SENTENZA N. 176
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Michele FRAGALI, Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del
Ministro della sanità per delega del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 12 agosto 1971, depositato in cancelleria il 19 successivo ed
iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1971, per conflitto di attribuzione
sorto a seguito della deliberazione della Giunta regionale del Lazio 14 luglio
1971, n. 367, con la quale gli Istituti fisioterapici di Roma "Regina
Elena" e "Santa Maria e San Gallicano" sono stati classificati "Ospedale
specializzato regionale", e del decreto del Presidente della Regione
medesima 15 luglio 1971, n. 47, che ha dichiarato i predetti Istituti
"ente ospedaliero".
Visto l'atto di costituzione della Regione
del Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre
1971 il Giudice relatore Vezio Crisafulli;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Piero Peronaci, per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la
Regione.
Ritenuto in
fatto
1. - Con atto notificato il 12 agosto 1971,
il Ministro per la sanità, delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri e
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso
ricorso per conflitto di attribuzione avverso la deliberazione n. 367 della
Giunta regionale del Lazio in data 14 luglio 1971 con cui gli Istituti
fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa Maria e San
Gallicano" sono stati classificati "Ospedale specializzato
regionale", avverso il decreto n. 47 del Presidente della stessa Regione
che in data 15 luglio 1971 ha dichiarato i predetti Istituti "ente
ospedaliero", nonché avverso tutti gli atti ad essi preparatori e
connessi.
Sostiene il ricorrente l'incompetenza della
Regione ad emanare i provvedimenti impugnati, sia per la mancanza di decreti di
trasferimento delle funzioni ad essa attribuite in materia sanitaria, sia, a
fortiori - trattandosi di istituti da considerare per varie ragioni come
svolgenti attività scientifica e clinica di interesse e di importanza nazionale
e non regionale e locale - per il limite di interesse nazionale che renderebbe
riservata allo Stato la materia della ricerca scientifica in quel settore.
Nelle conclusioni l'Avvocatura dello Stato
richiede la sospensione della esecutività degli atti innanzi indicati, la
dichiarazione che spetta allo Stato la competenza a provvedere per quel che
riguarda gli Istituti in questione e l'annullamento dei provvedimenti regionali
già emessi.
2. - Si é costituita in giudizio la Regione
Lazio, con atto depositato il 1 settembre 1971, nel quale deduce che nella
materia considerata, per effetto della legge ospedaliera 12 febbraio 1968, n.
132, e dei successivi decreti delegati, l'ente regionale appare sin dal momento
della sua costituzione e dell'inizio del suo funzionamento legittimato ad
esercitare tutti i poteri ad esso spettanti, senza cioè dover attendere norme
di attuazione. Né sarebbe rilevante la sentenza n.
120 del 1971, che,
pronunciandosi su norme diverse da quelle ora in esame, non avrebbe del resto
affermato la necessità in ogni caso, quale presupposto indefettibile
dell'esercizio delle competenze regionali, di norme di attuazione. Nella
specie, inoltre, quand'anche queste ultime dovessero stimarsi necessarie per
l'esercizio da parte della Regione delle sue competenze nel settore sanitario,
la funzione di riconoscere gli enti ospedalieri risulterebbe direttamente
assegnata al Presidente della Regione da una legge dello Stato, ex art. 118
secondo comma della Costituzione.
La diversa censura basata sull'inosservanza
del limite dell'interesse nazionale, non riguardando un problema di competenza,
dovrebbe, poi, essere considerata inammissibile in un giudizio per conflitto di
attribuzioni, potendo eventualmente costituire oggetto di un'impugnativa
innanzi al Consiglio di Stato per illegittimità dell'atto amministrativo
regionale.
La difesa della Regione richiama, infine,
diversi argomenti a sostegno del normale carattere ospedaliero dei due Istituti
fisioterapici e contesta la sussistenza delle condizioni per una pronuncia di
sospensiva degli atti regionali.
3. - Nella pubblica udienza le parti hanno
ribadito le rispettive conclusioni, dichiarando tuttavia la difesa dello Stato
di non insistere nell'istanza di sospensione.
Considerato
in diritto
1. - Con il ricorso dello Stato si deduce,
in primo luogo, che la Regione del Lazio non poteva adottare i provvedimenti di
classificazione e dichiarazione di "ente ospedaliero" nei confronti
degli Istituti fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa
Maria e San Gallicano", non essendo ancora intervenuti i decreti
legislativi di trasferimento delle funzioni previsti dall'art. 17 della legge
16 maggio 1970, n. 281, né essendo trascorso un biennio dall'entrata in vigore
della legge stessa. Si deduce, in secondo luogo, che i menzionati istituti,
avendo carattere scientifico di interesse nazionale, sono esclusi dalla
competenza regionale in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, in
forza del limite dell'interesse nazionale stabilito nell'art. 117 della
Costituzione.
