SENTENZA N. 270
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Guido NEPPI MODONA Giudice
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale degli articoli 42 e 43 della legge 16 gennaio 2003,
n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione); del decreto legislativo 16 ottobre 2003,
n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell’articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n.
3) e dell’articolo 4, comma 236, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione Siciliana
(reg. ric. nn. 30 e 98 del 2003), con un ricorso della Regione Veneto (reg.
ric. 31 del 2003), con tre ricorsi della Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n.
32 del 2003 e nn. 3 e 33 del 2004) e con due ricorsi della Regione Marche (reg.
ric. nn. 34 e 96 del 2003), notificati il 21 marzo 2003 (reg. ric. nn. 30, 31,
32 e 34 del 2003), il 19 dicembre 2003 (reg. ric. nn. 96 e 98 del 2003), il 27
dicembre 2003 (reg. ric. n. 3 del 2004) e il 24 febbraio 2004 (reg. ric. n. 33
del 2004), depositati in cancelleria il 26 marzo 2003 (reg. ric. n. 30 del
2003), il 27 marzo 2003 (reg. ric. nn. 31, 32 e 34 del 2003), il 23 dicembre
2003 (reg. ric. 96 del 2003), il 29 dicembre 2003 (reg. ric. 98 del 2003), il 2
gennaio 2004 (reg. ric. n. 3 del 2004) e il 4 marzo 2004 (reg. ric. n. 33 del
2004) ed iscritti ai nn. 30, 31, 32, 34, 96 e 98 del registro ricorsi 2003 ed
ai nn. 3 e 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 19 aprile 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi
gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia per
1. –
In particolare, secondo la
ricorrente, la norma impugnata delegherebbe il Governo al riordino della
disciplina degli IRCCS, mentre «avrebbe dovuto limitarsi a fissare ‘i principi
e i criteri direttivi’, aventi natura di principi fondamentali destinati alle
Regioni quali limiti all’esercizio della potestà legislativa alle stesse
ascritta». Il concreto riordino avrebbe dovuto essere effettuato con norme
regionali e non con decreto legislativo.
2. – Con ricorso notificato il 21
marzo 2003 e depositato il 27 marzo 2003, anche
La ricorrente ritiene che la
materia disciplinata dall’art. 42 rientri nell’ambito della tutela della salute
prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost. D’altra parte, la disciplina della
trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in
fondazioni e l’organizzazione a rete di quelli dedicati a particolari
discipline non potrebbero neppure essere ricondotte «nell’ambito della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui alla lettera m)
del secondo comma dell’art. 117».
Il rispetto della competenza regionale
in una materia di legislazione concorrente, richiederebbe il riconoscimento
della possibilità per
3. – Anche
Preliminarmente, la ricorrente
illustra l’evoluzione della disciplina legislativa sugli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, evidenziando «la loro progressiva attrazione
nell’ambito del servizio sanitario, quindi verso la competenza regionale».
In particolare, la ricorrente
ritiene che, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, il quale
ha attribuito alla potestà legislativa concorrente delle Regioni sia la “tutela
della salute”, sia la “ricerca scientifica”, l’assetto degli IRCCS dovrebbe
considerarsi interamente assorbito nell’ambito della competenza regionale, nel
rispetto dei soli principî fondamentali posti dalla legge statale.
L’art. 42 impugnato violerebbe
invece la competenza legislativa regionale, in quanto non si limiterebbe a
determinare i soli principî fondamentali, né delegherebbe il Governo ad
adottare norme di tale tipologia, dal momento che i singoli principî e criteri
direttivi contenuti nella delega consentirebbero al legislatore delegato di
porre norme di dettaglio. La competenza legislativa regionale risulterebbe,
dunque, del tutto estranea al complessivo impianto della delega.
La ricorrente esclude che si
versi nella materia dell’ordinamento e organizzazione degli “enti pubblici
nazionali”, di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), Cost., in quanto per enti
nazionali, a seguito del nuovo assetto istituzionale, andrebbero considerati
solo quelli che operano nelle materie ora riservate allo Stato o quelli
individuati da idonee fonti che ne prevedano l’esistenza a tutela di interessi
infrazionabili.
Specifica
censura è rivolta dalla Regione nei confronti dell’art. 42, comma 1, lettera a), della citata legge, il quale
individua, come principio e criterio della delega, la trasformazione degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico
esistenti alla data di entrata in vigore della legge, “nel rispetto delle
attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano
[…], d’intesa con la regione interessata”, in fondazioni di rilievo nazionale
sottoposte alla vigilanza del Ministero della salute e del Ministero
dell’economia e delle finanze, “ferma restando la natura pubblica degli
istituti medesimi”.
Relativamente al medesimo art.
42, comma 1, lettera b),
La disposizione dell’art. 42,
comma 1, lettera c), nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi
della delega, quello di «trasferire ai nuovi enti, in assenza di oneri, il
patrimonio, i rapporti attivi e passivi e il personale degli istituti
trasformati», disponendo altresì che «il personale già in servizio all’atto
della trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto privato,
fermi restando, in ogni caso, i diritti acquisiti», violerebbe l’art. 3 Cost.,
in quanto porrebbe non già un principio, ma un vero e proprio privilegio a
beneficio di una categoria di personale regionale. Contrasterebbe inoltre con
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., poiché, comunque, si tratterebbe di
una “scelta operativa e organizzativa” che competerebbe alle Regioni, in quanto
concernente personale regionale il cui stato giuridico sarebbe del tutto
assimilabile a quello del restante personale delle aziende sanitarie regionali.
L’art. 42, comma 1, lettera d),
nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «individuare, nel
rispetto della programmazione regionale, misure idonee di collegamento e
sinergia con altre strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e
private, e con le università, al fine di elaborare e attuare programmi comuni
di ricerca, assistenza e formazione», contrasterebbe con gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, spettando pertanto alla
Regione il potere di coordinamento con le altre strutture di ricerca e
sanitarie.
Inciderebbe, inoltre, sulla
potestà legislativa concorrente la disposizione dell’art. 42, comma 1, lettera e),
riguardante la valorizzazione e la tutela della proprietà dei risultati
scientifici, non trattandosi della disciplina civilistica della proprietà
intellettuale.
L’art. 42, comma 1, lettera f)
– ancora – comprimerebbe le competenze dei livelli di governo regionale
conferendo compiti amministrativi allo Stato in sede di assegnazione di
progetti finalizzati di ricerca, i quali già sarebbero assegnati sulla base di
appositi bandi il cui testo è definito mediante accordo sancito in sede di
Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano. Tale previsione contrasterebbe, inoltre, con il sistema di
finanziamento del Fondo sanitario nazionale, basato prevalentemente su fondi di
provenienza regionale.
Anche la lettera g) del
comma 1 dell’art. 42 invaderebbe le competenze legislative delle Regioni,
laddove contempla, tra i principî e i criteri direttivi, quello di disciplinare
le modalità con cui applicare i principî di cui al medesimo articolo agli IRCCS
di diritto privato. Tale previsione rappresenterebbe, secondo la ricorrente, un
principio che dovrebbe essere attuato direttamente dal legislatore regionale e
non dal Governo mediante decreto legislativo.
Analogamente, la previsione contenuta
nell’art. 42, comma 1, lettera i), stabilendo che debbano essere
disciplinate le modalità attraverso le quali le fondazioni possono concedere ad
altri soggetti pubblici e privati compiti di gestione, anche di assistenza
sanitaria, invaderebbe la competenza regionale, ponendo un principio che
dovrebbe essere direttamente attuato dal legislatore regionale e non mediante
decreto legislativo.
Anche la disciplina del
riconoscimento delle nuove fondazioni e la revoca dei riconoscimenti contenuta
nell’art. 42, comma 1, lettera m), contrasterebbe con gli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost. Spetterebbe infatti alle Regioni sia il riconoscimento
di nuovi enti, sia la relativa revoca. La mancata menzione delle attribuzioni
regionali al riguardo determinerebbe una riduzione del ruolo delle Regioni
rispetto alle previsioni contenute nell’art. 2 del d.lgs. 30 giugno 1993, n.
266 (Riordinamento del Ministero della sanità, a norma dell’art. 1, comma 1,
lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo risultante a
seguito della sentenza di questa Corte n. 338 del 1994,
il quale prevede che per il riconoscimento del carattere scientifico degli enti
in questione, nonché per la revoca, sia almeno sentita
L’art. 42, comma 1, lettera n),
prevedendo la devoluzione del patrimonio in favore di altri enti “disciplinati
dal presente articolo aventi analoghe finalità”, potrebbe essere ritenuto
legittimo se considerato come guida della legislazione regionale e non già come
criterio direttivo per il Governo.
L’art. 42, comma 1, lettera p),
occupandosi degli istituti “non trasformati” o di quelli che “non sono oggetto
di trasformazione”, sarebbe illegittimo, dal momento che non porrebbe un
principio suscettibile di essere sviluppato dalla legislazione regionale, ma
riserverebbe al Ministero della salute la nomina di metà dei membri del
consiglio di amministrazione e attribuirebbe al Ministro la nomina del
direttore scientifico, in violazione dell’art. 117, terzo comma e dell’art. 118
Cost.
L’art. 43, infine, disponendo che
con decreto del Ministro della salute, sentita
4. – Con ricorso notificato il 21
marzo 2003 e depositato il 27 marzo 2003, anche
Nel ricorso, tuttavia, la censura
relativa all’art. 42, comma 1, lettera f), è proposta anche in
riferimento al parametro costituzionale espresso dall’art. 119 della
Costituzione. In particolare, la ricorrente rileva che la disposizione
censurata, nell’attribuire allo Stato «compiti di definizione delle risorse per
la ricerca, senza un pieno coinvolgimento delle regioni e comunque
sovrapponendosi alle competenze regionali», violerebbe appunto i principî in
materia di autonomia finanziaria, considerato che, anche in seguito alla
modifica della disciplina del finanziamento del Servizio sanitario nazionale,
il finanziamento della ricerca finalizzata «si basa anche su fondi di
provenienza regionale».
5. – In tutti i giudizi si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato.
Negli atti di costituzione, di
contenuto sostanzialmente identico, l’Avvocatura sostiene che la disciplina
degli IRCCS rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., in quanto si tratterebbe di organismi rientranti nella
categoria degli “enti pubblici nazionali”.
Peraltro, l’art. 42 della legge
n. 3 del 2003 sarebbe rispettoso delle attribuzioni regionali, in quanto, in
aderenza con il principio della leale cooperazione, sarebbe comunque richiesta
la previa intesa con
6. – In prossimità della data fissata per l’udienza,
7. –
Ancora, il
carattere di dettaglio della disciplina contenuta nella legge n. 3 del 2003
sarebbe confermato sia dal contenuto del d.lgs. n. 288 del 2003, sia dalla
sentenza di questa Corte n. 15 del 2004,
nella quale si qualifica, appunto, come “analitica e organica” la disciplina
contenuta nel decreto.
