SENTENZA N. 231
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI
MODONA "
- Annibale MARINI "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma 92, e 4, commi 112, 113, 114 e 115 della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso dalla
Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato
in cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 5 aprile 2005 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi
l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con ricorso notificato il 24 febbraio
2004 e depositato il 4 marzo 2004, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato
molteplici questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2004), tra le quali, in particolare, quelle
relative agli artt. 3, comma 92, e 4, commi 112, 113, 114 e 115.
1.1— L’art 3, comma 92, dispone che «per
1’attuazione del piano programmatico di cui all’articolo 1, comma 3, della
legge 28 marzo 2003, n. 53, è autorizzata, a decorrere dall’anno 2004, la spesa
complessiva di 90 milioni di euro per i seguenti interventi:
a) sviluppo delle tecnologie
multimediali;
b) interventi di orientamento
contro la dispersione scolastica e per assicurare il diritto-dovere di istruzione
e formazione;
c) interventi per lo sviluppo
dell’istruzione e formazione tecnica superiore e per l’educazione degli adulti;
d) istituzione del Servizio
nazionale di valutazione del sistema di istruzione».
La disposizione impugnata – osserva la ricorrente
– integra e parzialmente modifica l’art. 1, comma 3, della legge 28 marzo 2003,
n. 53, con cui il Governo veniva delegato ad emanare «norme generali
sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni in materia di
istruzione e formazione professionale», nell’ambito delle quali veniva altresì
previsto che il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca
predisponesse, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
medesima, un piano programmatico di interventi finanziari, articolato in undici
obiettivi da sottoporre all’approvazione del Consiglio dei ministri, previa
intesa con la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997
n. 281 la cui provvista finanziaria veniva rinviata alle leggi finanziarie
degli anni successivi.
Rileva la Regione che la censurata previsione
finanzia un piano – non ancora approvato – di specifici interventi che
selezionano solo alcuni degli obiettivi fissati dalla legge di delega e toccano
le attribuzioni regionali, nelle quali ricadono, “per esempio”, gli interventi
di orientamento contro la dispersione scolastica e per assicurare la
realizzazione del diritto-dovere di istruzione e formazione (lettera b) e gli interventi per lo sviluppo
dell’istruzione e formazione tecnica superiore e per l’educazione degli adulti
(lettera c). Di qui l’illegittimità
della norma che, invece di assegnare i relativi fondi alle Regioni nel quadro
delle regole di cui all’art. 119 Cost., finisce per finanziare interventi
settoriali diretti ed unilateralmente decisi in materia di competenza
concorrente, in contrasto con il Titolo V della Parte II della Costituzione.
1.2— L’art. 4, commi 112, 113, 114 e 115
della legge n. 350 del 2003 istituisce un fondo speciale per l’incentivazione
della partecipazione dei lavoratori nelle imprese, per sostenere programmi
finalizzati alla partecipazione dei lavoratori ai risultati o alle scelte
gestionali delle imprese medesime. La gestione del fondo è affidata ad un
Comitato composto da esperti nominati in parte dal Ministero e in parte dalle
associazioni sindacali.
Secondo la ricorrente la materia nel cui
ambito, usando «un criterio di prevalenza», sembrano ricadere gli interventi in
questione è la “tutela e sicurezza del lavoro”, che l’art. 117, terzo comma, Cost.
assegna alla potestà concorrente.
Osserva la Regione che in materie non
esclusive dello Stato, anche qualora possano configurarsi esigenze unitarie che
ne giustifichino l’intervento legislativo, il nuovo Titolo V vieta che lo Stato
istituisca fondi speciali, anziché destinare le risorse alla finanza regionale
secondo i principi dell’art. 119 Cost. Ancor più illegittimo sarebbe il fatto
che il fondo sia affidato alla gestione statale, in tal modo violandosi sia la
potestà legislativa regionale – che non avrebbe ovviamente modo alcuno di
esplicarsi – sia la potenziale titolarità delle funzioni amministrative in capo
alla Regione stessa.
Se pure un’eccezionale gestione unitaria
fosse giustificata da interessi indivisibili (che peraltro non sono neppure
affermati), la normativa risulterebbe comunque illegittima per il mancato
coinvolgimento delle Regioni, secondo le modalità richieste dal principio di
leale collaborazione, con la conseguente violazione del principio stesso.
