SENTENZA N. 270
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Guido NEPPI MODONA Giudice
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale degli articoli 42 e 43 della legge 16 gennaio 2003,
n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione); del decreto legislativo 16 ottobre 2003,
n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell’articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n.
3) e dell’articolo 4, comma 236, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione Siciliana (reg. ric.
nn. 30 e 98 del 2003), con un ricorso della Regione Veneto (reg. ric. 31 del
2003), con tre ricorsi della Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 32 del 2003 e
nn. 3 e 33 del 2004) e con due ricorsi della Regione Marche (reg. ric. nn. 34 e
96 del 2003), notificati il 21 marzo 2003 (reg. ric. nn. 30, 31, 32 e 34 del
2003), il 19 dicembre 2003 (reg. ric. nn. 96 e 98 del 2003), il 27 dicembre
2003 (reg. ric. n. 3 del 2004) e il 24 febbraio 2004 (reg. ric. n. 33 del
2004), depositati in cancelleria il 26 marzo 2003 (reg. ric. n. 30 del 2003),
il 27 marzo 2003 (reg. ric. nn. 31, 32 e 34 del 2003), il 23 dicembre 2003
(reg. ric. 96 del 2003), il 29 dicembre 2003 (reg. ric. 98 del 2003), il 2
gennaio 2004 (reg. ric. n. 3 del 2004) e il 4 marzo 2004 (reg. ric. n. 33 del
2004) ed iscritti ai nn. 30, 31, 32, 34, 96 e 98 del registro ricorsi 2003 ed
ai nn. 3 e 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 19 aprile 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi
gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia per
1. –
In particolare, secondo la
ricorrente, la norma impugnata delegherebbe il Governo al riordino della
disciplina degli IRCCS, mentre «avrebbe dovuto limitarsi a fissare ‘i principi
e i criteri direttivi’, aventi natura di principi fondamentali destinati alle
Regioni quali limiti all’esercizio della potestà legislativa alle stesse
ascritta». Il concreto riordino avrebbe dovuto essere effettuato con norme
regionali e non con decreto legislativo.
2. – Con ricorso notificato il 21
marzo 2003 e depositato il 27 marzo 2003, anche
La ricorrente ritiene che la
materia disciplinata dall’art. 42 rientri nell’ambito della tutela della salute
prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost. D’altra parte, la disciplina della
trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in
fondazioni e l’organizzazione a rete di quelli dedicati a particolari
discipline non potrebbero neppure essere ricondotte «nell’ambito della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui alla lettera m)
del secondo comma dell’art. 117».
Il rispetto della competenza
regionale in una materia di legislazione concorrente, richiederebbe il
riconoscimento della possibilità per
3. – Anche
Preliminarmente, la ricorrente
illustra l’evoluzione della disciplina legislativa sugli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, evidenziando «la loro progressiva attrazione
nell’ambito del servizio sanitario, quindi verso la competenza regionale».
In particolare, la ricorrente
ritiene che, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, il quale
ha attribuito alla potestà legislativa concorrente delle Regioni sia la “tutela
della salute”, sia la “ricerca scientifica”, l’assetto degli IRCCS dovrebbe
considerarsi interamente assorbito nell’ambito della competenza regionale, nel
rispetto dei soli principî fondamentali posti dalla legge statale.
L’art. 42 impugnato violerebbe
invece la competenza legislativa regionale, in quanto non si limiterebbe a
determinare i soli principî fondamentali, né delegherebbe il Governo ad
adottare norme di tale tipologia, dal momento che i singoli principî e criteri
direttivi contenuti nella delega consentirebbero al legislatore delegato di
porre norme di dettaglio. La competenza legislativa regionale risulterebbe,
dunque, del tutto estranea al complessivo impianto della delega.
La ricorrente esclude che si
versi nella materia dell’ordinamento e organizzazione degli “enti pubblici
nazionali”, di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), Cost., in quanto per enti
nazionali, a seguito del nuovo assetto istituzionale, andrebbero considerati
solo quelli che operano nelle materie ora riservate allo Stato o quelli
individuati da idonee fonti che ne prevedano l’esistenza a tutela di interessi
infrazionabili.
Specifica
censura è rivolta dalla Regione nei confronti dell’art. 42, comma 1, lettera a), della citata legge, il quale
individua, come principio e criterio della delega, la trasformazione degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico
esistenti alla data di entrata in vigore della legge, “nel rispetto delle
attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano
[…], d’intesa con la regione interessata”, in fondazioni di rilievo nazionale
sottoposte alla vigilanza del Ministero della salute e del Ministero dell’economia
e delle finanze, “ferma restando la natura pubblica degli istituti medesimi”.
Relativamente al medesimo art.
42, comma 1, lettera b),
La disposizione dell’art. 42,
comma 1, lettera c), nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi
della delega, quello di «trasferire ai nuovi enti, in assenza di oneri, il
patrimonio, i rapporti attivi e passivi e il personale degli istituti
trasformati», disponendo altresì che «il personale già in servizio all’atto
della trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto privato,
fermi restando, in ogni caso, i diritti acquisiti», violerebbe l’art. 3 Cost.,
in quanto porrebbe non già un principio, ma un vero e proprio privilegio a
beneficio di una categoria di personale regionale. Contrasterebbe inoltre con
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., poiché, comunque, si tratterebbe di
una “scelta operativa e organizzativa” che competerebbe alle Regioni, in quanto
concernente personale regionale il cui stato giuridico sarebbe del tutto
assimilabile a quello del restante personale delle aziende sanitarie regionali.
L’art. 42, comma 1, lettera d),
nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «individuare, nel
rispetto della programmazione regionale, misure idonee di collegamento e
sinergia con altre strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e
private, e con le università, al fine di elaborare e attuare programmi comuni
di ricerca, assistenza e formazione», contrasterebbe con gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, spettando pertanto alla
Regione il potere di coordinamento con le altre strutture di ricerca e
sanitarie.
Inciderebbe, inoltre, sulla
potestà legislativa concorrente la disposizione dell’art. 42, comma 1, lettera e),
riguardante la valorizzazione e la tutela della proprietà dei risultati
scientifici, non trattandosi della disciplina civilistica della proprietà
intellettuale.
