SENTENZA N. 502
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Cesare MIRABELLI Presidente
- Fernando SANTOSUOSSO Giudice
- Massimo VARI "
- Cesare RUPERTO "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della delibera della
Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi del 29 marzo 2000, recante “Comunicazione politica, messaggi
autogestiti, informazione e tribune della concessionaria del servizio
radiotelevisivo pubblico per la campagna referendaria 2000”, promosso con
ricorso dei signori Daniele Capezzone, Michele De Lucia e Mariano Giustino,
nella qualità di promotori e presentatori di referendum abrogativi indetti per il 21 maggio 2000, notificato il
18 maggio 2000, depositato in Cancelleria il 2 giugno 2000 ed iscritto al n. 26
del registro conflitti 2000.
Visto l’atto di costituzione della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
udito nell’udienza pubblica del 26 settembre 2000 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi l’avvocato Nicolò Zanon per i signori Daniele Capezzone, Michele De Lucia e Mariano Giustino e l’Avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
Ritenuto
in fatto
1.
― Daniele Capezzone, Michele De Lucia e Mariano Giustino, nella qualità
di promotori e presentatori di referendum
abrogativi indetti con d.P.R. 29 marzo 2000 (Gazzetta Ufficiale del 4 aprile 2000, n. 79) per il 21 maggio 2000,
hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Commissione
parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
(in seguito, Commissione parlamentare) e dell’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni (in seguito, Autorità per le garanzie), in relazione,
rispettivamente, agli artt. 1, comma 2, 2, comma 1, lettere c) e d),
7, comma 2, della deliberazione approvata il 29 marzo 2000, recante
“Comunicazione politica, messaggi autogestiti, informazione e tribune della
concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico per la campagna
referendaria 2000” ed all’art. 8 della deliberazione n. 55/00/CSP, approvata il
29 marzo 2000, dell’Autorità per le garanzie, pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale del 1° aprile 2000,
n. 77, in riferimento all’art. 75 della Costituzione, chiedendo, in linea
preliminare la sospensione di entrambi gli atti.
2.
― Relativamente alla deliberazione della Commissione parlamentare, i
ricorrenti sostengono che l’atto non avrebbe correttamente attuato i principi
stabiliti dalla legge 22 febbraio 2000, n. 28 (Disposizioni per la parità di
accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie
e per la comunicazione politica) e, perciò, avrebbe influito sulla formazione
della volontà dei cittadini chiamati ad esprimere il loro voto, vulnerando le
attribuzioni costituzionalmente garantite del comitato promotore del referendum.
Essi
premettono che la legge n. 28 del 2000 disciplina la cd. “comunicazione
politica” nei periodi di campagna elettorale e referendaria, disponendo (artt.
5, comma 1, e 9) che i mezzi di comunicazione devono fornire un’informazione
obbiettiva e neutrale sul significato e sulle modalità del voto. In
particolare, l’art. 9 di detta legge disciplinerebbe la “comunicazione
istituzionale” che identificherebbe il servizio informativo che le
amministrazioni pubbliche dovrebbero offrire ai cittadini, allo scopo di
permettere che i diritti garantiti dalla Costituzione e, in particolare, quello
di voto (art. 48 della Costituzione), siano esercitati con piena
consapevolezza, sicché le norme che la riguardano sarebbero connotate da <<profili
di obbligatorietà costituzionale>>, in quanto attuative degli artt. 1,
48, 3, comma secondo, e 75 della Costituzione.
