SENTENZA N.
34
ANNO 2011
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Paolo MADDALENA Presidente
- Alfio FINOCCHIARO Giudice
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Paolo
Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
- Paolo GROSSI “
- Giorgio LATTANZI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 180 del decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), e
del decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale 27 gennaio 1987,
n. 137 (Regolamento per l’erogazione dell’assegno di incollocabilità),
promosso dal Tribunale di Ascoli Piceno con ordinanza del 29 gennaio 2010,
iscritta al n. 181 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2010.
Visto l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera
di consiglio del 15 dicembre 2010 il Giudice relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in
fatto
1. – Il Tribunale di Ascoli Piceno, con ordinanza
del 29 gennaio
1.1. – Riferisce il giudice rimettente che il ricorrente nel giudizio
principale era titolare di pensione a carico dell’Istituto nazionale di
previdenza sociale (INPS) e di rendita erogata dall’Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali
(INAIL) per infortunio occorsogli durante il servizio prestato quale marinaio
per una ditta privata nel settore marittimo; che in ragione del suddetto
infortunio sul lavoro era stato riconosciuto inabile permanentemente alla
navigazione per infermità ascrivibile alla II Tabella A di cui alla legge 18 marzo 1968, n. 313 (Riordinamento della legislazione pensionistica di
guerra) con invalidità superiore al 30% del normale ed aveva ottenuto la
rendita Inail a decorrere dal 1°
giugno 1992; che gli era stato altresì concesso l’assegno di incollocabilità fino al 30 giugno 2005, ossia fino al
compimento del sessantacinquesimo anno di età; che aveva invano presentato
ricorso amministrativo avverso il provvedimento del 12 aprile 2005 con cui l’Inail glielo aveva revocato, sostenendo
di avere diritto alla sostituzione del citato assegno con altro di importo pari
alla pensione minima Inps in base
alla normativa prevista per gli invalidi per servizio.
1.2. – Secondo il Tribunale di Ascoli Piceno, la questione di legittimità
costituzionale – datane per scontata la rilevanza nel giudizio promosso
dall’assicurato per il conseguimento dell’assegno sostitutivo dalla data di
compimento del sessantacinquesimo anno di età – non è manifestamente infondata.
Osserva, infatti, il rimettente che, mentre in forza del decreto ministeriale
n. 137 del 1987 l’assegno d’incollocabilità erogato
dall’INAIL agli invalidi sul lavoro viene meno al compimento del
sessantacinquesimo anno di età, sia gli invalidi per servizio, sia gli invalidi
di guerra – dal giorno successivo alla data predetta – acquistano il diritto ad
un assegno sostitutivo. In particolare: 1) gli invalidi per servizio già
beneficiari dell’assegno d’incollocabilità previsto
in loro favore fino al sessantacinquesimo anno di età acquisiscono un assegno
pari alla pensione minima prevista per gli assicurati dell’INPS, secondo quanto
disposto dall’art. 104, terzo e quarto comma, d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato); 2) gli invalidi di guerra (alla legislazione
concernente i quali rinvia per le modalità di attribuzione e di revoca la
normativa che regola il trattamento analogo dovuto agli invalidi per servizio),
i quali abbiano fruito di assegno d’incollocabilità fino
a sessantacinque anni, ottengono d’ufficio un assegno di pari importo (art. 20,
ultimo comma, d.P.R. n.
915 del 1978).
Ad avviso del giudice a quo, la mancata previsione di
un’analoga provvidenza in favore degli invalidi sul lavoro – e segnatamente «di
un assegno di importo pari a quello previsto dal comma 1 dell’art. 20 del testo
unico n.915/78 per gli invalidi di guerra e per gli invalidi per servizio» –
pone le norme denunciate in contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione,
essendo comuni sia i presupposti per il riconoscimento di detto assegno, sia la
ratio legis,
collegata alla sua funzione compensativa e non propriamente assistenziale
(esulando lo stato di bisogno), né previdenziale (prescindendo dal versamento
di contributi).
2.- Con atto depositato il 13 luglio 2010 è intervenuto
nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura Generale dello Stato, instando per la dichiarazione di
manifesta inammissibilità – o, comunque, d’infondatezza – della questione sollevata dal Tribunale di Ascoli
Piceno con l’ordinanza succitata.