L’art. 42, comma 1, lettera f)
– ancora – comprimerebbe le competenze dei livelli di governo regionale
conferendo compiti amministrativi allo Stato in sede di assegnazione di
progetti finalizzati di ricerca, i quali già sarebbero assegnati sulla base di
appositi bandi il cui testo è definito mediante accordo sancito in sede di
Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano. Tale previsione contrasterebbe, inoltre, con il sistema di
finanziamento del Fondo sanitario nazionale, basato prevalentemente su fondi di
provenienza regionale.
Anche la lettera g) del
comma 1 dell’art. 42 invaderebbe le competenze legislative delle Regioni,
laddove contempla, tra i principî e i criteri direttivi, quello di disciplinare
le modalità con cui applicare i principî di cui al medesimo articolo agli IRCCS
di diritto privato. Tale previsione rappresenterebbe, secondo la ricorrente, un
principio che dovrebbe essere attuato direttamente dal legislatore regionale e
non dal Governo mediante decreto legislativo.
Analogamente, la previsione
contenuta nell’art. 42, comma 1, lettera i), stabilendo che debbano
essere disciplinate le modalità attraverso le quali le fondazioni possono
concedere ad altri soggetti pubblici e privati compiti di gestione, anche di
assistenza sanitaria, invaderebbe la competenza regionale, ponendo un principio
che dovrebbe essere direttamente attuato dal legislatore regionale e non
mediante decreto legislativo.
Anche la disciplina del
riconoscimento delle nuove fondazioni e la revoca dei riconoscimenti contenuta
nell’art. 42, comma 1, lettera m), contrasterebbe con gli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost. Spetterebbe infatti alle Regioni sia il riconoscimento
di nuovi enti, sia la relativa revoca. La mancata menzione delle attribuzioni
regionali al riguardo determinerebbe una riduzione del ruolo delle Regioni
rispetto alle previsioni contenute nell’art. 2 del d.lgs. 30 giugno 1993, n.
266 (Riordinamento del Ministero della sanità, a norma dell’art. 1, comma 1,
lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo risultante a
seguito della sentenza di questa Corte n. 338 del 1994,
il quale prevede che per il riconoscimento del carattere scientifico degli enti
in questione, nonché per la revoca, sia almeno sentita
L’art. 42, comma 1, lettera n),
prevedendo la devoluzione del patrimonio in favore di altri enti “disciplinati
dal presente articolo aventi analoghe finalità”, potrebbe essere ritenuto
legittimo se considerato come guida della legislazione regionale e non già come
criterio direttivo per il Governo.
L’art. 42, comma 1, lettera p),
occupandosi degli istituti “non trasformati” o di quelli che “non sono oggetto
di trasformazione”, sarebbe illegittimo, dal momento che non porrebbe un
principio suscettibile di essere sviluppato dalla legislazione regionale, ma
riserverebbe al Ministero della salute la nomina di metà dei membri del
consiglio di amministrazione e attribuirebbe al Ministro la nomina del
direttore scientifico, in violazione dell’art. 117, terzo comma e dell’art. 118
Cost.
L’art. 43, infine, disponendo che
con decreto del Ministro della salute, sentita
4. – Con ricorso notificato il 21
marzo 2003 e depositato il 27 marzo 2003, anche
Nel ricorso, tuttavia, la censura
relativa all’art. 42, comma 1, lettera f), è proposta anche in
riferimento al parametro costituzionale espresso dall’art. 119 della
Costituzione. In particolare, la ricorrente rileva che la disposizione
censurata, nell’attribuire allo Stato «compiti di definizione delle risorse per
la ricerca, senza un pieno coinvolgimento delle regioni e comunque
sovrapponendosi alle competenze regionali», violerebbe appunto i principî in
materia di autonomia finanziaria, considerato che, anche in seguito alla
modifica della disciplina del finanziamento del Servizio sanitario nazionale,
il finanziamento della ricerca finalizzata «si basa anche su fondi di
provenienza regionale».
5. – In tutti i giudizi si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato.
Negli atti di costituzione, di
contenuto sostanzialmente identico, l’Avvocatura sostiene che la disciplina
degli IRCCS rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., in quanto si tratterebbe di organismi rientranti nella
categoria degli “enti pubblici nazionali”.
Peraltro, l’art. 42 della legge
n. 3 del 2003 sarebbe rispettoso delle attribuzioni regionali, in quanto, in
aderenza con il principio della leale cooperazione, sarebbe comunque richiesta
la previa intesa con
6.
– In prossimità della data fissata per l’udienza,
7. –
Ancora, il
carattere di dettaglio della disciplina contenuta nella legge n. 3 del 2003
sarebbe confermato sia dal contenuto del d.lgs. n. 288 del 2003, sia dalla
sentenza di questa Corte n. 15 del 2004,
nella quale si qualifica, appunto, come “analitica e organica” la disciplina
contenuta nel decreto.
Quanto alla
previsione dell’intesa con
Sostiene
infine
8. –
9. – Anche
l’Avvocatura dello Stato ha presentato memorie nelle quali ha innanzitutto
eccepito la carenza di interesse al ricorso della Regione Siciliana e della
Regione Veneto, dal momento che nei loro rispettivi territori non insisterebbe
alcuno degli istituti contemplati nella disciplina impugnata.
Nel merito,
l’Avvocatura afferma che le caratteristiche stesse degli IRCCS, per come
configurati dalla peculiare normativa che li concerne, ne
contraddistinguerebbero la natura, distinguendola rispetto a quella degli altri
istituti del Servizio sanitario nazionale. Si tratterebbe, infatti, di centri di
eccellenza che svolgono attività di ricerca scientifica biomedica, di cui sono
tenuti a garantire un elevato livello, trasferendone altresì i risultati a
favore del Servizio nazionale. Ciò comporterebbe la necessità di un controllo
centralizzato «che garantisca uniformità di applicazione dei risultati della
ricerca sul territorio nazionale, anche al fine della determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni nonché della relativa applicazione».
Queste caratteristiche sottrarrebbero tali istituti alla normativa ordinaria in
materia di sanità e di ricerca scientifica e alla relativa competenza
legislativa delle Regioni.
Inoltre, il
Ministero della salute sarebbe competente al finanziamento dell’attività
scientifica di base, finalizzata alla ricerca su patologie di rilievo
nazionale, nonché al controllo dei risultati della ricerca stessa. Ciò
confermerebbe il carattere nazionale degli IRCCS e giustificherebbe
l’attribuzione allo Stato delle funzioni di alta vigilanza e controllo, senza
nulla togliere alle competenze delle Regioni in materia di assistenza che
sarebbero assicurate, tra l’altro, anche dalla presenza di rappresentanti
regionali negli organi di gestione.
