SENTENZA N.
51
ANNO 2005
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta
dai Signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso Quaranta "
- Franco GALLO "
ha
pronunciato la seguente
nei giudizi
di legittimità costituzionale degli articoli 47 e 48 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2003), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 1° marzo 2003, depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 ed
iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 26 ottobre 2004 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi l’avvocato
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato
Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.
– Con ricorso notificato il 1° marzo 2003, depositato il successivo 7 marzo, la
Regione Emilia-Romagna ha impugnato alcuni articoli della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2003) e, fra essi, l’art. 47, recante
«Finanziamento di interventi per la formazione professionale».
L’articolo contiene due commi. Il
comma 1 prevede che – nell’ambito delle risorse preordinate sul fondo per
l’occupazione, di cui all’art. 7, comma 1, del decreto-legge 20 maggio 1993, n.
148, convertito, con modificazioni, in legge 19 luglio 1993, n. 236 – il
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro
dell’economia, determina «i criteri e le modalità per la destinazione
dell’importo aggiuntivo di 1 milione di euro, per il finanziamento degli
interventi di cui all’art. 80, comma
4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448» (che a sua volta rifinanziava gli
interventi di cui alla legge 14 febbraio 1987, n. 40, «in materia di formazione professionale»). Il comma 2 – modificando
l’art. 118, comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante anch’esso
«interventi in materia di formazione professionale» – prevede che il Ministero
del lavoro e della previdenza sociale, con proprio decreto, destini 100 milioni
di euro, per l’anno 2003, «per le attività di formazione nell’esercizio
dell’apprendistato», secondo le modalità di cui all’art. 16 della legge 24
giugno 1997, n. 196.
Secondo la Regione ricorrente, la
previsione di finanziamenti in materia di formazione professionale (spettante
alla competenza piena delle Regioni) e l’attribuzione al Ministro del potere di
definirne i criteri di destinazione violano la potestà finanziaria, legislativa
e amministrativa regionale, perché lo Stato non può, conferendo fra l’altro
poteri sostanzialmente regolamentari ad un Ministro, trattenere a sé la
disciplina e la gestione di un finanziamento che ricade in materia regionale.
In subordine, la Regione Emilia-Romagna deduce l’illegittimità della norma
nella parte in cui non prevede che i poteri statali ivi previsti siano
esercitati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, dato che nelle
materie regionali il principio di leale collaborazione impone un coordinamento
fra i soggetti interessati.
1.1.
– Con lo stesso ricorso la Regione Emilia-Romagna impugna, in via principale,
anche l’art. 48 della stessa legge n. 289 del 2002, che disciplina i fondi
interprofessionali destinati dalle parti sociali alla formazione continua.
Poiché il sistema della formazione professionale non può avere un livello
nazionale di organizzazione e gestione, la ricorrente ritiene illegittima, per
violazione dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, la previsione che
tali fondi siano costituiti al livello nazionale, come disposto dall’art. 48,
comma 1, attraverso la modificazione che esso opera dei commi 1, 2 e 6
dell’art. 118 della legge n. 388 del 2000. Ritiene inoltre la violazione
dell’art. 118 Cost., in quanto, una volta che tali soggetti privati gestori dei
fondi siano stati costituiti, ogni potere amministrativo in relazione ad essi
non può che spettare alla disciplina regionale, che provvederà ad assegnarne
alla stessa Regione o ad altri enti la titolarità, la disciplina
dell’attivazione e, ove occorra, la relativa autorizzazione, nonché la disciplina
e l’esercizio della vigilanza e del monitoraggio sulla gestione, come pure le
funzioni sanzionatorie e la nomina di membri o del presidente del collegio
sindacale.
2.
– E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l’infondatezza
delle questioni, con riserva di ulteriori deduzioni, formulate in una memoria
depositata nell’imminenza dell’udienza, nel cui contesto deduce altresì
l’inammissibilità della questione riguardante l’art. 47, poiché la norma si
limita a prevedere la determinazione con decreto dei criteri e modalità per la
destinazione del previsto importo in sede di ripartizione e nell’ambito delle
risorse del Fondo per l’occupazione, e quindi non è tale da poter incidere, sia
pure indirettamente, nella sfera legislativa e/o amministrativa della Regione.
