SENTENZA N. 69
ANNO 2009
Commento alla decisione
di
Renzo Dickmann
e Gabriele Malinconico
(per gentile concessione della
Rivista telematica Federalismi.it)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE
SIERVO Giudice
-
Paolo MADDALENA ”
-
Alfio FINOCCHIARO ”
-
Alfonso QUARANTA ”
-
Franco GALLO ”
-
Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
ha pronunciato la
seguente
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a
seguito della proposta di revoca del Consigliere di amministrazione della RAI-Radiotelevisione
italiana S.p.a., Prof. Angelo Maria Petroni, presentata dal Ministro dell’economia e delle
finanze, anche d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri, in data
11 maggio 2007, e di tutti gli atti ad essa connessi e conseguenti, promosso
dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi, con ricorso notificato il 18 marzo 2008, depositato in
cancelleria il 25 marzo 2008 ed iscritto al n. 16 del registro conflitti tra
poteri dello Stato 2007, fase di merito.
Visto l’atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il Giudice relatore Gaetano
Silvestri;
uditi l’avvocato Beniamino Caravita
di Toritto per
1. – Con ricorso
depositato l’8 novembre 2007
1.1. – La ricorrente evidenzia come il presente conflitto tragga origine
dalla violazione delle attribuzioni ad essa costituzionalmente garantite, «dal
momento che l’attività radiotelevisiva pubblica non può essere considerata
appannaggio esclusivo delle scelte della maggioranza politica, ma deve essere
svolta in modo conforme all’indirizzo politico costituzionale, che fa della
libera circolazione delle idee e del pluralismo culturale uno degli assi
portanti dell’ordinamento».
La difesa della Commissione segnala, in proposito, come le funzioni di
indirizzo e vigilanza siano state attribuite all’organo parlamentare «in
considerazione dei caratteri di imparzialità, democraticità e pluralismo che
devono informare lo svolgimento dell’attività del servizio pubblico
radiotelevisivo» ed al precipuo scopo di evitare nella gestione del servizio
«un’ingerenza diretta ed esclusiva dell’Esecutivo».
Nel caso di specie, le attribuzioni della Commissione sarebbero state
lese in occasione della revoca di un componente del Consiglio di
amministrazione della RAI, il Prof. Angelo Maria Petroni,
da parte della relativa Assemblea degli azionisti, revoca sollecitata dal
Ministro dell’economia e delle finanze, nella sua qualità di azionista di
maggioranza, «in mancanza della previa necessaria deliberazione della
Commissione parlamentare di vigilanza». In particolare, a parere della
ricorrente, il Ministro dell’economia avrebbe disatteso quanto previsto
dall’art. 49, comma 8, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo
unico della radiotelevisione), secondo cui «Il rappresentante del Ministero
dell’economia e delle finanze, nelle assemblee della società concessionaria convocate
per l’assunzione di deliberazioni di revoca o che comportino la revoca o la
promozione di azione di responsabilità nei confronti degli amministratori,
esprime il voto in conformità alla deliberazione della Commissione parlamentare
per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi comunicata
al Ministero medesimo».
1.2. – La difesa della ricorrente ripercorre i «principali momenti di
emersione del conflitto», ricordando che, con più missive, a partire dal 18
gennaio 2007, il Presidente della Commissione parlamentare di vigilanza ha
richiamato l’attenzione del Ministro dell’economia e delle finanze
«sull’esigenza istituzionale di porre in essere ogni iniziativa utile al più
corretto esercizio del ruolo attribuito alla Commissione», con particolare
riguardo all’ipotesi di revoca di un componente del consiglio di
amministrazione.
Il Ministro dell’economia ha replicato alle osservazioni del Presidente
della Commissione con una lettera del 6 febbraio 2007, nella quale si rileva
come la stessa Commissione sia chiamata a partecipare al solo procedimento di
nomina dei membri del consiglio di amministrazione e non anche a quello di
revoca o a quello relativo alla promozione di azione di responsabilità. In
proposito, il Ministro ha precisato che il comma 8 dell’art. 49 del d.lgs. n.
177 del
La difesa della Commissione ritiene che la tesi sostenuta dal Ministro
sia il frutto di una interpretazione formalistica delle disposizioni di cui
all’art. 49 del d.lgs. n. 177 del
La ricorrente rammenta inoltre che in
data 11 maggio 2007 il Presidente del Consiglio dei ministri, sollecitato da
una missiva, di pari data, del Ministro dell’economia e delle finanze, ha
comunicato al Presidente della Commissione parlamentare di vigilanza la necessità
di sostituire il consigliere di amministrazione RAI di nomina ministeriale,
Prof. Angelo Maria Petroni, essendo ormai venuto meno
il rapporto fiduciario alla base della sua designazione.
A seguito della richiesta formulata dal
Ministro dell’economia, in data 16 maggio 2007 il Consiglio di amministrazione
della RAI ha convocato l’Assemblea degli azionisti per deliberare in merito
alla revoca del consigliere indicato e provvedere alla sua sostituzione. A
questo punto, il Presidente della Commissione parlamentare di vigilanza ha
comunicato, in data 29 maggio 2007, al Ministro dell’economia la propria
intenzione di convocare nel più breve tempo possibile la medesima Commissione,
al fine di assumere la necessaria deliberazione per la revoca del consigliere Petroni, a norma del comma 8 dell’art. 49 del d.lgs. n. 177
del 2005. Ciò nonostante, l’iter
della proposta di revoca è proseguito con la convocazione dell’Assemblea degli
azionisti della RAI, senza che alla Commissione sia stata data, al proposito,
alcuna comunicazione formale.