La
“comunicazione istituzionale”, proseguono i ricorrenti, avrebbe <<un
ruolo costituzionale ancora più chiaro nel caso delle campagne referendarie>>,
nonostante la Corte abbia affermato che elezioni e referendum possono essere disciplinati con modalità identiche
(sentenza n. 161 del 1995). Nelle campagne referendarie, la formazione della
libera e consapevole volontà del cittadino chiamato alle urne e lo scopo di
ottenere che l’eventuale astensione sia frutto di una scelta ponderata
richiederebbero infatti che sia offerta un’adeguata informazione sui contenuti
dei quesiti e sul significato del “sì” e del “no”, anche in considerazione del carattere
abrogativo del referendum e della
complessità delle materie oggetto dei quesiti. In tal senso, secondo gli
istanti, sarebbero emblematiche le modalità con le quali in Svizzera e negli
Stati Uniti d’America è disciplinata l’informazione in occasione del referendum, nonché, in Italia,
l’attribuzione all’Ufficio centrale per il referendum
del potere di stabilire la denominazione del referendum. L’art. 9 della legge n. 28 del 2000 costituirebbe,
quindi, una norma costituzionalmente necessaria, in quanto diretta ad
assicurare che le amministrazioni pubbliche svolgano con neutralità ed
obiettività un’informazione adeguata, essendo riservato alla Commissione
parlamentare il potere di stabilire criteri e regole per l’applicazione della
legge alla campagna referendaria.
2.1.
― Secondo i ricorrenti, le direttive impugnate non avrebbero
correttamente attuato la legge n. 28 del 2000, in quanto l’art. 4 si limita a
stabilire che, dal giorno della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei decreti di indizione dei referendum, <<la Rai cura
l’illustrazione dei quesiti referendari, ed informa sulle modalità di
votazione, sulla data e sugli orari della consultazione>>.
Analoghe
carenze connoterebbero: l’art. 1, comma 2, il quale si limita a stabilire che
gli spazi vanno ripartiti in misura eguale tra soggetti favorevoli e contrari
ai quesiti e detti spazi, <<negli intendimenti della Commissione>>,
dovrebbero esaurire ogni possibilità di comunicazione in tema di referendum; l’art. 2, comma 1, lettera c), il quale contiene un generico
riferimento ad un’informazione da assicurare mediante notiziari ed
approfondimenti e non reca criteri direttivi in ordine alla responsabilità
della testata giornalistica; l’art. 2, comma 1 lettera d), che vieta la possibilità di fare riferimento ai referendum al di fuori della tipologia
di trasmissioni da esso prevista; l’art. 7, comma 2, che reca una mera
parafrasi dell’art. 9, della legge n. 28 del 2000. Ad avviso dei ricorrenti, le
censure sarebbero confortate dalla constatazione che nel calendario delle
tribune referendarie approvate dalla Rai non sono previste trasmissioni di
approfondimento ed i dibattiti sono confinati in orari che non garantirebbero
un’adeguata audience.
Inoltre,
secondo i ricorrenti, sussisterebbe altresì il tono costituzionale del
conflitto, in quanto l’atto impugnato - non sindacabile dal giudice
amministrativo - è diretto a realizzare il principio del pluralismo e
costituirebbe espressione di un’attribuzione di livello costituzionale, nella
specie non correttamente esercitata.
2.2.
― I ricorrenti, in linea gradata, sostengono che, qualora la Corte
ritenga che la delibera abbia correttamente applicato la legge n. 28 del 2000,
<<la lesione dei principi di cui agli artt. 1, 3, comma secondo, 48 e 75,
Cost. dovrebbe essere direttamente imputata alla legge stessa, nelle
disposizioni specificamente dedicate alla comunicazione di carattere
istituzionale>>, da ritenersi viziate <<in quanto non contengono
una disciplina sufficiente ad assicurare l’esistenza, costituzionalmente
necessaria, di una reale ed efficace comunicazione istituzionale>>. Essi
chiedono, quindi, che la Corte, previa sospensione del giudizio per conflitto
di attribuzione, sollevi di fronte a sé questione di legittimità costituzionale
degli artt. 5, comma 1, e 9 della legge n. 28 del 2000, <<nella parte in
cui non prevedono le misure legislative minime atte ad assicurare la presenza e
l’efficacia>> della comunicazione istituzionale, in riferimento agli
artt. 1, 3, comma secondo, 21, 48 e 75 della Costituzione.
3.
― Questa Corte, con ordinanza del 12 maggio 2000, n. 137, ha dichiarato
inammissibile il conflitto sollevato nei confronti dell'Autorità per le
garanzie ed ha invece dichiarato ammissibile il conflitto sollevato nei
confronti della Commissione parlamentare, ritenendo insussistenti i presupposti
per l'accoglimento della domanda cautelare.