Nelle memorie depositate
nei giudizi concernenti i ricorsi promossi dalle Regioni Veneto, Emilia-Romagna
e Marche, l’Avvocatura contesta altresì la censura mossa avverso l’art. 43
della legge n. 3 del 2003, relativo alla organizzazione a rete degli IRCCS,
sostenendo che tale organizzazione favorirebbe la circolazione dei risultati
delle ricerche svolte dagli istituti e, in definitiva, la ricerca scientifica e
la tutela della salute nell’ampia accezione delineata dall’art. 32 Cost.
10. –
Anche laddove vi fossero esigenze
di carattere unitario, la previsione di un potere di controllo statale sarebbe
comunque illegittima in quanto non contemplerebbe un coinvolgimento delle
Regioni.
La ricorrente richiama, inoltre,
le recenti pronunce di questa Corte n. 31 del 2005
e n. 423 del
2004 nelle quali sono stati delineati i casi in cui potrebbe essere
ritenuto ammissibile l’intervento statale nell’ambito della materia della
ricerca scientifica, al di fuori dei quali la competenza sarebbe della Regione
ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
11. – Con ricorso notificato il 19 dicembre 2003 e
depositato il 23 dicembre 2003,
Anche in tale ricorso,
Ciò
premesso, la ricorrente censura l’art. 1, comma 2, del decreto legislativo, il
quale attribuisce al Ministero della salute funzioni di vigilanza e controllo
sugli IRCCS tali da escludere qualsiasi ulteriore controllo da parte della
Regione; la norma sarebbe lesiva delle competenze legislative, regolamentari e
amministrative della Regione così come configurate dagli artt. 117, terzo e sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., dal momento che non lascerebbe
alcuno spazio alla Regione in tema di disciplina e di svolgimento delle
funzioni di vigilanza e controllo sulle attività di assistenza svolte dagli
istituti.
Medesimo tenore ha la censura
prospettata nei confronti dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, il
quale attribuisce la funzione di vigilanza e controllo sulle neoistituite
Fondazioni IRCCS al Ministero della salute e al Ministero dell’economia e delle
finanze “senza alcuna salvaguardia delle competenze regionali”.
Da
ultimo,
Né tali previsioni potrebbero
essere ricondotte alla “determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni” che sarebbe «cosa del tutto diversa dalla decisione circa le
modalità di effettuazione delle assunzioni e il regime del rapporto di lavoro
del personale».
12. – Con ricorso notificato il
19 dicembre 2003 e depositato il 29 dicembre 2003, anche
Nel ribadire le
posizioni già espresse nel ricorso formulato nei confronti della legge n. 3 del
2003,
Per
quanto concerne le disposizioni contenute all’art. 3 – che rinviano alla
normativa civilistica per la disciplina del regime giuridico delle fondazioni
IRCCS (comma 1), e regolano la composizione e nomina del consiglio di
amministrazione (comma 2), la nomina del presidente della Fondazione (comma 3),
determinano gli indirizzi per l’autonomia statutaria e la nomina del direttore
generale e del direttore scientifico (comma 4), la cessazione dei comitati
straordinari (comma 6) – e le disposizioni di cui all’art. 4 – che determina i
compiti del collegio sindacale, la sua composizione e nomina e i requisiti dei
membri – la ricorrente ritiene che tale disciplina, concernente
l’organizzazione delle fondazioni, rientrerebbe nell’ambito di cui all’art. 117,
quarto comma, Cost. Ma se anche si volessero ricondurre le norme impugnate alle
materie di cui all’art. 117, comma terzo, esse sarebbero illegittime “in quanto
dettagliate”, né esse potrebbero considerarsi legittime “in virtù di una loro
ipotetica cedevolezza”, in quanto questa Corte, con le sentenze n. 303 del
2003 e n. 282
del 2002, avrebbe statuito l’inammissibilità di norme statali di dettaglio
cedevoli, «salvo il caso che ciò sia necessario per assicurare l’immediato
svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare
esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della ineffettività».
In via ulteriormente subordinata, la norma in questione contrasterebbe con
l’art. 118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di
gestione o di controllo locali.
La ricorrente, ancora,
censura l’art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003. Tale norma, con riguardo agli
Istituti non trasformati, prevede che, con atto di intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni, «sono disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e
di funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non
trasformati in Fondazioni, nel rispetto del principio di separazione delle
funzioni di indirizzo e controllo da quelle di gestione e di attuazione, nonché
di salvaguardia delle specifiche esigenze riconducibili alla attività di ricerca
e alla partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale, prevedendo altresì che il direttore scientifico responsabile
della ricerca sia nominato dal Ministero della salute, sentito il Presidente
della Regione interessata». Tale disposizione violerebbe l’art. 117 Cost., in
quanto attribuirebbe un potere normativo necessariamente secondario alla
Conferenza in una materia (“organizzazione degli IRCCS non trasformati”) che
rientrerebbe nella potestà legislativa residuale regionale o, comunque, nella
potestà legislativa concorrente. In subordine, la norma, nel prevedere che sia
il Ministro della salute a nominare il direttore scientifico (sentito il
Presidente della Regione interessata) contrasterebbe con l’art. 118 Cost., in
quanto consentirebbe una indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione
o di controllo locali.
L’art. 8, comma 5,
prevedendo la stipulazione di accordi, convenzioni o la costituzione o
partecipazione a consorzi, società di persone o capitali con soggetti pubblici
e privati “al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito
industriale”, inciderebbe, secondo la ricorrente, su un oggetto rientrante
nella potestà legislativa regionale concorrente, non trattandosi della
disciplina civilistica della proprietà intellettuale scientifica, ma di
strumenti organizzativi per l’incentivazione e la migliore utilizzazione dei
risultati scientifici.
L’art.
10, comma 1, ultima frase, nell’attribuire al Ministero della salute, nella
ripartizione dei fondi di cui all’articolo 12, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), la possibilità di
riservare apposite quote per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazione a rete, lederebbe l’autonomia amministrativa e finanziaria delle
Regioni di cui all’art. 119 Cost.; la disposizione censurata ridurrebbe le
competenze dei livelli di governo regionali, conferendo compiti amministrativi
allo Stato in sede di assegnazione di progetti che già attualmente «sono
assegnati sulla base di appositi bandi il cui testo è definito mediante Accordo
sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano». Nel ricorso si precisa,
inoltre, che attualmente la ricerca finalizzata, compresa quella svolta dagli
IRCCS, sarebbe finanziata prevalentemente su fondi di provenienza regionale e
che «pertanto si impone una revisione della relativa disciplina in senso
esattamente opposto a quello dell’art. 10, comma 1, ultima frase, d.lgs. n.
