SENTENZA N. 51
ANNO 2006
Commento alla decisione di
Gianmario Demuro e Marco Betzu
(per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
-
-
- Giuseppe TESAURO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 e 8, comma 3, della legge
della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 24 gennaio 2005, depositato in cancelleria il 2 febbraio 2005 ed
iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna nonché gli atti di intervento della Associazione italiana per il WORLD WIDE FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per l’Ambiente italiano e di Italia Nostra O.N.L.U.S.;
udito
nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2006 il Giudice relatore
uditi
l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei
ministri e gli avvocati Graziano Campus e Vincenzo Cerulli Irelli per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 24 gennaio 2005 e depositato il successivo 2 febbraio, il Presidente del Consiglio di ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3, della legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004 n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale), per contrasto con gli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con gli artt. 3 e 4 della legge costituzionale 27 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), nonché «con la disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio» e con l’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità).
2. – Il
ricorrente rileva che, con la legge in questione,
Nel ricorso
si premette che
Il ricorrente, inoltre, afferma che sarebbe profondamente mutata la originaria disciplina legislativa in tema di cosiddette “misure di salvaguardia”, poiché, «mentre per le aree assoggettate a vincolo ex lege l’articolo 1-quinquies della legge 31 agosto 1985» (recte: del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 recante Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale. Integrazioni dell'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616), «vietava “ogni modificazione dell’assetto del territorio nonché ogni opera edilizia”, “fino all’adozione da parte delle Regioni dei piani di cui all’articolo 1-bis”», l’articolo 159 del d.lgs. n. 42 del 2004 prevederebbe invece «un particolare procedimento di autorizzazione in via transitoria “fino all’approvazione dei piani paesaggistici, ai sensi dell’articolo 156 ovvero ai sensi dell’articolo 143 e al conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 145”».
Ancora, il ricorrente afferma che i contenuti dei piani territoriali paesaggistici (e le deroghe ivi previste secondo la legislazione regionale, di cui si lamenta la illegittimità costituzionale), riguarderebbero «la disciplina d’uso sia di beni paesaggistici individuati direttamente dalla “legge Galasso”, sia di vaste ed importanti aree, anche urbane e costiere, che erano state specificatamente individuate come “bellezze naturali”, da distinti, motivati e tuttora vigenti provvedimenti dell’amministrazione statale».
3. – In tale
contesto, le norme contenute negli articoli 3, 4, commi 1 e 2 «e, per certi aspetti,
nello stesso articolo 7» della legge regionale impugnata prevederebbero, ad
avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, «autonome e non coordinate misure di salvaguardia, comportanti il divieto di realizzare nuove opere,
soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nelle zone costiere, ed
esclusioni e deroghe di tale divieto» che risulterebbero, «in relazione alla
disciplina generale statale, illogiche e manifestamente irragionevoli e,
conseguentemente, in contrasto con gli articoli 3, 97 della Costituzione e con
la disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio». I criteri adottati
nelle norme censurate, infatti, non troverebbero giustificazione in alcuna
valutazione paesaggistica; il fatto che una serie di interventi di modifica del
territorio fossero accidentalmente previsti in piani urbanistici comunali o
programmi di fabbricazione, ovvero finanziati da particolari soggetti pubblici
sarebbe, sul piano della tutela paesaggistica, circostanza del tutto
irrilevante «e tale da non giustificare o sorreggere razionalmente alcun
divieto e/o deroga». Del tutto priva di
logica sarebbe inoltre la possibilità di dar corso ad interventi ed opere,
allorché le stesse «siano previste in piani urbanistici comunali che risultino adeguati a quei piani
territoriali paesaggistici già dichiarati illegittimi dalla giurisprudenza
amministrativa per contrasto con l’interesse pubblico relativo alla tutela
paesaggistica e ambientale».
Del pari, la previsione di un divieto generale di realizzazione di nuove opere edilizie esteso a tutta la fascia costiera compresa nei duemila metri dalla linea di battigia, indipendentemente dalla sussistenza in concreto di un vincolo paesaggistico, finirebbe, ad avviso del ricorrente, per paralizzare senza alcuna plausibile ragione, «per tutto l’arco temporale della approvazione dei piani regionali paesaggistici, una serie di iniziative ed attività che, ai sensi della legislazione nazionale e regionale, devono considerarsi lecite, se non di interesse generale».