2. - Il ricorso é sicuramente ammissibile
in questa sede sotto entrambi i profili.
Contrariamente a quanto assume la difesa
della Regione, infatti, anche la seconda censura prospetta un conflitto di
attribuzione, che spetta a questa Corte risolvere, fra lo Stato e la Regione
del Lazio, denunciandosi che i provvedimenti impugnati esorbitano dalla
competenza della Regione ed interferiscono, menomandole, sulle competenze che,
alla stregua della legislazione concernente gli Istituti riconosciuti di
carattere scientifico, pur se assolvano anche compiti di assistenza
ospedaliera, erano e rimangono proprie di organi dello Stato.
3. - Il ricorso é altresì fondato nel
merito.
Questa Corte, con la sentenza
n. 39 del 1971, ha ritenuto
che non illegittimamente l'art. 17 della legge n. 281 del 1970 subordina, in
generale, l'esercizio delle competenze legislative delle Regioni a statuto
ordinario (cui corrispondono simmetricamente, per l'art. 118, primo comma,
Cost., le competenze amministrative) alla previa emanazione di decreti
legislativi delegati, operanti, a norma della VIII disp. trans. della
Costituzione, il passaggio delle funzioni ad esse attribuite nelle materie di
cui all'art. 117, ovvero, in mancanza, all'avvenuto decorso di un biennio.
Sostiene, tuttavia, la difesa della Regione che, nella materia dell'assistenza
ospedaliera, il trasferimento delle funzioni amministrative era già intervenuto
per effetto della legge 12 febbraio 1968, n. 132, la quale soltanto in linea
provvisoria, e cioè fino a quando le Regioni non fossero concretamente
istituite, conferiva ad organi statali - in luogo degli organi regionali -
l'esercizio di attribuzioni dalla legge medesima previste come
istituzionalmente di competenza regionale.
Siffatta tesi, peraltro, é stata
implicitamente respinta da questa Corte con la sentenza n. 120
dello stesso anno 1971, che ebbe a dichiarare inammissibili, per difetto di
interesse attuale, i ricorsi che erano stati proposti dalle Regioni della
Lombardia e degli Abruzzi contro la legge ospedaliera n. 132 del 1968, con
specifico riferimento - tra l'altro - ad alcune tra le sue disposizioni che
vengono oggi in considerazione, perché assunte a fondamento degli atti della
Regione del Lazio dai quali trae origine la presente controversia.
É certo, comunque, ed é argomento decisivo
nella specie, che, alla stregua della stessa legge n. 132 del 1968, gli
"istituti di ricovero e cura riconosciuti a carattere scientifico"
sono, al pari degli istituti e cliniche universitarie, sottratti alla normativa
da essa dettata in tema di programmazione, classificazione e riconoscimento o
dichiarazione di enti ospedalieri: com'é testualmente precisato nell'art. 1, a
tali istituti la legge medesima si applica soltanto "per la parte
assistenziale". Nei loro confronti, dunque, nessun provvedimento di
classificazione e di riconoscimento di ente ospedaliero risulta previsto dalla
legge del 1968, e pertanto, qualsiasi interpretazione volesse darsene per quel
che concerne la immediata operatività o meno delle norme di competenza che vi
si contengono, nessun trasferimento di funzioni in tale specifico e particolare
settore sarebbe mai ipotizzabile come già intervenuto sulla base di essa.
4. - Non può dubitarsi, d'altro lato, che
gli Istituti fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa Maria
e San Gallicano" rientrano tra quelli riconosciuti a carattere scientifico:
quindi, per le considerazioni sopra esposte, insuscettibili di formare oggetto
dei provvedimenti adottati, rispettivamente, dalla Giunta e dal Presidente
della Regione del Lazio.
Chiaramente, il riferimento dell'art. 1,
secondo comma, della legge n. 132 agli "istituti di ricovero e cura
riconosciuti a carattere scientifico" ha riguardo, ad un tempo, sia agli
istituti per i quali il riconoscimento era anteriormente intervenuto, sia agli
istituti che potranno in futuro ottenerlo. Per questi ultimi, la norma richiede
un decreto del Ministro per la sanità di concerto con il Ministro per la
pubblica istruzione: che non può non considerarsi sotto ogni profilo
perfettamente equivalente a quel decreto del Ministro dell'interno sentito
quello per l'educazione nazionale, che era per l'innanzi richiesto dall'art. 1,
ultimo comma, del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631 (norme generali per
l'ordinamento dei servizi sanitari), essendo a quel tempo la materia sanitaria,
attualmente devoluta al Ministero della sanità, di competenza di quello
dell'interno; mentre, a sua volta, l'allora Ministero dell'educazione nazionale
esercitava, per quanto qui interessa, le identiche competenze oggi spettanti a
quello che ha ripreso l'antica denominazione di Ministero della pubblica istruzione.