1.3— Tali prospettazioni sono state ribadite
in una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza, in cui si qualifica
l’impugnato art. 3, comma 92, come «lo strumento attraverso il quale viene
sconvolto il meccanismo programmatorio previsto dalla legge n. 53 del 2003».
Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che il Piano programmatico è ritenuto dal
Governo un elemento che non condiziona gli interventi finanziari, disposti
attraverso norme che – come quella impugnata – non seguono l’itinerario della
leale collaborazione, ma vengono assunte unilateralmente, quali opzioni
relative alle priorità da perseguire e quali linee di finanziamento tra il
Ministero e le sue articolazioni periferiche (uffici scolastici regionali).
Quanto all’impugnativa dei commi da
2.— E’ intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo la declaratoria d’inammissibilità, ovvero d’infondatezza del
ricorso.
In particolare, quanto alla questione
relativa al piano programmatico, si osserva come la norma censurata rechi
soltanto una autorizzazione di spesa, in riferimento ad alcuni degli obiettivi
sanciti dall’art. 1, comma 3, della legge n. 53 del 2003, disposizione non
impugnata ma nei confronti della quale la doglianza sarebbe sostanzialmente
diretta.
L’Avvocatura intervenuta conferma poi la
circostanza del mancato raggiungimento dell’intesa relativamente al piano
programmatico in sede di Conferenza unificata, aggiungendo che, in conseguenza
della mancata intesa, una parte cospicua dei 90 milioni di euro in discussione
non è stata spesa. In particolare, 21.270.000 euro sono stati destinati a
«compensare la funzione tutoriale dei docenti», comportando quindi un aumento
delle spese correnti per il personale docente della scuola, mentre 7.306.000
euro sono stati utilizzati per finanziare l’Istituto nazionale per la
valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione (INVALSI),
«ente statale di ricerca» che, oltre ad avere fondamento in una autonoma e
diversa disposizione, non sarebbe inseribile nella materia controversa; l’importo
per l’istruzione post-secondaria e degli adulti, ipotizzato in euro 42.628.000,
è rimasto non utilizzato. Secondo l’Avvocatura, la materia del contendere
dovrebbe residuare soltanto in riferimento a quest’ultimo aspetto, attesa la
diversa destinazione impressa agli altri stanziamenti.
Nel merito la non
fondatezza conseguirebbe alla mancanza di una invasione della sfera di
competenza delle Regioni. Per di più, la competenza esclusiva dello Stato in
tema di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni” dovrebbe comportare
anche le correlate possibilità di intervento finanziario.
Quanto poi alla questione relativa al Fondo
per la partecipazione dei lavoratori nelle imprese, l’Avvocatura intervenuta
richiama anzitutto la normativa comunitaria citata nel preambolo del d.m. 4
novembre 2004, costitutivo del Comitato paritetico (di cui alla norma
impugnata), osservando come il legislatore abbia chiamato le parti sociali a
cogestire attivamente le incentivazioni e quindi l’avvio di ogni programma di partecipazione
dei lavoratori, visto che il comma 113 coinvolge le associazioni sindacali
confederali dei lavoratori nella “gestione” delle incentivazioni e il comma 112
le àncora a “programmi predisposti per l’attuazione di accordi sindacali o (di)
statuti societari”. Secondo l’Avvocatura l’intervento in questione rientrerebbe
nella materia “ordinamento civile”, alla quale sarebbe riconducibile tutto ciò
che attiene alla disciplina dei rapporti tra datori di lavoro e lavoratori,
compreso quanto è prodotto da contratti collettivi o comunque da accordi tra le
parti sociali. Inoltre la partecipazione dei lavoratori ai risultati o alle
scelte gestionali delle imprese incide in misura più o meno consistente sui
rapporti societari, così ricadendo nel predetto ambito materiale ed esulando da
quello lavoristico.
Considerato in diritto
1.— La Regione Emilia-Romagna ha impugnato
numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2004), e, tra queste, in riferimento all’art. 119 Cost., l’art. 3, comma 92 e,
in riferimento agli articoli 117, terzo comma, 118 e 119 Cost., l’art. 4, commi
112, 113, 114, 115.