Il 7 giugno 2007, su ricorso del Prof. Petroni, il TAR Lazio ha sospeso in via provvisoria e
cautelare la convocazione dell’Assemblea degli azionisti, ma tale provvedimento
è stato poi annullato, in data 31 luglio 2007, dal Consiglio di Stato.
Riferisce ancora la difesa della
ricorrente che, in data 1° agosto 2007, il Presidente della Commissione
parlamentare ha interpellato per iscritto il Ministro dell’economia «per
verificare la sua intenzione di tener ferma la proposta di revoca», chiedendo a
tal fine una nuova audizione dello stesso Ministro e del Presidente della RAI e
comunicando piena disponibilità ad una convocazione della Commissione anche
durante il periodo di sospensione estiva.
I successivi tentativi di convocare
l’Assemblea degli azionisti per la revoca del consigliere Petroni,
sollecitati dalla richiesta del Ministro dell’economia del 2 agosto 2007, si
sono rivelati infruttuosi, sicché il collegio sindacale, agendo ai sensi
dell’art. 2367 del codice civile, ha convocato la stessa Assemblea per il 10
settembre. Nella relativa seduta si è proceduto, in effetti, alla revoca del
citato Prof. Petroni ed alla sua sostituzione con il
Dott. Fabiano Fabiani.
Dalla successione degli eventi
descritti ed in particolare dal «complessivo comportamento» tenuto dal Ministro
dell’economia, la ricorrente deduce una grave lesione delle competenze
costituzionalmente garantite della Commissione parlamentare per l’indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
1.3. – La ricorrente individua il
parametro costituzionale del conflitto nel principio del pluralismo informativo
deducibile dall’art. 21 della Costituzione.
Secondo la difesa della Commissione
parlamentare, siffatto principio, «tradotto nell’ambito dell’attività
radiotelevisiva pubblica, comporta che essa non può essere considerata
appannaggio esclusivo delle scelte di maggioranza (sia pure sotto il controllo
parlamentare) ma richiede un adeguato contemperamento di tutti gli interessi in
gioco alla luce dell’indirizzo politico costituzionale».
In proposito, la ricorrente evidenzia
come «l’affermazione della centralità del Parlamento nel governo del sistema
radiotelevisivo pubblico» sia presente nella legislazione a partire dalla legge
14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in
materia di diffusione radiofonica e televisiva), oltre che nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, in particolare nella sentenza n. 225 del
1974, che «ha definitivamente aperto la strada verso la “parlamentarizzazione” del sistema radiotelevisivo pubblico,
spostando il centro di determinazione delle scelte generali in tale settore a
favore dell’organo rappresentativo della collettività nazionale».
La ricorrente sottolinea, inoltre, come
la “parlamentarizzazione” abbia comportato il
riconoscimento in capo alla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi «di significativi poteri di influenza
(come quelli di indirizzo generale, di determinazione del tetto pubblicitario,
etc.) sull’unico polo radiotelevisivo allora riconosciuto dall’ordinamento».
Dall’esame di alcune pronunzie della
Corte costituzionale, ed in particolare della sentenza n. 194 del
1987, la ricorrente trae la conclusione che il Parlamento, «e per esso
Per queste ragioni, aggiunge la difesa
della Commissione, «la “parlamentarizzazione” del
servizio radiotelevisivo […] implica la doverosa vigilanza da parte dell’organo
parlamentare su tutte le vicende relative alla RAI da cui potrebbero derivare
conseguenze negative per la libera manifestazione del pensiero e per la libera
informazione».
1.4. – In merito alla propria
legittimazione al conflitto, la ricorrente sottolinea come le commissioni
parlamentari, titolari di specifiche attribuzioni autonomamente esercitate,
siano organi legittimati a proporre il conflitto medesimo, «in quanto
organi-potere che, pur facendo parte del più vasto complesso organizzatorio del Parlamento, occupano tuttavia una
posizione peculiare e distinta nel sistema costituzionale e sono in grado di
dichiarare la volontà dell’organo di cui sono promanazione».
Sono richiamate, in proposito, la sentenza n. 49 del
1998 e le ordinanze
n. 137 del 2000 e n. 171 del 1997
della Corte costituzionale, con le quali è stata riconosciuta la competenza
della Commissione parlamentare di vigilanza a dichiarare definitivamente la
volontà della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica nella materia
attinente direttamente all’informazione.
In definitiva, la ricorrente ritiene
che «proprio i poteri di indirizzo, di controllo, di vigilanza e altre
competenze direttamente connesse al valore costituzionale del pluralismo»
giustifichino «il compiuto riconoscimento delle attribuzioni di rilevanza
costituzionale» della Commissione parlamentare di vigilanza.