5. - Ciò premesso, é pacifico che gli
Istituti fisioterapici di Roma furono appunto riconosciuti a carattere
scientifico con decreto interministeriale del 22 febbraio 1939, adottato a
norma della rammentata disposizione dell'ultimo comma dell'art. 1 del r.d. del
1938. Al riconoscimento in tal modo operato ha fatto tra l'altro riferimento il
Consiglio provinciale per la sanità, nel parere rilasciato il 10 luglio 1971 al
Presidente della Giunta regionale del Lazio, poscia sostanzialmente disatteso da
quest'ultima nell'adottare la deliberazione impugnata.
Né il riconoscimento del carattere
scientifico degli Istituti in questione si riduce al solo dato formale (che pur
sarebbe di per sé sufficiente) costituito dal ricordato decreto
interministeriale del 1939. É da soggiungere, infatti, che proprio con tale
specifico carattere ebbe a sorgere, fin dal 1926, l'Istituto di "Santa
Maria e San Gallicano", con sede nell'omonimo ospedale, che veniva al
contempo distaccato dal "Pio Istituto di Santo Spirito in Sassia ed
Ospedali riuniti", per essergli "concesso in uso" (art. 1,
secondo comma, r.d. 29 luglio 1926, n. 1619); e che sempre per prevalenti scopi
scientifici il detto Istituto venne poi riunito a quello per lo studio e la
cura del cancro a formare insieme l'ente "Regi Istituti fisioterapici
ospedalieri" di Roma, posti alle dipendenze del Ministero dell'interno e
assoggettati a particolari regole organizzative (r.d. 30 aprile 1931, n. 782).
Ai medesimi criteri sono informate le successive disposizioni del testo unico
r.d. 4 agosto 1932, n. 1296, e del relativo regolamento r.d. 6 luglio 1933, n.
1310, modificato con il r.d. 5 settembre 1938, n. 1997, e con i decreti del
Presidente della Repubblica 12 giugno 1955, n. 637, e 27 gennaio 1962, n. 73.
Si giunge così alla legge 29 settembre 1964, n. 872, prescrivente che la nomina
del Presidente degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma sia fatta con
decreto presidenziale su proposta del Ministro per la sanità, e quella del
consiglio di amministrazione con decreto dello stesso Ministro per la sanità,
nonché - più recentemente ancora - alla legge 29 maggio 1969, n. 316, che, nel
disporre lo stanziamento a carico dello Stato di un contributo annuo
all'Istituto "Regina Elena" (facente parte degli Istituti fisioterapici
ospedalieri di Roma) e ai due analoghi "Vittorio Emanuele III" di
Milano e "fondazione senatore Pascale" di Napoli, ne ribadisce a
chiare lettere la natura di istituti "riconosciuti a tutti gli effetti
quali istituti a carattere tecnico-scientifico" (art. 1).
6. - Accertato così che la legge n. 132 del
1968 nulla ha innovato per quanto concerne gli istituti a carattere
scientifico, tra i quali rientrano gli Istituti fisioterapici ospedalieri di
Roma, e che perciò nessun trasferimento di funzioni nei loro confronti é stato
da essa attuato o previsto, divengono inconferenti le argomentazioni della
difesa della Regione, rivolte a sostenere che la funzione di riconoscere gli
enti ospedalieri sarebbe stata frattanto affidata alle Regioni dalla legge
medesima indipendentemente dall'art. 117 della Costituzione, e cioè a titolo di
delega.
Deve perciò, in accoglimento del ricorso,
dichiararsi - allo stato attuale del diritto positivo - l'incompetenza della
Regione ad adottare i provvedimenti impugnati e pronunciarsene conseguentemente
l'annullamento, restando assorbita l'istanza di sospensione a suo tempo
proposta dallo Stato, che non vi ha più insistito.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara che non spettano alla Regione del
Lazio i poteri di classificazione e riconoscimento di "ente
ospedaliero" nei confronti degli Istituti fisioterapici ospedalieri di
Roma "Regina Elena" e "Santa Maria e San Gallicano", ed in
conseguenza annulla la deliberazione della Giunta regionale del Lazio 14 luglio
1971, n. 367, con la quale gli Istituti predetti sono stati classificati
"Ospedale specializzato regionale", nonché il decreto del Presidente
della Regione n. 47 del 15 luglio successivo, che ha dichiarato gli Istituti
stessi "ente ospedaliero".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 novembre 1971.
Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 17 novembre
1971.