I ricorrenti hanno notificato
l'ordinanza alla Commissione parlamentare il 18 maggio 2000, depositandola
presso la cancelleria della Corte il 2 giugno 2000.
4.
― Nel giudizio si è costituita la Commissione parlamentare, rappresentata
e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il conflitto sia
dichiarato inammissibile e, comunque, che sia rigettato.
La
difesa erariale, preliminarmente, contesta che l'atto impugnato incida sulle
attribuzioni costituzionalmente garantite spettanti ai promotori del referendum ex art. 75 della
Costituzione, perché tra esse non rientrerebbe la cd. "comunicazione
istituzionale" (art. 9, comma 2, della legge n. 28 del 2000), la quale
riguarda l'attività di informazione obiettiva e neutrale che, evidentemente,
non può essere svolta dai predetti. A
suo avviso, siffatta conclusione è confortata dalle decisioni della Corte
concernenti gli atti di disciplina dell'attività di propaganda svolta da
soggetti portatori di una visione politica di parte. In particolare, dalla
sentenza n. 161 del 1995 e dalla sentenza n. 49 del 1998, la quale ha affermato
che la Commissione parlamentare deve formulare indirizzi rispettosi del
principio del pluralismo della propaganda ed ha contrapposto la partecipazione
dei comitati promotori e dei soggetti organizzati al ciclo delle trasmissione
televisive.
Secondo
la resistente, questa interpretazione sarebbe suffragata dalla circostanza che
l'art. 52 della legge 25 maggio 1970, n. 352 attribuisce ai promotori del referendum la facoltà di partecipare
direttamente alla competizione elettorale ed alla relativa propaganda, che
evidentemente è incompatibile con lo scopo di offrire un’informazione obiettiva
ed imparziale.
4.1.
― Nel merito, la Commissione parlamentare premette che l'art. 9, comma 2,
della legge n. 28 del 2000 non disciplina la "comunicazione
istituzionale" e contesta che le norme di detta legge siano
"costituzionalmente necessarie", poiché tale tipo di comunicazione
non è prevista dall'art. 75 della Costituzione, ed è stata disciplinata
esclusivamente da quando è venuta meno l'aspettativa della tendenziale
neutralità ed imparzialità dei media
televisivi privati, in quanto parti direttamente interessate dalle
consultazioni referendarie.
Ad
avviso della difesa erariale, è inesatto che l’informazione debba essere svolta
con le modalità indicate dai ricorrenti, sulla scorta di considerazioni
<<del tutto opinabili o arbitrarie>>, basate su indimostrate petizioni
di principio o su premesse erronee, facendo peraltro riferimento alla
disciplina stabilita in Paesi nei quali l’istituto referendario ha caratteri
profondamente diversi da quello italiano.
In
particolare, la censura riferita all'art. 4 - neppure indicato
nell'intestazione del ricorso e nelle conclusioni - sarebbe frutto di una mera
illazione, dato che esso non è meramente riproduttivo dell'art. 9, comma 2,
della legge n. 28 del 2000 e, tra l'altro, stabilisce che la Rai <<cura
l'illustrazione dei quesiti referendari>>, ossia deve assicurare proprio
quelle informazioni ritenute indispensabili dai ricorrenti. Peraltro, il comma
2 dell'art. 4 disciplina le modalità di attuazione dell'informazione,
disponendo che i relativi programmi devono essere trasmessi alla Commissione
parlamentare ed assicurando il costante contatto tra il Presidente di
quest’ultima e l'Ufficio di presidenza della Rai, sicché è chiara la congruità
delle direttive rispetto allo scopo di garantire l’adeguatezza
dell’informazione. Dalla documentazione prodotta risulta infatti sia che
l'informazione della Rai ha avuto ad oggetto anche l'illustrazione dei quesiti
e degli effetti del voto e della scelta di astenersi, sia che la Commissione
parlamentare ha vigilato sulla idoneità degli spot ad informare i cittadini.
4.2.