1.5. – Quanto alla legittimazione
passiva del Ministro dell’economia e delle finanze e del Presidente del
Consiglio dei ministri, la ricorrente evidenzia come
Dalle indicazioni richiamate la
ricorrente deduce l’esistenza di «valide argomentazioni» a sostegno della
legittimazione ad essere parte di un conflitto tra poteri dello Stato anche del
Ministro dell’economia e delle finanze, sul rilievo che questi, «quale
azionista di maggioranza della RAI S.p.a., ricopre
una funzione rappresentativa del Governo ma comunque autonoma rispetto allo
stesso organo inteso nella sua interezza».
Per l’ipotesi in cui non fosse accolta
la tesi estensiva, la ricorrente ritiene sussistente la legittimazione passiva
del Presidente del Consiglio dei ministri, «in proprio e quale organo
legittimato ad esprimere la volontà dell’intero organo Governo», in virtù
dell’art. 95, primo comma, Cost., sottolineando, al riguardo, come il
Presidente del Consiglio, in data 11 maggio 2007, abbia informato il Consiglio
dei ministri della lettera di pari data, pervenutagli dal Ministro
dell’economia, con la quale si proponeva la revoca del consigliere Petroni, ed abbia dichiarato, in una ulteriore missiva
dello stesso 11 maggio 2007 indirizzata al Presidente della Commissione di
vigilanza, di convenire «pienamente con la valutazione del Ministro
dell’economia e delle finanze».
Da quanto sopra riportato, secondo la
ricorrente dovrebbe desumersi che «il Presidente del Consiglio dei ministri ha
pienamente condiviso l’operato del Ministro e ha così dato pieno avallo
governativo all’illegittimo comportamento qui contestato».
1.6. – La difesa della Commissione
parlamentare si sofferma, infine, sull’oggetto del conflitto tra poteri, ricordando
come esso possa consistere non solo «nella rivendicazione, da parte di un
organo, di un potere da altro usurpato», ma anche «nella contestazione, non
della titolarità di un potere altrui, quanto della concreta modalità di
esercizio dello stesso quando siffatta modalità impedisce, di fatto, all’altro
organo il pieno svolgimento di competenze costituzionalmente assegnate».
Sarebbe evidente, nel caso di specie,
che il Ministro dell’economia ha agito «come se fosse l’unico soggetto titolare
di poteri nella determinazione della revoca di un consigliere di
amministrazione della RAI S.p.a., ignorando le
attribuzioni di natura costituzionale spettanti alla ricorrente Commissione di
vigilanza», con la conseguenza di aver «illegittimamente ricollocato la stessa
RAI sotto il controllo esclusivo dell’Esecutivo».
Il comportamento del Ministro sarebbe
«ancor più grave, e quindi lesivo delle attribuzioni della Commissione di
vigilanza, in quanto ha eluso in maniera evidente il rispetto di quel principio
di “leale collaborazione”» che
Al riguardo, la difesa della
Commissione richiama quanto affermato nella sentenza n. 379 del
1992 della Corte, sottolineando come da questa pronunzia si possano trarre
«due rilevanti indicazioni: in primo luogo, l’indefettibile necessità che
rispetto a situazioni di interesse pubblico e che rispondono ad esigenze
costituzionali, gli eventuali organi chiamati a regolarle, anche quando
appartenenti a poteri dello Stato diversi, esercitino le proprie competenze in
conformità al principio di leale collaborazione; in secondo luogo, che la
verifica della rispondenza a tale principio può essere svolta dalla Corte
costituzionale in modo diretto sui singoli e specifici comportamenti degli
organi stessi».
La ricorrente osserva che «nel
complesso dei comportamenti tenuti dal Ministro dell’economia, non solo è
impossibile rintracciare la benché minima apertura verso una “leale
collaborazione”, ma vi è addirittura un totale disconoscimento del ruolo e
delle competenze della Commissione di vigilanza».
Pertanto, l’operato del Ministro dell’economia
rispecchierebbe «la nitida volontà di riassegnare il ruolo centrale nella
gestione della Concessionaria del servizio pubblico all’organo esecutivo, e
cioè ad un organo che per sua natura non può che essere di parte», con
conseguente violazione delle competenze costituzionalmente riconosciute alla
Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi. La difesa della Commissione conclude rilevando come tutto ciò
«significhi esautorare il Parlamento rispetto ad una funzione che il sistema
costituzionale gli ha limpidamente riconosciuto».
2. – In data 21
febbraio 2008
2.1. – In particolare,
la difesa della Commissione richiama la sentenza del TAR Lazio, sez. III ter, 16 novembre
2007, n. 11271, con la quale è stata ritenuta illegittima, e quindi annullata,
la «sequenza di atti» culminata con la revoca del consigliere Petroni, e l’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. IV, 4
dicembre 2007, n. 6284, che ha respinto l’istanza cautelare di sospensione
degli effetti della richiamata sentenza del TAR Lazio e fissato l’udienza per
la discussione del merito all’11 marzo 2008.
La ricorrente
sottolinea come, a seguito delle citate pronunzie, non sia venuto meno
l’interesse della Commissione ad agire per conflitto di attribuzione dinanzi
alla Corte costituzionale; né siffatto interesse verrebbe meno nel caso in cui
il giudice di appello dovesse confermare l’illegittimità degli atti impugnati.