Quanto alla previsione
dell’intesa con
Sostiene
infine
8. –
9. – Anche l’Avvocatura
dello Stato ha presentato memorie nelle quali ha innanzitutto eccepito la
carenza di interesse al ricorso della Regione Siciliana e della Regione Veneto,
dal momento che nei loro rispettivi territori non insisterebbe alcuno degli
istituti contemplati nella disciplina impugnata.
Nel merito,
l’Avvocatura afferma che le caratteristiche stesse degli IRCCS, per come
configurati dalla peculiare normativa che li concerne, ne
contraddistinguerebbero la natura, distinguendola rispetto a quella degli altri
istituti del Servizio sanitario nazionale. Si tratterebbe, infatti, di centri
di eccellenza che svolgono attività di ricerca scientifica biomedica, di cui
sono tenuti a garantire un elevato livello, trasferendone altresì i risultati a
favore del Servizio nazionale. Ciò comporterebbe la necessità di un controllo
centralizzato «che garantisca uniformità di applicazione dei risultati della
ricerca sul territorio nazionale, anche al fine della determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni nonché della relativa applicazione».
Queste caratteristiche sottrarrebbero tali istituti alla normativa ordinaria in
materia di sanità e di ricerca scientifica e alla relativa competenza
legislativa delle Regioni.
Inoltre, il
Ministero della salute sarebbe competente al finanziamento dell’attività
scientifica di base, finalizzata alla ricerca su patologie di rilievo
nazionale, nonché al controllo dei risultati della ricerca stessa. Ciò
confermerebbe il carattere nazionale degli IRCCS e giustificherebbe
l’attribuzione allo Stato delle funzioni di alta vigilanza e controllo, senza
nulla togliere alle competenze delle Regioni in materia di assistenza che
sarebbero assicurate, tra l’altro, anche dalla presenza di rappresentanti
regionali negli organi di gestione.
Nelle memorie depositate
nei giudizi concernenti i ricorsi promossi dalle Regioni Veneto, Emilia-Romagna
e Marche, l’Avvocatura contesta altresì la censura mossa avverso l’art. 43
della legge n. 3 del 2003, relativo alla organizzazione a rete degli IRCCS,
sostenendo che tale organizzazione favorirebbe la circolazione dei risultati
delle ricerche svolte dagli istituti e, in definitiva, la ricerca scientifica e
la tutela della salute nell’ampia accezione delineata dall’art. 32 Cost.
10. –
Anche laddove vi fossero esigenze
di carattere unitario, la previsione di un potere di controllo statale sarebbe
comunque illegittima in quanto non contemplerebbe un coinvolgimento delle
Regioni.
La ricorrente richiama, inoltre,
le recenti pronunce di questa Corte n. 31 del 2005
e n. 423 del
2004 nelle quali sono stati delineati i casi in cui potrebbe essere
ritenuto ammissibile l’intervento statale nell’ambito della materia della
ricerca scientifica, al di fuori dei quali la competenza sarebbe della Regione
ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
11. – Con ricorso notificato il 19 dicembre 2003 e
depositato il 23 dicembre 2003,
Anche in tale ricorso,
Ciò
premesso, la ricorrente censura l’art. 1, comma 2, del decreto legislativo, il
quale attribuisce al Ministero della salute funzioni di vigilanza e controllo
sugli IRCCS tali da escludere qualsiasi ulteriore controllo da parte della
Regione; la norma sarebbe lesiva delle competenze legislative, regolamentari e
amministrative della Regione così come configurate dagli artt. 117, terzo e
sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., dal momento che non
lascerebbe alcuno spazio alla Regione in tema di disciplina e di svolgimento
delle funzioni di vigilanza e controllo sulle attività di assistenza svolte
dagli istituti.
Medesimo tenore ha la censura
prospettata nei confronti dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, il
quale attribuisce la funzione di vigilanza e controllo sulle neoistituite Fondazioni
IRCCS al Ministero della salute e al Ministero dell’economia e delle finanze
“senza alcuna salvaguardia delle competenze regionali”.
Da
ultimo,
Né tali previsioni potrebbero
essere ricondotte alla “determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni” che sarebbe «cosa del tutto diversa dalla decisione circa le modalità
di effettuazione delle assunzioni e il regime del rapporto di lavoro del
personale».
12. – Con ricorso notificato il
19 dicembre 2003 e depositato il 29 dicembre 2003, anche
Nel ribadire le
posizioni già espresse nel ricorso formulato nei confronti della legge n. 3 del
2003,
Per
quanto concerne le disposizioni contenute all’art. 3 – che rinviano alla
normativa civilistica per la disciplina del regime giuridico delle fondazioni IRCCS
(comma 1), e regolano la composizione e nomina del consiglio di amministrazione
(comma 2), la nomina del presidente della Fondazione (comma 3), determinano gli
indirizzi per l’autonomia statutaria e la nomina del direttore generale e del
direttore scientifico (comma 4), la cessazione dei comitati straordinari (comma
6) – e le disposizioni di cui all’art. 4 – che determina i compiti del collegio
sindacale, la sua composizione e nomina e i requisiti dei membri – la
ricorrente ritiene che tale disciplina, concernente l’organizzazione delle
fondazioni, rientrerebbe nell’ambito di cui all’art. 117, quarto comma, Cost.
Ma se anche si volessero ricondurre le norme impugnate alle materie di cui
all’art. 117, comma terzo, esse sarebbero illegittime “in quanto dettagliate”,
né esse potrebbero considerarsi legittime “in virtù di una loro ipotetica
cedevolezza”, in quanto questa Corte, con le sentenze n. 303 del
2003 e n.
282 del 2002, avrebbe statuito l’inammissibilità di norme statali di
dettaglio cedevoli, «salvo il caso che ciò sia necessario per assicurare
l’immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per
soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettività». In via ulteriormente subordinata, la norma in questione
contrasterebbe con l’art. 118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza
ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali.
La ricorrente, ancora,
censura l’art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003. Tale norma, con riguardo agli
Istituti non trasformati, prevede che, con atto di intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni, «sono disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e
di funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non
trasformati in Fondazioni, nel rispetto del principio di separazione delle
funzioni di indirizzo e controllo da quelle di gestione e di attuazione, nonché
di salvaguardia delle specifiche esigenze riconducibili alla attività di
ricerca e alla partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale, prevedendo altresì che il direttore scientifico responsabile
della ricerca sia nominato dal Ministero della salute, sentito il Presidente
della Regione interessata». Tale disposizione violerebbe l’art. 117 Cost., in
quanto attribuirebbe un potere normativo necessariamente secondario alla
Conferenza in una materia (“organizzazione degli IRCCS non trasformati”) che
rientrerebbe nella potestà legislativa residuale regionale o, comunque, nella
potestà legislativa concorrente. In subordine, la norma, nel prevedere che sia
il Ministro della salute a nominare il direttore scientifico (sentito il
Presidente della Regione interessata) contrasterebbe con l’art. 118 Cost., in
quanto consentirebbe una indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione
o di controllo locali.
L’art. 8, comma 5,
prevedendo la stipulazione di accordi, convenzioni o la costituzione o
partecipazione a consorzi, società di persone o capitali con soggetti pubblici
e privati “al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito
industriale”, inciderebbe, secondo la ricorrente, su un oggetto rientrante
nella potestà legislativa regionale concorrente, non trattandosi della
disciplina civilistica della proprietà intellettuale scientifica, ma di
strumenti organizzativi per l’incentivazione e la migliore utilizzazione dei
risultati scientifici.
L’art.
10, comma 1, ultima frase, nell’attribuire al Ministero della salute, nella
ripartizione dei fondi di cui all’articolo 12, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), la possibilità di
riservare apposite quote per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazione a rete, lederebbe l’autonomia amministrativa e finanziaria delle
Regioni di cui all’art. 119 Cost.; la disposizione censurata ridurrebbe le competenze
dei livelli di governo regionali, conferendo compiti amministrativi allo Stato
in sede di assegnazione di progetti che già attualmente «sono assegnati sulla
base di appositi bandi il cui testo è definito mediante Accordo sancito in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano». Nel ricorso si precisa, inoltre, che
attualmente la ricerca finalizzata, compresa quella svolta dagli IRCCS, sarebbe
finanziata prevalentemente su fondi di provenienza regionale e che «pertanto si
impone una revisione della relativa disciplina in senso esattamente opposto a
quello dell’art. 10, comma 1, ultima frase, d.lgs. n. 288/03».
La norma, ancora, violerebbe
l’art. 117, terzo comma, Cost., nonché il principio di leale collaborazione, in
quanto non prevederebbe un’intesa con le Regioni nella definizione delle quote
da riservare.
L’art.
14 sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 118 Cost., in quanto,
disciplinando il procedimento di riconoscimento e attribuendone la competenza
al Ministero della salute, d’intesa con il Presidente della Regione interessata
(art. 14), regolerebbe una funzione amministrativa che spetterebbe alla legge
regionale. Non esisterebbe infatti alcuna esigenza unitaria tale da imporre una
competenza statale “secondo un criterio di sussidiarietà, proporzionalità e
ragionevolezza”.
Analoghe considerazioni
varrebbero per l’art. 15, il quale attribuisce al Ministro della salute la
verifica periodica del possesso dei requisiti necessari per il riconoscimento
delle Fondazioni IRCCS, il potere di scioglimento dei consigli di
amministrazione di tali fondazioni e degli organi degli IRCCS non trasformati,
nonché il potere di nomina del commissario straordinario. Tale norma violerebbe
l’art. 118 Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro una funzione
amministrativa in assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare
la necessarietà dell’intervento statale.
L’art.
16, comma 1, il quale prevede la costituzione, da parte del Ministro della
salute, di “appositi comitati paritetici di vigilanza”, contrasterebbe con gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto non sussisterebbe titolo alcuno
per una disciplina statale di allocazione delle competenze amministrative e per
l’esercizio da parte di organi misti delle funzioni di vigilanza.
La
ricorrente impugna, ancora, l’art. 17, comma 2, il quale prevede, alla loro
estinzione, la devoluzione allo Stato del patrimonio delle Fondazioni IRCCS,
con successiva destinazione di tale patrimonio, previa intesa tra il Ministro
della salute, il Presidente della Regione interessata e, ove presenti, i
soggetti portatori degli interessi originari, agli altri IRCCS o Fondazioni
IRCCS ubicati nella Regione in cui insiste la sede prevalente di attività
dell’ente estinto, o, in assenza di questi, ad enti pubblici aventi sede nella
Regione stessa, esclusivamente per finalità di ricerca e assistenza. Tale
disposizione contrasterebbe con l’art. 118 Cost. in quanto prevederebbe un
intervento amministrativo statale (l’intesa con il Ministro della salute) in
materia di competenza legislativa residuale regionale (quella dell’ordinamento
degli enti regionali) o, comunque, in materia di legislazione concorrente, non
giustificato da alcuna esigenza unitaria e tale da pregiudicare, a causa
dell’eccessiva rigidità del criterio della destinazione “esclusiva” in favore di altri
istituti scientifici, il buon andamento dell’amministrazione in un settore di
competenza regionale. L’art. 17, inoltre, violerebbe gli artt. 76 e 118 Cost.,
in quanto la norma di delega avrebbe previsto la devoluzione diretta del
patrimonio in favore di altri IRCCS, senza il “passaggio intermedio” attraverso
l’amministrazione statale, passaggio che sarebbe poco chiaro, irragionevole e
non giustificato da alcuna esigenza unitaria.
