SENTENZA N. 340
ANNO
2007
Commenti alla decisione di
I. Ferruccio Auletta
e Bruno Sassani, L’illegittimità
costituzionale per «contrasto con la tradizione»: in morte di una (buona)
«regola del processo (per gentile concessione della Rivista telematica Judicium, Il processo
civile in Italie e in Europa)
II. Elisabetta Frontoni, Considerazioni a margine
della sentenza della Corte
costituzionale n. 340 del 2007: verso un maggiore rigore nel sindacato
sull’eccesso di delega nella Rubrica Studi
di Consulta OnLine
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, del decreto
legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di
diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria
e creditizia, in attuazione dell’articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n.
366), promosso dal Tribunale di Catania, nel procedimento civile vertente tra
C. M. ed altro e
Visto l’atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella
camera di consiglio del 6 giugno 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1.–– Nel corso di un giudizio civile promosso da due soggetti privati
contro un istituto di credito per la nullità di un contratto di acquisto di
titoli mobiliari e per il rimborso delle perdite subite, il Tribunale di
Catania ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 76 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, del decreto
legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di
diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria
e creditizia, in attuazione dell’articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n.
366).
Rileva il Tribunale che, a seguito della notifica dell’atto di citazione
avvenuta il 1° aprile 2005, la banca convenuta ha notificato la propria
comparsa di risposta il successivo 1° giugno 2005; in data 16 giugno 2005 gli
attori, eccependo la tardività della notifica della
comparsa, hanno notificato alla controparte l’istanza di fissazione di udienza,
chiedendo al Tribunale di considerare non contestati i fatti così come narrati
nell’atto di citazione.
Ciò premesso, il giudice a quo osserva che la disposizione
impugnata effettivamente ricollega alla contumacia del convenuto (cui viene
equiparata la tardiva costituzione) l’effetto di una sorta di ficta confessio,
dovendosi intendere come non contestati i fatti affermati dall’attore, in tal
modo innovando rispetto alla consolidata giurisprudenza per cui la contumacia
nel processo civile non può assumere alcun significato probatorio. Tale scelta
legislativa, peraltro, appare in contrasto, anzitutto, con l’art. 76 Cost., in
quanto nell’art. 12, comma 2, lettera a), della legge n. 366 del 2001
manca ogni riferimento al rito contumaciale. Richiamando, in proposito, alcune
sentenze di questa Corte sulla necessità che la legge di delegazione venga interpretata
tenendo presenti le finalità ispiratrici della medesima, il Tribunale di
Catania sottolinea che la riforma del rito contumaciale operata dalla norma in
esame non risponde, se non per «mero accidente processuale», alla finalità di
riduzione dei termini processuali, il che risulterebbe ancora più evidente in
un processo con più convenuti dei quali almeno uno si sia costituito
tempestivamente. E, d’altra parte, nessuna volontà di riforma dell’istituto
della contumacia trapela dai lavori parlamentari, poiché la relazione di
accompagnamento al disegno di legge delega per la riforma del diritto
societario (presentato il 3 luglio 2001) non contiene alcun riferimento alla
materia in oggetto; al contrario, un preciso richiamo alla contumacia è
presente nel punto 23 del disegno di legge delega per la complessiva riforma
del processo civile approvato dal Consiglio dei ministri
in data 24 ottobre 2003.
Ritiene quindi il giudice remittente, per le ragioni indicate, che la
norma in esame sia censurabile sotto il profilo dell’eccesso di delega.
Il meccanismo della ficta confessio previsto dall’impugnato art. 13, comma
In via «ulteriormente gradata», infine, il
Tribunale di Catania ravvisa un contrasto tra la censurata disposizione e
l’art. 24 Cost., in quanto la «secca previsione normativa della non
contestabilità dei fatti affermati dall’attore in caso di tardiva notificazione
della comparsa di risposta» costituirebbe una sanzione processuale
sproporzionata del comportamento del convenuto che, come nel caso di specie, ha
notificato la propria comparsa di risposta con un solo giorno di ritardo rispetto
al termine fissato per legge.
Nel rito in esame, infatti, non è neppure previsto l’obbligo (si veda
l’art. 2, comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 5 del 2003) che l’atto
introduttivo contenga l’avvertimento al convenuto circa le conseguenze negative
che si possono produrre a suo carico in caso di contumacia o tardiva
costituzione. Ciò comporta, secondo il Tribunale, una lesione del diritto di
difesa del convenuto.
