SENTENZA N. 171
ANNO 2007
Commenti alla decisione di
I. Alfonso Celotto, C’è
sempre una prima volta…(La Corte costituzionale
annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti) (su Consulta Online per gentile
concessione della Rivista telematica www.giustamm.it)
II. Renzo Dickmann, Il decreto-legge come fonte del diritto e strumento di governo
, (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)
III.
Roberto Romboli, Una
sentenza “storica”: la dichiarazione di incostituzionalità di un decreto-legge
per evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza,
(per gentile concessione del sito dell’AIC – Associazione
Italiana dei Costituzionalisti)
IV. Antonio
Ruggeri, Ancora
una stretta (seppur non decisiva) ai decreti-legge, suscettibile di ulteriori,
ad oggi per vero imprevedibili, implicazioni a più largo raggio (a margine di Corte
cost. n. 171 del 2007 (per gentile concessione del Forum
dei Quaderni Costituzionali)
V. Francesco Paterniti, Dalla astratta sindacabilità al concreto sindacato del decreto legge privo dei presupposti costituzionali: la corte costituzionale passa alle vie di fatto (per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
VI.
Paolo Carnevale, Il
vizio di “evidente mancanza” dei presupposti al debutto quale causa di
declaratoria di incostituzionalità di un decreto-legge. Il caso della sentenza
n. 171 del 2007 (per gentile concessione del sito dell’AIC – Associazione
Italiana dei Costituzionalisti)
VII. Andrea Guazzarotti, Il
rigore della Consulta sulla decretazione d’urgenza: una camicia di forza per la
politica? (per gentile
concessione del Forum
dei Quaderni Costituzionali)
VIII.
Sivio Boccalatte, Tra
norma e realtà: riflessioni sulla motivazione
del decreto-legge alla luce della sentenza n. 171/2007 (per gentile
concessione della Rivista telematica federalismi.it)
IX. Luca Fascio, La
sentenza della Corte costituzionale, 23 maggio 2007, n. 171: una pronuncia
realmente innovativa? (per gentile concessione della Rivista
elettronica Amministrazione
in cammino)
composta dai
signori:
- Franco BILE Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE
SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 7, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 29 marzo 2004 n. 80 (Disposizioni
urgenti in materia di enti locali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140, promosso dalla Corte di
cassazione, sul ricorso proposto da G. B. ed altri contro R. A. P. ed altri,
con ordinanza del 6 aprile 2005, iscritta al n. 321 del registro ordinanze 2005
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visti gli atti di
costituzione di R. A. P. ed
altri, di A. B., di G. R., di A. N. ed altri nonchè l’ atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il Giudice
relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Graziella Colaiacomo
per A. B., Carmelo Matafù per A. N. ed altri e
l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.―
Premette il giudice a quo che, con sentenza del 13 dicembre 2002,
il ricorrente era stato condannato dalla Corte di appello di Messina alla pena di mesi sei
di reclusione ed alla temporanea interdizione dai pubblici uffici, con i
benefici di legge, per i delitti di cui agli artt. 81, 314, secondo comma, e
323 del codice penale, e che
Tale decisione era stata, tuttavia, riformata dalla Corte di appello di Messina che
aveva dichiarato la decadenza dalla carica di sindaco, con sentenza del 3
dicembre 2003.
Avverso detta sentenza era stato proposto ricorso per cassazione ma,
prima dell’udienza di discussione, era stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
30 marzo 2004, il d.l. n. 80 del 2004, il cui art. 7, comma 1, lettere a)
e b), aveva modificato l’art. 58, comma
1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000
(nel senso che dopo il numero «314» erano inserite le parole «primo comma») e
l’art. 59, comma 6, dello stesso decreto legislativo (nel senso che dopo le
parole «sentenza di condanna» erano inserite le parole «per uno dei reati
previsti dal medesimo comma»). Con il decreto-legge era stato, quindi, escluso
che la condanna per il peculato d’uso costituisse causa di incandidabilità
alla carica di sindaco e, poi, di decadenza dalla stessa.
Questa Corte, con ordinanza n. 2 del
2005, ha disposto la restituzione degli atti al giudice a quo,
essendo, medio tempore, intervenuta la legge di conversione n. 140 del
2004 che ha apportato modifiche al testo del decreto-legge ed ha enunciato le
ragioni dell’emanazione della norma censurata.