Infine,
14.
– In tutti i giudizi si è costituto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, la quale – dopo aver
ribadito che la disciplina degli IRCCS rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost. – afferma che, per quanto attiene alla specifica disciplina delle
fondazioni, essa rientrerebbe nella previsione dell’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Inoltre, la difesa erariale sostiene che il decreto
legislativo atterrebbe ai settori della ricerca scientifica e della tutela
della salute in cui lo Stato avrebbe competenza concorrente, competenza della quale
non sarebbero stati superati i limiti.
Il mantenimento allo Stato delle
funzioni di vigilanza e controllo non limiterebbe le attribuzioni regionali e
comunque tale previsione si giustificherebbe per la necessità di assicurare
l’esercizio unitario delle funzioni amministrative in tale delicato settore,
trovando fondamento nell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Tale
disposizione assegnerebbe allo Stato un particolare “compito” di carattere
“trasversale”, nel cui esercizio lo Stato conserverebbe il potere di dettare standard
di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste.
«Pertanto, ogni qual volta la garanzia di interessi di rilievo nazionale
richieda l’esistenza di regole omogenee in tutto il territorio della Repubblica»,
le norme poste in attuazione di tali compiti sarebbero «efficaci anche se
interferenti con le materie attribuite alla competenza concorrente o residuale
delle Regioni».
15. –
Inoltre, il
richiamo alla competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. non sarebbe pertinente, non avendo le norme censurate alcun collegamento
con i livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali.
16. –
Infine, anche
17. –
L’Avvocatura dello Stato, nel giudizio promosso dalla Regione Marche (reg. ric.
n. 96 del 2003) ha depositato una memoria nella quale svolge ulteriori
considerazioni in ordine alle censure formulate da tale Regione avverso il
d.lgs. n. 288 del 2003, affermando che le medesime considerazioni varrebbero
anche con riferimento al ricorso proposto dalla Regione Siciliana – il quale
sarebbe peraltro inammissibile per carenza di interesse e per mancata
specificazione delle norme censurate – nonché al ricorso della Regione
Emilia-Romagna.
La difesa
erariale afferma che la ricostruzione della natura degli IRCCS operata dalle
ricorrenti non terrebbe conto dell’elemento più qualificante di tali enti, e cioè
del fatto di costituire “centri di eccellenza”, nonché dell’indispensabile
collegamento in una rete di servizi al fine di conseguire vari obiettivi, tra
cui crescenti sinergie tra gli istituti stessi, l’innalzamento delle loro
prestazioni in tutto il Paese, l’accesso ai programmi europei di ricerca. Tale
carattere ne precluderebbe l’inquadramento nell’ambito delle ordinarie
strutture sanitarie. Ciò sarebbe confermato dall’art. 4 del d.lgs. n. 502 del
1992, il quale stabilisce la possibilità di costituire gli IRCCS di diritto
pubblico in aziende sanitarie ma con le particolarità procedurali di cui
all’art. 11, comma 1, lettera b) della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), così confermando indirettamente l’autonomia della struttura
organizzativa degli IRCCS.
Quanto alle
singole censure, rileva l’Avvocatura che le competenze regionali non sarebbero
lese dal momento che la trasformazione degli istituti in fondazioni dovrebbe
avvenire su istanza della Regione. La vigilanza statale sarebbe già prevista
dalla normativa vigente e si giustificherebbe in considerazione del fatto che
le fonti di finanziamento sarebbero appunto statali. Le prerogative regionali
sulla vigilanza sarebbero peraltro assicurate dalla previsione di comitati
paritetici (art. 16). In ogni caso, la competenza statale sarebbe giustificata
dalla necessaria uniformità della trasformazione degli IRCCS.
Il carattere
dettagliato delle previsioni del d.lgs. n. 288 si giustificherebbe, poi, con
l’esigenza di garantire l’uniformità organizzativa degli istituti su tutto il
territorio nazionale e non pregiudicherebbe le prerogative regionali in ordine
alla programmazione dell’attività di assistenza. Infondate, infine, sarebbero
le censure sulle norme concernenti il personale degli IRCCS in quanto,
rinviando al d.lgs. n. 502 del 1992 e al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), esse assicurerebbero, nell’ambito degli istituti non trasformati,
uniformità di comportamento e salvaguarderebbero le competenze regionali
delineate da tale normativa.
La disposizione in esame prevede che gli
IRCCS, al fine di ripianare i debiti pregressi fino al 31 ottobre 2003, possano
procedere alla alienazione del proprio patrimonio e che «le modalità di
attuazione sono autorizzate con decreto del Ministero della salute, di concerto
con il Ministro dell’economia e delle finanze». Tale disciplina, secondo la
ricorrente, violerebbe gli articoli 117, terzo comma, e 118 Cost. Gli IRCCS,
infatti, sarebbero «enti che rientrano ormai nell’orbita regionale», in quanto
operanti in ambiti di legislazione concorrente, mentre la disposizione non
potrebbe in alcun modo essere considerata un “principio fondamentale della
materia”, con la conseguenza che ogni decisione volta a consentire o vietare
l’alienazione del patrimonio di tali enti dovrebbe spettare alle Regioni. La
norma censurata, inoltre, contrasterebbe con l’art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto affiderebbe al Ministro un potere regolamentare in ambiti di potestà
legislativa concorrente.
19. – In tale giudizio, si è
costituto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, contestando genericamente i motivi di censura
formulati dalla ricorrente.
Nella memoria depositata
successivamente, l’Avvocatura dello Stato osserva che gli IRCCS sarebbero
qualificati dal d.lgs. n. 288 del 2003 come “enti a rilevanza nazionale” e
quindi rientrerebbero nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. Inoltre, poiché la
disposizione censurata atterrebbe alla disciplina della capacità di agire di
tali persone giuridiche, essa rientrerebbe nella materia dell’ordinamento
civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
20.
– In data 26 ottobre 2004, anteriormente allo svolgimento dell’udienza
pubblica, la difesa della Regione Siciliana ha depositato un atto in cui il
Presidente della Regione dichiara di rinunciare ad entrambi i ricorsi proposti.
L’Avvocatura dello Stato ha accettato tale rinuncia.
1. –
2. – Per ragioni di omogeneità di materia, le
questioni di legittimità costituzionale sollevate avverso gli artt. 42 e 43
della legge n. 3 del 2003 e avverso l’art. 4, comma 236, della legge n. 350 del
2003 devono essere trattate separatamente dalle altre concernenti gli stessi
atti normativi e sollevate con i medesimi ricorsi delle Regioni Veneto ed
Emilia-Romagna, oggetto di distinte decisioni.
Entrambe le rinunce sono state
accettate dall’Avvocatura generale dello Stato, cosicché i relativi giudizi
devono essere dichiarati estinti; la presente decisione avrà dunque ad oggetto
le questioni sollevate con i ricorsi nn. 32, 34, 96 del 2003 e nn. 3 e 33 del
2004.
4. – Numerosi e frammentati
appaiono i rilievi di costituzionalità sollevati. Essi possono essere
sintetizzati nei termini seguenti:
I. – l’art. 42
della legge n. 3 del 2003, considerato nel suo complesso, delegando il Governo
a dettare norme di dettaglio volte al riordino degli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, anziché fissare principi fondamentali per
l’attuazione del riordino da parte delle Regioni, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
verterebbe in ambiti materiali affidati alla legislazione concorrente, nei
quali lo Stato dovrebbe limitarsi esclusivamente a porre i principî
fondamentali; ciò, sia che si ritenesse la normativa impugnata incidente nella
materia “tutela della salute”, sia che la si ritenesse incidente nell’ambito
della “ricerca scientifica” (Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
II. – l’art. 42 della legge n. 3
del 2003, anche ove fosse interpretato nel senso di abilitare il Governo a
dettare soltanto “i principî fondamentali per il riordino della disciplina”
degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, violerebbe comunque l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto tale interpretazione “adeguatrice” non troverebbe alcun
riscontro concreto nei contenuti della delega, dal momento che i singoli
principî e criteri direttivi posti al legislatore delegato sarebbero tali da
consentirne al Governo uno sviluppo solo mediante normative di mero dettaglio
in materie di legislazione concorrente (Regione Emilia-Romagna);
III. – l’art. 42, comma 1,
lettera a), della legge n. 3 del
2003, nel disporre che il Governo debba «prevedere e disciplinare […] le
modalità e le condizioni attraverso le quali il Ministro della salute, d’intesa
con
IV. – l’art. 42, comma 1, lettera
b), della legge n. 3 del 2003, nella
sua interezza, costituendo principio della delega rivolta al Governo, e non
principio fondamentale rivolto al legislatore regionale per l’esercizio della
potestà legislativa spettante alle Regioni in ambiti di potestà concorrente, violerebbe l’art. 117, terzo comma,
Cost. (Regione Emilia-Romagna);
V. – l’art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del 2003, ponendo
una disciplina di dettaglio sulla composizione degli organi di amministrazione,
compresa la riserva della nomina del direttore generale-amministratore delegato
al consiglio di amministrazione, nonché la nomina del direttore scientifico responsabile
della ricerca da parte del Ministero della salute, sentita
VI. – l’art. 42, comma 1, lettera
b), della legge n. 3 del 2003, nella
parte in cui impone di assicurare, nell’organo di indirizzo composto da
consiglio di amministrazione e presidente, la rappresentanza paritetica del Ministero
della salute e della Regione “interessata”, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto
determinerebbe una indebita ingerenza del Ministero in compiti di gestione
locali (Regione Emilia-Romagna);
VII. – l’art. 42, comma 1, lettera
b), della legge n. 3 del 2003,
prevedendo la nomina del direttore scientifico responsabile della ricerca da
parte del Ministero della salute, sentita
VIII. – l’art. 42, comma 1,
lettera c), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di «trasferire
ai nuovi enti, in assenza di oneri, il patrimonio, i rapporti attivi e passivi
e il personale degli istituti trasformati», disponendo altresì che «il
personale già in servizio all’atto della trasformazione può optare per un
contratto di lavoro di diritto privato, fermi restando, in ogni caso, i diritti
acquisiti», violerebbe: gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., comprimendo illegittimamente l’autonomia
legislativa regionale, dal momento che si tratterebbe di una “scelta operativa
e organizzativa” che competerebbe alle Regioni in quanto concernente personale
regionale il cui stato giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del
restante personale delle aziende sanitarie regionali (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche), ponendosi, altresì, in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto
attribuirebbe un privilegio a beneficio di una categoria di personale
(parametro, quest’ultimo, evocato solo dalla Regione Emilia-Romagna);
IX. – l’art. 42, comma 1, lettera
d), della legge n. 3 del 2003, nel
prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «individuare, nel
rispetto della programmazione regionale, misure idonee di collegamento e
sinergia con altre strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e
private, e con le università, al fine di elaborare e attuare programmi comuni
di ricerca, assistenza e formazione», violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza regionale,
spettando pertanto alla Regione il potere di coordinamento con le altre
strutture di ricerca e sanitarie (Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
X. – l’art. 42, comma 1, lettera e), della legge n. 3 del 2003, nel
contemplare tra i principî e criteri direttivi, quello di «prevedere strumenti
che valorizzino e tutelino la proprietà dei risultati scientifici, ivi comprese
la costituzione e la partecipazione ad organismi ed enti privati, anche aventi
scopo di lucro, operanti nel settore della ricerca biomedica e dell’industria,
con modalità atte a salvaguardare la natura no
profit delle fondazioni», violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza regionale,
ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla
legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche);
XI. – l’art. 42, comma 1, lettera
f), della legge n. 3 del 2003,
nell’individuare, tra i principî e criteri direttivi, quello di prevedere che
il Ministro della salute assegni a ciascuna fondazione, o a fondazioni
aggregate a rete, diversi e specifici progetti finalizzati di ricerca, anche
fra quelli proposti dalla comunità scientifica, sulla base dei quali aggregare
scienziati e ricercatori considerando la necessità di garantire la qualità
della ricerca e valorizzando le specificità scientifiche già esistenti o nelle
singole fondazioni ovvero nelle singole realtà locali, violerebbe: a) gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in
quanto tale disposizione ridurrebbe le competenze dei livelli di governo
regionali, rispetto a procedimenti già attualmente in essere, dal momento che –
a seguito delle modificazioni del sistema di finanziamento del Fondo sanitario
regionale – la ricerca finalizzata (compresa quella svolta dagli IRCCS) sarebbe
attualmente finanziata prevalentemente su fondi di provenienza regionale
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche); b) l’art. 119 Cost. in quanto, l’attribuzione allo Stato di
compiti di definizione delle risorse per la ricerca, senza il pieno
coinvolgimento delle Regioni, lederebbe le attribuzioni loro costituzionalmente
garantite (parametro evocato solo dalla Regione Marche);
XII. – l’art. 42, comma 1,
lettera g), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di
«disciplinare le modalità attraverso le quali applicare i principî di cui al
presente articolo agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di
diritto privato, salvaguardandone l’autonomia giuridico-amministrativa», violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e Regione
Marche);
XIII. – l’art. 42, comma 1,
lettera i), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di
«disciplinare le modalità attraverso le quali le fondazioni, nel rispetto degli
scopi, dei programmi e degli indirizzi deliberati dal consiglio di
amministrazione, possono concedere ad altri soggetti, pubblici e privati,
compiti di gestione, anche di assistenza sanitaria, in funzione della migliore
qualità e maggiore efficienza del servizio reso», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto
tale disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza
regionale, ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente
attuato dalla legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
XIV. – l’art. 42, comma 1, lettera
m), della legge n. 3 del 2003, nel
prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «regolamentare i
criteri generali per il riconoscimento delle nuove fondazioni e le ipotesi e i
procedimenti per la revisione e la eventuale revoca dei riconoscimenti già
concessi, sulla base di una programmazione nazionale riferita ad ambiti
disciplinari specifici secondo criteri di qualità ed eccellenza», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a
prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una disciplina regionale
(Regione Marche); b) gli artt.