Nel
merito, quanto al comma 1 dell’art. 47, la difesa erariale deduce che l’importo
aggiuntivo a carico del Fondo indicato nel comma 1 della norma impugnata è
destinato a finanziare non già l’attività di formazione professionale, ma la
contribuzione per spese generali di amministrazione relative al coordinamento
operativo a livello nazionale a favore degli enti privati che tuttora
gestiscono le attività formative, ove essi abbiano carattere nazionale e
operino in più Regioni.
Quanto all’art. 48, essa osserva
che la norma si limita a prevedere una possibile istituzione di fondi per
effetto di un accordo interconfederale stipulato tra le organizzazioni
sindacali datoriali e dei lavoratori; che – data la derivazione “pattizia” di
tali fondi – il legislatore nazionale non può sovrapporsi agli accordi
imponendo una dimensione regionale dei fondi; e infine che il necessario
raccordo con l’attività di programmazione e attuazione della formazione
professionale continua è comunque assicurato dalla prevista trasmissione
obbligatoria dei progetti finanziabili alle Regioni territorialmente
interessate.
1. – La Regione Emilia-Romagna impugna, in via principale,
gli artt. 47 e 48 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2003), disciplinanti rispettivamente il «Finanziamento di interventi per la
formazione professionale» ed i «Fondi interprofessionali per la formazione
continua».
2. – Per ragioni di omogeneità della materia da decidere, tali questioni di legittimità costituzionale – sollevate con lo stesso ricorso insieme ad altre, concernenti diverse disposizioni del medesimo testo legislativo, ma prive di collegamento tra loro – possono essere oggetto di trattazione separata.
3. – L’art. 47 prevede al comma 1 che «Nell’ambito
delle risorse preordinate sul fondo per l’occupazione di cui all’art. 1, comma
7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni,
dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, con decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze,
sono determinati i criteri e le modalità per la destinazione dell’importo
aggiuntivo di 1 milione di euro, per il finanziamento degli interventi di cui
all’art. 80, comma 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448».
Tale ultima norma destina 18 miliardi di lire «al
finanziamento degli interventi di cui alla legge 14 febbraio 1987, n, 40, in
materia di formazione professionale». A sua volta questa legge prevede la
concessione «agli enti privati che svolgono attività rientranti nell’ambito
delle competenze statali di cui all’art. 18 della legge 21 dicembre 1978, n.
845», legge quadro in materia di formazione professionale, di contributi «per
le spese generali di amministrazione relative al coordinamento operativo a
livello nazionale degli enti medesimi, non coperte da contributo regionale».
La
Regione ricorrente ritiene che la norma impugnata violi la propria competenza
legislativa residuale, e la relativa potestà amministrativa e finanziaria, in
materia di formazione professionale, nonché, in linea subordinata, il principio
di leale collaborazione tra Stato e Regione.
3.1.
– La questione è fondata.
La
norma impugnata – come si desume dalla sua formulazione letterale, nonostante
la complessità dei molteplici richiami a disposizioni precedenti, e dalla
stessa rubrica dell’art. 47 – disciplina interventi destinati alla formazione
professionale: questa materia appartiene, nell’assetto definito dal nuovo art. 117 della Costituzione, alla
competenza residuale delle Regioni, in quanto non è inclusa nell’elenco delle
materie attribuite dal secondo comma alla legislazione dello Stato ed è nel
contempo espressamente esclusa dall’ambito della potestà concorrente in materia
di istruzione, sancita dal successivo terzo comma (v. sentenza n. 13 del
2004).
Non
è, perciò, condivisibile la tesi dall’Avvocatura, secondo cui – in
considerazione di quanto disposto dall’art. 18 della legge n. 40 del 1987,
richiamato dall’art. 80, comma 4, della legge n. 448 del 1998, a sua volta
richiamato dalla norma impugnata – l’importo aggiuntivo di cui si tratta
esulerebbe dalla materia in esame, in quanto destinato a finanziare la mera
contribuzione per spese generali di amministrazione relative al coordinamento
operativo a livello nazionale a favore degli enti privati che tuttora
gestiscono le indicate attività formative. Infatti – poiché il ricorso della
Regione pone una questione di competenza – per la soluzione di essa è decisiva,
quale che sia la destinazione del finanziamento, l’inerenza della normativa
statale impugnata ad una materia (la formazione professionale) che è invece
devoluta alla competenza legislativa residuale delle Regioni (art. 117, commi 3
e 4).