La prima delle suindicate disposizioni è
formulata nel modo che segue:
«Per l’attuazione del piano programmatico di
cui all’art. 1, comma 3, della legge 28 marzo 2003, n. 53, è autorizzata, a
decorrere dall’anno 2004, la spesa complessiva di 90 milioni di euro per i
seguenti interventi:
a) sviluppo delle tecnologie multimediali;
b) interventi di orientamento
contro la dispersione scolastica e per assicurare il diritto-dovere di
istruzione e formazione;
c) interventi per lo sviluppo
dell’istruzione e formazione tecnica superiore e per l’educazione degli adulti;
d) istituzione del Servizio
nazionale di valutazione del sistema di istruzione».
La ricorrente premette che l’art. 1, comma 3,
della legge n. 53 del 2003 prevedeva, tra l’altro, la predisposizione di un
piano programmatico di interventi finanziari da parte del Ministro
dell’istruzione, dell’università e della ricerca, da sottoporre
all’approvazione del Consiglio dei ministri, previa intesa con la Conferenza
unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per il sostegno
di undici interventi, indicati come obiettivi del piano. La ricorrente espone
che il piano programmatico non è stato predisposto, sicché la disposizione
censurata autorizza: «il finanziamento di specifici interventi, che selezionano
solo alcuni degli obiettivi fissati dalla legge di delega, e sicuramente
toccano le attribuzioni regionali (nelle quali ricadono, per esempio, gli
interventi di orientamento contro la dispersione scolastica e per assicurare il
diritto-dovere di istruzione e formazione, lett. b), e gli interventi per lo sviluppo dell’istruzione e formazione
tecnica superiore e per l’educazione degli adulti, lett. c)». Ne consegue, a dire della ricorrente, la illegittimità della
disposizione «in quanto, anziché assegnare i relativi fondi alle Regioni nel
quadro delle regole di cui all’art. 119 Cost., finanzia interventi settoriali
diretti – ed oltretutto unilateralmente decisi – in materia di competenza
“concorrente”, vietati dal nuovo Titolo V» come questa Corte ha ripetutamente
affermato.
I suindicati commi dell’art. 4 prevedono
l’istituzione, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di un
fondo speciale per l’incentivazione della partecipazione dei lavoratori nelle
imprese che intervenga in sostegno di programmi, predisposti per l’attuazione
di accordi sindacali o statuti societari, finalizzati a valorizzare la
partecipazione dei lavoratori ai risultati o alle scelte gestionali delle
imprese medesime (comma 112). E’ prevista la costituzione, con decreto
ministeriale, di un Comitato – composto di esperti in rappresentanza in parte
del Ministero, in parte e in modo paritario delle associazioni sindacali di
datori e di prestatori di lavoro – il quale tra l’altro ha il compito di
redigere il regolamento per il proprio funzionamento, mentre con lo stesso
decreto ministeriale sono stabiliti i criteri fondamentali di gestione del
fondo (comma 113).
Con successivi decreti possono essere
modificati i criteri di gestione sulla base del recepimento di eventuali
accordi interconfederali o di avvisi comuni delle parti sociali, anche in
attuazione degli indirizzi dell’Unione europea (comma 114).
Infine, il Comitato annualmente redige una
relazione, da inviare al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, alle
competenti Commissioni parlamentari ed al Consiglio nazionale dell’economia e
del lavoro (comma 115).
La Regione sostiene che le norme prevedono la
costituzione di un fondo per finanziare interventi diretti da parte dello Stato
i quali, in quanto concernono la materia della tutela e sicurezza del lavoro,
di competenza legislativa concorrente, sono illegittimi.
L’Avvocatura dello Stato afferma invece che i
finanziamenti attengono ai rapporti di lavoro ed agli assetti societari dei
datori di lavoro e rientrano quindi nella materia “ordinamento civile”.
2.— Mentre altre disposizioni impugnate con
lo stesso ricorso (n. 33 del ruolo 2004) sono oggetto di separati
provvedimenti, le questioni appena enunciate, che vengono decise con la
presente sentenza, in quanto non sono omogenee e attengono a materie diverse,
in relazione alle quali sono evocati parametri in parte differenti, devono
essere distintamente scrutinate.
3.— Riguardo alla questione avente ad oggetto
il comma 92 dell’art. 3 le censure si appuntano più specificamente sulle
disposizioni sub b) e c), mentre per quelle
sub a) e d), esse
sostanzialmente si limitano all’affermazione del loro contrasto con l’art. 119
Cost., anche se per tutte le norme impugnate, pur senza evocare espressamente
il parametro dell’art. 117, terzo comma, Cost., la ricorrente denuncia la violazione
delle regole di riparto in tema di materie rientranti nella competenza
legislativa concorrente.