288/03».
La norma, ancora, violerebbe
l’art. 117, terzo comma, Cost., nonché il principio di leale collaborazione, in
quanto non prevederebbe un’intesa con le Regioni nella definizione delle quote
da riservare.
L’art.
14 sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 118 Cost., in quanto,
disciplinando il procedimento di riconoscimento e attribuendone la competenza
al Ministero della salute, d’intesa con il Presidente della Regione interessata
(art. 14), regolerebbe una funzione amministrativa che spetterebbe alla legge
regionale. Non esisterebbe infatti alcuna esigenza unitaria tale da imporre una
competenza statale “secondo un criterio di sussidiarietà, proporzionalità e
ragionevolezza”.
Analoghe considerazioni
varrebbero per l’art. 15, il quale attribuisce al Ministro della salute la
verifica periodica del possesso dei requisiti necessari per il riconoscimento
delle Fondazioni IRCCS, il potere di scioglimento dei consigli di amministrazione
di tali fondazioni e degli organi degli IRCCS non trasformati, nonché il potere
di nomina del commissario straordinario. Tale norma violerebbe l’art. 118
Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in
assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessarietà
dell’intervento statale.
L’art.
16, comma 1, il quale prevede la costituzione, da parte del Ministro della
salute, di “appositi comitati paritetici di vigilanza”, contrasterebbe con gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto non sussisterebbe titolo alcuno
per una disciplina statale di allocazione delle competenze amministrative e per
l’esercizio da parte di organi misti delle funzioni di vigilanza.
La
ricorrente impugna, ancora, l’art. 17, comma 2, il quale prevede, alla loro
estinzione, la devoluzione allo Stato del patrimonio delle Fondazioni IRCCS,
con successiva destinazione di tale patrimonio, previa intesa tra il Ministro
della salute, il Presidente della Regione interessata e, ove presenti, i
soggetti portatori degli interessi originari, agli altri IRCCS o Fondazioni
IRCCS ubicati nella Regione in cui insiste la sede prevalente di attività
dell’ente estinto, o, in assenza di questi, ad enti pubblici aventi sede nella
Regione stessa, esclusivamente per finalità di ricerca e assistenza. Tale
disposizione contrasterebbe con l’art. 118 Cost. in quanto prevederebbe un
intervento amministrativo statale (l’intesa con il Ministro della salute) in materia
di competenza legislativa residuale regionale (quella dell’ordinamento degli
enti regionali) o, comunque, in materia di legislazione concorrente, non
giustificato da alcuna esigenza unitaria e tale da pregiudicare, a causa
dell’eccessiva rigidità del criterio della destinazione “esclusiva” in favore di altri
istituti scientifici, il buon andamento dell’amministrazione in un settore di
competenza regionale. L’art. 17, inoltre, violerebbe gli artt. 76 e 118 Cost.,
in quanto la norma di delega avrebbe previsto la devoluzione diretta del
patrimonio in favore di altri IRCCS, senza il “passaggio intermedio” attraverso
l’amministrazione statale, passaggio che sarebbe poco chiaro, irragionevole e
non giustificato da alcuna esigenza unitaria.
Infine,
14.
– In tutti i giudizi si è costituto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, la quale – dopo aver
ribadito che la disciplina degli IRCCS rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost. – afferma che, per quanto attiene alla specifica disciplina delle
fondazioni, essa rientrerebbe nella previsione dell’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Inoltre, la difesa erariale sostiene che il decreto
legislativo atterrebbe ai settori della ricerca scientifica e della tutela
della salute in cui lo Stato avrebbe competenza concorrente, competenza della
quale non sarebbero stati superati i limiti.
Il mantenimento allo Stato delle
funzioni di vigilanza e controllo non limiterebbe le attribuzioni regionali e
comunque tale previsione si giustificherebbe per la necessità di assicurare
l’esercizio unitario delle funzioni amministrative in tale delicato settore,
trovando fondamento nell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Tale
disposizione assegnerebbe allo Stato un particolare “compito” di carattere
“trasversale”, nel cui esercizio lo Stato conserverebbe il potere di dettare standard
di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste.
«Pertanto, ogni qual volta la garanzia di interessi di rilievo nazionale
richieda l’esistenza di regole omogenee in tutto il territorio della
Repubblica», le norme poste in attuazione di tali compiti sarebbero «efficaci
anche se interferenti con le materie attribuite alla competenza concorrente o
residuale delle Regioni».
15. –
Inoltre, il
richiamo alla competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. non sarebbe pertinente, non avendo le norme censurate alcun collegamento
con i livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali.
16. –
Infine, anche
17. –
L’Avvocatura dello Stato, nel giudizio promosso dalla Regione Marche (reg. ric.
n. 96 del 2003) ha depositato una memoria nella quale svolge ulteriori
considerazioni in ordine alle censure formulate da tale Regione avverso il
d.lgs. n. 288 del 2003, affermando che le medesime considerazioni varrebbero
anche con riferimento al ricorso proposto dalla Regione Siciliana – il quale
sarebbe peraltro inammissibile per carenza di interesse e per mancata
specificazione delle norme censurate – nonché al ricorso della Regione
Emilia-Romagna.
La difesa
erariale afferma che la ricostruzione della natura degli IRCCS operata dalle
ricorrenti non terrebbe conto dell’elemento più qualificante di tali enti, e
cioè del fatto di costituire “centri di eccellenza”, nonché dell’indispensabile
collegamento in una rete di servizi al fine di conseguire vari obiettivi, tra
cui crescenti sinergie tra gli istituti stessi, l’innalzamento delle loro
prestazioni in tutto il Paese, l’accesso ai programmi europei di ricerca. Tale
carattere ne precluderebbe l’inquadramento nell’ambito delle ordinarie
strutture sanitarie. Ciò sarebbe confermato dall’art. 4 del d.lgs. n. 502 del
1992, il quale stabilisce la possibilità di costituire gli IRCCS di diritto
pubblico in aziende sanitarie ma con le particolarità procedurali di cui
all’art. 11, comma 1, lettera b) della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), così confermando indirettamente l’autonomia della struttura
organizzativa degli IRCCS.
