SENTENZA N. 25
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Cesare RUPERTO Presidente
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Massimo VARI Giudice
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Riccardo CHIEPPA "
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Gustavo ZAGREBELSKY "
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Valerio ONIDA "
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Carlo MEZZANOTTE "
-
Guido NEPPI MODONA "
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Piero Alberto CAPOTOSTI "
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Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15,
commi 1 lettera a), 4-bis lettera a), e 4-ter della
legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di
pericolosità sociale), come modificata dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475
(Modifiche all'art. 15 della L. 9 marzo 1990, n. 55,
e successive modificazioni) promosso con ordinanza del 4 maggio 2000 dal
Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra G. P. e il Prefetto di
Roma ed altro, iscritta al n. 634 del registro
ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
45, prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di G. P. e del Comune
di Roma nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 18 dicembre 2001 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avvocati Giandomenico Caiazza per G. P., Sebastiano Capotorto per il Comune di Roma e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. — Il Tribunale di Roma, seconda sezione civile, con
ordinanza del 4 maggio
1.1. — Il giudizio principale ha ad oggetto l'impugnazione
del provvedimento con cui il prefetto ha disposto la sospensione del ricorrente
dalla carica di membro del consiglio comunale di
Roma, a seguito della sentenza penale di primo grado con cui il predetto é
stato condannato alla pena di due mesi e venti giorni di reclusione (sostituita
con la pena della multa di lire 6.000.000) e di lire 1.000.000 di multa per il
reato di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, con il riconoscimento dell'attenuante della lieve
entità del fatto (art. 73, comma 5, cit.) nonchè
delle circostanze attenuanti generiche e della circostanza di avere
agito per motivi di particolare valore morale e sociale.
1.2. — Secondo il giudice rimettente, sarebbe irragionevole,
anche alla luce delle finalità perseguite dalla legge numero 55 del 1990, che
una "condotta" ritenuta dal giudice penale caratterizzata da
sentimenti "di spiccata nobiltà ed elevatezza", tali da giustificare
l'applicazione dell'attenuante dell'art. 62, numero 1, cod. pen., sia tuttavia considerata indice di "indegnità morale
ai fini della decadenza dalle cariche elettive".
L'irragionevolezza risulterebbe
anche dal fatto che, diversamente da quanto accade per altri reati di pari allarme
sociale indicati dalla medesima disposizione (il porto, la detenzione ed il
trasporto di armi, munizioni e materie esplodenti), per quelli previsti
dall'art. 73 del d.P.R. n. 309 del
1990 la norma impugnata non fissa un limite minimo di pena ai fini della
declaratoria di decadenza. Pertanto, la sospensione di diritto deve
essere applicata anche qualora sia inflitta "una pena estremamente
contenuta".
2. — Nel giudizio dinanzi alla
Corte, é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.
Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la difesa
erariale ha dedotto che l'automatismo previsto dalla norma impugnata garantisce
il rispetto del principio di eguaglianza e la tutela
dell'ordine pubblico. La limitazione del diritto di elettorato
passivo che ne deriva sarebbe giustificata, secondo l'Avvocatura, dalla lesione
del rapporto fiduciario con il corpo elettorale, conseguente alla condanna per
i gravi delitti elencati nella norma impugnata.
3. — Si é inoltre costituita la parte
privata chiedendo preliminarmente il trasferimento della questione sugli artt. 58 e 59 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n.
Nel merito, ha insistito per l'accoglimento della questione.
4. — Si é infine costituito il Comune di Roma, che si é rimesso alla giustizia, ritenendo la questione di legittimità costituzionale meritevole di positiva considerazione.
Considerato in diritto
1. ― La questione di legittimitΰ
costituzionale, sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe, concerne l'art.
15, commi 1 lettera a), 4-bis lettera a), e 4-ter
della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosità sociale) e successive integrazioni e
modificazioni, nella parte in cui dispone la sospensione obbligatoria da
determinate cariche elettive, a seguito di condanna non definitiva per uno dei
reati indicati nell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei
relativi stati di tossicodipendenza), senza prevedere l'ipotesi dell'eventuale
riconoscimento della circostanza attenuante dell'aver agito per motivi di
particolare valore morale e sociale, o anche quella della lieve entità del
fatto addebitato, di cui al comma 5 del medesimo articolo.