Infine, l’utilizzazione della legge regionale nella concreta cura dell’interesse paesaggistico, in particolare nell’apposizione di divieti generali e relative deroghe, costituirebbe «cattivo uso della discrezionalità amministrativa (art. 97 Cost.)», realizzando una «sostanziale ed immotivata deroga al principio, stabilito nella legislazione statale, per il quale l’interesse paesaggistico deve essere (soprattutto dall’autorità regionale delegata) valutato nel concreto».
Quanto, poi, alla disposizione di cui all’art. 8, comma 3, della legge impugnata – la quale vieta, fino all’approvazione del piano paesistico regionale, la realizzazione di impianti di produzione di energia eolica nell’intero territorio della Regione, ammettendo peraltro la prosecuzione dei lavori di realizzazione degli impianti già autorizzati solo nel caso in cui lo stato dei lavori stessi abbia già comportato una irreversibile modificazione dei luoghi e sottoponendo a procedura di valutazione d’impatto ambientale gli impianti già autorizzati in assenza della medesima (sempre che i lavori non abbiano comportato una irreversibile modificazione dello stato dei luoghi) – essa eccederebbe «dalla competenza statutaria di cui agli articoli 3 e 4 dello Statuto d’autonomia, ponendosi in contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dei beni culturali».
Tale disposizione violerebbe, inoltre, l’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale prevede che le fonti energetiche rinnovabili «sono considerate di pubblica utilità con la conseguente dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei lavori necessari alla realizzazione degli impianti».
4. – Con atto
depositato il 23 febbraio 2005 si è costituita in giudizio
La Regione premette, in fatto, di aver esercitato la propria competenza legislativa esclusiva in materia di “edilizia ed urbanistica”, di cui all’art. 3, comma 1, lettera f), dello statuto speciale, nonché di “governo del territorio”, dettando una disciplina volta a fronteggiare una situazione particolarmente grave ed urgente attraverso la salvaguardia del territorio e dell’ambiente per un periodo di tempo circoscritto, ossia fino all’approvazione del piano paesaggistico regionale di cui all’art. 135 del codice dei beni culturali e del paesaggio, approvazione che – in base all’art. 1, comma 1, della legge impugnata – dovrebbe avvenire entro 12 mesi dalla entrata in vigore della medesima legge regionale.
Quanto alla competenza in
ordine alla “tutela dell’ambiente”,
Proprio sulla base di tale competenza, a seguito delle novità introdotte dalla cosiddetta “legge Galasso” cioè la legge 8 agosto 1985, n. 431, la Regione aveva provveduto ad approvare la legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale), contenente la disciplina della pianificazione regionale e, in particolare, dei “piani territoriali paesistici” (artt. 10 e 11); legge i cui articoli 12 e 13 stabilivano norme di salvaguardia del tutto analoghe a quelle impugnate nel presente giudizio, destinate a valere fino alla approvazione dei piani territoriali paesistici e comunque per un periodo non superiore a trenta mesi.
Alla luce di questo quadro delle competenze e
dello stesso art. 8 del codice dei beni culturali e del paesaggio
(laddove si prevede che «nelle materie disciplinate dal presente codice restano
ferme le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione»),
5. – Quanto alle specifiche censure mosse dal ricorrente, la difesa regionale mette anzitutto in rilievo come il ricorso lamenti «al tempo stesso, curiosamente, sia un eccessivo rigore delle norme di salvaguardia, sia una “irragionevole” ampiezza delle deroghe».
Tali censure, secondo la Regione, sarebbero in parte inammissibili e, comunque, tutte infondate.
Inammissibile sarebbe il denunciato contrasto con «la disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio», poiché ove il ricorrente intenda sostenere una “incompetenza” della Regione ad intervenire in una materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato, la censura «sarebbe inammissibile per la mancata indicazione del parametro costituzionale (norme dello statuto speciale, oppure art. 117, comma 2, lettera s, della Costituzione), oltre che per la insufficiente determinazione della censura stessa»; nell’ipotesi, invece, in cui il ricorrente voglia far valere una violazione di principi fondamentali contenuti nella «disciplina nazionale» evocata, la censura sarebbe egualmente inammissibile per la mancata definizione del parametro del giudizio.