Quanto alle
singole censure, rileva l’Avvocatura che le competenze regionali non sarebbero
lese dal momento che la trasformazione degli istituti in fondazioni dovrebbe
avvenire su istanza della Regione. La vigilanza statale sarebbe già prevista
dalla normativa vigente e si giustificherebbe in considerazione del fatto che
le fonti di finanziamento sarebbero appunto statali. Le prerogative regionali
sulla vigilanza sarebbero peraltro assicurate dalla previsione di comitati
paritetici (art. 16). In ogni caso, la competenza statale sarebbe giustificata
dalla necessaria uniformità della trasformazione degli IRCCS.
Il carattere
dettagliato delle previsioni del d.lgs. n. 288 si giustificherebbe, poi, con
l’esigenza di garantire l’uniformità organizzativa degli istituti su tutto il
territorio nazionale e non pregiudicherebbe le prerogative regionali in ordine
alla programmazione dell’attività di assistenza. Infondate, infine, sarebbero
le censure sulle norme concernenti il personale degli IRCCS in quanto,
rinviando al d.lgs. n. 502 del 1992 e al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), esse assicurerebbero, nell’ambito degli istituti non trasformati,
uniformità di comportamento e salvaguarderebbero le competenze regionali
delineate da tale normativa.
La disposizione in esame prevede che gli
IRCCS, al fine di ripianare i debiti pregressi fino al 31 ottobre 2003, possano
procedere alla alienazione del proprio patrimonio e che «le modalità di
attuazione sono autorizzate con decreto del Ministero della salute, di concerto
con il Ministro dell’economia e delle finanze». Tale disciplina, secondo la
ricorrente, violerebbe gli articoli 117, terzo comma, e 118 Cost. Gli IRCCS,
infatti, sarebbero «enti che rientrano ormai nell’orbita regionale», in quanto
operanti in ambiti di legislazione concorrente, mentre la disposizione non
potrebbe in alcun modo essere considerata un “principio fondamentale della
materia”, con la conseguenza che ogni decisione volta a consentire o vietare
l’alienazione del patrimonio di tali enti dovrebbe spettare alle Regioni. La
norma censurata, inoltre, contrasterebbe con l’art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto affiderebbe al Ministro un potere regolamentare in ambiti di potestà
legislativa concorrente.
19. – In tale giudizio, si è
costituto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, contestando genericamente i motivi di censura
formulati dalla ricorrente.
Nella memoria depositata
successivamente, l’Avvocatura dello Stato osserva che gli IRCCS sarebbero
qualificati dal d.lgs. n. 288 del 2003 come “enti a rilevanza nazionale” e
quindi rientrerebbero nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. Inoltre, poiché la
disposizione censurata atterrebbe alla disciplina della capacità di agire di
tali persone giuridiche, essa rientrerebbe nella materia dell’ordinamento
civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
20.
– In data 26 ottobre 2004, anteriormente allo svolgimento dell’udienza
pubblica, la difesa della Regione Siciliana ha depositato un atto in cui il
Presidente della Regione dichiara di rinunciare ad entrambi i ricorsi proposti.
L’Avvocatura dello Stato ha accettato tale rinuncia.
1. –
2. – Per ragioni di omogeneità di materia, le
questioni di legittimità costituzionale sollevate avverso gli artt. 42 e 43
della legge n. 3 del 2003 e avverso l’art. 4, comma 236, della legge n. 350 del
2003 devono essere trattate separatamente dalle altre concernenti gli stessi
atti normativi e sollevate con i medesimi ricorsi delle Regioni Veneto ed
Emilia-Romagna, oggetto di distinte decisioni.
Entrambe le rinunce sono state
accettate dall’Avvocatura generale dello Stato, cosicché i relativi giudizi
devono essere dichiarati estinti; la presente decisione avrà dunque ad oggetto
le questioni sollevate con i ricorsi nn. 32, 34, 96 del 2003 e nn. 3 e 33 del
2004.
4. – Numerosi e frammentati
appaiono i rilievi di costituzionalità sollevati. Essi possono essere
sintetizzati nei termini seguenti:
I. – l’art. 42
della legge n. 3 del 2003, considerato nel suo complesso, delegando il Governo
a dettare norme di dettaglio volte al riordino degli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, anziché fissare principi fondamentali per
l’attuazione del riordino da parte delle Regioni, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si
verterebbe in ambiti materiali affidati alla legislazione concorrente, nei
quali lo Stato dovrebbe limitarsi esclusivamente a porre i principî
fondamentali; ciò, sia che si ritenesse la normativa impugnata incidente nella
materia “tutela della salute”, sia che la si ritenesse incidente nell’ambito
della “ricerca scientifica” (Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
II. – l’art. 42 della legge n. 3
del 2003, anche ove fosse interpretato nel senso di abilitare il Governo a
dettare soltanto “i principî fondamentali per il riordino della disciplina”
degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, violerebbe comunque l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto tale interpretazione “adeguatrice” non troverebbe alcun
riscontro concreto nei contenuti della delega, dal momento che i singoli
principî e criteri direttivi posti al legislatore delegato sarebbero tali da
consentirne al Governo uno sviluppo solo mediante normative di mero dettaglio
in materie di legislazione concorrente (Regione Emilia-Romagna);
III. – l’art. 42, comma 1,
lettera a), della legge n. 3 del
2003, nel disporre che il Governo debba «prevedere e disciplinare […] le
modalità e le condizioni attraverso le quali il Ministro della salute, d’intesa
con
IV. – l’art. 42, comma 1, lettera
b), della legge n. 3 del 2003, nella
sua interezza, costituendo principio della delega rivolta al Governo, e non
principio fondamentale rivolto al legislatore regionale per l’esercizio della
potestà legislativa spettante alle Regioni in ambiti di potestà concorrente, violerebbe l’art. 117, terzo comma,
Cost. (Regione Emilia-Romagna);
V. – l’art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del 2003, ponendo
una disciplina di dettaglio sulla composizione degli organi di amministrazione,
compresa la riserva della nomina del direttore generale-amministratore delegato
al consiglio di amministrazione, nonché la nomina del direttore scientifico
responsabile della ricerca da parte del Ministero della salute, sentita
VI. – l’art. 42, comma 1, lettera
b), della legge n. 3 del 2003, nella
parte in cui impone di assicurare, nell’organo di indirizzo composto da
consiglio di amministrazione e presidente, la rappresentanza paritetica del
Ministero della salute e della Regione “interessata”, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto
determinerebbe una indebita ingerenza del Ministero in compiti di gestione
locali (Regione Emilia-Romagna);
VII. – l’art. 42, comma 1,
lettera b), della legge n. 3 del
2003, prevedendo la nomina del direttore scientifico responsabile della ricerca
da parte del Ministero della salute, sentita
VIII. – l’art. 42, comma 1,
lettera c), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di «trasferire
ai nuovi enti, in assenza di oneri, il patrimonio, i rapporti attivi e passivi
e il personale degli istituti trasformati», disponendo altresì che «il
personale già in servizio all’atto della trasformazione può optare per un
contratto di lavoro di diritto privato, fermi restando, in ogni caso, i diritti