3.2. – Con riferimento ai
finanziamenti disposti da leggi statali in favore di soggetti pubblici o
privati (mediante la costituzione di appositi fondi o il rifinanziamento di
fondi già esistenti), questa Corte ha più volte affermato che – dopo la riforma
costituzionale del 2001 ed in attesa della sua completa attuazione in tema di
autonomia finanziaria delle Regioni (cfr. sentenze n. 320
e n. 37 del 2004)
– l'art. 119 della Costituzione pone, sin d’ora, al legislatore statale precisi
limiti in tema di finanziamento di funzioni spettanti al sistema delle
autonomie (sentenza
n. 423 del 2004).
Anzitutto
non è consentita l’erogazione di nuovi finanziamenti a destinazione vincolata
in materie spettanti alla competenza legislativa, esclusiva o concorrente,
delle Regioni (sentenze
n. 16 del 2004 e n. 370 del 2003).
Infatti il ricorso a questo tipo di finanziamento può divenire uno strumento
indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni
delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza.
In secondo
luogo – giacché «le funzioni attribuite alle Regioni ricomprendono pure la
possibilità di erogazione di contributi finanziari a soggetti privati, dal
momento che in numerose materie di competenza regionale le politiche pubbliche
consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi
soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la loro
erogazione» (sentenza
n. 320 del 2004) – questa Corte ha ripetutamente chiarito che il tipo di
ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 Cost.,
«vieta comunque che in una materia di competenza legislativa regionale, in
linea generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a
soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto
delle rispettive competenze» (sentenze n. 320,
n. 423 e n. 424 del 2004).
3.3.
– Sulla base di tali consolidati principî (ed a maggior ragione, trattandosi di
interventi in materia di competenza regionale residuale) il comma 1 dell’art.
47 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
4. – Il comma 2 dell’art. 47 aggiunge nell’art. 118, comma
16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), la previsione di
una quota di finanziamento di 100 milioni di euro per il 2003 «per le attività
di formazione nell’esercizio
dell’apprendistato anche se svolte oltre il compimento del diciottesimo anno di
età, con le modalità di cui all’art. 16 della legge 24 giugno 1997, n. 196»: si
tratta delle iniziative di formazione esterne all’azienda, previste dai
contratti collettivi nazionali di lavoro, che l’amministrazione pubblica
competente propone all’impresa, ed i cui contenuti formativi sono definiti con
decreto del Ministro del lavoro, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative sul piano nazionale, le associazioni di categorie
dei datori di lavoro e le Regioni (comma 2 del citato art. 16).
La Regione ricorrente – come motivo di impugnazione
dell’intero articolo – ritiene che anche questo comma violi la propria
competenza legislativa residuale, e la relativa potestà amministrativa e
finanziaria, in materia di formazione professionale, nonché, in linea
subordinata, il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione.
4.1.
– La questione è infondata.
La
sentenza n. 50 del
2004 – resa sulla legge 14 febbraio 2003, n. 30, recante “Delega al Governo
in materia di occupazione e mercato del lavoro” – ha chiarito (al n. 14, in
fine, del “Considerato in diritto”)
che nell’attuale assetto del mercato del lavoro la disciplina
dell’apprendistato si colloca all’incrocio di una pluralità di competenze:
esclusive dello Stato (ordinamento civile), residuali delle Regioni (formazione
professionale), concorrenti di Stato e Regioni (tutela del lavoro, istruzione).
E dunque – poiché le molteplici interferenze di materie diverse non consentono
la soluzione delle questioni sulla base di criteri rigidi – la riserva alla
competenza legislativa regionale della materia «formazione professionale» non
può escludere la competenza dello Stato a disciplinare l’apprendistato per i
profili inerenti a materie di sua competenza (cfr. anche, più oltre, n. 5.1.).