117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe
materie chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna); c) gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in quanto spetterebbe alla Regione il riconoscimento di nuovi enti,
nonché la revoca di tale riconoscimento (Regione Emilia-Romagna); d) gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in quanto tale disposizione verrebbe a ridurre le competenze dei livelli
di governo regionali, rispetto a procedimenti già attualmente in essere, così
come previsti dall’art. 2 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266 (Riordinamento del
Ministero della sanità, a norma dell’art. 1, comma 1, lettera h), della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), come risultante dalla sentenza della Corte
costituzionale n.
338 del 1994, il quale prevede che per il riconoscimento del carattere
scientifico degli enti in questione nonché per la revoca sia almeno sentita
XV. – l’art. 42, comma 1, lettera
n), della legge n. 3 del 2003, nel
prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «prevedere, in caso di
estinzione, la devoluzione del patrimonio in favore di altri enti pubblici
disciplinati dal presente articolo aventi analoghe finalità», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a
prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una disciplina regionale
(Regione Marche); b) l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e Regione
Marche);
XVI. – l’art. 42, comma 1,
lettera p), della legge n. 3 del
2003, nel contemplare, tra i principî e criteri direttivi, quello di prevedere
che gli istituti “non trasformati ai sensi della lettera a)” adeguino la propria organizzazione ed il proprio funzionamento
ai principi di cui alle lettere d), e), h)
e n), nonché al principio di separazione delle funzioni di cui alla
lettera b), garantendo che l’organo di indirizzo sia composto da soggetti
designati per metà dal Ministro della salute e per l’altra metà dalla Regione,
e dal presidente dell’istituto, nominato dal medesimo Ministro, e che le
funzioni di gestione siano attribuite ad un direttore generale nominato dal c.d.a.,
garantendo comunque la autonomia del direttore scientifico, nominato dal
Ministro della salute, sentito il presidente della regione interessata, violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a
prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una disciplina regionale
(Regione Marche); b) l’art.
117, terzo comma, Cost. in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna); c) l’art. 118 Cost., non essendovi
ragioni per allocare al livello statale la competenza a compiere le suddette
nomine (Regione Emilia-Romagna);
XVII. – l’art. 43 della legge n.
3 del 2003, nel prevedere che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e
internazionale e poter acquisire risorse anche a livello comunitario, il
Ministro della salute, sentita
XVIII. – in subordine, l’art. 43 della legge n. 3 del 2003, nel prevedere
che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e internazionale e poter
acquisire risorse anche a livello comunitario, il Ministro della salute,
sentita
XIX. – il decreto legislativo n.
288 del 2003, e in particolare, gli
artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2,
12, comma 2, violerebbero: a)
l’art. 117, terzo comma, Cost., ponendo norme non qualificabili come “principî
fondamentali” in materie di competenza legislativa concorrente (ossia la
“tutela della salute” e la “ricerca scientifica”); b) l’art. 118 Cost., in quanto comprimerebbero le competenze
amministrative regionali (Regione Marche);
XX. – l’art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui riserva in termini generici e
astrattamente onnicomprensivi al Ministero della salute le funzioni di
vigilanza e di controllo sulle attività di ricerca e assistenza svolte dagli
IRCCS, violerebbe gli artt.
117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non
residuerebbe per
XXI. – l’art. 2, comma 1, del d.lgs.
n. 288 del 2003, nella parte in cui attribuisce al Ministro della salute il
potere di trasformazione degli IRCCS ed al Ministero della salute e a quello
dell’economia la vigilanza sulle Fondazioni IRCCS, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto:
a) il potere di allocare le funzioni amministrative nella materia de qua spetterebbe alla Regione; b)
XXII. – l’art. 2, comma 1, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui attribuisce al Ministero
dell’economia (insieme al Ministero della salute) la vigilanza sulle Fondazioni
IRCCS, violerebbe: a) il
principio di ragionevolezza, in quanto tale Ministero sarebbe del tutto
estraneo ad ogni competenza in materia (Regione Emilia-Romagna); b) gli artt. 117, terzo e sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per
XXIII. – l’art. 2, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui detta una disciplina di dettaglio ed
esaustiva sugli enti fondatori e sui possibili enti partecipanti, rinviando
agli statuti la disciplina delle condizioni e delle modalità della
partecipazione, violerebbe: a) gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXIV. – l’art. 2, comma 3, e
l’art. 11, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui
prevedono il trasferimento alle fondazioni IRCCS, oltre che dei rapporti e del
patrimonio, anche del personale degli IRCCS trasformati, prevedendo altresì la
disciplina del rapporto di lavoro di tale personale, con la possibilità per
coloro che risultino già in servizio di optare per un “contratto di diritto
privato entro centottanta giorni dal decreto di trasformazione” violerebbe: a) l’art. 117, quarto
comma Cost., in quanto, trattandosi di personale regionale il cui stato
giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del restante personale degli
enti del Servizio sanitario nazionale, tali norme inciderebbero
illegittimamente su ambiti di potestà legislativa residuale regionale (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche), ponendosi, altresì, in contrasto con l’art. 3
Cost., in quanto attribuirebbe un privilegio a beneficio di una categoria di
personale (parametro, quest’ultimo, evocato solo dalla Regione Emilia-Romagna);
b) l’art. 117, terzo comma,
Cost. in quanto, se anche si volesse ammettere un titolo di legislazione
concorrente, le disposizioni censurate andrebbero ben al di là della riserva
statale concernente i principî fondamentali (Regione Marche); c) l’art. 118, primo e secondo comma,
Cost., in quanto alla Regione sarebbe impedita l’auto-organizzazione delle
proprie funzioni amministrative (Regione Marche);
XXV. – l’art. 3, comma 1, ultimo
periodo, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui dispone la applicazione
alle Fondazioni IRCCS, per quanto compatibili con lo stesso decreto
legislativo, delle “disposizioni di cui al Libro I, Titolo II, del codice
civile” in materia di persone giuridiche, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. (parametro non
espressamente indicato), in quanto le eventuali lacune normative del d.lgs.
dovrebbero essere colmate dalla legislazione regionale (Regione
Emilia-Romagna);
XXVI. – l’art. 3, commi 1 (salvo
l’ultimo periodo) e 5, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui
attribuisce al Ministro della salute (d’intesa con il Presidente della Regione
interessata) il potere di disporre con decreto la trasformazione degli IRCCS, e
nella parte in cui prevede la nomina, in caso di inerzia del c.d.a., di un
commissario ad acta al fine della
adozione dello statuto, da parte del Ministro della salute, d’intesa con il
Presidente della Regione interessata, violerebbe
gli artt. 117, terzo comma e 118 Cost., in quanto: a) il potere di allocare le funzioni
amministrative nella materia de qua
spetterebbe alla Regione; b)
XXVII. – l’art. 3, commi 2, 3, 4
e 6, del d.lgs. n. 288 del 2003, disciplinando la composizione e la nomina del
c.d.a., la nomina del Presidente della Fondazione, gli indirizzi per la
autonomia statutaria, la nomina del direttore scientifico e la cessazione dei
commissari straordinari, violerebbe l’art.
117, quarto comma, Cost., in quanto, attenendo all’organizzazione delle
fondazioni, rientrerebbero nell’ambito della competenza legislativa
residuale delle Regioni (Regione Emilia-Romagna);
XXVIII. – in subordine (ove si ritenesse che le
disposizioni impugnate rientrino nell’ambito della materia “tutela della
salute” o della materia “ricerca scientifica”), l’art. 3, commi 2, 3, 4
e 6, del d.lgs. n. 288 del 2003, disciplinando la composizione e la nomina del
c.d.a., la nomina del Presidente della Fondazione, gli indirizzi per la
autonomia statutaria, la nomina del direttore scientifico e la cessazione dei
commissari straordinari, violerebbe l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una disciplina non limitata alla
determinazione dei principî fondamentali in un ambito affidato alla competenza
legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXIX. – in via ulteriormente subordinata, l’art. 3, comma 2, del d.lgs.
n. 288 del 2003, nella parte in cui prevede che tre consiglieri di
amministrazione siano nominati dal Ministro della salute, l’art. 3, comma 4,
nella parte in cui prevede che il direttore scientifico sia nominato dal
Ministro della salute, sentito il Presidente della Regione e l’art. 4, comma 3,
ove prevede che due membri del collegio sindacale siano designati dal Ministro
della salute e dal Ministro dell’economia, violerebbero l’art. 118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza
ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali (Regione
Emilia-Romagna);
XXX. – l’art. 4, determinando
analiticamente i compiti del collegio sindacale, la sua composizione e la sua
nomina, nonché i requisiti dei suoi membri, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe
una disciplina di dettaglio, non limitata alla determinazione dei principî
fondamentali in un ambito affidato alla competenza legislativa concorrente
(Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
XXXI. – in via subordinata, l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del
2003 ove dispone che due membri del
collegio sindacale siano designati dal Ministro della salute e dal Ministro
dell’economia, violerebbe l’art.