acquisiti», violerebbe: gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., comprimendo illegittimamente l’autonomia
legislativa regionale, dal momento che si tratterebbe di una “scelta operativa
e organizzativa” che competerebbe alle Regioni in quanto concernente personale
regionale il cui stato giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del
restante personale delle aziende sanitarie regionali (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche), ponendosi, altresì, in contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto
attribuirebbe un privilegio a beneficio di una categoria di personale
(parametro, quest’ultimo, evocato solo dalla Regione Emilia-Romagna);
IX. – l’art. 42, comma 1, lettera
d), della legge n. 3 del 2003, nel
prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «individuare, nel
rispetto della programmazione regionale, misure idonee di collegamento e
sinergia con altre strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e
private, e con le università, al fine di elaborare e attuare programmi comuni
di ricerca, assistenza e formazione», violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza regionale,
spettando pertanto alla Regione il potere di coordinamento con le altre
strutture di ricerca e sanitarie (Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
X. – l’art. 42, comma 1, lettera e), della legge n. 3 del 2003, nel
contemplare tra i principî e criteri direttivi, quello di «prevedere strumenti
che valorizzino e tutelino la proprietà dei risultati scientifici, ivi comprese
la costituzione e la partecipazione ad organismi ed enti privati, anche aventi
scopo di lucro, operanti nel settore della ricerca biomedica e dell’industria,
con modalità atte a salvaguardare la natura no
profit delle fondazioni», violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza regionale,
ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla
legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche);
XI. – l’art. 42, comma 1, lettera
f), della legge n. 3 del 2003,
nell’individuare, tra i principî e criteri direttivi, quello di prevedere che
il Ministro della salute assegni a ciascuna fondazione, o a fondazioni
aggregate a rete, diversi e specifici progetti finalizzati di ricerca, anche
fra quelli proposti dalla comunità scientifica, sulla base dei quali aggregare
scienziati e ricercatori considerando la necessità di garantire la qualità
della ricerca e valorizzando le specificità scientifiche già esistenti o nelle
singole fondazioni ovvero nelle singole realtà locali, violerebbe: a) gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in
quanto tale disposizione ridurrebbe le competenze dei livelli di governo
regionali, rispetto a procedimenti già attualmente in essere, dal momento che –
a seguito delle modificazioni del sistema di finanziamento del Fondo sanitario
regionale – la ricerca finalizzata (compresa quella svolta dagli IRCCS) sarebbe
attualmente finanziata prevalentemente su fondi di provenienza regionale
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche); b) l’art. 119 Cost. in quanto, l’attribuzione allo Stato di
compiti di definizione delle risorse per la ricerca, senza il pieno coinvolgimento
delle Regioni, lederebbe le attribuzioni loro costituzionalmente garantite
(parametro evocato solo dalla Regione Marche);
XII. – l’art. 42, comma 1,
lettera g), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «disciplinare
le modalità attraverso le quali applicare i principî di cui al presente
articolo agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
privato, salvaguardandone l’autonomia giuridico-amministrativa», violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e Regione
Marche);
XIII. – l’art. 42, comma 1,
lettera i), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di
«disciplinare le modalità attraverso le quali le fondazioni, nel rispetto degli
scopi, dei programmi e degli indirizzi deliberati dal consiglio di
amministrazione, possono concedere ad altri soggetti, pubblici e privati,
compiti di gestione, anche di assistenza sanitaria, in funzione della migliore
qualità e maggiore efficienza del servizio reso», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto
tale disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza
regionale, ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente
attuato dalla legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
XIV. – l’art. 42, comma 1,
lettera m), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di
«regolamentare i criteri generali per il riconoscimento delle nuove fondazioni
e le ipotesi e i procedimenti per la revisione e la eventuale revoca dei
riconoscimenti già concessi, sulla base di una programmazione nazionale
riferita ad ambiti disciplinari specifici secondo criteri di qualità ed
eccellenza», violerebbe: a) gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe
alcuno spazio, a prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una
disciplina regionale (Regione Marche); b)
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza regionale,
ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla
legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo (Regione
Emilia-Romagna); c) gli artt.
117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto spetterebbe alla Regione il
riconoscimento di nuovi enti, nonché la revoca di tale riconoscimento (Regione
Emilia-Romagna); d) gli artt.
117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione verrebbe a ridurre
le competenze dei livelli di governo regionali, rispetto a procedimenti già
attualmente in essere, così come previsti dall’art. 2 del d.lgs. 30 giugno
1993, n. 266 (Riordinamento del Ministero della sanità, a norma dell’art. 1,
comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come
risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 338 del 1994,
il quale prevede che per il riconoscimento del carattere scientifico degli enti
in questione nonché per la revoca sia almeno sentita
XV. – l’art. 42, comma 1, lettera
n), della legge n. 3 del 2003, nel
prevedere, tra i principî e criteri direttivi, quello di «prevedere, in caso di
estinzione, la devoluzione del patrimonio in favore di altri enti pubblici
disciplinati dal presente articolo aventi analoghe finalità», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a
prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una disciplina regionale
(Regione Marche); b) l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e Regione
Marche);
XVI. – l’art. 42, comma 1,
lettera p), della legge n. 3 del
2003, nel contemplare, tra i principî e criteri direttivi, quello di prevedere
che gli istituti “non trasformati ai sensi della lettera a)” adeguino la propria organizzazione ed il proprio funzionamento
ai principi di cui alle lettere d), e), h)
e n), nonché al principio di separazione delle funzioni di cui alla
lettera b), garantendo che l’organo di indirizzo sia composto da soggetti
designati per metà dal Ministro della salute e per l’altra metà dalla Regione,
e dal presidente dell’istituto, nominato dal medesimo Ministro, e che le
funzioni di gestione siano attribuite ad un direttore generale nominato dal
c.d.a., garantendo comunque la autonomia del direttore scientifico, nominato
dal Ministro della salute, sentito il presidente della regione interessata, violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a
prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una disciplina regionale
(Regione Marche); b) l’art.