In punto di rilevanza, la Corte remittente, richiamando la propria
precedente ordinanza, dopo aver affermato l’applicabilità nella Regione
siciliana degli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 267 del 2000, osserva che il secondo,
terzo e quarto motivo del ricorso per cassazione hanno carattere assorbente nella disamina
dell’impugnazione principale e che le suddette disposizioni devono essere
applicate per la decisione dei motivi stessi. In particolare, con il secondo motivo si fa
questione della latitudine della previsione inabilitante dell’art. 314 cod. pen. contenuta nel menzionato art. 58, comma 1, lettera b),
sostenendosi, in antitesi con la
decisione della Corte territoriale, che il peculato d’uso non sarebbe da
comprendere nella previsione inabilitante del peculato. Con il terzo e quarto
motivo, dato per ammesso che la
previsione inabilitante includa l’ipotesi del peculato d’uso, si censura
l’opzione interpretativa adottata dalla Corte d’appello di Messina, per la
quale vi sarebbe perfetta corrispondenza tra previsioni inabilitanti (in
termini di ostatività alla carica e di nullità della
elezione avvenuta) e previsioni disabilitanti (in termini di decadenza
dell’eletto per la sopravvenienza del giudicato ostativo).
Da quanto si è detto deriva, ad avviso della Corte remittente, la
necessaria e ineludibile applicazione delle norme sopravvenute nel giudizio di
cui si tratta, in quanto l’art. 7 del d.l. n. 80
del 2004, alla lettera a), modificando l’art. 58, comma 1,
lettera b), ha escluso dal novero delle cause ostative alla candidatura
la condanna definitiva per il delitto di peculato d’uso (salva l’ipotesi
contemplata dall’art. 58, comma 1, lettera c, non modificato, in cui la
pena irrogata superi i sei mesi), mentre lo stesso art. 7, alla lettera b)
– modificando l’art.
59, comma 6, del testo unico nel senso di prevedere esplicitamente che la
decadenza dalle cariche elencate al comma 1 dell’art. 58, per effetto di
sentenza di condanna definitiva, operi soltanto ove la condanna sia intervenuta
«per uno dei reati
previsti dal medesimo comma» – ha escluso che la sopravvenuta condanna
definitiva a pena non superiore a sei mesi di reclusione per il delitto di
peculato d’uso possa valere come causa di decadenza dalla carica. Conseguentemente,
per effetto del censurato art. 7 si è escluso che l’indicato tipo di condanna definitiva
– corrispondente a quella irrogata nel caso di specie – possa operare tanto
come causa ostativa alla candidatura quanto come causa di decadenza dalla stessa.
Dopo aver negato il carattere di interpretazione autentica delle norme
in argomento – posto che in esse non è dato rinvenire né riferimenti a
pregresse alternative ermeneutiche, né la imperativa opzione per una di esse,
ma soltanto la volontà (esplicitata in rubrica e nel testo) di modificare le
norme previgenti –
A sostegno di tale argomento, il giudice a quo richiama la
giurisprudenza di legittimità circa la sopravvenienza di condizioni
“disabilitanti” (sentenze irrevocabili di condanna) all’elezione o nomina alla
carica elettiva, secondo cui le nuove disposizioni debbono essere applicate
anche ove le situazioni sanzionate si siano verificate prima della entrata in
vigore della legge sopravvenuta. Il principio formulato in tale giurisprudenza
appare al remittente del tutto condivisibile ove evidenzia la ragionevolezza
dell’immediata applicazione della nuova disciplina, perché riguardante le
condizioni di mantenimento della carica: ne consegue che di detto principio
deve farsi applicazione anche in riferimento a norme sopravvenute che – al pari
di quella di cui si tratta – rimuovono un pregresso giudizio di indegnità,
confinando nell’ambito della «irrilevanza giuridica» una condanna penale che,
in base alle norme preesistenti, aveva valore di condizione inabilitante.
Quanto osservato con riguardo alla disciplina introdotta dal
decreto-legge vale, secondo il giudice a quo, anche per il testo
risultante dalla legge di conversione, visto che la modifica che ne risulta
all’art. 58, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000 è stata
riprodotta, mentre la soppressione della modifica dell’art. 59, comma 6, dello
stesso decreto legislativo è del tutto indifferente rispetto alla fattispecie sub
iudice.