Le norme impugnate sarebbero infatti
in contrasto, secondo il giudice rimettente, con gli artt.
3 e 51 della Costituzione, in quanto sarebbe contraddittoria ed irragionevole
la scelta legislativa di considerare, ai fini dell'applicazione della decadenza
e della sospensione automatiche da certe cariche elettive, anche le condanne ad
una pena diminuita per effetto della concessione della circostanza attenuante dell'azione commessa per motivi di particolare valore morale
e sociale, oltre che del riconoscimento della lieve entità del fatto
addebitato.
2. ― In via preliminare occorre rilevare che l'art. 15
della legge n. 55 del 1990 risulta formalmente
abrogato, tra gli altri, dall'art. 274, comma 1 lettera p), del
sopravvenuto d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), ma il suo contenuto
precettivo é stato integralmente riprodotto dal combinato disposto degli artt. 58, comma 1 lettera a),
e 59, comma 1 lettera a), e comma 4, cosicchè
la questione di legittimità costituzionale sollevata deve intendersi trasferita
sulle predette disposizioni del testo unico, mediante le quali le norme
denunciate continuano tuttora a vivere nell'ordinamento (sentenze n. 376 del 2000
e n. 454 del
1998).
3. ― La prospettata questione di legittimitΰ
costituzionale si incentra essenzialmente sul profilo
della irragionevolezza delle norme censurate, che, secondo l'ordinanza di rimessione, non prendono in considerazione la circostanza
della lieve entità del fatto addebitato e soprattutto non "escludono la
decadenza per cariche elettive anche nel caso di condanna per reati attenuati
dalla circostanza dell'avere, il reo, agito per motivi di particolare valore
morale e sociale", nonostante che l'attenuante in questione possa essere
espressione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione riferita dal
giudice a quo, di sentimenti "di spiccata nobiltà ed
elevatezza". In altri termini,
3.1. ― Impostata in questi termini,
la questione non é fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente ribadito che le norme dell'art. 15 della legge n. 55 del
1990 e successive modificazioni perseguono finalità di salvaguardia dell'ordine
e della sicurezza pubblica, di tutela della libera determinazione degli organi
elettivi, di buon andamento e trasparenza delle amministrazioni pubbliche,
contro i gravi pericoli di inquinamento derivanti dalla criminalità organizzata
e dalle sue infiltrazioni (sentenze n. 132 del 2001,
n. 141 del 1996,
n. 118 e n. 295 del 1994), coinvolgendo
così esigenze ed interessi dell'intera comunità nazionale connessi a
"valori costituzionali di rilevanza primaria" (sentenza n. 218 del 1993).
I delitti per i quali l'art. 15 citato prevede -dopo
la condanna definitiva- la decadenza o anche -in caso di condanna non
definitiva- la sospensione obbligatoria dalla carica elettiva sono appunto
qualificati, secondo la giurisprudenza costituzionale, non tanto dalla loro
gravità in relazione al "valore" del bene offeso o all'entità della
pena comminata, ma piuttosto dal fatto di essere considerati tutti dal
legislatore come manifestazione di delinquenza di tipo mafioso o di altre gravi
forme di pericolosità sociale, non irragionevolmente ritenendoli il legislatore
stesso, nell'ambito delle proprie, insindacabili scelte di politica criminale,
parimenti forniti di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici da
parte delle organizzazioni criminali. Si giustifica in questo modo una
disciplina molto rigorosa ispirata alla comune ratio
di prevenire e combattere tali gravi pericoli allo scopo appunto di
salvaguardare "interessi fondamentali dello Stato" (sentenze n. 206 del 1999
e n. 184 del
1994).
Questa disciplina é stata dunque formulata dal legislatore in
modo unitario, pur prendendo in considerazione diverse figure di reato, proprio
per realizzare un efficace strumento -secondo la precisazione contenuta nel
titolo della legge- di "prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità
sociale", attraverso l'individuazione, sulla base di criteri omogenei, di
una serie di reati la cui commissione é appunto valutata -di per sè stessa e senza distinzione alcuna- come indice di
oggettiva pericolosità. In considerazione delle finalità che le norme in esame
intendono perseguire e del ruolo ricoperto dai soggetti interessati, non appare
dunque illogico che il legislatore, ai fini dell'applicazione della decadenza e
della sospensione obbligatorie dalla carica elettiva, abbia dato esclusivo
rilievo alla identificazione delle fattispecie di
reato in questione, senza avere riguardo a valutazioni di stretta competenza
del giudice del merito, che possano incidere sull'entità della pena. E non appare quindi arbitraria, per queste stesse ragioni,
neppure la scelta legislativa di non tenere conto delle eventuali circostanze
del reato.