118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di
gestione o di controllo locali (Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
XXXII. – l’art. 5 del d.lgs. n.
288 del 2003, nella parte in cui, disciplinando gli Istituti non trasformati,
prevede che, con atto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, «sono
disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di funzionamento
degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in
Fondazioni, nel rispetto del principio di separazione delle funzioni di indirizzo
e controllo da quelle di gestione e di attuazione, nonché di salvaguardia delle
specifiche esigenze riconducibili alla attività di ricerca e alla
partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza assistenziale,
prevedendo altresì che il direttore scientifico responsabile della ricerca sia
nominato dal Ministero della salute, sentito il Presidente della Regione
interessata», violerebbe l’art.
117 Cost., in quanto attribuirebbe un potere normativo necessariamente
secondario alla Conferenza in una materia (organizzazione degli IRCCS non
trasformati) che rientrerebbe nella potestà legislativa residuale regionale o,
comunque, nella potestà legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXXIII. – in subordine, l’art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003, nel
disporre che sia il Ministro della salute a nominare
il direttore scientifico (sentito il Presidente della Regione interessata), violerebbe l’art. 118 Cost.,
prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione o di
controllo locali (Regione Emilia-Romagna);
XXXIV. – l’art. 7, commi 1, 2, 3
e 4, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel disciplinare analiticamente il patrimonio
e il regime giuridico dei beni delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXXV. – l’art. 8 del d.lgs. n.
288 del 2003, nel disciplinare analiticamente l’attività di ricerca, di
assistenza sanitaria e di formazione delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti
non trasformati, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXXVI. – l’art. 8, comma 5, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere la possibilità per gli istituti e gli
enti disciplinati da tale decreto di stipulare accordi o convenzioni, di
costituire e partecipare a consorzi, società di persone o capitali, con
soggetti pubblici e privati di cui sia accertata la qualificazione e
l’identità, al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito
industriale, violerebbe l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una normativa dettagliata che, in
un ambito di competenza concorrente, non lascerebbe alle Regioni alcun margine
di operatività (Regione Emilia-Romagna);
XXXVII. – l’art. 10, comma 1,
ultima frase, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere il finanziamento
dell’attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati mediante gli stanziamenti di cui all’art. 12, comma 2, del d.lgs.
n. 502 del 1992, nonché ad opera delle Regioni e di altri organismi pubblici,
ed aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al citato decreto
legislativo […] sono riservate apposite quote, annualmente stabilite dal
Ministro della salute, per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazioni in rete e sono favorite forme di co-finanziamento», ove tale previsione debba interpretarsi nel
senso che la “riserva” delle quote comporti la “non ripartizione” delle stesse,
violerebbe: a) l’art. 119
Cost., dal momento che, autorizzando il Ministro della salute a trattenere
risorse destinate a finanziare attività di ricerca rientranti nella competenza
regionale, scegliendo altresì i progetti da finanziare, sarebbe lesivo
dell’autonomia amministrativa e finanziaria della Regione in materia di
competenza legislativa concorrente; b)
l’art. 117, terzo comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la
mancanza di un’intesa con le Regioni sia nella scelta dei progetti da
finanziare sia nella definizione delle quote da riservare (Regione
Emilia-Romagna);
XXXVIII. – in subordine, l’art. 10, comma 1,
ultima frase, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere il finanziamento
dell’attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati da parte degli stanziamenti di cui all’art. 12, comma 2, del d.lgs.
n. 502 del 1992, nonché dalle Regioni e da altri organismi pubblici, ed
aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al citato decreto
legislativo […] sono riservate apposite quote, annualmente stabilite dal
Ministero della salute, per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazioni in rete e sono favorite forme di co-finanziamento», ove tale previsione debba interpretarsi nel
senso che le quote in questione siano bensì ripartite tra le Regioni, ma con
vincolo di destinazione finalizzato al “finanziamento di progetti gestiti
mediante organizzazioni in rete”, violerebbe:
a) l’art. 119 Cost., dal momento che, prevedendo un fondo a destinazione
vincolata, costituirebbe una illegittima interferenza nell’autonomia
amministrativa e finanziaria della Regione in materia di competenza
concorrente; b) l’art. 117,
terzo comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la mancanza di
un’intesa con le Regioni nella definizione delle quote da riservare (Regione
Emilia-Romagna);
XXXIX. – l’art. 12, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nel subordinare l’assunzione del personale presso gli
IRCCS di diritto privato all’espletamento di procedure di selezione e
valutazione dei candidati atte a verificarne la professionalità e l’esperienza,
e comunque nel condizionare tale assunzione “al possesso degli stessi requisiti
previsti per le corrispondenti qualifiche degli enti e strutture del Servizio
sanitario nazionale”, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XL. – l’art. 14 del d.lgs. n. 288
del 2003, attribuendo la competenza del riconoscimento dei nuovi IRCCS al
Ministro della salute, d’intesa con il Presidente della Regione interessata e
previo parere della Conferenza Stato-Regioni, violerebbe l’art. 118 Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro
una funzione amministrativa in assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da
giustificare la necessità dell’intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLI. – l’art. 15, commi 1 e 2,
del d.lgs. n. 288 del 2003, che attribuisce al Ministro della salute il compito
di verificare periodicamente il possesso dei requisiti necessari per il
riconoscimento, ed eventualmente, dopo una diffida all’ente, di confermare o
revocare quest’ultimo, violerebbe l’art.
118 Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in
assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessità
dell’intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLII. – l’art. 16, comma 1, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui prevede la costituzione, da parte
del Ministro della salute, di “appositi comitati paritetici di vigilanza”, violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto non sussisterebbe titolo alcuno per una
disciplina statale di allocazione delle competenze amministrative e per
l’esercizio da parte di organi misti delle funzioni di vigilanza (Regione
Emilia-Romagna);
XLIII. – in subordine l’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 288 del
2003, nella parte in cui prevede la costituzione, da parte del Ministro della
salute, di “appositi comitati paritetici di vigilanza”, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. (parametri
non espressamente indicati), in quanto tali comitati non sarebbero
effettivamente paritetici, essendo formati da tre membri di nomina “statale”
(due designati dal Ministro della salute e uno dal Ministro dell’economia) e
due di nomina “regionale” (Regione Emilia-Romagna);
XLIV. – in via consequenziale (rispetto all’eventuale accoglimento della
censura principale sull’art. 16, comma 1), l’art.
16, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, che disciplina con norme di dettaglio
gli atti oggetto della vigilanza prevista dal comma 1, nonché il relativo
procedimento, violerebbe gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. (parametri non espressamente indicati)
(Regione Emilia-Romagna);
XLV. – l’art. 16, commi 3 e 4,
del d.lgs. n. 288 del 2003, nell’attribuire al Ministro della salute, d’intesa
con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Presidente della
Regione, il potere di scioglimento dei c.d.a. delle Fondazioni IRCCS e degli
organi degli IRCCS non trasformati, nonché il potere di nomina del commissario
straordinario, violerebbe l’art.
118 Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in
assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessità
dell’intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLVI. – l’art. 17, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere, alla loro estinzione, la devoluzione
allo Stato del patrimonio delle Fondazioni IRCCS con deliberazione del c.d.a.,
per essere destinato, previa intesa tra il Ministro della salute, il Presidente
della Regione interessata e, ove presenti, i soggetti portatori degli interessi
originari, agli altri IRCCS o Fondazioni IRCCS ubicati nella Regione in cui
insiste la sede prevalente di attività dell’ente estinto, o, in assenza di
questi, ad enti pubblici aventi sede nella Regione stessa, esclusivamente per
finalità di ricerca e assistenza, violerebbe:
a) l’art. 118 Cost. in quanto prevederebbe un intervento amministrativo
statale (l’intesa con il Ministro della salute) in materia di competenza
legislativa residuale regionale (quella dell’ordinamento degli enti regionali)
o, comunque, in materia di legislazione concorrente, non giustificato da alcuna
esigenza unitaria e tale da pregiudicare – a causa dell’eccessiva rigidità del
criterio della destinazione “esclusiva”
in favore di altri istituti scientifici – il buon andamento
dell’amministrazione in un settore di competenza regionale; b) gli artt. 76 e 118 Cost., in
quanto la norma di delega prevedeva la devoluzione diretta del patrimonio in
favore di altri IRCCS, senza il “passaggio intermedio” attraverso
l’amministrazione statale, passaggio che risulta poco chiaro, irragionevole e
non giustificato da alcuna esigenza unitaria (Regione Emilia-Romagna);
XLVII. – l’art. 19 del d.lgs n.
288 del 2003, nel prevedere che la richiesta di conferma del carattere
scientifico degli IRCCS esistenti alla data di entrata in vigore della legge n.
3 del 2003 sia sottoposta anche al Ministero e nel rinviare alle disposizioni
procedimentali di cui agli artt. 14 e 15 del medesimo decreto, violerebbe l’art. 118 Cost., in
quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in assenza di
qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessarietà
dell’intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLVIII. – l’art. 4, comma 236,
della legge n. 350 del 2003, nella parte in cui autorizza le Fondazioni IRCCS e
gli Istituti non trasformati ad alienare i beni immobili del proprio patrimonio
al fine di ripianare i debiti pregressi maturati fino al 31 ottobre 2003,
stabilendo che «le modalità di attuazione sono autorizzate con decreto del
Ministero della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle
Finanze», violerebbe: a) gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., trattandosi di “enti che rientrano ormai
nell’orbita regionale” in quanto operanti in ambiti di legislazione concorrente
e non potendo costituire la disposizione un “principio fondamentale della
materia”, con la conseguenza che ogni decisione volta a consentire o vietare
l’alienazione del patrimonio di tali enti dovrebbe spettare alle Regioni; b) l’art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto affiderebbe al Ministro un potere regolamentare in ambiti di potestà legislativa
concorrente.
5. – Appare opportuno esaminare in via preliminare le censure concernenti le disposizioni di cui agli artt. 42 e 43 della legge n. 3 del 2003, dal momento che la loro considerazione fornisce l’attuale quadro istituzionale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, al cui interno successivamente poter valutare le altre e diverse disposizioni impugnate. A ciò si aggiunga che trattandosi, quanto meno per ciò che riguarda l’art. 42 della legge n. 3 del 2003, di principî e criteri direttivi di una delega legislativa, la loro preliminare considerazione riduce naturalmente la necessità di considerare specificamente alcune censure analoghe, sollevate anche in relazione alle disposizioni dell’impugnato decreto delegato n. 288 del 2003.