Ciò posto, al giudice remittente sembra che la norma denunciata difetti in modo evidente
del necessario requisito per la sua adozione con decreto-legge – la sussistenza
del «caso straordinario di necessità ed urgenza» – e che il vizio di violazione
del disposto dell’art. 77, secondo comma, Cost, attinente al decreto n. 80 del
2004, «dovrà coinvolgere – come vizio in procedendo – la stessa legge di conversione che abbia provveduto in
difetto del […] requisito» stesso (secondo quanto affermato da questa Corte
nella sentenza n.
29 del 1995).
Come evidenziato in occasione del precedente incidente di
costituzionalità, la carenza del detto requisito risulterebbe, anzitutto, dal
fatto che il decreto è stato adottato non per regolare – con lo strumento
imposto dall’approssimarsi delle consultazioni elettorali – la materia delle
condizioni ostative alle candidature, in un’ottica (insindacabile) di
adeguamento delle previsioni normative al mutamento delle condizioni politiche,
ma soltanto per escludere dal novero delle cause ostative di cui all’art. 58,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 267 del 2000 l’ipotesi di condanna
per peculato d’uso, senza che dal testo del provvedimento sia desumibile la ragione per la
quale l’urgenza del provvedere abbia riguardato solo la prescelta ipotesi.
Sarebbe, inoltre, indicativo anche il preambolo del decreto, ove si collega esplicitamente
l’adozione delle disposizioni urgenti in materia di enti locali «al fine di
assicurarne la funzionalità, con particolare riferimento alle procedure di approvazione dei
bilanci di previsione, alle difficoltà finanziarie dei comuni di ridotta dimensione
demografica ed al risanamento di particolari situazioni di dissesto
finanziario», senza dichiarare nulla
con riguardo alla straordinaria necessità ed urgenza di modificare i soli artt.
58, comma 1, lettera b), e 59, comma 6, nel senso di escludere l’ipotesi
di cui all’art. 314, secondo comma, cod. pen. dal
novero dei delitti di per sé ostativi alla candidatura.
Infine, sarebbe altrettanto sintomatico il silenzio del provvedimento
con riguardo alla deroga che l’art. 7 del d.l. in esame ha apportato all’art
15, comma 2, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, là dove fa
divieto al Governo di adottare lo strumento del decreto-legge per provvedere
nelle materie indicate nell’art. 72, quarto comma, Cost. (tra le quali è
compresa la materia elettorale e nelle quali la citata norma costituzionale
prescrive la riserva di delibera assembleare). D’altra parte, se il Governo ha,
nella specie, ritenuto di far doveroso omaggio all’obbligo di indicare nel
preambolo del decreto le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che
ne giustificavano l’adozione (art. 15, comma 1, cit.), tacendo poi del tutto
sulle circostanze che tale adozione imponevano in una materia nella quale
quella stessa legge fa divieto di adottarlo, sarebbe avvalorato in modo
evidente «il dubbio che dette circostanze non potevano essere portate ad
emersione essendo esse del tutto estranee dall’ambito di legittimo esercizio
della potestà normativa del Governo».
Il sommario esame del testo e dei lavori preparatori della legge di
conversione renderebbero, poi, palese la consapevolezza, da parte del
Parlamento, dell’originaria assenza del requisito costituzionale per la
decretazione di urgenza, riguardo alla disposizione censurata. Infatti, in
primo luogo, non vi sarebbe alcuna coerenza tra la disciplina definitiva
adottata in merito alle modifiche apportate agli artt. 59, comma 3, 61, 64,
254, 256 del d.lgs. n. 267 del 2000 e quella di cui si discute. Inoltre,
l’inserimento delle ragioni giustificatrici dell’intervento con l’esplicito
riferimento all’ordine e alla sicurezza pubblica attesterebbe non già la
consapevolezza dell’esistenza di gravi e indifferibili ragioni di urgenza,
quanto piuttosto la scelta di sottrarre il provvedimento al divieto di cui agli
artt. 15, comma 2, lettera b), della legge n. 400 del 1988 e 72, quarto
comma, Cost. Del resto, nel corso dei lavori preparatori, in diversi interventi
è stata denunciata l’assenza del requisito di cui si tratta, sicché è da
escludere che la legge di conversione abbia sanato il vizio originario, secondo
quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 341 del
2003.
2.― È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l’inammissibilità, ovvero per l’infondatezza della questione.