Si rileva anzitutto che la istituzione del
Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e di
formazione è stata disposta, insieme con il riordino dell’Istituto nazionale di
valutazione del sistema dell’istruzione, con il decreto legislativo 19 novembre
2004, n. 286, il cui art. 15 ne prevede il finanziamento mediante
l’utilizzazione di «quota parte dell’autorizzazione di spesa di cui all’art. 3,
comma 92, della legge 24 dicembre 2003, n. 350».
Il finanziamento, pertanto, per quanto
riguarda la finalità di cui alla lettera d)
del comma 92 impugnato, ha la sua autonoma fonte normativa nell’art. 15 citato,
non impugnato dalla Regione; da ciò consegue l’infondatezza della questione
sotto tale profilo, in quanto l’eventuale violazione della competenza regionale
non deriva dalla disposizione censurata.
Anche per la restante parte la questione non
è fondata.
Si premette che il finanziamento di cui si
tratta, le finalità cui esso è predisposto e la sua attuazione mediante
iscrizione nella legge finanziaria, senza indicazione di somme e con salvezza
della compatibilità con i vincoli di finanza pubblica, erano già previsti
dall’art. 1, commi 3 e 4, e dall’art. 7, comma 6, della legge n. 53 del 2003,
norme non impugnate. Ed, infatti, la Regione ricorrente si duole soprattutto
del fatto che le disposizioni della legge n. 350 del 2003 si siano discostate
dalle statuizioni della legge n. 53 del 2003. Ma tale difformità può essere
efficacemente censurata solo in quanto essa comporti una lesione della sfera di
competenza regionale costituzionalmente garantita, lesione che
l’interpretazione della normativa in argomento consente viceversa di escludere.
La ricorrente censura le disposizioni
suindicate soprattutto per aver autorizzato la spesa pur in assenza del piano
programmatico, la cui approvazione, secondo quanto stabilito dalla legge n. 53
del 2003, comporta l’intesa con la Conferenza unificata di cui al d.lgs. n. 281
del 1997.
La disposizione quindi lederebbe il principio
di leale collaborazione per la cui attuazione nel caso in esame era prevista la
forma più pregnante dell’intesa.
Senonché la norma può e deve essere letta in
armonia con i principi costituzionali. Essa, infatti, richiama espressamente il
piano programmatico di cui all’art. 1, comma 3, della legge n. 53 del 2003 e
quindi anche le modalità della sua approvazione. Ciò comporta che
l’autorizzazione alla spesa, oggetto della censura è pur sempre subordinata,
per quanto concerne la sua concreta attuazione, all’approvazione del piano, a
sua volta condizionata all’intesa con la Conferenza.
Dal riconoscimento alla disposizione
censurata di tale contenuto, conforme alla sua formulazione letterale ed al suo
scopo, consegue l’inesistenza del vizio di illegittimità costituzionale
denunciato.
Si soggiunge che l’Avvocatura nella memoria
ha riferito, senza essere smentita dalla difesa della Regione, che nel corso
del 2004 l’autorizzazione alla spesa in esame non ha avuto concreta attuazione.
4.— La questione concernente l’articolo 4,
commi 112, 113, 114 e 115 della legge n. 350 del 2003 è fondata nei limiti e
per le considerazioni che seguono.
Secondo un principio più volte applicato da
questa Corte, la legittimità delle norme statali istitutive di nuovi fondi è
condizionata di norma, per quanto riguarda la competenza ad emanarle, alla
inerenza della destinazione dei finanziamenti a opere e servizi rientranti in
materie di competenza statale. La finalizzazione dei finanziamenti a scopi
rientranti in materie di competenza residuale delle Regioni o anche di
competenza concorrente comporta la illegittimità costituzionale delle norme
statali (sentenze
n. 51, n. 77,
n. 107, n. 160 del
2005).
Tuttavia, come pure è stato già rilevato, la
complessità della realtà sociale da regolare comporta che di frequente le
discipline legislative non possano essere attribuite nel loro insieme ad
un’unica materia, perché concernono posizioni non omogenee ricomprese in materie
diverse sotto il profilo della competenza legislativa (materie di competenza
esclusiva statale e materie di competenza residuale regionale, materie di
competenza esclusiva statale e materie di competenza concorrente). In siffatti
casi di concorso di competenze questa Corte ha fatto applicazione, secondo le
peculiarità dell’intreccio di discipline, del criterio della prevalenza di una
materia sull’altra e del principio di leale cooperazione (sentenze n. 370 del
2003 e n. 50
del 2005).