― Relativamente alle censure concernenti l'art. 7, comma 2, la resistente
osserva che esso riguarda i "programmi di informazione nei mezzi
radiotelevisivi" (art. 5 della legge n. 28 del 2000) e che la libertà di
informazione (art. 21 della Costituzione) non permetterebbe di predeterminare
rigidamente il contenuto dei programmi, avendo comunque la Commissione
parlamentare verificato costantemente l'attività della Rai. Inoltre, secondo la
difesa erariale, dette argomentazioni dimostrerebbero la correttezza dell'art.
2, comma 1, lettera c), anche perché
<<la Commissione parlamentare non poteva non ricondurre i notiziari ed i
relativi approfondimenti alla responsabilità di specifiche testate
giornalistiche registrate>>.
Le
censure riferite all'art. 1, comma 2, sarebbero infondate sia in quanto esso
riguarda la comunicazione politica, sia in quanto la documentazione prodotta
dimostra che lo spazio concesso ai soggetti favorevoli ed a quelli contrari
all'abrogazione non ha esaurito l'informazione in materia referendaria. L'art.
2, comma 1, lettera d), non
contrasterebbe con l'auspicio contenuto nella lettera o) della premessa, poiché l'art. 4, comma 2, a sua volta, ha
espressamente stabilito l'obbligo di realizzare programmi di informazione con
caratteristiche di spot autonomo. Il
calendario delle tribune referendarie approvato dalla Rai non conforterebbe le
censure, tenuto conto che esso riguarda la comunicazione politica e che
l'inadeguatezza dell'informazione realizzata nelle fasce orarie da esso
previste costituisce una affermazione apodittica ed indimostrata. Siffatte
argomentazioni, conclude infine la Commissione parlamentare, dimostrerebbero
altresì che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1 e
9, della legge n. 28 del 2000, sollevata in via subordinata, è inammissibile e
comunque infondata.
5.
― I ricorrenti, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza
pubblica, insistono per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nell’atto
introduttivo, sostenendo preliminarmente che lo svolgimento dei referendum non escluderebbe l’interesse
a ricorrere.
A
loro avviso, sarebbe inoltre infondata l’eccezione di inammissibilità del
conflitto sotto il profilo oggettivo, dato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, il comitato promotore sarebbe legittimato ad agire a tutela
della corretta formazione della volontà dei cittadini, che costituirebbe un
<<interesse obiettivo dell’ordinamento tutelato implicitamente dall’art.
75 Cost.>>.
I
ricorrenti sostengono, quindi, che la “comunicazione istituzionale”
costituirebbe proiezione degli artt. 3 e 97 della Costituzione e sarebbe
preordinata a prevenire il rischio di una distorsione della relativa
consultazione ed a realizzare la parità delle chances tra i partecipanti alla competizione elettorale. Peraltro,
l’espletamento di un’attività di informazione neutrale, obiettiva ed imparziale
sarebbe costituzionalmente obbligatoria (artt. 1, 3, comma secondo, 21, 48 e 75
della Costituzione) e non potrebbe essere lasciata al comitato promotore, il
quale non è organo dello Stato-persona e non può sostituirsi a questo
nell’espletamento del compito di assicurare il corretto esercizio della
sovranità popolare nella forma del referendum
abrogativo.
A
loro avviso, siffatti principi costituirebbero il nucleo costituzionale
irrinunciabile di un obbligo positivo di fare a carico delle amministrazioni
pubbliche, in particolare del servizio radiotelevisivo, che <<lascia
ampio spazio alla discrezionalità legislativa in materia>>, potendo
tradursi in modalità informative anche molto diverse tra loro, la cui scelta è
rimessa appunto al legislatore, e che però non può essere leso da
<<decisioni legislative insufficienti>> o da un’insufficiente
attuazione della legge, mentre l’identificazione in dettaglio del contenuto e
delle modalità dell’informazione non può essere attribuita ad occasionali
contatti tra la Presidenza della Commissione parlamentare e la Rai.
6.
― La Commissione parlamentare, nella memoria depositata in prossimità
dell’udienza pubblica, insiste nel contestare l’ammissibilità del conflitto
sotto il profilo oggettivo, sostenendo che i ricorrenti si dolgono di
comportamenti che non incidono sulle attribuzioni costituzionalmente garantite
del comitato promotore.