L’Avvocatura sostiene che la disposizione censurata sarebbe volta a
superare alcune difficoltà interpretative ed applicative relative all’art. 58
del d.lgs. n. 267 del 2000, derivanti dalla non perfetta corrispondenza
esistente tra le ipotesi delittuose ostative alla
candidatura (art. 58) e quelle ostative alla permanenza in carica presso gli organi degli enti locali (art.
59). Tale corrispondenza sussisteva, invece, prima della modifica normativa
apportata dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475, all’art. 15 della legge 19
marzo 1990, n. 55, poi trasfuso negli artt. 58 e 59 del testo unico del 2000.
La modifica, pertanto, avrebbe soddisfatto l’esigenza di allineare la
previsione sulla ineleggibilità a quella già stabilita, per l’identica
fattispecie penale del peculato, dalla norma sulla decadenza dalla carica (art.
59 t.u.), la quale limita la sanzione della decadenza dell’eletto alla sola
ipotesi di condanna per il delitto di peculato proprio, previsto nel primo
comma dell’art. 314 cod. pen. Così, anche la causa di
ineleggibilità collegata alla condanna definitiva per il reato di peculato è
stata limitata alla sola ipotesi di peculato proprio, con esclusione, quindi,
della condanna per peculato d’uso, di cui all’art. 314, secondo comma, del
codice penale.
Parimenti la seconda modifica – ora soppressa dalla legge di conversione
– si era proposta di eliminare alcune “discrasie” e di rimuovere i dubbi
interpretativi suscitati, in materia di decadenza, dalla constatazione che la
norma di cui al primo comma dell’art. 59 del testo unico non prevede la
sospensione dell’amministratore in caso di condanna non definitiva per uno dei
reati previsti dalla lettera c) del comma 1 dell’art. 58 (quindi anche
per il peculato d’uso, in caso di condanna superiore ai sei mesi di
reclusione).
Dopo avere escluso, anche alla stregua della giurisprudenza
costituzionale sul punto, che nel caso di specie possa parlarsi di «evidente mancanza» dei presupposti di cui all’art.
77, secondo comma, Cost., l’Avvocatura afferma che la motivazione che sorregge
il decreto-legge, resa esplicita nella relazione governativa di accompagnamento
al disegno di legge di conversione, rende plausibile (o meglio «non manifestamente implausibile»)
la valutazione
governativa posta a base del ricorso alla decretazione d’urgenza. Essa si
sarebbe resa necessaria per l’esigenza di approntare un organico intervento normativo
volto ad assicurare le indispensabili condizioni di funzionalità a tutti gli
enti locali «attraverso
la soluzione di alcune significative problematiche emerse ad inizio dell’anno
Né in senso contrario depongono le aggiunte apportate in sede di
conversione al comma 1 dell’art.
Del resto, gli istituti delle cause ostative alla candidatura e delle
cause dì decadenza dalle cariche presso gli enti locali, pur essendo connessi
alla materia elettorale, in quanto ad essa funzionalmente collegati, restano,
nei loro contenuti, distinti da tale materia, il cui oggetto va identificato
nel voto e nel procedimento referendario.
Dagli stessi estratti dei lavori preparatori citati nell’ordinanza di
rimessione emerge come già nella sede referente sia stato posto l’accento
sull’attinenza delle disposizioni all’ordine e alla sicurezza pubblica e le
diverse opinioni manifestate al riguardo dimostrano solo che la questione ha
formato oggetto di ampio dibattito, ma non incidono sulla costituzionalità
della scelta della decretazione d’urgenza, per la cui adozione non occorre un
consenso unanime.
3.–– Nel giudizio davanti alla
Corte si sono costituite, con diversi atti, alcune delle parti del giudizio
principale, formulando richieste analoghe.
In particolare, alcuni ricorrenti
hanno concluso per l’inammissibilità della questione per irrilevanza o, in
subordine, per la dichiarazione di incostituzionalità della disposizione
censurata per violazione degli artt. 77, secondo comma, e 72, quarto comma,
della Costituzione.
L’irrilevanza sarebbe desumibile
dalle seguenti considerazioni: a) inapplicabilità della norma impugnata nella
Regione siciliana; b) inqualificabilità della stessa
come ius superveniens
applicabile, in quanto tale, nel caso di specie.
Per quel che riguarda il merito
della questione, le parti private aderiscono, nella sostanza, alla
prospettazione della Corte remittente, ponendo l’accento sul fatto che la norma
in contestazione, oltre ad essere palesemente priva dei requisiti di
straordinarietà ed urgenza, incidendo sul diritto di elettorato passivo, è
univocamente riconducibile alla materia elettorale, nella quale è da escludere
l’utilizzazione di strumenti normativi diversi dalla legge formale e, in
particolare, il ricorso al decreto-legge (viene richiamata la sentenza di
questa Corte n.