Quanto alla rilevanza, infine, il giudice a quo osserva che essa
senza dubbio sussiste nel giudizio pendente, poiché si deve stabilire se la
tardiva notifica della comparsa di risposta determini o meno
gli effetti di non contestazione fissati dalla disposizione sottoposta a
scrutinio.
2.— E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l’infondatezza della questione.
Osserva l’Avvocatura dello Stato, richiamando numerose pronunce di questa
Corte in ordine alla censura di eccesso di delega, che è da escludere la
violazione dell’art. 76 della Costituzione. Rientra, a suo dire, nella
fisiologia della delega legislativa il fatto che la legge si limiti a contenere
i principi ed i criteri direttivi senza regolare integralmente tutti gli
aspetti della fattispecie, sussistendo nel Governo delegato il potere di
“riempimento” che la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni
riconosciuto. La delega, d’altronde, non può eliminare ogni margine di scelta
nel momento della sua attuazione, anche perché accade di frequente che il
legislatore delegante faccia espresso riferimento a concetti come “clausole
generali”, “ridefinizione”, “riordino” e “razionalizzazione” (sentenza
n. 125 del 2003), indicando in tal modo criteri generici ma tuttavia
sufficienti a delimitare il compito del legislatore delegato.
La norma impugnata non può, alla luce di siffatte considerazioni, essere
considerata illegittima, perché l’art. 12, comma 2, della legge n. 366 del 2001
contiene criteri idonei e determinati: in esso si fa riferimento all’esigenza
di una più rapida definizione dei procedimenti nelle materie ivi indicate,
sicché non può lamentarsi una violazione dell’art. 76 Cost.
Sarebbe improprio, secondo l’Avvocatura dello Stato, invocare l’art. 3
Cost. per paragonare il trattamento riservato al contumace nel rito ordinario
con quello regolato dalla disposizione in esame, perché la delega non ha
vincolato il Governo a rispettare, in tutto e per tutto, l’ideologia che
animava il codice di procedura vigente; anzi, ai fini della concentrazione del
procedimento e della riduzione della sua durata complessiva, era necessario
creare un modello processuale più agile, tale da liberare il giudice da una
serie di impegni ripetitivi ed inutili; in vista di quest’obiettivo, tra
l’altro, si è ritenuto opportuno affidare la fase iniziale del procedimento
alla disponibilità delle parti, escludendo ogni intervento del giudice.
Sotto questo profilo, quindi, dovrebbe dirsi che la scelta di regolare
diversamente l’istituto della contumacia si sia tradotta in un’attuazione piena
della delega, contribuendo a determinare una maggiore concentrazione del
procedimento ed una conseguente riduzione dei suoi tempi, anche in
considerazione del fatto che il rito è destinato ad operare in controversie
«che, per loro natura, necessitano di soluzioni immediate e che, di norma, non
richiedono una complessa istruttoria».
Considerato in diritto
1.–– Il
Tribunale di Catania, in composizione collegiale, ha sollevato, in riferimento
all’art. 76 della Costituzione, in via subordinata in riferimento all’art. 3
Cost. e, in via ancor più gradata, in riferimento
all’art. 24 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma
2, del decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti
in materia di diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in
materia bancaria e creditizia, in attuazione dell’articolo12 della legge 3
ottobre 2001, n. 366).
Il
remittente riferisce che soggetti privati hanno convenuto in giudizio un
istituto bancario per sentir dichiarare la nullità di un contratto di acquisto
di titoli mobiliari con esso concluso e per la condanna al risarcimento dei
danni subiti per la dismissione dei medesimi; che il convenuto ha notificato in
ritardo la comparsa di costituzione e gli attori hanno presentato istanza di
fissazione dell’udienza, la quale, ai sensi della disposizione censurata,
comporta che i fatti dedotti dagli attori devono ritenersi come ammessi.
Secondo
il remittente, nello stabilire la cosiddetta ficta confessio in caso di mancata o tardiva
notifica della suddetta comparsa, il legislatore delegato è andato al di là
della delega di cui all’art. 12, comma 2, lettera a), della legge n. 366 del 2001, la quale prevedeva soltanto la
concentrazione dei procedimenti e la riduzione dei termini, ma non anche una
così sostanziale modifica del procedimento contumaciale, contraria alla
tradizione giuridica italiana.
Una innovazione come
quella introdotta con la disposizione impugnata avrebbe richiesto una specifica
direttiva, come è anche dimostrato dal fatto che nel disegno di legge di delega
per la generale riforma del processo civile, approvato dal Consiglio dei
ministri il 24 ottobre 2003 (Atto Camera n. 4578), al punto 23 è indicato come
criterio direttivo quello cui è autonomamente, e quindi illegittimamente,
ispirata la disposizione in scrutinio.