117, terzo comma, Cost. in quanto tale disposizione concernerebbe materie
chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un
principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna); c) l’art. 118 Cost., non essendovi
ragioni per allocare al livello statale la competenza a compiere le suddette
nomine (Regione Emilia-Romagna);
XVII. – l’art. 43 della legge n.
3 del 2003, nel prevedere che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e
internazionale e poter acquisire risorse anche a livello comunitario, il
Ministro della salute, sentita
XVIII. – in subordine, l’art. 43 della legge n. 3 del 2003, nel prevedere
che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e internazionale e poter
acquisire risorse anche a livello comunitario, il Ministro della salute,
sentita
XIX. – il decreto legislativo n.
288 del 2003, e in particolare, gli
artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2,
12, comma 2, violerebbero: a)
l’art. 117, terzo comma, Cost., ponendo norme non qualificabili come “principî
fondamentali” in materie di competenza legislativa concorrente (ossia la
“tutela della salute” e la “ricerca scientifica”); b) l’art. 118 Cost., in quanto comprimerebbero le competenze
amministrative regionali (Regione Marche);
XX. – l’art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui riserva in termini generici e
astrattamente onnicomprensivi al Ministero della salute le funzioni di
vigilanza e di controllo sulle attività di ricerca e assistenza svolte dagli
IRCCS, violerebbe gli artt.
117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non
residuerebbe per
XXI. – l’art. 2, comma 1, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui attribuisce al Ministro della salute
il potere di trasformazione degli IRCCS ed al Ministero della salute e a quello
dell’economia la vigilanza sulle Fondazioni IRCCS, violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto:
a) il potere di allocare le funzioni amministrative nella materia de qua spetterebbe alla Regione; b)
XXII. – l’art. 2, comma 1, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui attribuisce al Ministero
dell’economia (insieme al Ministero della salute) la vigilanza sulle Fondazioni
IRCCS, violerebbe: a) il
principio di ragionevolezza, in quanto tale Ministero sarebbe del tutto
estraneo ad ogni competenza in materia (Regione Emilia-Romagna); b) gli artt. 117, terzo e sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per
XXIII. – l’art. 2, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui detta una disciplina di dettaglio ed
esaustiva sugli enti fondatori e sui possibili enti partecipanti, rinviando
agli statuti la disciplina delle condizioni e delle modalità della
partecipazione, violerebbe: a) gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXIV. – l’art. 2, comma 3, e
l’art. 11, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui
prevedono il trasferimento alle fondazioni IRCCS, oltre che dei rapporti e del
patrimonio, anche del personale degli IRCCS trasformati, prevedendo altresì la
disciplina del rapporto di lavoro di tale personale, con la possibilità per
coloro che risultino già in servizio di optare per un “contratto di diritto
privato entro centottanta giorni dal decreto di trasformazione” violerebbe: a) l’art. 117, quarto
comma Cost., in quanto, trattandosi di personale regionale il cui stato
giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del restante personale degli
enti del Servizio sanitario nazionale, tali norme inciderebbero
illegittimamente su ambiti di potestà legislativa residuale regionale (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche), ponendosi, altresì, in contrasto con l’art. 3
Cost., in quanto attribuirebbe un privilegio a beneficio di una categoria di
personale (parametro, quest’ultimo, evocato solo dalla Regione Emilia-Romagna);
b) l’art. 117, terzo comma,
Cost. in quanto, se anche si volesse ammettere un titolo di legislazione
concorrente, le disposizioni censurate andrebbero ben al di là della riserva
statale concernente i principî fondamentali (Regione Marche); c) l’art. 118, primo e secondo comma,
Cost., in quanto alla Regione sarebbe impedita l’auto-organizzazione delle
proprie funzioni amministrative (Regione Marche);
XXV. – l’art. 3, comma 1, ultimo
periodo, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui dispone la applicazione
alle Fondazioni IRCCS, per quanto compatibili con lo stesso decreto
legislativo, delle “disposizioni di cui al Libro I, Titolo II, del codice
civile” in materia di persone giuridiche, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. (parametro non
espressamente indicato), in quanto le eventuali lacune normative del d.lgs.
dovrebbero essere colmate dalla legislazione regionale (Regione Emilia-Romagna);
XXVI. – l’art. 3, commi 1 (salvo
l’ultimo periodo) e 5, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui
attribuisce al Ministro della salute (d’intesa con il Presidente della Regione
interessata) il potere di disporre con decreto la trasformazione degli IRCCS, e
nella parte in cui prevede la nomina, in caso di inerzia del c.d.a., di un
commissario ad acta al fine della
adozione dello statuto, da parte del Ministro della salute, d’intesa con il
Presidente della Regione interessata, violerebbe
gli artt. 117, terzo comma e 118 Cost., in quanto: a) il potere di allocare le funzioni
amministrative nella materia de qua
spetterebbe alla Regione; b)
XXVII. – l’art. 3, commi 2, 3, 4
e 6, del d.lgs. n. 288 del 2003, disciplinando la composizione e la nomina del
c.d.a., la nomina del Presidente della Fondazione, gli indirizzi per la
autonomia statutaria, la nomina del direttore scientifico e la cessazione dei
commissari straordinari, violerebbe l’art.