6. – In
via preliminare, occorre dichiarare l’inammissibilità delle questioni aventi ad
oggetto l’art. 42, comma 1, lettera c) della legge n. 3 del 2003 e
l’art. 11, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 288 del 2003, sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna in relazione all’art. 3 Cost. (questioni VIII in parte qua,
e XXIV sub a in parte qua). Come questa Corte ha più volte
chiarito, le Regioni sono legittimate a denunciare la violazione di norme
costituzionali non relative al riparto di competenze con lo Stato solo quando
tale violazione comporti un'incidenza diretta o indiretta sulle competenze
attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse (in tal senso, si vedano le
sentenze n. 287
e n. 286 del
2004; n. 303
del 2003).
Con le censure in esame si lamenta la creazione di un vero e proprio
privilegio in favore di una determinata categoria di dipendenti per ciò che
riguarda la disciplina del loro rapporto di lavoro; in tale prospettazione,
peraltro, non si realizza alcuna incisione, diretta o indiretta, delle
competenze attribuite dalla Costituzione alla Regione ricorrente e pertanto le
questioni devono essere dichiarate inammissibili.
7. – Le questioni di
costituzionalità indicate con i numeri I e II non sono fondate.
Le Regioni ricorrenti, pur senza riferirsi espressamente all’art. 76 Cost., in realtà contestano che il Parlamento in materie legislative affidate alla competenza concorrente di Stato e Regioni, piuttosto che porre direttamente principî fondamentali, possa delegare il Governo ad adottare disposizioni con forza di legge per disciplinare la trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in fondazioni, così imponendo al Governo di porre in essere normative di dettaglio.
Deve in contrario essere
evidenziato come la giurisprudenza di questa Corte sia ferma nell’ammettere la
possibilità dell’utilizzazione della normazione mediante il procedimento di
delega legislativa al fine di dettare i principî fondamentali di cui al terzo
comma dell’art. 117 Cost., dal momento che questi ultimi possiedono caratteristiche
e livelli di specificità in astratto compatibili con il menzionato procedimento
normativo (cfr., fra le altre, le sentenze n. 50 del
2005, n. 280
del 2004 e n.
359 del 1993). Ciò, naturalmente, fermo restando il necessario rispetto del
limite dei principî fondamentali che la normazione statale esplicantesi nelle
forme indicate dall’art. 76 Cost. incontra nei diversi ambiti materiali
individuati dal terzo comma dell’art. 117 Cost.
8. – Le Regioni ricorrenti
censurano altresì l’eccessiva analiticità dei principî e criteri direttivi
contenuti nelle disposizioni di delega, o addirittura l’inserimento in essa di
disposizioni di dettaglio, fonti di conseguente radicale compressione dei
poteri legislativi regionali in materia; contestano, inoltre, l’attribuzione di
numerosi e rilevanti poteri amministrativi ad organi statali in materie di
competenza delle Regioni.
Pregiudiziale ad ogni valutazione
delle questioni sollevate è quindi la individuazione dell’ambito materiale sul
quale intervengono le disposizioni censurate nel contesto del riparto di
competenze stabilito nel Titolo quinto della seconda parte della Costituzione:
da quest’ultimo punto di vista, occorre evidentemente partire dall’innovazione
introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), che ha esplicitamente attribuito alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni, di cui al nuovo terzo comma dell’art.
117 Cost., sia la “ricerca scientifica” sia la “tutela della salute”; ciò in
quanto, fino ad allora, proprio la esclusiva competenza statale in materia di
“ricerca scientifica” aveva legittimato la solo parziale riconduzione di questi
enti pubblici, pur certamente operanti anche nell’area sanitaria, all’ambito
delle istituzioni sanitarie di competenza delle Regioni.
In effetti, la soluzione
normativa raggiunta sotto la vigenza del precedente art. 117 Cost. (che – come
ben noto – enumerava fra le materie di competenza legislativa delle Regioni la
sola materia “assistenza sanitaria ed ospedaliera”) poteva distinguere
agevolmente dagli ordinari enti sanitari la particolare posizione degli enti
pubblici che, pur operanti nel settore dell’assistenza sanitaria, erano
essenzialmente caratterizzati dalla loro attività di ricerca scientifica
nell’ambito sanitario: da ciò la riconduzione solo parziale di questi ultimi
enti alla competenza regionale, limitata alle sole attribuzioni di tipo
assistenziale delle Regioni, mentre la loro predominante caratterizzazione di
enti di ricerca sanitaria giustificava la loro disciplina da parte del
legislatore statale ed il perdurante esercizio di molteplici poteri
amministrativi su di essi da parte dei diversi organi ministeriali (si vedano,
in tal senso, anche le sentenze di questa stessa Corte n. 338 del 1994,
n. 356 del 1992,
n. 285 del 1974
e n. 176 del
1971).
Peraltro, pur in questo contesto
di affermata competenza statale sugli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a causa della loro evidente connessione – sia in generale sia nei
diversi contesti territoriali – con il sistema degli ordinari enti sanitari, la
stessa legislazione dello Stato prevedeva alcune (pur limitate) forme di
coinvolgimento delle Regioni nella loro disciplina e nel loro funzionamento; né
può essere dimenticato che questa Corte era intervenuta in materia con la sentenza n. 338 del
1994, nella quale, pur confermando la natura statale degli istituti, aveva
rafforzato le forme di coinvolgimento delle Regioni previste dalla normativa ad
essi inerente.
Nel nuovo quadro costituzionale, caratterizzato dall’inserimento
nell’ambito della legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117
Cost. anzitutto della materia “tutela della salute”, assai più ampia rispetto
alla precedente materia “assistenza ospedaliera”, ed inoltre della materia
“ricerca scientifica”, non può dubitarsi che di norma tutti gli enti pubblici
operanti in queste materie di competenza delle Regioni siano oggetto della
corrispondente potestà legislativa regionale (la quale deve peraltro svolgersi,
ovviamente, nell’ambito dei principî fondamentali determinati dal legislatore
statale), dal momento che la loro previsione e disciplina rappresenta una delle
possibili opzioni organizzative per conseguire le finalità prescelte dall’ente
costituzionalmente responsabile nella materia o nelle materie interessate.
9. – Quanto appena esposto implicitamente esclude che la normativa oggetto del presente giudizio possa essere ricondotta al titolo di legittimazione della potestà legislativa statale costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., con la conseguenza di una radicale esclusione delle Regioni dalla disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.
10. – La riconduzione dell’ambito
materiale disciplinato dagli artt. 42 e 43 della legge n. 3 del
A questo proposito, occorre
prendere atto che il potere del legislatore nazionale di determinare i principî
fondamentali delle materie cui si è ricondotta la disciplina sottoposta al
presente giudizio risente naturalmente in modo significativo sia della complessità
e delicatezza dell’oggetto da disciplinare, sia del tipo di procedimento di
trasformazione o di riordino configurato dalla normativa di cornice.
Occorre altresì sottolineare che,
per ciò che riguarda, ad esempio, la ricerca scientifica, questa Corte ha già
avuto occasione di affermare che l’inclusione di tale materia tra quelle
appartenenti alla competenza concorrente non esclude che lo Stato conservi una
propria competenza «in relazione ad attività di ricerca scientifica strumentale
e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di assicurarne un miglior
espletamento» e neppure esclude che lo Stato possa – come nelle altre materie
di competenza legislativa regionale – «attribuire con legge funzioni
amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere unitario, e
regolarne al tempo stesso l’esercizio», attraverso una disciplina «che sia
logicamente pertinente e risulti limitata a quanto strettamente indispensabile
a tali fini» (così, da ultimo, la sentenza n. 31 del
2005; si vedano, altresì, le già richiamate sentenze n. 6 del
2004 e n. 303
del 2003). Ciò rende possibile allo Stato, nelle materie di legislazione
concorrente, andare al di là di quanto possono disciplinare ordinariamente le
leggi cornice, per tutelare al tempo stesso in modo diretto anche “esigenze di
carattere unitario” ai sensi dell’art. 118, primo comma, Cost., seppur
evidentemente nei limiti e con le necessarie forme collaborative cui fa
riferimento la giurisprudenza costituzionale in materia.
La stessa titolazione dell’art.
42 della legge n. 3 del 2003 indica che la normativa di cornice delegata dal
legislatore nazionale concerne “la trasformazione degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico in fondazioni”, e cioè un procedimento del tutto
innovativo e che per di più opera con riferimento ad un nuovo tipo di soggetto
giuridico (
Se quindi si considera
unitariamente la normale area delle normative di cornice specie in un settore
come quello relativo alla ricerca scientifica in campo medico, la necessità di
disciplinare un procedimento uniforme di trasformazione degli IRCCS esistenti
in un nuovo tipo di soggetto pubblico, caratterizzato da un rinnovato modello
organizzativo destinato a soddisfare le esigenze di funzionamento a rete, la
opportunità di riservare ad organi statali alcuni – pur limitati e condivisi
con le Regioni – poteri amministrativi di attuazione di questo rinnovato
sistema di organizzazione e di gestione, la ineludibile permanenza di alcune
specifiche responsabilità di organi statali in materie complementari (come
quelle inerenti i rapporti con l’ordinamento comunitario e con l’ordinamento
internazionale), può ben comprendersi come la grande maggioranza dei rilievi di
costituzionalità avanzati dalle ricorrenti in riferimento agli artt. 42 e 43
siano infondati.
In particolare, la delega
legislativa contiene alcuni principî e criteri concernenti la previsione di
fondamentali caratteristiche organizzative comuni di questo nuovo tipo di
fondazioni, i rapporti fra di esse, necessitati dalla loro complessiva funzione
di assicurare “la ricerca nazionale ed internazionale” nel settore sanitario
(cui accenna l’art. 43 della legge n. 3 del 2003), nonché il regime giuridico
degli IRCCS non trasformati; ciò comporta l’infondatezza (salvo quanto verrà
esaminato al paragrafo seguente con specifico riferimento ad alcune puntuali
prescrizioni in contrasto con la attuale natura degli istituti) delle questioni
di costituzionalità dell’art. 42, lettere b), c), d), e), i) e m), contraddistinte con i numeri IV, V (per
la parte che si riferisce alla composizione degli organi di amministrazione),
VIII, IX, X, XIII, XV.
La legittima disciplina da parte
del legislatore statale del processo di trasformazione degli IRCCS pubblici in
apposite fondazioni di diritto pubblico a sua volta giustifica (diversamente da
quanto asserito dalle ricorrenti) che venga prevista nella delega anche la
disciplina dell’assetto giuridico degli IRCCS non trasformati o degli IRCCS di
diritto privato, in quanto parte di un complessivo processo di trasformazione,
che non può non riguardare anche le figure affini o residuali. Sono perciò
infondate anche le censure concernenti l’art. 42, comma 1, lettera g) e
lettera p), di cui alle questioni XII e XVI, sub a e sub b.