Nel
merito, ad avviso dell’Avvocatura, il ricorso sarebbe basato su premesse,
<<per molti versi, contraddittorie con le censure>>. Infatti, i
ricorrenti, nonostante abbiano precisato che le censure riguardano le modalità
di esercizio dei poteri della Commissione parlamentare in materia di
“comunicazione istituzionale”, formulano doglianze concernenti il contenuto e
le fasce orarie delle tribune referendarie della Rai, ossia relative a trasmissioni
riconducibili alla “comunicazione politica”. Secondo la Commissione
parlamentare, il contenuto e l’orario di svolgimento delle tribune
referendarie, poiché hanno lo scopo di permettere di illustrare le ragioni a
favore o contro il quesito, non potrebbero affatto essere confuse con
l’informazione obiettiva e neutrale sul significato oggettivo del voto.
L’eccezione di legittimità
costituzionale sollevata in linea gradata, conclude infine la difesa erariale,
è inammissibile, in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la
pronunzia di sentenze cosiddette additive di principio è essenzialmente
limitata ai casi nei quali l’incostituzionalità di una norma deriva dalla
violazione del principio di eguaglianza ed è altresì identificabile
nell’ordinamento una disposizione dalla quale è ricavabile la disciplina idonea
a riempire il vuoto normativo determinato dalla sentenza, ovvero che permette
di offrire al legislatore opportune indicazioni per rimediarvi. La generica
formulazione della questione, in quanto caratterizzata dalla mancata
indicazione di detti parametri, sarebbe quindi inammissibile e comunque
infondata.
7.
― All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
1.
― Il conflitto di attribuzione tra poteri proposto, con il ricorso in
epigrafe, dai promotori e presentatori dei referendum
abrogativi del 21 maggio 2000 nei confronti della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, ha ad oggetto
gli artt. 1, comma 2, 2, comma 1, lettere c)
e d), 7, comma 2, della deliberazione
del 29 marzo 2000 recante "Comunicazione politica, messaggi autogestiti,
informazione e tribune della concessionaria del servizio radiotelevisivo
pubblico per la campagna referendaria 2000" in riferimento all'art. 75
della Costituzione.
Secondo
i ricorrenti, la deliberazione predetta, dato che nelle parti impugnate
"non contiene la effettiva attuazione dei principi previsti nella
legge" n. 28 del 2000, "determina restrizioni allo svolgimento della
campagna referendaria tali da incidere sulla formazione della volontà di coloro
che esprimono il loro voto nel referendum"
e conseguentemente nella sfera di attribuzioni garantita, ai sensi dell'art. 75
della Costituzione, al Comitato promotore. A loro avviso, infatti, sarebbe
configurabile il "cattivo uso" dei poteri spettanti alla Commissione
parlamentare per la disciplina della c.d. "comunicazione
istituzionale", prevista in particolare dall'art. 9 della legge n. 28 e
connotata da profili di obbligatorietà costituzionale, in riferimento agli
artt. 1, 3, comma secondo, 48 e 75 della Costituzione, in quanto finalizzata ad
assicurare, nelle campagne referendarie, l'esistenza di un'informazione
neutrale ed obiettiva e con modalità tali da garantire la formazione della
libera e consapevole volontà dell'elettore.
In
via gradata i ricorrenti chiedono che la Corte costituzionale, qualora ritenga
che le direttive impugnate abbiano correttamente applicato la legge n. 28 del
2000, sollevi innanzi a sé medesima questione di legittimità costituzionale
degli artt. 5, comma 1, e 9 della citata legge n. 28, in riferimento agli artt.
1, 3 comma secondo, 21, 48 e 75 della Costituzione "in quanto non
contengono una disciplina sufficiente ad assicurare l'esistenza,
costituzionalmente necessaria, di una reale ed efficace comunicazione
istituzionale".
2.
― Preliminarmente va confermata la ammissibilità, ai sensi dell'art. 37
della legge 11 marzo 1953, n. 87, del conflitto di attribuzione in esame, già
ritenuta, in via di sommaria delibazione, nell'ordinanza n. 137 del 2000.