La difesa dello Stato rimarca in via
preliminare l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale del
decreto ministeriale n. 137 del 1987, trattandosi di atto non avente forza di
legge e dunque sottratto al sindacato della Corte costituzionale ai sensi
dell’art. 134 Cost.
Stigmatizza, inoltre, il difetto di
motivazione dell’ordinanza di rimessione in ordine alla non manifesta
infondatezza della questione sollevata, come pure l’omessa sperimentazione di
una lettura conforme alla Costituzione delle norme censurate.
Con specifico riferimento alla mancata conversione dell’assegno d’incollocabilità in altra provvidenza ragguagliata alla
pensione minima prevista in favore degli assicurati INPS, opina la difesa dello
Stato che non vi sarebbe alcuna disparità di trattamento irragionevole rispetto
alla disciplina degli assegni riconosciuti agli invalidi per servizio e di
guerra secondo le specifiche normative di settore. A suo avviso, infatti,
l’assegno d’incollocabilità erogato dall’Inail alternativamente rispetto
all’assunzione obbligatoria ha la funzione, tipicamente previdenziale contro il
rischio della disoccupazione involontaria, di tutelare l’invalido che non possa
essere ricollocato a causa delle infermità contratte. Sicché, coerentemente,
esso non ha più alcuna ragion d’essere, una volta venuta meno in assoluto, con
il raggiungimento dell’età pensionabile, la realizzabilità dell’ipotesi
dell’assunzione obbligatoria dello stesso invalido.
Conclusivamente, secondo la difesa dello Stato
l’art. 38 Cost. sarebbe stato invocato a sproposito, essendo documentata la
fruizione da parte del ricorrente nel giudizio principale sia di pensione INPS,
che di rendita Inail. Quanto,
poi, all’art. 3 Cost., a parte il rilievo della palese diversità tra l’assegno
di incollocabilità di cui all’art. 180 del d.P.R. n. 1124 del 1965 e gli assegni di incollocabilità destinati agli invalidi per servizio e di
guerra, esso non condurrebbe necessariamente ad estendere la portata della
disciplina più favorevole, potendo al limite dispiegarsi anche nel senso della
rimozione della norma di privilegio.
Considerato
in diritto
1. – Viene all’esame di
questa Corte la questione di legittimità costituzionale sollevata, con
l’ordinanza indicata in epigrafe, dal Tribunale di Ascoli Piceno, relativamente
all’art. 180 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n.
1124 (Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali),
in combinato disposto con il decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale 27 gennaio 1987, n. 137 (Regolamento per l’erogazione dell’assegno di incollocabilità).
2. – Il Tribunale di
Ascoli Piceno sospetta d’illegittimità costituzionale le norme succitate per
non avere previsto in favore degli invalidi sul lavoro, i quali abbiano
usufruito dell’assegno di incollocabilità fino al
compimento del sessantacinquesimo anno di età, una provvidenza analoga a quelle
riconosciute dalla legge agli invalidi di guerra e per servizio e,
segnatamente, «un assegno di importo pari a quello previsto dal comma 1
dell’art. 20 del testo unico n. 915/78 per gli invalidi di guerra e per gli
invalidi per servizio».
Tale lacuna porrebbe le
norme censurate in contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione, essendo
comuni a tutte le predette situazioni invalidanti, sia i presupposti per il
riconoscimento dell’assegno d’incollocabilità, sia la
ratio legis,
collegata alla sua funzione compensativa e non propriamente assistenziale
(esulando lo stato di bisogno), né previdenziale (astraendo dal versamento di
contributi).
Il giudice
rimettente auspica, dunque, che questa Corte ripristini la compatibilità delle
disposizioni censurate con gli invocati parametri costituzionali, mediante
l’estensione agli invalidi sul lavoro che abbiano fruito dell’assegno di incollocabilità fino a sessantacinque anni di un assegno di
importo pari a quello già previsto per gli invalidi di guerra e
per gli invalidi per servizio.
3. – Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di inammissibilità proposta
dall’intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri, per avere il giudice
rimettente sollevato la questione di legittimità costituzionale di un atto non
avente forza di legge, come il decreto ministeriale n. 137 del 1987.
L’eccezione, così formulata, dev’essere
disattesa.
La censura investe in via principale l’art. 180 del d.P.R.
n. 1124 del 1965, fonte normativa – di rango primario – istitutiva dell’assegno
d’incollocabilità, che, letto congiuntamente alle
disposizioni regolamentari contestualmente impugnate, fa chiaro riferimento
alla ulteriore norma primaria, pur non espressamente indicata, che detta i
requisiti di titolarità della prestazione, ossia all’art. 10 della legge 5
maggio 1976, n. 248 (Provvidenze
in favore delle vedove e degli orfani dei grandi invalidi sul lavoro deceduti
per cause estranee all’infortunio sul lavoro o alla malattia professionale ed
adeguamento dell’assegno di incollocabilità di cui
all’articolo 180 del testo unico approvato con d.P.R.
30 giugno 1965, n. 1124). Il testo del richiamato decreto ministeriale n. 137
del 1987 costituisce quindi specificazione di una normativa di rango primario
ed in particolare della disposizione censurata sicché, unitamente a
quest’ultima, può costituire oggetto del giudizio incidentale di
costituzionalità (v. sentenze n. 354 del
2008, n. 456
del 1994 e n.
1104 del 1988).
3.1. – Neppure sussiste l’eccepito difetto di
motivazione in ordine all’affermato contrasto della norma censurata con gli
artt. 3 e 38 Cost.
Contrariamente all’assunto della difesa dello Stato, le denunciate carenze
di motivazione dell’ordinanza di rimessione non impediscono di cogliere il nodo
della questione proposta, ossia la mancanza – nel sistema dell’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, a differenza di altri contesti
– di una prestazione integrativa a
beneficio degli invalidi incollocabili anche dopo il
superamento del sessantacinquesimo anno di età.
4. – Nel
merito, la questione non è fondata.
4.1. – L’assegno mensile di incollocabilità
a carico dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali (INAIL) è previsto dalla normativa su
richiamata in favore degli invalidi sul lavoro, impossibilitati a fruire del
beneficio dell’assunzione obbligatoria, per avere perduto ogni capacità
lavorativa, ovvero per avere subìto menomazioni tali da mettere a repentaglio
la salute e l’incolumità dei compagni di lavoro e la sicurezza degli impianti.
Tale assegno, dunque, assume una funzione sostitutiva rispetto al
beneficio principale, che è quello del “collocamento privilegiato”, e «si
inserisce, come elemento accessorio ed eventuale, in un rapporto di previdenza»
(sentenza n. 532
del 1988).
Coerentemente con tale funzione, il diritto all’assegno non si conserva
dopo il sessantacinquesimo anno di età, perché da quel momento nessun soggetto
disabile può più accedere, per raggiunti limiti di età pensionabile, al
beneficio dell’assunzione obbligatoria. Cosicché viene meno la stessa ragione
giustificativa del trattamento succedaneo.
Nell’ordinamento delle provvidenze
riservate agli invalidi di guerra e per causa di servizio, invece, il
legislatore dispone che al raggiungimento del sessantacinquesimo anno di età
gli invalidi che abbiano goduto dell’assegno di incollocabilità
nella misura prevista dai rispettivi ordinamenti acquistino il diritto ad una
provvidenza sostitutiva di pari importo, ai sensi dell’art. 20, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo
unico delle norme in materia di pensioni di guerra), ovvero ragguagliato al trattamento minimo erogato
dall’Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS), in forza dell’art. 104
del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato). In seguito, l’art. 12 della legge 26
gennaio 1980, n. 9 (Adeguamento delle pensioni dei mutilati ed invalidi per
servizio alla nuova normativa prevista per le pensioni di guerra dalla Legge 29
novembre 1977, n. 875, e dal Decreto del Presidente della Repubblica 23
dicembre 1978, n. 915) ha parificato il trattamento di incollocabilità
degli invalidi per servizio, anche ultrasessantacinquenni,
a quello concernente gli invalidi di guerra (ma v. anche l’art. 1 della legge
citata n. 9 del 1980, che ha omogeneizzato la classificazione delle infermità).
4.2. – Così ricostruito il quadro
normativo di riferimento, la disposizione impugnata è immune dai vizi
denunciati.
In primo luogo, non sussiste alcun vulnus all’art. 38 Cost., atteso che la
titolarità, di altre prestazioni previdenziali, come nel caso del ricorrente
nel giudizio principale, assicura mezzi adeguati alle esigenze di vita.
4.3. – Quanto, poi, alla prospettata lesione dell’art. 3 Cost., questa
Corte ha più volte affermato la sostanziale incomparabilità dei sistemi
previdenziali, nettamente eterogenei, in cui si inseriscono le prestazioni in
favore dei soggetti incollocabili messe a confronto,
in quanto pertinenti, rispettivamente, al regime Inail e a quello delle prestazioni di guerra e c.d.
“privilegiate” (ex multis,
sentenze n. 202
del 2008 e n.
83 del 2006; ordinanze
n. 178 e n.
83 del 2006). In tale prospettiva, hanno trovato riscontro i limiti
intrinseci del sistema di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, cui afferisce l’assegno d’incollocabilità erogato dall’Inail (sentenze n. 17 del
1995 e n.
310 del 1994), nonché la diversità del complesso delle garanzie ad esso
sottese rispetto a quelle previste per i dipendenti pubblici, che impediscono
una comparazione parcellizzata dei rispettivi elementi (sentenza n. 321 del
1997).
Di conseguenza, la richiesta estensione agli invalidi per lavoro dello
speciale assegno sostitutivo previsto per gli invalidi di guerra (e per causa
di servizio) in una fase successiva al raggiungimento dell’età pensionabile è
preclusa in radice dalle difformità dei rispettivi ordinamenti previdenziali.
Tali difformità risultano accentuate dalla peculiarità delle prestazioni
erogate agli invalidi di guerra, al cui regime sono state progressivamente
assimilate quelle spettanti agli invalidi per ragioni di servizio. Questa
Corte, infatti, ha ripetutamente posto in risalto che le indennità dovute per
eventi bellici sono tutte contrassegnate da un elemento di natura risarcitoria,
che ne rende impossibile un raffronto omogeneo con altre provvidenze sia pure
ricollegabili a differenti situazioni d’invalidità, essendo ineliminabile la
diversità dei presupposti esistenti alla base del correlativo fatto invalidante
(sentenze n. 193
del 1994, n.
405 del 1993 e n. 113 del 1968;
ordinanze n. 895
e n. 487 del
1988).
L’attribuzione, quindi, di un beneficio assolutamente eccentrico rispetto
alla funzione dell’assegno “sostituito” può trovare giustificazione nella
segnalata specificità della condizione degli invalidi di guerra (e, di
riflesso, degli invalidi per servizio). Non se ne spiegherebbe altrimenti il
riconoscimento in epoca successiva alla data di compimento dell’età
pensionabile. Non vi sarebbe, infatti, alcuna ragione per perpetuare una misura
compensativa del mancato ingresso nel sistema del lavoro con collocamento
obbligatorio, essendo ormai quest’ultimo interdetto per i raggiunti limiti di
età.
Ma la stessa singolarità della destinazione di uno speciale assegno
sostitutivo a vantaggio degli invalidi di guerra ultrasessantacinquenni
è ostativa della sua applicazione nel sistema delle provvidenze degli invalidi
sul lavoro, perché il canone dell’eguaglianza non è invocabile a causa del
principio dell’inestensibilità di norme derogatorie o
eccezionali (sentenze
n. 421 del 1995, n. 272 del 1994
e n. 427 del
1990;
ordinanza n. 194 del 2000).
per questi
motivi
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 180 del decreto del Presidente della Repubblica 30
giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali),
in combinato disposto con il decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale 27 gennaio 1987, n. 137 (Regolamento per l’erogazione dell’assegno di incollocabilità), sollevata, in riferimento agli art. 3 e
38 della Costituzione, dal Tribunale di Ascoli Piceno con l’ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 gennaio
2011.
F.to:
Luigi MAZZELLA, Redattore
Maria
Depositata in