In ogni caso, la censura sarebbe infondata, sia perché la Regione avrebbe in materia una competenza legislativa esclusiva e quindi non limitata dai principi fondamentali della materia stabiliti dalle leggi dello Stato, sia comunque perché non sarebbe ravvisabile alcun contrasto fra le disposizioni impugnate della legge regionale e quelle della «disciplina generale statale» contenuta nel codice del 2004.
La difesa regionale sostiene l’esistenza di un grave fraintendimento nelle premesse del ricorrente, laddove quest’ultimo pretenderebbe di avvalorare la tesi che mentre la disciplina regionale impugnata vieterebbe drasticamente l’edificazione nelle zone costiere, invece la corrispondente disciplina statale – individuata muovendo dal raffronto tra l’art. 1-quinquies del decreto-legge n. 312 del 1985 e l’attuale art. 159 del codice – prevederebbe «un particolare procedimento di autorizzazione in via transitoria». Secondo la Regione, il raffronto operato dal ricorrente tra le due indicate disposizioni statali sarebbe «del tutto fuori luogo»: infatti, l’inedificabilità fino all’approvazione dei piani paesistici di cui all’art. 1-quinquies non riguarderebbe affatto le aree sottoposte al vincolo ex lege (generico e presuntivo), oggi individuate nell’art. 142 del codice dei beni culturali ed in origine nell’art. 1 del d.m. 21 settembre 1984, bensì «le aree ed i beni individuati ai sensi dell’art. 2» del d.m. appena richiamato, «cioè le aree ed i beni specificamente individuati dal Ministero con i cosiddetti ‘galassini’»; l’art. 159 del codice del 2004, invece, non avrebbe nulla a che fare con la disciplina appena citata, e meno che mai con misure di salvaguardia, in quanto riguarderebbe «solo le autorizzazioni paesistiche ordinarie da rilasciarsi nelle zone soggette al vincolo paesistico permanente».
Il ricorso, in definitiva, muoverebbe da una confusione fra i vincoli paesistici permanenti e quelli temporanei, con i relativi diversi regimi.
Da tutto ciò deriverebbe la mancanza di
fondamento delle censure rivolte dal ricorrente avverso gli artt. 3, 4, commi 1
e 2, e 7 della legge regionale impugnata.
Quanto specificamente all’art. 3, che prevede le misure di salvaguardia, la censura non terrebbe in alcun conto la differenza sostanziale tra il vincolo permanente, basato sulla concreta valutazione paesaggistica che si effettua in sede di redazione del piano paesaggistico, ed il vincolo della misura di salvaguardia, che costituisce un limite provvisorio ma necessariamente generalizzato, poiché ha lo scopo di impedire che, nelle more delle «concrete» valutazioni paesaggistiche che verranno poi fatte dai piani, il territorio venga irrimediabilmente compromesso.
Quanto all’art. 4, le deroghe previste dal legislatore regionale non sarebbero irragionevoli. Infatti, esse riguarderebbero sia (comma 1) «attività (di ridotto impatto ambientale: interventi di manutenzione, ecc.) corrispondenti a quelle per cui l’articolo 149» del citato codice stabilisce deroghe all’obbligo di autorizzazione, sia (comma 2) situazioni in cui la Regione avrebbe ritenuto di non potere ignorare la preesistente disciplina urbanistica e di dovere tutelare l’affidamento dei cittadini e la parità di trattamento.
Anche in
relazione all’art. 7, l’infondatezza della censura risulterebbe dalla
peculiarità del caso e della relativa disciplina, che renderebbe pienamente
giustificata la deroga concernente gli «interventi pubblici».
In conclusione, secondo
6. – Anche le censure proposte nel ricorso
avverso l’art. 8, comma 3, della legge regionale impugnata, ad avviso della
difesa regionale, sarebbero inammissibili e, comunque, infondate.
La prima censura, con la quale lo Stato contesta l’eccedenza dalla competenza spettante alla Regione in base agli artt. 3 e 4 dello statuto speciale ed il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, sarebbe inammissibile «per difettosa formulazione del parametro del giudizio», in quanto nel ricorso mancherebbe ogni riferimento alla operatività della clausola contenuta nell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La questione dovrebbe comunque ritenersi infondata. Anche quella dell’art. 8, comma 3, dovrebbe infatti considerarsi come «disciplina che la Regione ha emanato nell’esercizio della sua competenza legislativa esclusiva in materia di “edilizia ed urbanistica” (e di “governo del territorio”) ovviamente soprattutto con finalità di tutela dell’ambiente e del paesaggio». Considerato l’evidente impatto ambientale degli impianti eolici di produzione di energia, non dovrebbe potersi dubitare – ad avviso della resistente – della necessità di una misura di salvaguardia anche in relazione ad essi nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico; ed anche in questo caso la ragionevolezza e la costituzionalità tanto del divieto di realizzare gli impianti, quanto delle relative deroghe sarebbero avvalorate dal carattere di provvisorietà e temporaneità.