Sussistono
invero, alla stregua della costante giurisprudenza della Corte, i requisiti
soggettivi del conflitto d'attribuzione tra poteri, giacché è pacifica sia la
legittimazione dei promotori della richiesta di referendum abrogativo, competenti a dichiarare definitivamente,
nell'ambito della procedura referendaria, la volontà della frazione del corpo
elettorale titolare del potere di iniziativa previsto dall'art. 75 della
Costituzione, sia la legittimazione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, competente a
dichiarare definitivamente, nell'ambito della materia di sua spettanza, la
volontà delle due Camere (ex plurimis,
sentenza n. 49 del 1998).
Sussiste
anche il requisito oggettivo del conflitto di attribuzione tra poteri, poiché
non è accoglibile l'eccezione dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui gli atti
ed i comportamenti dei quali i ricorrenti si dolgono "non incidono sulle
attribuzioni di rilievo costituzionale spettanti ai promotori nello svolgimento
della campagna referendaria, in tale ambito non rientrando la c.d.
<<comunicazione istituzionale>>". Va invece osservato che,
secondo la prospettazione del ricorso, gli atti ed i comportamenti impugnati
possono configurare una ipotesi di "cattivo uso" dei poteri spettanti
alla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza; "cattivo
uso" che appare astrattamente suscettibile di influire, nell'ambito della
campagna elettorale referendaria, sulla formazione della volontà degli
elettori, così da ridondare in una lesione della sfera di attribuzione dei
ricorrenti (sentenza n.161 del 1995).
Non
si può infine ritenere che sia venuto meno, a seguito dello svolgimento delle
procedure referendarie e del loro
esito, l'interesse dei ricorrenti ad ottenere una decisione di merito sulla
spettanza delle attribuzioni costituzionali in contestazione, giacché non sono
state prospettate argomentazioni che possano indurre un mutamento
dell'orientamento favorevole fino ad ora seguito sul punto dalla Corte (cfr.
sentenze n. 49 del 1998).
3.
― Nel merito, il ricorso è infondato.
I
ricorrenti censurano, con riferimento alle parti impugnate della deliberazione
del 29 marzo 2000, il "cattivo uso" dei poteri spettanti alla
Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza, in quanto essa non
avrebbe adeguatamente attuato la legge n. 28 del 2000, che, secondo la loro
interpretazione, disciplinerebbe, accanto alla c.d. "comunicazione
politica", cioè la diffusione di "programmi contenenti opinioni e
valutazioni politiche" (art. 2, comma 2), anche la c.d.
"comunicazione istituzionale", cioè l'informazione "imparziale,
neutra ed obiettiva circa il significato e la portata dei quesiti
referendari". In particolare, i ricorrenti sostengono che la formazione
della libera e consapevole volontà del cittadino impone alle amministrazioni
pubbliche l'obbligo, costituzionalmente rilevante, di fornire, nell'ambito
della campagna referendaria, una informazione "neutrale, obiettiva ed
imparziale" sui contenuti dei quesiti e sul significato del "si"
e del "no", in considerazione del tecnicismo delle materie, della
complessità dei quesiti ed anche al fine di consentire che l'eventuale
astensione dal voto sia frutto di una scelta consapevole e ragionata. Gli
stessi ricorrenti ammettono però che tale obbligo informativo "lascia
ampio spazio alla discrezionalità legislativa in materia", potendo
esplicarsi secondo modalità anche molto diverse tra loro.
In
questa prospettiva, premesso che la Corte costituzionale ha da tempo affermato
che "il diritto all'informazione" va determinato e qualificato in
riferimento ai principi fondanti della forma di Stato delineata dalla
Costituzione, i quali esigono che "la nostra democrazia sia basata su una
libera opinione pubblica e sia in grado di svilupparsi attraverso la pari concorrenza
di tutti alla formazione della volontà generale" (sentenza n. 112 del
1993), va sottolineata, in relazione alla necessaria democraticità del processo
politico referendario, l'esigenza che "sia offerta dal servizio pubblico
radiotelevisivo la possibilità che i soggetti interessati (...) partecipino
alla informazione ed alla formazione dell'opinione pubblica" in modi e
forme idonei e congrui rispetto alla finalità da perseguire (sentenza n. 49 del
1998). Al riguardo deve essere tenuto altresì presente "l'imperativo
costituzionale" secondo cui il diritto all'informazione, garantito
dall'art. 21 della Costituzione, è qualificato e caratterizzato, innanzi tutto,
dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie, cosicché il
cittadino possa essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni
avendo presenti punti di vista differenti e orientamenti culturali e politici
contrastanti (cfr. sentenza n. 112 del 1993).