161 del 1995), ai sensi dell’art. 72, quarto comma, della Costituzione.
4.–– Alle medesime conclusioni
pervengono altri ricorrenti del giudizio principale.
Nel relativo atto di costituzione
si pone, in particolare, l’accento, quanto all’inammissibilità della questione
per irrilevanza, sulla contrarietà della tesi della Corte remittente –
favorevole alla applicabilità della disposizione denunciata al caso di specie,
quale ius superveniens
– rispetto alla teoria del fatto compiuto, la quale, secondo la costante
giurisprudenza della stessa Corte di cassazione, deve governare la verifica
dell’applicabilità ai giudizi in corso delle sopravvenute modifiche legislative
non aventi efficacia retroattiva. Nella specie, infatti, al momento
dell’entrata in vigore del d.l. n. 80 del 2004 la decadenza dalla carica si era
già verificata con il passaggio in giudicato della sentenza penale di condanna
avvenuto nel giugno 2003, sicché la disposizione impugnata non è sicuramente
applicabile, non potendo essa influire su un fatto interamente consumatosi,
insieme con i suoi effetti, sotto il vigore della precedente disciplina.
Per quel che riguarda il merito
della questione, le parti private considerano esaustive le argomentazioni
dell’ordinanza di rimessione e sottolineano che nella disposizione censurata si
ravvisa una mancanza dei presupposti dell’urgenza di evidenza tale da refluire
sulla intervenuta legge di conversione sotto forma di vizio in procedendo.
5.–– Con analoghe motivazioni
pervengono alle stesse conclusioni, nei rispettivi atti di costituzione in
giudizio, anche altre parti ricorrenti.
Considerato in
diritto
1.—
La disposizione
censurata è così formulata: «Al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per chiarire
e definire i presupposti e le condizioni rilevanti per il mantenimento delle
cariche pubbliche ai fini dell’ordine e della sicurezza pubblica, sono
apportate le seguenti modificazioni: a) all’art. 58, comma 1, lettera b),
dopo il numero “
La questione viene
proposta nel corso di un giudizio di impugnazione avverso la sentenza con la
quale
In punto di rilevanza,
Nel merito,
La questione era stata
già sollevata con riguardo alla disposizione del decreto prima della sua
conversione, ma questa Corte, essendo intervenuta in pendenza del giudizio di
costituzionalità la legge n. 140 del 2004, con la quale sarebbero state anche
esplicitate le ragioni delle modifiche apportate all’art. 58, comma 1, lettera b),
del d.lgs. n. 267 del 2000, aveva restituito gli atti al giudice a quo
per una nuova valutazione della disposizione e quindi della permanenza degli
eventuali profili di illegittimità in precedenza denunciati (ordinanza n. 2 del
2005).
Secondo
2.— La questione è
ammissibile, essendo non implausibile la motivazione che sorregge in punto di
rilevanza il giudizio della remittente.
3.–– Nel merito, la
questione è fondata.
E’ opinione largamente
condivisa che l’assetto delle fonti normative sia uno dei principali elementi
che caratterizzano la forma di governo nel sistema costituzionale. Esso è
correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali. Negli Stati che
s’ispirano al principio della separazione dei poteri e della soggezione della
giurisdizione e dell’amministrazione alla legge, l’adozione delle norme
primarie spetta agli organi o all’organo il cui potere deriva direttamente dal
popolo.
A questi principi si
conforma la nostra Costituzione laddove stabilisce che «la funzione legislativa
è esercitata collettivamente dalle due Camere» (art. 70).
In determinate
situazioni o per particolari materie, attesi i tempi tecnici che il normale
svolgimento della funzione legislativa comporta, o in considerazione della
complessità della disciplina di alcuni settori, l’intervento del legislatore
può essere, rispettivamente, posticipato oppure attuato attraverso l’istituto
della delega al Governo, caratterizzata da limiti oggettivi e temporali e dalla
prescrizione di conformità a principi e criteri direttivi indicati nella legge
di delegazione.
Lasciando da parte
tale ultima ipotesi, che qui non interessa, è significativo che l’art. 77
Cost., al primo comma, stabilisca che «il Governo non può, senza delegazione
delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria».