D'altra parte, le disposizioni legislative denunciate sono
state formulate nei termini indicati anche per evitare possibili censure di ingiustificata diversità di trattamento o situazioni di
incertezza nell'applicazione della misura interdittiva
o sospensiva, derivanti anche da soluzioni giurisprudenziali divergenti, che
finirebbero per incrinare gravemente, in fatto, la pari capacità elettorale
passiva dei cittadini, proclamata dall'art. 51 della Costituzione (sentenze n. 364 del 1996
e n. 280 del
1992).
Nel caso in esame, poi, trattandosi di sospensione, che é una
misura sicuramente cautelare, non é comunque
prospettabile, ad avviso della Corte, un'esigenza di proporzionalità rispetto
al reato commesso, ma piuttosto rispetto alla possibile lesione dell'interesse
pubblico causata dalla permanenza dell'eletto nell'organo elettivo: non si pone
quindi un problema di "adeguatezza" della misura rispetto alla
gravità del fatto, ma piuttosto rispetto all'esigenza cautelare (sentenza n. 206 del 1999).
Sotto questo ultimo profilo non si può tuttavia negare
al legislatore, nell'esercizio di una non irragionevole discrezionalità, la
facoltà di effettuare il necessario bilanciamento degli interessi coinvolti,
identificando ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare su cui si
basa la sospensione é apprezzata in via generale ed astratta, anzichè essere rimessa alla valutazione in concreto
dell'amministrazione interessata, così come é apprezzato in via generale ed
astratta l'ambito di applicazione della misura cautelare in relazione ai
soggetti e al nesso tra la condanna non definitiva e le funzioni elettive
svolte. E l'apprezzamento del legislatore si fonda essenzialmente sul sospetto di inquinamento o, quanto meno, di perdita dell'immagine
degli apparati pubblici, che può derivare dalla permanenza in carica del
consigliere eletto, che abbia riportato una condanna, anche se non definitiva,
per i delitti indicati.
In ogni caso, nelle ipotesi legislative di decadenza ed anche
di sospensione obbligatoria dalla carica elettiva previste dalle norme denunciate
non si tratta affatto di "irrogare una sanzione
graduabile in relazione alla diversa gravità dei reati, bensì di constatare che
é venuto meno un requisito essenziale per continuare a ricoprire l'ufficio
pubblico elettivo" (sentenza n. 295 del 1994),
nell'ambito di quel potere di fissazione dei "requisiti" di
eleggibilità, che l'art. 51, primo comma, della Costituzione riserva appunto al
legislatore. Oltre tutto, la misura cautelare in
oggetto, proprio perchè finalizzata a proteggere l'interesse pubblico nelle
more dell'accertamento giudiziale definitivo, é contenuta in limiti di durata
che non appaiono irragionevoli, prevedendo il comma 4-bis del citato
art. 15 che la sospensione cessa di diritto di produrre effetti, decorsi
rispettivamente diciotto o dodici mesi, a seconda che si tratti di sentenza di
condanna di primo grado o d'appello.
In definitiva, i dubbi di costituzionalità prospettati dal giudice a quo appaiono, anche alla luce dei consolidati orientamenti giurisprudenziali di questa Corte, infondati. Da un lato, infatti, non sussiste la violazione dell'art. 51 della Costituzione, poichè la condanna per uno dei reati in questione é configurabile come il venir meno di un requisito soggettivo -stabilito dal legislatore- per la permanenza nella carica elettiva; dall'altro lato, non sussiste neppure la violazione del canone di ragionevolezza sia in riferimento alle finalità che le norme censurate perseguono, sia nel raffronto con le altre figure di reato prese unitariamente in considerazione dalle stesse norme.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1 lettera a),
4-bis lettera a), e 4-ter della legge 19 marzo 1990, n. 55
(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di
altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), ora sostituiti
dall'art. 58, comma 1 lettera a), e dall'art. 59, comma 1 lettera a),
e comma 4 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dal
Tribunale di Roma, seconda sezione civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 15 febbraio 2002.