In
questa ottica, proprio per evitare che da un'informazione unilaterale possano
derivare effetti distorsivi sulla pubblica opinione, tali da ledere il
fondamentale principio di garantire il "voto libero" nelle
competizioni elettorali, non appare affatto irragionevole la scelta che
l'informazione sul merito, cioè sul significato e la portata dei quesiti
referendari -e non su dati meramente estrinseci: denominazione del referendum e modalità di voto- si svolga
attraverso la partecipazione dialettica di tutti i soggetti interessati,
anziché essere affidata ad un'unica fonte, per quanto impersonale, obiettiva e
neutrale possa essere. Ed infatti, sebbene i ricorrenti sottolineino
l'importanza concettuale del mutamento dell'espressione "propaganda
istituzionale", propria della previgente legislazione, con l'espressione
"comunicazione istituzionale", usata dalla legge n. 28, rimane
tuttavia alto il rischio che, nella prassi operativa, la distinzione tra queste
due tipologie informative possa finire con il perdersi. Ed in questo senso è
significativo che il comma 2 dell'art. 9 della citata legge n. 28 del 2000
assegni alle emittenti radiotelevisive pubbliche e private il compito di
informare direttamente i cittadini soltanto sulle modalità di voto e sugli
orari dei seggi elettorali, proprio per evitare, stabilendo tale contenuto
minimo di comunicazione, forme improprie di svolgimento di attività
propagandistica, tanto più grave in considerazione dell’incidenza sul momento
elettorale.
D'altronde,
proprio la rilevata complessità dei quesiti elettorali induce a ritenere che
ragionevolmente non sia stato affidato -come invece vorrebbero i ricorrenti-
alla comunicazione "istituzionale" delle amministrazioni pubbliche il
compito di chiarire "il significato e la portata dei quesiti
referendari". La tecnicità dei quesiti stessi e l'individuazione precisa
della c.d. normativa di risulta possono infatti porre questioni interpretative
così complesse e controverse, che appare incongruo pretendere al riguardo da
soggetti "istituzionali" una comunicazione imparziale ed esauriente
su questi delicatissimi profili di merito, i quali invece possono essere più
adeguatamente chiariti e approfonditi attraverso una informazione equilibrata
che si sviluppi nel contraddittorio tra i diversi soggetti interessati, secondo
modalità rimesse appunto alla discrezionalità del legislatore. Il valore del
pluralismo dell'informazione, sotto il profilo passivo oltre che attivo, deve
infatti trovare la massima espansione proprio nell'ambito delle competizioni
elettorali, dominate dal principio della parità di opportunità tra i concorrenti.
D'altra
parte, la stessa disposizione invocata dai ricorrenti a sostegno della assoluta
necessità della c.d. comunicazione "istituzionale" sul significato e
la portata dei quesiti referendari, e cioè l'art. 9 della citata legge n. 28
del 2000, va interpretata, nel comma 1, nel senso che il divieto alle
amministrazioni pubbliche di "svolgere attività di comunicazione"
durante la campagna elettorale è proprio finalizzato ad evitare il rischio che
le stesse possano fornire, attraverso modalità e contenuti informativi non
neutrali sulla portata dei quesiti, una rappresentazione suggestiva, a fini
elettorali, dell'amministrazione e dei suoi organi titolari.
4.