Ciò premesso, al fine di identificare la
materia o le materie cui le disposizioni censurate attengono occorre tener
conto del contesto storico-sistematico in cui s’inseriscono.
Esse sul piano interno trovano il loro
fondamento nell’art. 46 Cost. e, quindi, nel riconoscimento del diritto dei
lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla
gestione delle aziende. In riferimento al diritto comunitario – cui il comma
114 fa espresso anche se generico richiamo – dette norme si ricollegano ad una
serie di provvedimenti susseguitisi nel tempo, menzionati nella relazione
illustrativa presentata al Parlamento in sede di discussione ed anche
nell’epigrafe del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del
4 novembre 2004, emesso in esecuzione dell’impugnato comma 113; tra questi,
anzitutto, alla direttiva 94/45/CE del Consiglio del 22 settembre 1994,
relativa all’istituzione di un Comitato aziendale europeo o di una procedura
per l’informazione e la consultazione dei lavoratori nelle imprese o nei gruppi
di imprese di dimensioni comunitarie, attuata con il decreto legislativo 2
aprile 2002, n. 74. Le disposizioni in oggetto si connettono anche alla
direttiva 2002/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2002,
istitutiva di un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione
dei lavoratori.
Ritiene la Corte che i finanziamenti
predisposti sul fondo istituito con il comma
Le norme impugnate ed i progetti da esse
previsti, però, si ricollegano anche ad atti comunitari che concernono lo
statuto della società europea, con la previsione di organi decisionali e non
solo destinatari di informazione o autori di atti consultivi (v., in
particolare il regolamento CE del 8 ottobre 2001 n. 2157/2001, relativo allo
statuto della società europea, nonché la direttiva in pari data concernente il
completamento dello statuto per quanto riguarda il coinvolgimento dei
lavoratori).
Sotto tale angolo visuale i progetti
concernenti il coinvolgimento dei lavoratori nella gestione delle aziende
finiscono per riguardare, da un lato, le strategie ed alcuni profili
strutturali delle imprese, dall’altro, con l’attribuzione ai lavoratori
componenti di determinati organi di garanzie assimilabili a quelle riconosciute
ai rappresentanti sindacali, la stessa disciplina del rapporto di lavoro. Ne
consegue che le disposizioni censurate non esauriscono la loro efficacia nella
materia della tutela del lavoro ma attengono anche – e in misura non secondaria
– all’ordinamento civile.
Da quanto detto consegue che il complesso
normativo oggetto della impugnazione viene a collocarsi all’incrocio di materie
rispetto alle quali la competenza legislativa è diversamente attribuita dalla
Costituzione: esclusiva dello Stato in tema di ordinamento civile, concorrente
in materia di tutela del lavoro. Se la prima giustifica la legittimazione dello
Stato a dettare norme primarie e quindi l’emanazione del decreto attuativo e di
quelli successivi (comma 114) sotto il profilo dell’esigenza di un progetto
unitario di disciplina della società europea, l’esistenza della seconda rende illegittima,
anche ai sensi dell’art. 119 Cost., l’esclusione delle Regioni da ogni
coinvolgimento, in violazione del principio di leale collaborazione. E’ su
questo piano e in questi limiti che le norme censurate presentano un profilo di
illegittimità costituzionale cui occorre porre rimedio.
Premesso che il principio di leale
collaborazione può essere diversamente modulato poiché nella materia in oggetto
non si riscontra l’esigenza di specifici strumenti costituzionalmente vincolati
di concretizzazione del principio stesso, deve essere rimessa alla
discrezionalità del legislatore la predisposizione di regole che comportino il
coinvolgimento regionale.
In conclusione, ferma restando la sostanziale
coerenza della previsione dello strumento di monitoraggio di cui al comma 115
con l’istituzione del fondo e la sua compatibilità, alle dette condizioni di
gestione concertata, con gli evocati parametri, va dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, commi 113 e 114 della legge n. 350 del
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riservata ogni
decisione sulle ulteriori questioni di legittimità costituzionale della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna
con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, commi 113 e 114, della legge n. 350 del
dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 92, e 4, commi
112 e 115, della legge n. 350 del 2003,
sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe.
\ Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2005.
F.to:
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Francesco
AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 16 giugno 2005.
Il
Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA