SENTENZA N. 100
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli articoli 4, comma 2, e 7 della legge della Regione
Campania 28 novembre 2008, n. 16 (Misure
straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale
per il rientro dal disavanzo), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 30 gennaio 2009, depositato in cancelleria
il 3 febbraio 2009 ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione
Campania;
udito nell’udienza pubblica del 9 febbraio
2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Vincenzo Cocozza per
Ritenuto in fatto
1.—
Con ricorso notificato il 30 gennaio 2009 e depositato presso la cancelleria
della Corte il successivo 3 febbraio (ric. n. 9 del 2009), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale
degli articoli 4, comma 2, e 7 della legge della Regione Campania 28 novembre
2008, n. 16 (Misure straordinarie di
razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale per il
rientro dal disavanzo), per
violazione, nel complesso, degli articoli 3, primo comma, 51, 81, quarto comma,
97, primo e terzo comma, 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione.
1.1.—
In via preliminare, il ricorrente illustra il contenuto delle due norme
censurate, entrambe destinate ad operare nel settore del servizio sanitario.
L’art.
4, dopo aver previsto che le «consulenze in essere alla data di entrata in
vigore della presente legge non sono ulteriormente rinnovabili né
rinegoziabili» (comma 1), stabilisce (comma 2) che, proprio in previsione della
loro scadenza, «l’Azienda sanitaria o ospedaliera» possa chiedere
«all’assessorato regionale di verificare se fra le risorse umane presenti
nell’organico del personale regionale siano comprese figure professionali
compatibili con le esigenze dell’Azienda richiedente». L’assessorato, pertanto,
può «incaricare detto personale dipendente di fornire la consulenza prevedendo
la corresponsione delle remunerazioni, conformemente alle previsioni
contrattuali vigenti, a carico dell’Azienda richiedente», ovvero, «laddove le
professionalità richieste non siano reperibili in organico», autorizzare
«l’Azienda alla stipula del contratto di consulenza».
Ai
sensi, invece, dell’art. 7 è «fatto obbligo alle Aziende sanitarie locali e
alle Aziende ospedaliere della Campania di bandire concorsi riservati per i
lavoratori in servizio in modo continuativo da almeno tre anni presso strutture
sanitarie private provvisoriamente accreditate, licenziati e posti in mobilità
a seguito di provvedimento di revoca dell’accreditamento conseguente alla
perdita dei requisiti previsti dalle vigenti disposizioni in materia».
1.2.—
Tanto premesso, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le due norme
impugnate, «che prevedono rispettivamente l’affidamento incondizionato di nuove
consulenze e l’obbligo delle Aziende sanitarie locali di indire concorsi
riservati per l’assunzione di personale privato, comportano impegni di spesa
che sono in contrasto con il contenuto dell’Accordo stipulato dal Presidente
della Regione e dai Ministri della salute e dell’economia» ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), donde la loro illegittimità
costituzionale.
1.2.1.—
Difatti, ai sensi dell’art. 3, comma 6, del citato Accordo, intervenuto il 13
marzo 2007, tra i provvedimenti regionali di spesa e programmazione sanitaria,
da sottoporre alla preventiva approvazione del Ministro della salute e del
Ministro dell’economia e delle finanze, rientrano anche quelli concernenti le
«consistenze del personale a tempo indeterminato, determinato nonché quelle
relative a forme di lavoro flessibile, convenzioni e consulenze con riferimento
ai fattori che hanno incidenza diretta ed indiretta su dette consistenze
(assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei servizi, accorpamenti,
esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti, ecc)».
Nel
novero di tali provvedimenti, pertanto, rientrano, secondo il ricorrente, anche
«le misure oggetto delle disposizioni impugnate», le quali, tuttavia, sarebbero
«state assunte in violazione dell’Accordo» summenzionato e con esso «del
fondamentale principio di leale collaborazione», la cui portata generale non
sarebbe limitata alla previsione contenuta nell’art. 120, secondo comma, Cost.,
come confermerebbe – tra le diverse pronunce della giurisprudenza
costituzionale – la sentenza n. 310 del
2006.
Su
tali basi, dunque, viene dedotto un primo profilo di illegittimità
costituzionale, comune ad entrambe le norme censurate, per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
1.2.2.—
Si assume, inoltre, che
I
predetti artt. 4 e 7, infatti, contrasterebbero con i principi volti al
contenimento della spesa sanitaria – identificati quali principi fondamentali
della materia, oggetto di potestà legislativa concorrente statale e regionale,
“coordinamento della finanza pubblica” – «declinati» dall’art. 1, comma 796,
lettera b), della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2007), norma che attribuisce natura vincolante
agli «interventi individuati nei programmi operativi di riorganizzazione,
potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento
dell’equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all’art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Di
qui, pertanto, la deduzione di un secondo profilo di illegittimità
costituzionale – comune ad ambedue le norme impugnate – ai sensi dell’art. 117,
terzo comma, Cost., per «violazione dei principi fondamentali, nella materia di
legislazione concorrente, del “coordinamento della finanza pubblica”».
1.3.—
Identica censura, sebbene sotto altro profilo, viene rivolta al solo art. 4,
comma 2, della legge regionale della Campania qui in esame.
Si
ipotizza che esso reintroduca «surrettiziamente la facoltà incondizionata delle
Aziende sanitarie locali di affidare nuove consulenze o di rinnovare quelle in
corso», ponendosi in contrasto con la previsione – anch’essa costituente,
secondo il ricorrente, principio fondamentale della materia “coordinamento
della finanza pubblica” – contenuta nell’art. 46 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133.
Tale articolo – prosegue il Presidente del Consiglio
dei ministri – ha subordinato a «puntuali presupposti legittimanti l’attività
di affidamento di consulenze» (presupposti, nella specie, non rispettati,
dipendendo l’espletamento della consulenza da «una mera richiesta dell’azienda
interessata»), quali «la specificità dell’oggetto dell’incarico e la sua
strumentalità rispetto alle esigenze dell’amministrazione conferente;
l’impossibilità oggettiva di utilizzazione di risorse interne; la temporaneità
della prestazione e la sua valutazione in termini di grado elevato di
qualificazione; la possibilità di prescindere dal requisito della comprovata
specializzazione universitaria solo in presenza dell’accertamento rigoroso di
un’esperienza qualificata, maturata nel settore ove si presta attività di
consulenza».
1.4.—
Due censure specifiche sono, infine, rivolte anche nei confronti dell’art. 7
della legge della Regione Campania n. 16 del 2008.
Per un
verso, si evidenzia che la norma – nel «bandire concorsi riservati ai
lavoratori che abbiano prestato servizio in modo continuativo per almeno tre
anni presso strutture sanitarie private provvisoriamente accreditate», già
licenziati o posti in mobilità a seguito «di un provvedimento di revoca
dell’accreditamento» – violerebbe gli artt. 3, primo comma, 51 e 97, primo e
terzo comma, Cost.
Essa,
infatti, contrasterebbe con quel principio del pubblico concorso che,
sottolinea il ricorrente, secondo la giurisprudenza costituzionale «costituisce
la regola per l’accesso all’impiego alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche, da rispettare al fine di assicurare la loro imparzialità ed
efficienza» (è richiamata la sentenza n. 81 del
2006).
Per
contro, in caso di concorsi “interni” – al quale sembra riconducibile, secondo
il Presidente del Consiglio dei ministri, anche quello previsto dalla censurata
disposizione, sebbene esso riservi la procedura concorsuale «ad una categoria
di soggetti esterni» all’amministrazione – la regola del pubblico concorso «può
dirsi rispettata solo quando le selezioni non siano caratterizzate da
arbitrarie e irragionevoli forme di restrizione nell’ambito dei soggetti
legittimati a parteciparvi» (come sarebbe avvenuto, viceversa, nel caso di
specie). Difatti, il legislatore ben può prevedere «condizioni di accesso
intese a consentire il consolidamento di pregresse esperienze lavorative
maturate nella stessa amministrazione», purché, però, non sia stabilita –
«salvo circostanze del tutto eccezionali» – «la riserva integrale dei posti
disponibili in favore del personale interno» (sentenza n. 205 del
2004).