Del pari infondate sono le questioni
di costituzionalità di cui ai numeri III, V (per la parte che si riferisce alla
nomina del direttore scientifico), VII, XI, sub a), XIV, XVI, sub c (per la parte che si riferisce alla
nomina del direttore scientifico), XVII e XVIII.
Tutte queste ultime questioni
partono dalla premessa che sarebbe ingiustificabile, ai sensi degli artt. 117 e
118 Cost., la riserva ad organi statali di poteri amministrativi o normativi in
materia di IRCCS o che comunque essi, ove in ipotesi dovessero essere ammessi, dovrebbero
essere accompagnati dalla previsione di adeguate forme di leale collaborazione.
Trattandosi di fattispecie tra
loro diverse, occorre riferirsi separatamente ai diversi principî e criteri di
delega contestati dalle Regioni ricorrenti. Innanzitutto, la lettera a)
del primo comma dell’art. 42 della legge 3 del 2003 (questioni III, sub a e sub b) individua nel “Ministro della salute, d’intesa con
Il contenuto di questa
disposizione permette anche di superare i dubbi che possano sorgere dalla mera
lettura della lettera m) del primo comma dell’art. 42 della legge n. 3
del 2003, che delega il Governo a disciplinare «i criteri generali per il
riconoscimento delle nuove fondazioni e le ipotesi e i procedimenti per la
revisione e la eventuale revoca dei ricoscimenti già concessi» (questioni XIV, sub a, sub b, sub c e sub d). Le disposizioni delegate,
infatti, non potranno che riprodurre, negli specifici contesti previsti dalla
delega legislativa, i ruoli fondamentali previsti dalla disposizione relativa
alla trasformazione degli IRCCS esistenti, con particolare riferimento al ruolo
del Ministro ed alla necessaria intesa della Regione interessata; e d’altra
parte, ciò è quanto è avvenuto nell’attuazione della delega (si vedano, in
particolare, gli artt. 14 e 15 del d.lgs. n. 288 del 2003).
Anche la previsione, contenuta
nell’art. 43 della legge n. 3 del 2003, secondo cui spetta al Ministro della
salute la determinazione dell’“organizzazione a rete degli istituti di ricovero
e cura a carattere scientifico dedicati a particolari discipline”, seppur
“sentita
Proprio in questo ruolo
particolare riconosciuto al Ministro in tema di garanzia di una visione
unitaria sul piano della ricerca scientifica dell’intera rete degli IRCCS,
trovano giustificazione sia il potere del Ministro di affidare “diversi e
specifici progetti finalizzati di ricerca” ai diversi IRCCS (art. 42, comma 1,
lettera f) della legge n. 3 del 2003), (questioni XI, sub a, e sub b), sia il potere del Ministro di nominare, “sentita
11. – Fondate risultano, invece, le censure
concernenti l’art. 42, comma 1, lettera b) (questione VI) e lettera p)
(questione XVI, sub c), limitatamente
alla parte in cui contengono vincoli relativi alla composizione del consiglio
di amministrazione delle Fondazioni ed alla rappresentanza paritetica in questo
Consiglio “del Ministero della salute e della Regione interessata”, nonché alla
composizione paritetica fra rappresentanti regionali e ministeriali del
Consiglio di indirizzo degli IRCCS non trasformati e alla nomina da parte del
Ministro della salute del Presidente dell’Istituto non trasformato.
Infatti, la intervenuta modificazione del
Titolo V della Costituzione, ed in particolare il riconoscimento di una
competenza legislativa di tipo concorrente delle Regioni sia in tema di
“ricerca scientifica” che di “tutela della salute”, non legittima ulteriormente
una presenza obbligatoria per legge di rappresentanti ministeriali in ordinari
organi di gestione di enti pubblici che non appartengono più all’area degli
enti statali, né consente di giustificare in alcun modo, in particolare sotto
il profilo del rispetto della competenza a dettare i principî fondamentali, che
il legislatore statale determini quali siano le istituzioni pubbliche che
possano designare la maggioranza del consiglio di amministrazione delle
fondazioni.
Pertanto, va dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’alinea b) del comma 1 dell’art. 42, limitatamente
alle parole «Ministero della salute, regioni e comuni, con rappresentanza
paritetica del Ministero della salute e della regione interessata», e
dell’alinea p) del medesimo comma 1 dell’art. 42, limitatamente alle
parole «designati per la metà dal Ministro della salute e per l’altra metà dal
Presidente della Regione» nonché, con riferimento al Presidente dell’istituto,
alle parole «nominato dal Ministro della salute».
12. – Le dichiarazioni di
incostituzionalità dei principî e criteri direttivi contenuti nelle
disposizioni di delega incidono solo su parti marginali del decreto legislativo
n. 288 del 2003 e permettono quindi di esaminare le diverse questioni sollevate
dalle Regioni ricorrenti in riferimento a questo testo normativo. Testo che va
considerato, sulla base di quanto asserito in precedenza, come una normativa di
cornice, seppur alquanto analitica, in quanto riferita ad una categoria di enti
operanti in un settore di particolare rilevanza anche a livello nazionale e
comunque sottoposti ad un innovativo procedimento di modernizzazione e
trasformazione.
13. –
Preliminarmente devono essere dichiarate inammissibili le censure indicate al
n. XIX (Regione Marche), dal momento che la ricorrente si limita a prospettare
generiche doglianze concernenti la asserita lesione della propria potestà
legislativa concorrente e delle proprie competenze amministrative nei confronti
di un insieme di disposizioni del d.lgs. n. 288 del 2003 dal contenuto
estremamente variegato ed eterogeneo, senza la necessaria individuazione degli
specifici contenuti normativi che si porrebbero in contrasto con i parametri
evocati.
14. – Un gruppo
di censure (XXIII, XXIV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX e XXXI) denuncia
essenzialmente un eccesso di analiticità di molte disposizioni contenute nel
decreto legislativo con specifico riferimento ai profili organizzativi delle
Fondazioni e degli IRCCS non trasformati: peraltro, come già accennato al punto
10, la previsione di una nuova tipologia di persona giuridica,
Sono, invece,
in parte fondate le questioni di cui ai numeri XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI,
limitatamente alla denunciata eccessiva analiticità delle disposizioni relative
alla composizione e designazione dei consigli di amministrazione, dei
Presidenti e dei collegi sindacali delle Fondazioni; le disposizioni contenute
nell’art. 3, commi 2 e 3, e nell’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003,
appaiono ingiustificatamente dettagliate e quindi invasive, ad un tempo, sia
dell’area di autonomia statutaria riconosciuta alle Fondazioni, che dell’ambito
lasciato all’eventuale esercizio della potestà legislativa regionale. Al tempo
stesso, queste disposizioni sono incostituzionali nella parte in cui – come già
rilevato al paragrafo
Su questa base,
deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2002, limitatamente alle parole: «dei quali tre designati dal
Ministro della salute, tre dal Presidente della Regione e uno dal Comune in cui
insiste la sede prevalente di attività clinica e di ricerca, se si tratta di
Comune con più di diecimila abitanti, ovvero dalla Conferenza dei Sindaci,
qualora il Comune abbia dimensione demografica inferiore».
Del pari deve
essere dichiarata l’illegittimità costituzionale del comma 3 del medesimo
articolo, limitatamente alle parole «nominati dal Ministro della salute e dal
Presidente della Regione».
Per le medesime
ragioni, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 87 del 1953 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), deve essere dichiarata in via consequenziale
l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1 del d.lgs. n. 288 del
2003, limitatamente al terzo e al quarto periodo.
Deve, inoltre essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle parole «di cui due designati dalla Regione, uno designato dal Ministro dell’economia e delle finanze, uno dal Ministro della salute e uno dall’organismo di rappresentanza delle autonomie locali. In casi di strutture nelle quali insiste la prevalenza del corso formativo della Facoltà di medicina e chirurgia ai sensi dell’art. 13, comma 1, il membro designato dalle autonomie locali viene sostituito da un membro designato dal Rettore dell’Università».
15. – Analoghi rilievi vengono
prospettati in riferimento alle disposizioni che impongono particolari ed
uniformi caratteristiche alle Fondazioni sul piano della loro organizzazione
amministrativa, del raccordo fra di esse in rete, del finanziamento, del regime
giuridico del loro personale (questioni nn. XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII sub b,
XXXVIII sub b, XXXIX); peraltro, ove si assuma come scelta
caratterizzante del legislatore nazionale la affermata necessità di un
rinnovato modello di Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico come
enti autonomi altamente specializzati sia sul piano della ricerca che del
ricovero e cura, ma al tempo stesso capaci di operare in coordinamento tra loro
anche su impulso a livello statale (si vedano in particolare l’art. 1, comma 1,
e gli artt. 8, 9, del d.lgs. n. 288 del 2003, nonché lo stesso art. 43 della
legge n. 3 del 2003), possono ritenersi non implausibili e pienamente
compatibili con il riparto di competenze definito negli artt. 117 e 118 Cost.
le scelte, pur alquanto innovative, imposte all’intera categoria di queste
istituzioni.
Per ciò che riguarda
specificamente l’art. 10 del d.lgs. n. 288 del 2003 (questioni nn. XXXVII sub
a e XXXVIII sub a),
16. – Altre censure (questioni
nn. XXI, XXVI, XXXIII, XL, XLI, XLV, XLVI, XLVII) si riferiscono alla asserita
insussistenza di esigenze unitarie che possano legittimare la attribuzione di
una serie di funzioni amministrative ad organi statali ed alla carenza comunque
in queste ipotesi, ove siano ammissibili, di idonee forme di coinvolgimento
delle Regioni interessate in questi procedimenti.
Tali questioni risultano non
fondate.
Il richiamo a quanto già
affermato al punto 10 permette di giustificare l’adozione di alcune delle
disposizioni impugnate; ciò è anzi del tutto necessitato per quanto riguarda la
nomina dei direttori scientifici da parte del Ministro della salute, “sentito
il Presidente della Regione interessata”, sia nelle fondazioni che negli IRCCS
non trasformati (di cui all’art. 3, comma 4, e all’art. 5 del d.lgs. n. 288 del
2003), dal momento che tali disposizioni costituiscono mera attuazione del
criterio direttivo contenuto nelle lettere b) e p) dell’art. 42,
comma 1, della legge n. 3 del 2003 ed oggetto di questo giudizio.
Peraltro, più in generale, nel paragrafo 10 si è affermata la compatibilità costituzionale, ai sensi dell’art. 118 Cost., di un ruolo significativo riconosciuto al Ministro della salute nei processi di gestione di questa legge, al fine di garantire una adeguata uniformità e la tutela di alcuni interessi unitari esistenti, seppure a condizione che parallelamente siano configurati significativi istituti di partecipazione delle Regioni interessate. Numerose disposizioni del decreto legislativo prevedono poteri ministeriali e procedure di leale collaborazione fra Stato e Regioni e ciò non solo nella fondamentale fase della adozione dello statuto, ma anche nel riconoscimento di nuovi IRCCS, nella conferma o revoca del riconoscimento, nello scioglimento degli organi delle Fondazioni e degli IRCCS non trasformati, nella nomina dei commissari, nelle procedure di devoluzione dei patrimoni degli IRCCS estinti, nella conferma provvisoria del carattere scientifico degli Istituti esistenti (cfr., in particolare, artt. 2, 3, 5, 14, 15, 16, 17, 19 del d.lgs n. 288 del 2003). Tali poteri, tuttavia, sono opportunamente affiancati dalla previsione di una necessaria intesa fra il Ministro ed il Presidente della Regione interessata.