117, quarto comma, Cost., in quanto, attenendo all’organizzazione delle
fondazioni, rientrerebbero nell’ambito della competenza legislativa
residuale delle Regioni (Regione Emilia-Romagna);
XXVIII. – in subordine (ove si ritenesse che le
disposizioni impugnate rientrino nell’ambito della materia “tutela della
salute” o della materia “ricerca scientifica”), l’art. 3, commi 2, 3, 4
e 6, del d.lgs. n. 288 del 2003, disciplinando la composizione e la nomina del
c.d.a., la nomina del Presidente della Fondazione, gli indirizzi per la
autonomia statutaria, la nomina del direttore scientifico e la cessazione dei
commissari straordinari, violerebbe l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una disciplina non limitata alla
determinazione dei principî fondamentali in un ambito affidato alla competenza
legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXIX. – in via ulteriormente subordinata, l’art. 3, comma 2, del d.lgs.
n. 288 del 2003, nella parte in cui prevede che tre consiglieri di
amministrazione siano nominati dal Ministro della salute, l’art. 3, comma 4,
nella parte in cui prevede che il direttore scientifico sia nominato dal
Ministro della salute, sentito il Presidente della Regione e l’art. 4, comma 3,
ove prevede che due membri del collegio sindacale siano designati dal Ministro
della salute e dal Ministro dell’economia, violerebbero l’art. 118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza
ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali (Regione
Emilia-Romagna);
XXX. – l’art. 4, determinando
analiticamente i compiti del collegio sindacale, la sua composizione e la sua
nomina, nonché i requisiti dei suoi membri, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe
una disciplina di dettaglio, non limitata alla determinazione dei principî
fondamentali in un ambito affidato alla competenza legislativa concorrente
(Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
XXXI. – in via subordinata, l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del
2003 ove dispone che due membri del
collegio sindacale siano designati dal Ministro della salute e dal Ministro
dell’economia, violerebbe l’art.
118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di
gestione o di controllo locali (Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
XXXII. – l’art. 5 del d.lgs. n.
288 del 2003, nella parte in cui, disciplinando gli Istituti non trasformati,
prevede che, con atto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, «sono
disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di funzionamento
degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in
Fondazioni, nel rispetto del principio di separazione delle funzioni di
indirizzo e controllo da quelle di gestione e di attuazione, nonché di
salvaguardia delle specifiche esigenze riconducibili alla attività di ricerca e
alla partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza assistenziale,
prevedendo altresì che il direttore scientifico responsabile della ricerca sia
nominato dal Ministero della salute, sentito il Presidente della Regione
interessata», violerebbe l’art.
117 Cost., in quanto attribuirebbe un potere normativo necessariamente
secondario alla Conferenza in una materia (organizzazione degli IRCCS non
trasformati) che rientrerebbe nella potestà legislativa residuale regionale o,
comunque, nella potestà legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXXIII. – in subordine, l’art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003, nel
disporre che sia il Ministro della salute a nominare
il direttore scientifico (sentito il Presidente della Regione interessata), violerebbe l’art. 118 Cost.,
prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione o di
controllo locali (Regione Emilia-Romagna);
XXXIV. – l’art. 7, commi 1, 2, 3
e 4, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel disciplinare analiticamente il patrimonio
e il regime giuridico dei beni delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXXV. – l’art. 8 del d.lgs. n.
288 del 2003, nel disciplinare analiticamente l’attività di ricerca, di
assistenza sanitaria e di formazione delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti
non trasformati, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XXXVI. – l’art. 8, comma 5, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere la possibilità per gli istituti e gli
enti disciplinati da tale decreto di stipulare accordi o convenzioni, di
costituire e partecipare a consorzi, società di persone o capitali, con
soggetti pubblici e privati di cui sia accertata la qualificazione e
l’identità, al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito
industriale, violerebbe l’art.
117, terzo comma, Cost., in quanto detterebbe una normativa dettagliata che, in
un ambito di competenza concorrente, non lascerebbe alle Regioni alcun margine
di operatività (Regione Emilia-Romagna);
XXXVII. – l’art. 10, comma 1,
ultima frase, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere il finanziamento
dell’attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati mediante gli stanziamenti di cui all’art. 12, comma 2, del d.lgs.
n. 502 del 1992, nonché ad opera delle Regioni e di altri organismi pubblici,
ed aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al citato decreto
legislativo […] sono riservate apposite quote, annualmente stabilite dal
Ministro della salute, per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazioni in rete e sono favorite forme di co-finanziamento», ove tale previsione debba interpretarsi nel
senso che la “riserva” delle quote comporti la “non ripartizione” delle stesse,
violerebbe: a) l’art. 119
Cost., dal momento che, autorizzando il Ministro della salute a trattenere
risorse destinate a finanziare attività di ricerca rientranti nella competenza
regionale, scegliendo altresì i progetti da finanziare, sarebbe lesivo dell’autonomia
amministrativa e finanziaria della Regione in materia di competenza legislativa
concorrente; b) l’art. 117,
terzo comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la mancanza di
un’intesa con le Regioni sia nella scelta dei progetti da finanziare sia nella
definizione delle quote da riservare (Regione Emilia-Romagna);
XXXVIII. – in subordine, l’art. 10, comma 1,
ultima frase, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere il finanziamento
dell’attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati da parte degli stanziamenti di cui all’art. 12, comma 2, del d.lgs.
n. 502 del 1992, nonché dalle Regioni e da altri organismi pubblici, ed
aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al citato decreto
legislativo […] sono riservate apposite quote, annualmente stabilite dal
Ministero della salute, per il finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazioni in rete e sono favorite forme di co-finanziamento», ove tale previsione debba interpretarsi nel
senso che le quote in questione siano bensì ripartite tra le Regioni, ma con
vincolo di destinazione finalizzato al “finanziamento di progetti gestiti
mediante organizzazioni in rete”, violerebbe:
a) l’art. 119 Cost., dal momento che, prevedendo un fondo a destinazione
vincolata, costituirebbe una illegittima interferenza nell’autonomia
amministrativa e finanziaria della Regione in materia di competenza
concorrente; b) l’art. 117,
terzo comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la mancanza di
un’intesa con le Regioni nella definizione delle quote da riservare (Regione
Emilia-Romagna);
XXXIX. – l’art. 12, comma 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nel subordinare l’assunzione del personale presso gli
IRCCS di diritto privato all’espletamento di procedure di selezione e
valutazione dei candidati atte a verificarne la professionalità e l’esperienza,
e comunque nel condizionare tale assunzione “al possesso degli stessi requisiti
previsti per le corrispondenti qualifiche degli enti e strutture del Servizio
sanitario nazionale”, violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., in quanto
non residuerebbe per
XL. – l’art. 14 del d.lgs. n. 288 del 2003, attribuendo la competenza del riconoscimento dei nuovi IRCCS al Ministro della salute, d’intesa con il Presidente della Regione interessata e previo parere della Conferenza Stato-Regioni, violerebbe l’art. 118 Cost., in quanto attribuirebbe