Tenuto conto del
tenore dell’art. 70 Cost., la norma suddetta potrebbe apparire superflua se non
le si attribuisse il fine di sottolineare che le disposizioni dei commi
successivi – nel prevedere e regolare l’ipotesi che il Governo, in casi
straordinari di necessità e d’urgenza, sotto la sua responsabilità, adotti
provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se non
convertiti in legge entro sessanta giorni – hanno carattere derogatorio
rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le
norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale.
4.–– E’ sulla base di
siffatti presupposti che questa Corte, con giurisprudenza costante dal 1995 (sentenza n. 29 del
1995), ha affermato che l’esistenza dei requisiti della straordinarietà del
caso di necessità e d’urgenza può essere oggetto di scrutinio di
costituzionalità.
L’espressione usata
dalla Costituzione per indicare i presupposti alla cui ricorrenza è subordinato
il potere del Governo di emanare norme primarie ancorché provvisorie – ossia i
casi straordinari di necessità ed urgenza – se da un lato, come si è detto,
evidenzia il carattere singolare di detto potere rispetto alla disciplina delle
fonti di una Repubblica parlamentare, dall’altro, però, comporta l’inevitabile
conseguenza di dare alla disposizione un largo margine di elasticità. Infatti,
la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con
urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di
situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti
di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi
parametri, valevoli per ogni ipotesi.
Ciò spiega perché
questa Corte abbia ritenuto che il difetto dei presupposti di legittimità della
decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità, debba
risultare evidente e perchè sia intervenuta positivamente soltanto una volta in
presenza dello specifico fenomeno, divenuto cronico, della reiterazione dei
decreti-legge non convertiti (sentenza n. 360 del
1996).
5.–– Prima di
procedere allo scrutinio in concreto occorre risolvere la questione,
logicamente prioritaria, dell’eventuale efficacia sanante della legge di
conversione, dal momento che, come si è detto, dopo che era stata rimessa a
questa Corte la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1,
lettera a), del d.l. n. 80 del 2004, il medesimo è stato convertito, con
modifiche – non concernenti, però, la disposizione censurata – dalla legge n.
140 del 2004.
Sul punto
Il suddetto principio
è stato ribadito con la sentenza n. 341 del
2003, mentre con altre
Diverso orientamento è
stato invece adottato, senza specifica motivazione sul punto, con le sentenze n. 330 del
1996, n. 419
del 2000 e n.
29 del 2002 e, sotto un particolare profilo, con la sentenza n. 360 del
1996.
Le ragioni che
sorreggono siffatto indirizzo sono molteplici.
Se, anzitutto, nella
disciplina costituzionale che regola l’emanazione di norme primarie (leggi e
atti aventi efficacia di legge) viene in primo piano il rapporto tra gli organi
– sicché potrebbe ritenersi che, una volta intervenuto l’avallo del Parlamento
con la conversione del decreto, non restino margini per ulteriori controlli –
non si può trascurare di rilevare che la suddetta disciplina è anche funzionale
alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione del sistema
costituzionale nel suo complesso. Affermare che la legge di conversione sana in
ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti
primarie.
Inoltre, se si ha
riguardo al fatto che in una Repubblica parlamentare, quale quella italiana, il
Governo deve godere della fiducia delle Camere e si considera che il
decreto-legge comporta una sua particolare assunzione di responsabilità, si
deve concludere che le disposizioni della legge di conversione in quanto tali –
nei limiti, cioè, in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto
normativo delle disposizioni del decreto, come nel caso in esame – non possono
essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
autonomamente da quelle del decreto stesso. Infatti, l’immediata efficacia di
questo, che lo rende idoneo a produrre modificazioni anche irreversibili sia
della realtà materiale, sia dell’ordinamento, mentre rende evidente la ragione
dell’inciso della norma costituzionale che attribuisce al Governo la
responsabilità dell’emanazione del decreto, condiziona nel contempo l’attività
del Parlamento in sede di conversione in modo particolare rispetto alla
ordinaria attività legislativa. Il Parlamento si trova a compiere le proprie
valutazioni e a deliberare con riguardo ad una situazione modificata da norme
poste da un organo cui di regola, quale titolare del potere esecutivo, non
spetta emanare disposizioni aventi efficacia di legge.