Quanto specificamente alle
censure concernenti l’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003 anche in
relazione all’ipotizzata esorbitanza dai vincoli imposti dal legislatore
delegante (questione n. XLVI sub b), la dichiarazione di infondatezza
trova altresì fondamento nel fatto che tale disposizione costituisce attuazione
non irragionevole proprio della delega di cui all’art. 42, comma 1, lettera n), della legge n. 3 del 2003.
17. – Fra le funzioni amministrative
affidate al Ministro della salute vi sono quelle previste dall’art. 1, comma 2,
del d.lgs. n. 288 del
Appare in parte fondata la
censura formulata con riguardo al solo art. 1, comma 2 (questione n. XX),
limitatamente al profilo in cui si rileva la ampiezza ed eterogeneità dei
compiti di vigilanza e di controllo, indistintamente affidati a livello
ministeriale, e la conseguente sostanziale espropriazione delle corrispondenti
funzioni regionali in relazione ad enti pubblici di ricerca operanti a livello
regionale.
In effetti, il riconoscimento
degli IRCCS come enti autonomi, dotati di propri statuti ed organi di controllo
interni, ed operanti nell’ambito della legislazione regionale di tipo
concorrente, rende manifesto come non sia conforme a Costituzione attribuire al
Ministro della salute veri e propri poteri di controllo amministrativo su di
essi. In particolare, appare estraneo alla ricostruzione della natura e della
posizione giuridica degli IRCCS la previsione, contenuta nei commi 1 e 2
dell’art. 16 del d.lgs. n. 288 del 2003 (oggetto delle censure di cui alle
questioni nn. XLII, XLIII e XLIV), di un vero e proprio controllo amministrativo di tipo preventivo sugli
atti fondamentali degli IRCCS, controllo affidato ad appositi organi statali (i
Comitati periferici di vigilanza) operanti su scala regionale.
Un controllo del genere, ormai
escluso sia per le Regioni che per gli enti locali dalla intervenuta
abrogazione degli stessi artt. 125 e 130 della Costituzione, potrebbe essere
ammissibile solo all’interno di una ricostruzione, che si è già esclusa, degli
IRCCS come “enti pubblici nazionali”. Ma essendo gli istituti in esame enti
pubblici operanti nell’ambito regionale, non è configurabile alcun controllo di
questo tipo.
Occorre pertanto dichiarare la
illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003,
limitatamente alle parole «e di controllo», nonché dei commi 1 e 2 dell’art. 16
del medesimo decreto delegato.
Trova, invece, giustificazione in
quanto argomentato nei paragrafi 10 e 16, la previsione dei controlli sugli
organi degli IRCCS, disciplinata dai commi 3 e 4 dell’art. 16 del d.lgs. n. 288
del 2003, nonché il potere di vigilanza riconosciuto al Ministro dell’economia
dall’art. 2, comma 1 del medesimo decreto (questione XXII).
18. – Infondata è altresì la
censura concernente l’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003 (questione n.
XXV), con cui si lamenta la totale compressione della potestà legislativa regionale
in tema di disciplina delle Fondazioni IRCCS, ad integrazione di quanto già
determinato nel decreto delegato, che scaturirebbe da quanto previsto
nell’ultimo periodo della disposizione impugnata, la quale stabilisce: «Alle
Fondazioni IRCCS si applicano, per quanto compatibili con le disposizioni del
presente decreto legislativo, le disposizioni di cui al Libro I, Titolo II del
Codice civile».
Di quest’ultima disposizione deve
darsi, in coerenza con il suo tenore letterale, e comunque in conformità a
quanto in precedenza espresso da questa sentenza in riferimento alla competenza legislativa
regionale su questi particolari enti pubblici, il significato di una norma che
legittima, in assenza di una esplicita disciplina, statale o regionale, la
applicazione della normativa generale dettata dal codice civile a proposito
delle persone giuridiche, purché sia ovviamente compatibile con quanto
stabilito dal d.lgs. n. 288 del 2003.
L’art. 3 non esclude, quindi, che
le singole Regioni possano esercitare i propri poteri normativi in materia, in
funzione integrativa di quanto determinato in tema di ordinamento delle
Fondazioni IRCCS dal decreto delegato.
19. – Quanto alla censura
concernente l’art. 5, comma 1, (questione n. XXXII) nella parte in cui prevede
che l’atto di intesa, da assumere in sede di Conferenza fra Stato, Regioni e
Province autonome di Trento e di Bolzano, deve determinare «le modalità di
organizzazione, di gestione e di funzionamento degli IRCCS non trasformati in
Fondazioni», nel rispetto di una serie di indicazioni organizzative ivi
elencate,
Mentre non vi sono dubbi che un
atto di intesa non possa produrre una vera e propria fonte normativa, della
disposizione si può però dare una diversa interpretazione compatibile con la
disciplina costituzionale.
Questa Corte ha già più volte
affermato che l’interpretazione dei decreti legislativi deve essere compiuta
anche considerando quanto contenuto nelle disposizioni di delega legislativa
(cfr. sentenze n. 125 del 2003 e
n. 15 del 1999); applicando questo criterio interpretativo e quindi
considerando anche quanto stabilito nella lettera p) del comma 1 dell’art. 42 della legge n. 3 del 2003, emerge che
sono gli IRCCS non trasformati in fondazioni i soggetti che devono comunque
adeguare la loro organizzazione ed il loro funzionamento ad alcuni principî
della delega e che quindi l’intesa di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. n.
288 del 2003 rappresenta semplicemente una modalità di determinazione,
condivisa fra Stato e Regioni ed uniforme sull’intero territorio nazionale, di
quali debbano essere le caratteristiche comuni di questa categoria residuale di
istituti, ovviamente nel rispetto di quanto determinato a livello delle fonti
primarie statali. Ciò non esclude che in ambiti ulteriori ciascuna Regione
possa esercitare il proprio potere legislativo anche in questo particolare
settore.
20. – Quanto fin qui chiarito
conduce, infine, a dichiarare infondate anche le questioni indicate al n.
XLVIII, in relazione all’asserita violazione degli artt. 117, terzo e sesto
comma, e 118 Cost. ad opera dell’art. 4, comma 236, della legge n. 350 del
2003, nella parte in cui autorizza le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non
trasformati ad alienare i beni immobili del proprio patrimonio al fine di
ripianare i debiti pregressi maturati fino al 31 ottobre 2003, stabilendo che
«le modalità di attuazione sono autorizzate con decreto del Ministero della
salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze». In
particolare, è evidente da un lato che la disposizione in questione può
senz’altro essere qualificata come principio fondamentale in ordine alla
gestione del patrimonio degli IRCCS, dall’altro che il potere ministeriale
circa le modalità di attuazione delle operazioni di alienazione si configura
come potere amministrativo di autorizzazione da esercitare nei confronti del
singolo ente e fondato sulle più volte richiamate esigenze unitarie e non come
potere normativo in deroga al riparto delle competenze regolamentari di cui
all’art. 117, sesto comma, Cost.
PER QUESTI MOTIVI
riservata ogni decisione
sulle restanti questioni di legittimità costituzionale concernenti,
rispettivamente, la legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione), e la legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevate dalla
Regione Veneto e dalla Regione Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in
epigrafe,
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 42, comma 1, lettera b) della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione),
limitatamente alle parole «Ministero della salute, regioni e comuni, con
rappresentanza paritetica del Ministero della salute e della regione
interessata»;
2) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 42, comma 1, lettera p) della legge n. 3 del
2003, limitatamente alle parole «designati per la metà dal Ministro della
salute e per l’altra metà dal Presidente della Regione» nonché, con riferimento
al presidente dell’istituto, alle parole «nominato dal Ministro della salute»;
3) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003,
n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell’art. 42, commi 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3),
limitatamente alle parole «e di controllo»;
4) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 288 del
2003, limitatamente alle parole «dei quali tre designati dal Ministro della
salute, tre dal Presidente della Regione e uno dal Comune in cui insiste la
sede prevalente di attività clinica e di ricerca, se si tratta di Comune con
più di diecimila abitanti, ovvero dalla Conferenza dei Sindaci, qualora il
Comune abbia dimensione demografica inferiore»;
5) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 288 del
2003, limitatamente alle parole «nominati dal Ministro della salute e dal
Presidente della Regione competente»;
6) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente
alle parole «di cui due designati dalla Regione, uno designato dal Ministro
dell’economia e delle finanze, uno dal Ministro della salute e uno
dall’organismo di rappresentanza delle autonomie locali. In casi di strutture
nelle quali insiste la prevalenza del corso formativo della Facoltà di medicina
e chirurgia ai sensi dell’art. 13, comma 1, il membro designato dalle autonomie
locali viene sostituito da un membro designato dal Rettore
dell’Università»;
7) dichiara, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
8) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 288 del
2003;
9) dichiara estinti, per rinuncia accettata dalla
controparte, i giudizi promossi dalla Regione Siciliana con i ricorsi nn. 30 e
98 del 2003 e dalla Regione Veneto con il ricorso n. 31 del 2003, quest’ultimo
limitatamente agli artt. 42 e 43 nei confronti della legge 16 gennaio 2003, n.
3;
10) dichiara inammissibili le questioni proposte dalla Regione
Marche nei confronti degli artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2,
3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., con il ricorso indicato
in epigrafe;
11) dichiara inammissibili le questioni proposte dalla Regione
Emilia-Romagna, nei confronti dell’art. 42, comma 1, lettera c) della
legge n. 3 del 2003 e dell’art. 11, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 288 del
12) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 42, comma 1, lettere a),
c), d), e), f), g), i), m) ed n)
della legge n. 3 del 2003, per violazione degli artt. 117, terzo comma, 118,
119 Cost., sollevate dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Marche con i
ricorsi indicati in epigrafe;
13) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 43, della legge n. 3 del
2003, per violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma e 118 Cost., sollevate
dalle Regioni Emilia-Romagna e Marche con i ricorsi indicati in epigrafe;
14) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, 2 e 3;
dell’art. 3, commi 1, 4, 5 e 6; dell’art. 4, commi 1, 2, 4, 5 e 6; dell’art. 5;
dell’art. 7, commi 1, 2, 3 e 4; dell’art. 8; dell’art. 10, comma 1; dell’art.
11, commi 1 e 2; dell’art. 12, comma 2; dell’art. 14; dell’art. 15 commi 1 e 2;
dell’art. 16, commi 3 e 4; dell’art. 17, comma 2; dell’art. 19 del d.lgs. n.
288 del 2003, per violazione degli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118
primo e secondo comma, 119 Cost., sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e
Marche con i ricorsi indicati in epigrafe;
15) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 236, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2004), per violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118
della Costituzione, sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2005.
F.to:
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Ugo
DE SIERVO, Redattore