La seconda censura, con la quale lo Stato lamenta
la violazione dell’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, sarebbe
inammissibile per la mancata individuazione di un parametro costituzionale
rispetto al quale la predetta disposizione fungerebbe da «norma interposta».
Anche tale censura sarebbe in ogni caso
infondata, dal momento che la pubblica utilità, indifferibilità ed
urgenza degli impianti in questione non osterebbe in alcun modo alla
possibilità di misure di salvaguardia per la tutela paesaggistica in relazione
ad essi. In questo senso, del resto, varrebbe esplicitamente quanto disposto
dallo stesso art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 invocato dal ricorrente,
laddove stabilisce che la costruzione degli impianti di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili è soggetta ad una «autorizzazione unica» di
competenza della Regione «nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela
dell’ambiente, di tutela
del paesaggio e del patrimonio storico-artistico» (comma 3). Rileva, inoltre,
la difesa regionale che la medesima disposizione, al successivo comma
10, aggiunge che «in Conferenza
unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con
il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i
beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento
del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le Regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione
di specifiche tipologie di impianti».
7. – Hanno depositato atto di intervento ad
opponendum, in data 11 marzo 2005, l’Associazione italiana per il WORLD
WIDE FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., il FAI Fondo per l’Ambiente italiano e Italia
Nostra O.N.L.U.S.
Gli intervenienti chiedono il rigetto del
ricorso sostenendo che
Del tutto
infondato sarebbe inoltre l’asserito contrasto della normativa in questione con
le disposizioni del codice del 2004. Il richiamo all’art. 159 del codice,
infatti, sarebbe irrilevante, dal momento che tale disposizione non sancirebbe
affatto un generale diritto ad edificare nelle aree di interesse naturale
riconosciuto, limitandosi a disciplinare l’iter di richiesta ed
emanazione delle autorizzazioni in carenza del piano paesaggistico regionale.
Né, d’altronde, la disciplina dettata in via temporanea e provvisoria dal legislatore regionale potrebbe in alcun modo ritenersi illogica o ingiustificata, giacché «consentire l’edificazione avrebbe certamente comportato il serio rischio di porre nel nulla previsioni successive del Piano che andassero ad incidere in zone profondamente trasformate a causa dell’edificazione avvenuta nelle more di approvazione del Piano medesimo» (sentenza della Corte costituzionale n. 379 del 1994). Del pari giustificata sarebbe la prescrizione che consente la realizzazione delle opere già previste dagli strumenti urbanistici attuativi se già avviate e con trasformazione irreversibile dello stato dei luoghi.
Quanto, infine,
alla censura concernente l’art. 8, comma 3, della legge regionale impugnata,
gli intervenienti osservano che gli impianti per la produzione di energia
eolica sono specificamente contemplati dall’allegato B del d.P.R. 12 aprile
1996 (Atto di indirizzo e coordinamento
per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale), rientrando pertanto a pieno titolo tra quelli per i quali
8. – In prossimità della data fissata per la pubblica udienza,
La difesa regionale ribadisce le tesi fondamentali espresse nell’atto di
costituzione, secondo le quali
Su questa base, la legge regionale n. 45 del 1989, emanata in attuazione dell’art. 3, lettera f), dello statuto regionale, stabilisce che i piani territoriali paesistici siano l’unico strumento di pianificazione di livello regionale per l’uso e la tutela del territorio, di talché, nell’ordinamento regionale sardo non sussisterebbe alcuna contrapposizione tra governo del territorio e tutela del paesaggio. Inoltre, la possibilità di deroga della disciplina statale sulla tutela del paesaggio, ad opera delle Regioni a statuto speciale, sarebbe espressamente riconosciuta dall’art. 8 del codice dei beni culturali, il quale stabilisce che «nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione».
Con specifico riguardo alle norme censurate, la difesa regionale afferma che esse costituirebbero solo misure temporanee di salvaguardia volte a «tutelare i beni indicati all’art. 3, 1° comma della legge (ossia le coste sarde) per il periodo indispensabile – non superiore comunque a diciotto mesi – all’approvazione dei piani paesistici». D’altra parte il meccanismo utilizzato dalla legge regionale sarebbe piuttosto comune ed utilizzato anche dal legislatore statale.
La previsione delle misure di salvaguardia (e delle deroghe, commisurate a specifiche situazioni di fatto o ad esigenze di sviluppo) sarebbe ragionevole sia in considerazione del particolare pregio delle aree considerate, sia in relazione alla situazione di incertezza che si sarebbe venuta a creare nel territorio sardo a seguito dell’annullamento di quasi tutti i piani paesistici regionali da parte del TAR.
Per quanto attiene alla censura concernente l’art.
8 della legge regionale impugnata,
D’altra parte, la stessa legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), ed in particolare l’art. 1, comma 4, lettera i), imporrebbe alle Regioni di farsi carico dell’impatto che gli impianti di produzione di energia elettrica (anche eolici) producono sul territorio, sull’ambiente e sul paesaggio.
Considerato in diritto
1 – Il
Presidente del Consiglio dei ministri,
ha impugnato gli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3, della legge della
Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme
urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la
tutela del territorio regionale), per contrasto con gli articoli 3, 97 e
117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, con gli artt. 3 e 4 della legge costituzionale 27 febbraio 1948,
n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna),
nonché «con la disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio» e con
l’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione
della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità).
Sostiene il ricorrente che
2. – In via preliminare vanno dichiarati inammissibili gli interventi ad opponendum dell’Associazione italiana per il WORLD WIDE
FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per
l’Ambiente italiano e di Italia Nostra O.N.L.U.S., sulla base della costante
giurisprudenza di questa Corte secondo la quale nei giudizi promossi in via
principale nei confronti di leggi regionali o statali non possono intervenire
soggetti diversi da quelli titolari delle attribuzioni legislative in
contestazione (fra le più recenti, v. sentenze n. 469,
n. 383 e n. 150 del 2005).
3. – Sempre in via preliminare,
deve essere dichiarata l’inammissibilità delle censure rivolte nei confronti
degli artt. 3, 4, commi 1 e 2, e 7 della legge regionale impugnata, per
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto i profili della
intrinseca illogicità e della manifesta irragionevolezza, nonché del «cattivo
uso della discrezionalità amministrativa», a prescindere dalla violazione del
riparto di competenze tra lo Stato e
4. – In
accoglimento della eccezione espressamente formulata
dalla parte resistente e conformemente alla giurisprudenza di questa Corte (v.
sentenze n. 482
del 1991 e n.
155 del 1985), deve altresì essere dichiarata inammissibile la censura
rivolta nei confronti dell’art. 8, comma 3, della legge regionale impugnata,
sotto il profilo del contrasto con l’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del
2003. Il ricorrente, infatti, non individua un parametro costituzionale
rispetto al quale la disposizione legislativa indicata dovrebbe fungere da
norma interposta; né, dal momento che viene invocata una disciplina attuativa
della direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), è possibile in alcun modo desumere dalla formulazione del ricorso, quale
sia l’obbligo comunitario rispetto al quale la norma regionale impugnata
dovrebbe – in ipotesi – ritenersi in contrasto, così violando l’art. 117, primo
comma, della Costituzione.
5. – Prima di passare all’esame
delle residue censure prospettate nel ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, tutte fondate sul presupposto della incompetenza della Regione ad
emanare le norme impugnate o sulla violazione della disciplina statale in
materia, occorre chiarire la natura e la portata delle attribuzioni spettanti
alla Regione Sardegna in relazione agli oggetti disciplinati, rilevando
peraltro fin da ora come il ricorrente non abbia in alcun modo dato conto né
della presenza, in tema di tutela paesaggistica, di apposite norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Sardegna, né della stessa
esistenza di una risalente legislazione della medesima Regione in questo
specifico ambito (legge della Regione Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45, recante “Norme per l’uso e la tutela del
territorio regionale”) e di cui le disposizioni impugnate nel presente
giudizio rappresentano una parziale modificazione ed integrazione.
Le ripetute affermazioni contenute
nel ricorso, secondo le quali le disposizioni impugnate sarebbero illegittime
perché «eccedono dalla competenza statutaria di cui agli articoli 3 e 4 dello
Statuto d’autonomia, ponendosi in contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, che riserva allo
Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dei beni
culturali», anzitutto non prendono in considerazione che il Capo III del d.P.R.
22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna),
intitolato “Edilizia ed urbanistica”, concerne non solo le funzioni di tipo
strettamente urbanistico, ma anche le funzioni relative ai beni culturali e ai
beni ambientali; infatti, l’art. 6 dispone espressamente, al comma 1, che «sono
trasferite alla Regione autonoma della Sardegna le attribuzioni già esercitate
dagli organi centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai
sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero dei beni
culturali ed ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657,
convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonché da organi centrali e periferici
di altri ministeri». Al tempo stesso, il comma 2 del medesimo art. 6 del d.P.R.
n. 480 del 1975 prevede puntualmente che il trasferimento di cui al primo comma
«riguarda altresì la redazione e l’approvazione dei piani territoriali
paesistici, di cui all’art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497».
Tenendo presente che le norme di attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro
ruolo interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che
delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale e non
possono essere modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli atti
legislativi ordinari (secondo quanto ha più volte affermato questa Corte: si
vedano, fra le molte, le sentenze n. 341 del 2001,
n. 213 e n. 137 del 1998),
è evidente che
A tale ultimo riguardo, va
osservato che il legislatore statale conserva quindi il potere di vincolare la
potestà legislativa primaria della Regione speciale attraverso l’emanazione di leggi qualificabili
come “riforme economico-sociali”: e ciò anche sulla
base – per quanto qui viene in rilievo
– del titolo di competenza legislativa nella materia “tutela
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela
dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme fondamentali
contenute negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno
continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della Regione
Sardegna che eserciti la propria competenza statutaria nella materia “edilizia
ed urbanistica” (v. sentenza n. 536 del 2002).
Invece, come questa Corte ha più volte affermato, il riparto delle competenze
legislative individuato nell’art. 117 della Costituzione deve essere riferito
ai soli rapporti tra lo Stato e le Regioni ad autonomia ordinaria, salva l’applicazione dell’art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, peraltro possibile solo per le parti in
cui le Regioni ad autonomia ordinaria disponessero, sulla base del nuovo Titolo
V, di maggiori poteri rispetto alle Regioni ad autonomia speciale.
In questo quadro costituzionale di
distribuzione delle competenze, il legislatore nazionale è intervenuto con il
recente codice dei beni culturali e del paesaggio (approvato con il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della
legge 6 luglio 2002, n.
Quanto specificamente alla Regione
Sardegna, va aggiunto, infine, che proprio sulla base dell’esplicito
trasferimento di funzioni di cui alle norme di attuazione dello statuto
speciale contenute nel d.P.R. n. 480 del 1975, la Regione – già con la citata
legge n. 45 del 1989 – aveva appositamente previsto e disciplinato i piani
territoriali paesistici nell’esercizio della propria potestà legislativa in
tema di “edilizia ed urbanistica”. Questa legge, che all’art. 12 prevedeva
anche apposite “norme di salvaguardia” ad efficacia temporanea in attesa della
approvazione dei piani territoriali paesistici (analogamente a quanto attualmente
previsto con le norme impugnate), viene solo in parte modificata dalla legge
regionale n. 8 del 2004, oggetto del ricorso governativo, particolarmente per
ciò che concerne il recepimento nella Regione Sardegna del modello di
pianificazione paesaggistica fondato sul piano urbanistico-territoriale,
appunto attualmente contemplato nel richiamato art. 135, comma 1, del codice
dei beni culturali.
6. – Sulla base delle considerazioni appena svolte, anche le
questioni concernenti l’asserita violazione del riparto delle competenze
legislative e della disciplina statale in materia di tutela del paesaggio
devono essere dichiarate inammissibili. Il ricorrente, infatti, muove
dall’erroneo presupposto secondo il quale
PER QUESTI
MOTIVI
dichiara inammissibili gli interventi dell’Associazione italiana per il WORLD WIDE FUND FOR NATURE O.N.L.U.S., del FAI Fondo per l’Ambiente italiano e di Italia Nostra O.N.L.U.S.;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, 4, commi 1 e 2, 7 ed 8, comma 3, dalla legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale), sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale 27 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), nonché alla «disciplina nazionale in tema di tutela del paesaggio» e all’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in