Del resto, a conferma
di ciò, si può notare che la legge di conversione è caratterizzata nel suo
percorso parlamentare da una situazione tutta particolare, al punto che la
presentazione del decreto per la conversione comporta che le Camere vengano
convocate ancorché sciolte (art. 77, secondo comma, Cost.), e il suo percorso
di formazione ha una disciplina diversa da quella che regola l’iter dei
disegni di legge proposti dal Governo (art. 96-bis del regolamento della
Camera e art. 78, comma 4, di quello del Senato). Il testo di quest’ultimo è
così formulato: « Se l’Assemblea si pronunzia per la non sussistenza dei
presupposti richiesti dall’articolo 77, secondo comma, della Costituzione o dei
requisiti stabiliti dalla legislazione vigente, il disegno di legge di
conversione si intende respinto. Qualora tale deliberazione riguardi parti o
singole disposizioni del decreto-legge o del disegno di legge di conversione, i
suoi effetti operano limitatamente a quelle parti o disposizioni, che si
intendono soppresse».
6.–– Tutto ciò
premesso, occorre verificare, alla stregua di indici intrinseci ed estrinseci
alla disposizione impugnata, se risulti evidente o meno la carenza del
requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di
provvedere.
Sul punto, è opportuno
anzitutto rilevare che la determinazione delle cause di incandidabilità
e di incompatibilità attiene alla materia elettorale e non alla materia della
disciplina degli enti locali (v. sentenze n. 104 del
1973, n. 118
e n. 295 del
1994, n. 161
del 1995, n.
141 del 1996, n.
132 del 2001 e
n. 25 del 2002).
Ora, mentre l’epigrafe
del decreto reca l’intestazione «Disposizioni urgenti in materia di enti locali»,
il preambolo è così testualmente formulato: «Ritenuta la straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni in materia di enti locali, al fine
di assicurarne la funzionalità, con particolare riferimento alle procedure di
approvazione dei bilanci di previsione, alle difficoltà finanziarie dei comuni
di ridotta dimensione demografica ed al risanamento di particolari situazioni
di dissesto finanziario».
E, infatti, gli artt.
1, 4, 5 e 6 attengono ai bilanci e in genere alla finanza comunale, l’art. 2
concerne le conseguenze della mancata redazione degli strumenti urbanistici
generali e l’art. 3 disciplina le modalità di presentazione delle dimissioni
dei consiglieri comunali e provinciali. Nulla quindi risulta, né dal preambolo
né dal contenuto degli articoli, che abbia attinenza con i requisiti per
concorrere alla carica di sindaco.
La norma censurata si
connota, pertanto, per la sua evidente estraneità rispetto alla materia
disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita.
A sua volta, la
relazione al disegno di legge di conversione del decreto n. 80 del 2004, nella
parte relativa all’art. 7, enuncia come ragione della modifica apportata agli
artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 267 del 2000 l’eliminazione della discrasia che esisteva
tra le cause di sospensione previste dall’art. 58 e quelle di decadenza dalla
carica previste dall’art. 59, discrasia che, peraltro, si era verificata fin
dal 1999.
Questa affermazione
giustifica la modifica, ma non rende ragione dell’esistenza della necessità ed
urgenza di intervenire sulla norma.
L’utilizzazione del
decreto-legge – e l’assunzione di responsabilità che ne consegue per il Governo
secondo l’art. 77 Cost. – non può essere sostenuta dall’apodittica enunciazione
dell’esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza, né può esaurirsi nella
constatazione della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta.
Oltre alla non
riferibilità al contesto normativo dell’eliminazione di una causa di incandidabilità alla carica di sindaco, non si comprende
come la medesima attenga all’ordine pubblico e alla sicurezza. Non è, quindi,
pertinente, al riguardo, il richiamo – fatto dall’Avvocatura dello Stato con
riferimento ai lavori parlamentari – alle sentenze di questa Corte con le quali
si affermava l’inerenza all’ordine pubblico e alla sicurezza di una normativa
prevedente nuove cause di incandidabilità o di
incompatibilità nell’ambito della lotta alla criminalità organizzata (sentenze n. 118
e n. 295 del
1994, n. 141
del 1996, n.
132 del 2001 e n. 25 del 2002,
già citate).
Va, pertanto,
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, lettera a),
del decreto-legge n. 80 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
140 del 2004.
per
questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 7, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80
(Disposizioni urgenti in materia di enti locali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9
maggio 2007.
Franco BILE, Presidente
Maria
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