Beninteso
un tale intervento legislativo dello Stato – proprio perché incidente su
plurime competenze tra loro inestricabilmente correlate – deve prevedere
strumenti idonei a garantire una leale collaborazione con le Regioni.
Nella
specie – poiché la norma impugnata si limita a finanziare gli interventi
statali a sostegno della formazione nell’apprendistato per l’anno 2003 (come ha
fatto, successivamente alla proposizione del ricorso, l’art. 3, comma 137,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350, che ha aggiunto altri 100 milioni di euro
per l’anno 2004, e che non è stato impugnato in via principale) – l’esigenza
del coinvolgimento delle Regioni non può che riguardare la ripartizione fra di
esse dei fondi da erogare in tale anno.
Ma
questo coinvolgimento delle Regioni si è di fatto concretamente realizzato (pur
se non nella forma più pregnante costituita dall’intesa), in quanto la
ripartizione (come risulta dalle premesse del decreto direttoriale 23 ottobre
2003) è stata attuata previo parere favorevole reso in data 13 ottobre 2003 dal
«Coordinamento tecnico regioni per la formazione professionale e il lavoro».
Risultando
quindi l’interesse della Regione ricorrente non insufficientemente tutelato, la
censura deve ritenersi infondata.
5.
– La Regione Emilia-Romagna impugna, altresì, l’art. 48 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, il quale modifica il già citato art. 118 della legge n. 388 del
2000, che a sua volta aveva istituito e regolamentato (peraltro in maniera
sostanzialmente analoga) i fondi paritetici interprofessionali nazionali per la
formazione continua.
Il
ricorso investe specificamente i commi 1, 2 e 6 dell’art. 118 della legge n.
388 del 2000, quali risultanti dalle menzionate modifiche.
In
particolare: a) il nuovo comma 1
prevede che – al fine di promuovere, in coerenza con la programmazione
regionale e con le funzioni di indirizzo attribuite in materia al Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, lo sviluppo della formazione professionale
continua, in un’ottica di competitività delle imprese e di garanzia di
occupabilità dei lavoratori, possono essere istituiti, per ciascuno dei settori
economici dell’industria, dell’agricoltura, del terziario e dell’artigianato,
«fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua»; che
tali fondi, previo accordo tra le parti, si possono articolare regionalmente o
territorialmente; e che ad essi affluiscono i contributi dovuti dai datori di
lavoro aderenti ai fondi, ai sensi della legislazione in materia di
assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione; b) il nuovo comma 2 disciplina i poteri del Ministero del lavoro
relativi ai fondi in esame e istituisce l’«Osservatorio per la formazione
continua», c) il nuovo comma 6
prevede che ciascun fondo è istituito, sulla base di accordi interconfederali
stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori
maggiormente rappresentative sul piano nazionale, alternativamente come
soggetto giuridico di natura associativa ai sensi dell’art. 36 del codice
civile, ovvero come soggetto dotato di personalità giuridica ai sensi degli
artt. 1 e 9 del regolamento di cui al d.P.R. 10 febbraio 2000, n.361, concessa
con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
La
Regione ricorrente censura tali norme come lesive dell’art. 117, quarto comma,
Cost., giacché il sistema della formazione professionale non può avere un
livello nazionale di organizzazione e gestione; e dell’art. 118 Cost., poiché,
una volta che i soggetti privati di gestione dei fondi siano stati costituiti,
ogni potere amministrativo in relazione ad essi non può che spettare alla
disciplina regionale, che provvederà ad assegnarne alla stessa Regione o ad
altri enti la titolarità, la disciplina dell’attivazione, ed ove occorra la
relativa autorizzazione, nonché la disciplina e l’esercizio della vigilanza e
del monitoraggio sulla loro gestione, come pure le funzioni sanzionatorie e la
nomina di membri o del presidente del collegio sindacale.
5.1.
– La questione è fondata nei termini che seguono.