In via
subordinata, il Tribunale di Catania deduce il contrasto della disposizione
suddetta con l’art. 3 Cost., in quanto attribuisce un ingiustificato privilegio
alla parte attrice nei procedimenti che si svolgono con il cosiddetto rito
societario; in via ancor più gradata, il remittente
lamenta la violazione dell’art. 24 Cost., in quanto dalla disposizione impugnata
consegue l’irragionevole e perciò illegittima compressione del diritto di
difesa della parte convenuta.
2.–– La
questione è fondata con riferimento all’art. 76 della Costituzione.
Questa
Corte ha più volte affermato che «il giudizio di conformità della norma
delegata alla norma delegante, condotto alla stregua dell’art. 76 Cost., si
esplica attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli: l’uno relativo alla norme che determinano l’oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla delega,
tenendo conto del complessivo contesto di norme in cui si collocano e
individuando le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di
delegazione; l’altro relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da
interpretarsi nel significato compatibile con i principi e criteri direttivi
della delega» (ex plurimis
sentenze
n. 7 e n.
15 del 1999, n.
276, n.
163, n.
126, n.
425, n. 503
del 2000, n.
54 e n.
170 del 2007). E, in considerazione della varietà delle materie
riguardo alle quali si può ricorrere alla delega legislativa, non è possibile
enucleare una nozione rigida valevole per tutte le ipotesi di “principi e
criteri direttivi”. In questo ordine d’idee si è anche affermato che «il
Parlamento, approvando una legge di delegazione, non è certo tenuto a
rispettare regole metodologicamente rigorose…» (sentenza
n. 250 del 1991).
Siffatti
principi, che
Tutto ciò premesso, si rileva che la disposizione censurata – stabilendo
che, se il convenuto non notifica la comparsa di risposta o lo fa tardivamente,
i fatti affermati dall’attore si reputano non contestati – detta una regola del
processo contumaciale in contrasto con la tradizione del diritto processuale
italiano, nel quale alla mancata o tardiva costituzione mai è stato attribuito
il valore di confessione implicita.
La legge di delegazione era finalizzata all’emanazione di norme che,
senza modifiche della competenza per territorio o per materia, fossero dirette
ad assicurare una più rapida ed efficace definizione di procedimenti in materia
di diritto societario e di intermediazione finanziaria nonché in materia
bancaria e creditizia (art. 12, comma 1, lettere a e b,
della legge n. 366 del 2001).
Per raggiungere le suindicate finalità, si stabiliva che il Governo era
delegato a dettare regole processuali che, in particolare, potessero prevedere
«la concentrazione del procedimento e la riduzione dei termini processuali».
La censurata disposizione del
decreto delegato, mentre è evidentemente estranea alla riduzione dei termini
processuali, neppure può essere ritenuta conforme alla direttiva della
concentrazione del procedimento. La considerazione della «più rapida ed
efficace definizione dei procedimenti», indicata come finalità della delega,
costituisce un utile criterio d’interpretazione sia della legge di delegazione,
sia delle disposizioni delegate, ma non può sostituirsi alla valutazione dei principi
e criteri direttivi, così come determinati dalla legge di delegazione. Tutto
ciò anche a voler trascurare il rilievo secondo il quale non sempre
l’introduzione della ficta confessio
contribuisce alla rapida ed efficace definizione dei procedimenti.
L’accertamento della fondatezza
della questione per violazione dell’art. 76 Cost. assorbe l’esame degli altri
profili di illegittimità costituzionale, del resto dallo stesso remittente
prospettati in via subordinata.
Deve essere, pertanto,
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, del d.lgs. n.
5 del 2003, nella parte in cui stabilisce: «in quest’ultimo caso i fatti
affermati dall’attore, anche quando il convenuto abbia tardivamente notificato
la comparsa di costituzione, si intendono non contestati e il tribunale decide
sulla domanda in base alla concludenza di questa».
per questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, del decreto
legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di
diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria
e creditizia, in attuazione dell’articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n.
366), nella parte in cui stabilisce: «in quest’ultimo caso i fatti affermati
dall’attore, anche quando il convenuto abbia tardivamente notificato la comparsa
di costituzione, si intendono non contestati e il tribunale decide sulla
domanda in base alla concludenza di questa».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8
ottobre 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in