Al riguardo, la difesa della Commissione precisa che nel giudizio per conflitto
di attribuzione viene in rilievo «non tanto e non solo l’illegittimità degli
atti posti in essere dal Ministro dell’economia e delle finanze (con l’avallo
del Governo nella persona del Presidente del Consiglio dei ministri)
finalizzati alla revoca di un membro del Consiglio di amministrazione della
RAI, quanto l’usurpazione delle competenze proprie della Commissione
parlamentare di vigilanza che il comportamento posto in essere dal Ministro
dell’economia e delle finanze ha determinato».
Pertanto – osserva la difesa
della Commissione, richiamando le sentenze n. 49 del
1998 e n.
150 del 1981 della Corte costituzionale – quale che sia l’esito del
giudizio amministrativo sugli atti impugnati, residuerebbe l’interesse della
ricorrente ad ottenere quella decisione sulla spettanza delle attribuzioni in
contestazione che rappresenta l’oggetto principale del giudizio per conflitto tra
poteri dello Stato.
2.2. – La difesa della
Commissione evidenzia come, allo stesso modo, risulti privo di influenza lo
scioglimento anticipato delle Camere, disposto con il d.P.R.
6 febbraio 2008, n. 19, poiché lo stesso non determina alcuna interruzione nello
svolgimento delle funzioni della Commissione parlamentare di vigilanza, da
intendersi comunque prorogata nell’attuale composizione fino alla prima
riunione delle nuove Camere, ed anzi alcune delle attribuzioni della
Commissione (e precisamente, quelle concernenti la disciplina delle campagne
elettorali) «trovano il loro presupposto logico-giuridico proprio nell’avvenuto
scioglimento delle Assemblee legislative».
2.3. – Sarebbe
irrilevante – si osserva ancora nella memoria in questione – la scadenza nel
maggio 2008 del termine di durata del mandato del Consiglio di amministrazione
della RAI, posto che lo scioglimento anticipato delle Camere e la conseguente
fissazione della prima riunione di queste ultime per la data del 29 aprile 2008
rendono verosimile una proroga oltre la scadenza del mandato del Consiglio in
carica.
Per queste ragioni, il
termine del mandato triennale – come pure la fine anticipata della legislatura
– non potrebbe determinare, a detta della difesa della Commissione, «alcuna
cessazione della materia oggetto del presente conflitto».
3. – In
data 25 febbraio 2008, la difesa della ricorrente ha depositato copia della
delibera con la quale
4. –
La predetta ordinanza ed il ricorso sono stati, a
cura della ricorrente, notificati al Governo della Repubblica, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri, in data 18 marzo 2008 e depositati, con
la prova dell’avvenuta notifica, presso la cancelleria della Corte costituzionale
il 25 marzo 2008.
5. – Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, con atto depositato il 7 aprile 2008, chiedendo che il ricorso sia
rigettato.
La difesa erariale sottolinea come il provvedimento
di revoca del consigliere Petroni sia stato adottato
dal Ministro dell’economia e delle finanze sulla base della normativa vigente,
ed in particolare di quanto previsto all’art. 49 del d.lgs. n. 177 del 2005. Al
contrario, la tesi sostenuta dalla Commissione parlamentare porterebbe «ad una
sostanziale disapplicazione» del comma 10 del citato art. 49, che subordina ad
un evento futuro, non ancora realizzatosi, l’entrata in vigore dei precedenti
commi, con la sola eccezione dei commi 7 e 9.
L’Avvocatura generale ricorda, a tal proposito, che
la sussistenza del potere di revoca al Ministro dell’economia e delle finanze è
stata espressamente riconosciuta dal TAR Lazio, sez. III ter, con la sentenza 16 novembre
2007, n. 11271, decisione che, «se da un lato ha ritenuto il provvedimento
viziato da eccesso di potere […], dall’altro lato ha rigettato il sesto motivo
del ricorso con il quale si sosteneva che la decisione del Ministro
dell’economia sarebbe stata illegittima in quanto avvenuta senza che fosse
stato previamente acquisito il parere favorevole della Commissione parlamentare
per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi».
Pertanto, il resistente ritiene che la posizione
del Ministro sia «coerente con il meccanismo di nomina dei componenti il CDA
previsto dai commi 7 e 9» dell’art. 49 del d.lgs. n. 177 del 2005.
In ogni caso, a parere della difesa erariale,
l’attribuzione al Ministro del potere di nominare un solo componente del
Consiglio di amministrazione su nove non può in alcun modo configurare una
violazione del principio, espresso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 225 del
1974, secondo cui il potere esecutivo non deve essere rappresentato negli
organi direttivi della RAI in modo esclusivo o preponderante.
Pertanto, la
difesa della Commissione parlamentare insiste nelle conclusioni già formulate
nel ricorso.
7. – In data
26 giugno 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
un’istanza di rinvio dell’udienza pubblica fissata per il successivo 8 luglio,
con adesione dell’altra parte, in quanto «
8. – A seguito
della fissazione della nuova udienza, in data 11 febbraio 2009 la difesa della
ricorrente ha depositato una memoria nella quale ribadisce e conferma le
argomentazioni e le conclusioni già rassegnate nel ricorso e nelle memorie.