― La scelta legislativa di limitare la diretta informazione
radiotelevisiva alla denominazione dei quesiti e alle modalità di voto e di
riservare invece precipuamente al confronto dialettico tra i soggetti
interessati il chiarimento e l'approfondimento del significato e della portata
dei quesiti referendari non è dunque, per le considerazioni proposte,
irragionevole. Appare così destituita di fondamento l'interpretazione dei
ricorrenti in ordine alla qualificazione della legge n. 28 del 2000 come
attuativa di un principio in base al quale sarebbe costituzionalmente
necessaria, durante le campagne referendarie, la c.d. informazione
"istituzionale", vertente proprio sul merito, cioè sul significato e
la portata dei quesiti. Ed appare, di conseguenza, infondata anche la censura
di "cattivo uso" dei poteri spettanti alla Commissione parlamentare
per l'indirizzo e la vigilanza, per non avere adeguatamente attuato, in
relazione ai diversi profili della deliberazione impugnata, i principi della
medesima legge.
In
effetti, la deliberazione in oggetto è conforme alla ratio della citata legge n. 28, modulando la disciplina concreta
della comunicazione radiotelevisiva nella campagna referendaria 2000, secondo
criteri rispettosi del valore del pluralismo nell'informazione. In questo
senso, va respinta la censura che gli artt. 4, comma 1, e 7, comma 2, della
stessa delibera siano meramente ripetitivi dell'art. 9 della legge n. 28 e
comunque insufficienti in ordine all'informazione che la concessionaria
pubblica del servizio radiotelevisivo doveva fornire, in particolare, sulla
facoltà dell'astensione dal voto e sulle relative conseguenze. Va in proposito
ricordato, innanzi tutto, che i predetti articoli prevedono espressamente,
integrando così il disposto dell'art. 9, che la Rai illustri imparzialmente,
con diverse tipologie di trasmissione, il contenuto dei quesiti referendari,
oltre ad informare sulle modalità di votazione, sulla data e sugli orari della
consultazione. Risulta poi dalla documentazione presentata dalla difesa della
Commissione parlamentare non solo che l'identificazione in dettaglio di
contenuti e modalità dell'informazione avveniva sotto la vigilanza della
Commissione stessa, ma anche che vi era una costante sottolineatura delle
condizioni necessarie per la validità delle consultazioni referendarie.
Così
pure va respinta la censura, relativa all'art. 1, comma 2, di mancata
concessione di spazi radiotelevisivi ai sostenitori dell'astensione, poiché
risulta dalla documentazione prodotta che la disposizione in questione, la
quale riguarda espressamente, come riconoscono gli stessi ricorrenti, la
comunicazione "politica", è stata attuata in modo tale che lo spazio
concesso ai soggetti favorevoli ed a quelli contrari all'abrogazione non
esaurisse affatto tutta l'informazione sui singoli quesiti referendari.
Sono
infondate altresì le censure, relative all'art. 2, comma 1, lett. c) e d),
sia di carenza di criteri in ordine alla responsabilità delle testate
giornalistiche, sia di insufficiente programmazione di trasmissioni di
approfondimento e di dibattito, in quanto tutte queste doglianze sono
riferibili all'ambito dei "programmi di informazione" nei mezzi
radiotelevisivi, disciplinati dall'art. 5, comma 1, della legge n. 28, che non
prevede una rigida predeterminazione di criteri e contenuti informativi,
risultando comunque dalla documentazione presentata in giudizio che la
Commissione parlamentare aveva stabilito i necessari criteri procedurali e
costantemente verificato che l'attività informativa della concessionaria
pubblica si svolgesse secondo canoni di comportamento e modalità operative
corrispondenti.
5.
― E' da rilevare infine che, in base alle motivazioni adottate nella
presente decisione, risultano manifestamente infondati i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati in via gradata dai ricorrenti in ordine agli artt.
5, comma 1, e 9 della citata legge n. 28 del 2000, cosicché viene meno uno dei
presupposti perché la Corte possa accogliere la proposta istanza di
autoremissione della relativa questione di costituzionalità.
PER QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi adottare la disciplina contenuta negli artt. 1, comma 2, 2,
comma 1, lettere c) e d), 7, comma 2, della deliberazione
approvata il 29 marzo 2000, recante "Comunicazione politica, messaggi
autogestiti, informazione e tribune della concessionaria del servizio
radiotelevisivo pubblico per la campagna referendaria 2000".
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 13 novembre 2000.
Cesare
MIRABELLI, Presidente
Piero Alberto
CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in
cancelleria il 17 novembre 2000.