I
«fondi interprofessionali per la formazione continua» disciplinati dalla norma
impugnata operano in materia di formazione professionale, che appartiene alla
competenza residuale della Regione. Tali fondi, peraltro, dal punto di vista
strutturale, (a) hanno carattere
nazionale (pur se possono articolarsi regionalmente o territorialmente) e sono
istituiti da soggetti privati attivi sul piano nazionale; (b) possono essere istituiti e conseguentemente agire,
alternativamente, o come soggetto giuridico di natura associativa ai sensi
dell’art. 36 cod. civ., o come soggetto dotato di personalità giuridica ai
sensi degli artt. 1 e 9 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361. Inoltre essi, dal
punto di vista funzionale, (c)
gestiscono i contributi dovuti dai datori di lavoro ad essi aderenti, ai sensi
della legislazione in materia di assicurazione obbligatoria contro la
disoccupazione.
Ne discende che, in relazione alla
loro natura ed alle relative forme di costituzione di cui sub (a) e (b), la
disciplina dell’istituzione dei fondi in esame incide sulla materia
dell’«ordinamento civile» spettante alla competenza esclusiva dello Stato (art.
117, secondo comma, lettera l, Cost.).
In relazione, poi, all’attività indicata sub
c), la normativa impugnata viene ad
incidere anche nella materia della «previdenza sociale», devoluta anch’essa
alla medesima competenza esclusiva (art.
117, secondo comma, lettera o,
Cost.).
Perciò
la riserva alla competenza legislativa regionale residuale della «formazione
professionale» non può precludere allo Stato la competenza di riconoscere a
soggetti privati la facoltà di istituire, in tale materia, fondi operanti
sull’intero territorio nazionale, di specificare la loro natura giuridica, di
affidare ad autorità amministrative statali poteri di vigilanza su di essi,
anche in considerazione della natura previdenziale dei contributi che vi
affluiscono.
E’
evidente, peraltro, che un tale intervento legislativo dello Stato – a tutela
di interessi specificamente attinenti a materie attribuite alla sua competenza
legislativa esclusiva – deve rispettare la sfera di competenza legislativa
spettante alle Regioni in via residuale (o, eventualmente, concorrente).
5.2.
– Nella specie, viceversa, la normativa impugnata è strutturata come se dovesse
disciplinare una materia integralmente devoluta alla competenza esclusiva dello
Stato.
Infatti,
il sistema da essa delineato lascia le Regioni sullo sfondo, prendendo in
considerazione la loro posizione (e le loro rispettive competenze) solo per
proclamare un generico intento di «coerenza con la programmazione regionale» (incipit del comma 1 dell’art. 48:
peraltro questo intento viene subito dopo contraddetto dall’esplicito
riferimento alle «funzioni di indirizzo attribuite in materia [di formazione
professionale continua] al Ministero del lavoro e delle politiche sociali»),
ovvero per riservare ad esse una posizione di mere destinatarie di
comunicazioni (seconda parte del medesimo comma 1).
Pertanto
il legislatore statale – qualora ritenga, nella sua discrezionalità, di
prevedere che le organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori
maggiormente rappresentative sul piano nazionale possano istituire fondi
interprofessionali di formazione continua, a carattere nazionale – ben potrà
regolare la loro natura giuridica, i poteri su di essi spettanti ad autorità
amministrative statali, e i contributi ad essi affluenti. Ma dovrà articolare
siffatta normativa in modo da rispettare la competenza legislativa delle
Regioni a disciplinare il concreto svolgimento sul loro territorio delle
attività di formazione professionale, e in particolare prevedere strumenti
idonei a garantire al riguardo una leale collaborazione fra Stato e Regioni.
La
norma impugnata deve quindi essere dichiarata costituzionalmente illegittima,
nella parte in cui non prevede strumenti idonei a garantire una leale
collaborazione fra Stato e Regioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata ogni decisione sulle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2003), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso in epigrafe;
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 47, comma 1, della citata legge 27 dicembre
2002, n. 289;
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 48 della legge n. 289 del 2002,
nella parte in cui non prevede strumenti idonei a garantire una leale
collaborazione fra Stato e Regioni;
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 47, comma 2, della
legge n. 289 del 2002, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento
agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 13 gennaio 2005.
Valerio ONIDA, Presidente
Depositata in Cancelleria il 28
gennaio 2005.