1. – Con ricorso
depositato l’8 novembre 2007
2. – Preliminarmente, deve essere confermata l’ammissibilità del conflitto
di attribuzione, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953 n. 87, già
ritenuta, in via delibativa, nella ordinanza n. 61 del
2008.
Per quanto riguarda i requisiti soggettivi, deve riconoscersi alla
Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi la qualifica di organo competente a dichiarare in via
definitiva la volontà della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica (sentenze n. 502 del
2000 e n. 49
del 1998 ed ordinanze
n. 195 del 2003, n. 137 del 2000
e n. 171 del
1997).
Anche il Presidente del Consiglio dei ministri è organo competente a
dichiarare la volontà del Governo, a differenza del Ministro dell’economia e
delle finanze. Difatti il potere esecutivo «non è un “potere diffuso”, ma si
risolve […] nell’intero Governo, in nome dell’unità di indirizzo politico e
amministrativo proclamata dall’art. 95, primo comma, Cost.» (ordinanza n. 123
del 1979), con la conseguenza che «i singoli ministri non sono legittimati
ad essere parte di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, mentre
tale legittimazione è stata riconosciuta nelle ipotesi […] delle competenze
direttamente ed esclusivamente conferite al Ministro della giustizia dagli
artt. 107, secondo comma, e 110 della Costituzione […] e del voto di sfiducia
individuale espresso dal Parlamento nei confronti di un ministro» e che,
pertanto, «al di fuori di queste fattispecie, è il Governo a prendere parte –
in funzione dell’unità di indirizzo politico ed amministrativo, proclamata dal
primo comma dell’art. 95 Cost. – ai conflitti tra poteri dello Stato» (ordinanza n. 221
del 2004).
Quanto al requisito oggettivo del conflitto,
3. – Il ricorso è fondato.
3.1. – Innanzitutto, occorre precisare il quadro normativo entro cui
vengono esercitate le funzioni di nomina e di revoca dei componenti del Consiglio
di amministrazione della RAI – Radiotelevisione italiana S.p.a.,
concessionaria del servizio pubblico generale radiotelevisivo.
L’art. 49, comma 7, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo
unico della radiotelevisione), stabilisce che, «fino alla completa alienazione
della partecipazione dello Stato», il rappresentante del Ministero
dell’economia e delle finanze presenta nell’assemblea della RAI, riunita per la
nomina dei membri del consiglio di amministrazione, una lista di candidati
formulata sulla base delle delibere della Commissione parlamentare di vigilanza
e delle indicazioni del Ministero medesimo.
Il comma 9 dello stesso articolo dispone che sino a quando il numero
delle azioni alienato – in attuazione del processo di privatizzazione della
società concessionaria – non superi la quota del 10 per cento del capitale, «in
considerazione dei rilevanti ed imprescindibili motivi di interesse generale
connessi allo svolgimento del servizio pubblico generale radiotelevisivo […] ai
fini della formulazione dell’unica lista di cui al comma 7,
Il comma 8 del citato art. 49 stabilisce inoltre: «Il rappresentante del
Ministero dell’economia e delle finanze, nelle assemblee della società
concessionaria convocate per l’assunzione di deliberazioni di revoca o che
comportino la revoca o la promozione di azione di responsabilità nei confronti
degli amministratori, esprime il voto in conformità alla deliberazione della
Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi comunicata al Ministero medesimo».
Infine, il comma 10 prescrive: «Le disposizioni di cui ai commi da
3.2. – La suesposta normativa è oggetto, da parte della ricorrente e del
resistente, di due opposte interpretazioni, che portano ciascuna delle parti ad
una diversa soluzione del presente conflitto.
La difesa della Commissione parlamentare di vigilanza sostiene che alle
disposizioni prima riportate si debba dare un significato coerente con il
quadro costituzionale e legislativo complessivo, qual è possibile ricostruire
dalle norme costituzionali, dalla giurisprudenza di questa Corte e
dall’evoluzione legislativa degli ultimi decenni. Ammettere che un membro del
consiglio di amministrazione della RAI possa essere revocato con determinazione
unilaterale e discrezionale del Ministro dell’economia e delle finanze sarebbe
in contrasto con l’esigenza, fondata sull’art. 21 Cost., di garantire il
pluralismo, la democraticità e l’imparzialità dell’informazione, ritenuti dalla
giurisprudenza di questa Corte caratteri essenziali del servizio pubblico
radiotelevisivo, da affidare al controllo ed alla vigilanza del Parlamento, in
quanto espressione dell’intera collettività nazionale.
Si deve ritenere pertanto, ad avviso della ricorrente, che sia necessario
andare oltre la lettera del comma 10 dell’art. 49 del t.u. della
radiotelevisione e pervenire ad una interpretazione che mantenga in capo
all’organo parlamentare il potere di controllo su tutte le vicende che, in un
modo o nell’altro, possano incidere sul pluralismo e sull’imparzialità del
servizio pubblico radiotelevisivo. Del resto, se la suddetta interpretazione
fosse intesa in senso strettamente letterale, non si potrebbero applicare,
secondo la ricorrente, né il comma 1, che stabilisce l’affidamento della
concessione del servizio, né il comma 3, che stabilisce il numero dei
consiglieri di amministrazione, né il comma 4, che fissa in tre anni la durata
del mandato degli stessi. La difesa della Commissione ha prodotto in giudizio
documentazione da cui risulta che il consiglio di amministrazione nominato nel
2005, dopo l’entrata in vigore delle disposizioni succitate, è durato in carica
tre anni, come prescrive il suddetto comma 4, e non due, come stabiliva invece
la normativa precedente.
La difesa erariale contrappone all’interpretazione della ricorrente una
lettura del testo legislativo (art. 49 t.u. della radiotelevisione) in chiave
strettamente letterale e trae dal mancato richiamo del comma 8, da parte del
comma 10 – il quale, come detto, limita il riferimento ai soli commi 7 e 9 – la
conseguenza che il legislatore abbia voluto anticipare la vigenza – in data
anteriore alla chiusura della prima offerta pubblica di vendita – delle sole
procedure di nomina e non anche di quelle di revoca. L’effetto di tale lettura
della normativa vigente sarebbe la non applicabilità della procedura prevista
dal suddetto comma 8 alla eventuale revoca del consigliere di amministrazione
nominato dal Ministro dell’economia e delle finanze nel periodo intermedio tra
l’entrata in vigore della legge 3 maggio 2004, n. 112 (Norme di principio in
materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI-Radiotelevisione
italiana S.p.a., nonché delega al Governo per
l’emanazione del testo unico della radiotelevisione), il cui art. 20 è stato
integralmente riprodotto dall’art. 49 del t.u. della radiotelevisione, e
l’evento futuro cui è condizionata l’entrata in vigore dei commi da
L’incidenza delle due diverse interpretazioni sostenute dalle parti sulla
soluzione del conflitto è chiara.
Se si accogliesse la prima, occorrerebbe valutare se l’atto impugnato,
oltre a non essere conforme alla legge, sia anche lesivo della sfera di
attribuzioni costituzionalmente garantite al Parlamento e, per esso, alla
Commissione di vigilanza sulla RAI.
Se invece si accogliesse la seconda interpretazione, lo stesso atto si
presenterebbe come la mera applicazione della normativa vigente e tutte le
considerazioni su una eventuale menomazione delle attribuzioni della
Commissione parlamentare di vigilanza dovrebbero riferirsi alle disposizioni
legislative cui l’atto impugnato si sarebbe conformato.
In sintesi, dalla prima interpretazione discende che
3.3. – Innanzitutto, è necessario precisare che l’interpretazione delle
disposizioni rilevanti nel presente conflitto spetta a questa Corte, in quanto
giudice direttamente adito in sede di conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato con ricorso della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale
e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Dallo scioglimento del dubbio
interpretativo esposto nel paragrafo precedente discende, infatti, come già si
è chiarito, la decisione del conflitto stesso.
Questa Corte ritiene che della normativa sopra citata si possa e si debba
dare una interpretazione conforme a Costituzione, nel senso che, nel richiamare
«le procedure di cui ai commi 7 e 9», il comma 10 dell’art. 49 del d.lgs. n.
177 del 2005 abbia voluto richiamare implicitamente il correlato potere di
revoca previsto dallo stesso atto legislativo.
Militano in favore della suddetta interpretazione plurime considerazioni basate
sulla sistematica costituzionale e legislativa.
La sentenza
n. 225 del 1974 di questa Corte ha posto in rilievo che la prima esigenza
che il servizio pubblico radiotelevisivo deve soddisfare è quella di «offrire
al pubblico una gamma di servizi caratterizzata da obbiettività e completezza
di informazione, da ampia apertura a tutte le correnti culturali, da imparziale
rappresentazione delle idee che si esprimono nella società». Rispetto a questi
fini fondamentali, è indispensabile che gli organi direttivi da una parte non
debbano «rappresentare direttamente o indirettamente espressione, esclusiva o
preponderante, del potere esecutivo» e dall’altra debbano avere una struttura
«tale da garantirne l’obbiettività». Questa doppia condizione, negativa e
positiva, può essere realizzata solo se «siano riconosciuti adeguati poteri al
Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l’intera collettività nazionale».
Questa Corte ha ribadito tale orientamento, affermando che il servizio pubblico
radiotelevisivo, inteso come «servizio sociale», deve possedere un «elevato
tasso di democraticità rappresentativa», che lo stesso «ripete dalla sua
strutturazione nell’orbita del Parlamento (“parlamentarizzazione”)»
(sentenza n. 194
del 1987).
L’imparzialità e l’obbiettività dell’informazione possono essere
garantite solo dal pluralismo delle fonti e degli orientamenti ideali,
culturali e politici, nella difficoltà che le notizie e i contenuti dei
programmi siano, in sé e per sé, sempre e comunque obbiettivi. La
rappresentanza parlamentare, in cui tendenzialmente si rispecchia il pluralismo
esistente nella società, si pone pertanto, permanendo l’attuale regime, come il
più idoneo custode delle condizioni indispensabili per mantenere gli
amministratori della società concessionaria, nei limiti del possibile, al
riparo da pressioni e condizionamenti, che inevitabilmente inciderebbero sulla
loro obbiettività e imparzialità.
3.4. – Il legislatore ha previsto, negli ultimi trent’anni, forme e
proporzioni diverse per la nomina e la composizione del consiglio di
amministrazione della RAI, ma ha sempre rispettato due principi fondamentali:
il primo consiste nella prevalenza numerica dei componenti designati dalla
Commissione parlamentare; il secondo, nel ruolo necessario di quest’ultima
nelle procedure di rimozione dei membri del consiglio medesimo.
La legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di diffusione
radiofonica e televisiva) prevedeva (art. 8) che il consiglio fosse composto di
sedici membri, di cui dieci eletti dalla Commissione a maggioranza qualificata
e sei dall’assemblea dei soci. Tuttavia l’art. 12 della stessa legge stabiliva
che, in caso di deficit di esercizio superiore al dieci per cento, si
verificasse la decadenza del consiglio, previa comunicazione dell’esistenza
dello squilibrio finanziario da parte del collegio sindacale alla Commissione
parlamentare, il cui accertamento della ricorrenza dei presupposti di legge
condizionava la prevista decadenza. Il decreto-legge 6 dicembre 1984, n. 807
(Disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive), convertito
nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, prevedeva che il consiglio di
amministrazione fosse composto di sedici membri, tutti nominati dalla
Commissione parlamentare (art. 6). Uguale previsione era contenuta (art. 25)
nella legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del servizio radiotelevisivo
pubblico e privato). La legge 25 giugno 1993, n. 206 (Disposizioni sulla
società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo) attribuiva ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento il potere di nominare, d’intesa, i
cinque membri del consiglio di amministrazione della RAI, prescrivendo però che
la revoca degli stessi potesse avvenire solo su proposta della Commissione
parlamentare, adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti.
3.5. – L’evoluzione normativa appena esaminata dimostra come il
legislatore si sia conformato ai principi affermati da questa Corte in tema di
prevalenza dell’indirizzo e della vigilanza parlamentare sulla gestione della
società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo. A tale proposito
si devono porre in rilievo due costanti, particolarmente significative ai fini
che qui interessano: a) appartiene
alla scelte politiche del Parlamento disporre che l’intero consiglio sia
nominato o designato dall’organo parlamentare di indirizzo e vigilanza o che
quest’ultimo abbia il potere di determinare la nomina limitatamente alla
maggioranza dei membri; b) la
rimozione dei componenti è in ogni caso assoggettata alla valutazione della
Commissione.
Il secondo dei principi di cui sopra trae origine dalla necessaria
salvaguardia dell’indipendenza dei componenti dell’organo di amministrazione
della società concessionaria. Se la nomina spetta ad un soggetto diverso dal
Parlamento, la scelta delle persone da nominare obbedisce a criteri
discrezionali, da attuare nel rispetto dei requisiti di qualità fissati dalla
legge. Anche quando la nomina spettava ai massimi esponenti delle Assemblee
parlamentari, non era previsto alcun parere preventivo della Commissione di
vigilanza sui nominativi dei componenti che i Presidenti intendevano nominare.
Era prevista invece una deliberazione della Commissione nell’ipotesi di revoca
dei componenti stessi.
La garanzia di indipendenza dei titolari di una carica, richiesta, a
vario titolo, dalla Costituzione o dalla legge, esclude che possa esservi una
perfetta simmetria tra potere di nomina e potere di revoca. Il primo obbedisce
alla logica della scelta discrezionale delle persone ritenute più capaci e
meglio in sintonia con il soggetto che nomina; il secondo implica un giudizio
sull’operato del componente dell’organo, che non può essere lasciato – pena la
perdita del minimo di tutela della sua indipendenza – alla libera e
incontrollata decisione di chi lo ha nominato.
Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, il filtro della
deliberazione della Commissione parlamentare di vigilanza serve a contemperare
il potere di revocare il soggetto nominato, che si giustifica per evitare che
lo stesso divenga esente da responsabilità, con il necessario controllo da
parte del Parlamento, che svolge il ruolo di massimo garante dell’adempimento,
da parte dei membri del consiglio di amministrazione, dei doveri di
obbiettività ed imparzialità imposti dall’art. 21 Cost.
4. – La normativa vigente si è posta nel solco dell’evoluzione
legislativa prima tratteggiata e dei principi stabiliti dalla giurisprudenza di
questa Corte. È previsto infatti che due componenti su nove siano nominati dal
socio di maggioranza (attualmente il Ministro dell’economia e delle finanze).
Mentre per il membro designato a ricoprire la carica di presidente è richiesto,
come condizione di efficacia della nomina, il parere favorevole della
Commissione parlamentare, espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti,
per la nomina del secondo dei consiglieri in oggetto non è richiesto alcun
parere della Commissione, con la conseguenza che la scelta è discrezionale, nel
rispetto dei requisiti fissati dal comma 4 dell’art. 49 t.u. della
radiotelevisione. Quanto invece alla revoca, il comma 8 dello stesso articolo –
ponendosi nel solco tracciato dalla legislazione precedente – prescrive, con
riferimento a tutti gli amministratori, che la stessa sia preceduta da una
conforme deliberazione della Commissione parlamentare di vigilanza.
Non si rinviene alcun ragionevole motivo per cui la revoca dei componenti
del consiglio di amministrazione della RAI, nel periodo, di durata indefinita,
che precede la chiusura della prima offerta pubblica di vendita, sia
assoggettata ad un regime eterogeneo rispetto a quello voluto dal legislatore
negli ultimi decenni e ribadito anche per il futuro dalla stessa legge in
vigore. Si verrebbe peraltro a determinare una ingiustificata e inedita
disparità di status tra i diversi
membri del consiglio, uno dei quali godrebbe di una minore garanzia di
indipendenza in confronto agli altri.
Inoltre, se ci si fermasse all’interpretazione letterale del comma 10
dell’art. 49 t.u. prima citato, non solo non si spiegherebbe – come rilevato
dalla ricorrente – perché pacificamente si sia ritenuto che il consiglio,
nominato nel 2005, sia scaduto nel 2008, al termine del triennio previsto dal
comma 4 dello stesso articolo (mentre la normativa precedente prevedeva una
durata non superiore a due esercizi sociali), ma bisognerebbe ipotizzare che la
mancata entrata in vigore dei commi da
Per le ragioni sopra esposte, si deve escludere che del comma 10
dell’art. 49 del t.u. della radiotelevisione possa essere data una
interpretazione letterale, che genera una serie di incongruenze e
contraddizioni. Deve essere, invece, preferita una lettura sistematica e
costituzionalmente orientata, che elimina tali problemi ed aderisce
maggiormente alla ratio
della stessa legge nella quale si trova inserita. Tale interpretazione porta a
ritenere – come già si è detto – che il richiamo alle procedure di nomina
implichi necessariamente l’applicazione di quelle parti dello stesso articolo
che sono strettamente collegate alla nomina stessa (durata in carica, requisiti
dei nominandi, revoca degli stessi), allo scopo di
evitare un mosaico formato da frammenti normativi provenienti da una pluralità
di fonti non ben coordinate tra di loro.
5. – La proposta di revoca del consigliere nominato dal Ministro, non
preceduta da conforme deliberazione della Commissione parlamentare per
l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, non è, per i
motivi prima illustrati, una mera applicazione della legge vigente, ma si pone,
al contrario, come una violazione della stessa, se interpretata secondo un
criterio sistematico costituzionalmente orientato. Essa, di conseguenza,
determina una illegittima menomazione delle attribuzioni, che discendono
dall’art. 21 Cost., del Parlamento, il quale agisce, nella materia del servizio
pubblico radiotelevisivo, per il tramite della Commissione di vigilanza.
6. – In conseguenza
della non spettanza al Ministro dell’economia del potere di richiedere e votare
nell’Assemblea degli azionisti della RAI, per il tramite del suo
rappresentante, la revoca di un consigliere di amministrazione, in assenza di
previa deliberazione adottata dalla Commissione parlamentare di vigilanza, deve
essere annullata la nota del Ministro dell’economia, indirizzata al Presidente
del Consiglio dei ministri in data 11 maggio 2007, con la quale il Ministro
stesso ha informato quest’ultimo della decisione di revocare il predetto
consigliere.
Deve, inoltre,
essere accolta la richiesta della Commissione ricorrente di annullare tutti gli
atti «connessi e conseguenti» alla suddetta nota del Ministro. In particolare,
questa Corte, sulla base di quanto detto sopra, individua come lesivi e quindi
annulla i seguenti atti: la nota, in data 11 maggio 2007, con la quale il
Presidente del Consiglio dei ministri ha comunicato al Presidente della
Commissione di vigilanza la decisione del Ministro dell’economia di revocare il
consigliere Petroni; la nota, in pari data, con la
quale il Ministro dell’economia ha invitato il Direttore generale del
Dipartimento del Tesoro «a porre in essere le conseguenti iniziative per
attivare il percorso di revoca del Prof. Petroni e di
nomina di un nuovo Consigliere di Amministrazione»; la nota, in pari data, con
la quale il Direttore generale del Tesoro ha chiesto al Presidente del
Consiglio di amministrazione ed al Presidente del Collegio sindacale della RAI
S.p.A. di convocare senza ritardi l’Assemblea ordinaria dei soci ai sensi
dell’art. 2367 cod. civ., con il seguente ordine del giorno: «1. Revoca di un
amministratore e nomina di un nuovo amministratore della Società».
per
questi motivi
dichiara
che non spettava al Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con il
Presidente del Consiglio dei ministri, richiedere e votare nell’Assemblea degli
azionisti della RAI – Radio Televisione Italiana S.p.a.,
la revoca di un consigliere di amministrazione in assenza di previa
deliberazione adottata dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale
e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
annulla, per l’effetto:
a) la
nota del Ministro dell’economia e delle finanze, indirizzata al Presidente del
Consiglio dei ministri in data 11 maggio 2007;
b) la nota, in pari data, del Presidente del
Consiglio dei ministri, indirizzata al Presidente della Commissione
parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi;
c) la
nota, in pari data, del Ministro dell’economia e delle finanze, indirizzata al
Direttore generale del Dipartimento del Tesoro;
d) la nota, in pari data, del Direttore generale del
Dipartimento del Tesoro, indirizzata al Presidente del Consiglio di
amministrazione ed al Presidente del Collegio sindacale della RAI S.p.A.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9
marzo 2009.
F.to:
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in