Inoltre,
la censurata disposizione, nel contemplare la «possibilità di svolgimento di
concorsi riservati», non solo comporta «un impegno di spesa che non è in linea
con gli obiettivi di rientro dal disavanzo derivanti dal più volte richiamato
Accordo tra Governo e Regione», ma «implica inevitabilmente maggiori costi per
il personale, privi di copertura finanziaria», donde l’ipotizzata violazione
anche dell’art. 81, quarto comma, Cost.
2.— Si è costituita in giudizio
2.1.—
Sempre su di un piano generale, si rileva che gli
interventi compiuti dalle impugnate disposizioni rientrano «nella sfera delle
attribuzioni regionali, avendo ad oggetto norme che attengono
all’organizzazione e al personale regionale ovvero di enti regionali», profili
sui quali «l’accordo siglato con il Governo non incide». Il suo contenuto,
difatti, consiste soltanto nella attribuzione alle Regioni interessate – tra le
quali
Sotto questo profilo, quindi, le censure statali si
paleserebbero inammissibili, oltre che infondate, «in quanto alcun vizio di
costituzionalità emerge dalla comparazione dei contenuti legislativi regionali
con quelli convenzionali, venendo in rilievo esclusivamente l’esigenza di
verificare, sul piano attuativo, il ricorrere dei presupposti per l’ottenimento
del beneficio» finanziario suddetto.
2.2.— Per quanto concerne, poi, la censura che
investe l’art. 4, comma 2, della legge regionale impugnata,
Reputa, in primo luogo, «fuorviante» la lettura
della norma proposta dal ricorrente, secondo cui essa reintrodurrebbe
«surrettiziamente la facoltà incondizionata delle Aziende sanitarie locali di
affidare nuove consulenze o di rinnovare quelle in corso».
Per contro, il comma 1 dell’art. 4 stabilisce che
«le consulenze in essere alla data di entrata in vigore della presente legge
non sono ulteriormente rinnovabili né rinegoziabili».
Quanto, poi, alla «possibilità di affidare altre
consulenze», la disposizione censurata sarebbe «assolutamente in linea con le
indicazioni della disciplina legislativa statale» di cui all’art. 46 del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, che in particolare subordina
l’espletamento della consulenza all’«assenza delle professionalità
nell’organico dell’Azienda e successivamente della Regione».
Solo in presenza di tale condizione, e ferme
ovviamente restando, peraltro, «le regole generali valevoli per questi rapporti
di lavoro», sarebbe possibile affidare nuove consulenze.
In secondo luogo,
Si richiama quell’orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui, nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, il legislatore statale «può solo introdurre limiti generali di spesa,
ma non anche imporre alla Regione su quali voci di bilancio intervenire»,
giacché norme di questo secondo tipo «non costituiscono principi fondamentali
del coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma,
Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art.
119 Cost.» (è citata la sentenza n. 417 del
2005).
2.3.— In merito, infine, alla censura che investe
l’art. 7,
Difatti, ai sensi del comma 2 del medesimo art. 7,
l’operazione de qua deve pur sempre
compiersi «nei limiti delle disposizioni vigenti in materia», e dunque nel
rispetto della «normativa di settore», ciò che «esclude i profili di illegittimità
eccepiti dallo Stato».
Altrettanto sarebbe a dirsi per la dedotta
violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., giacché – secondo
3.—
3.1.—
Quanto, in particolare, alla censura – comune ad entrambe le norme impugnate –
di violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione, la resistente si sofferma sul contenuto dell’art. 3, comma 6,
del già citato Accordo del 13 marzo 2007, a norma del quale i provvedimenti
regionali di spesa e programmazione sanitaria sono sottoposti «a preventiva
approvazione da parte del Ministro della salute e del Ministro dell’economia e
delle finanze».
Orbene,
tale previsione – ad avviso della resistente – non può essere interpretata nel
senso di «immaginare che l’esercizio della potestà legislativa della Regione
possa essere condizionata dalla “approvazione” del testo di legge da parte
dello Stato e, addirittura, di un organo governativo».
Di
qui, pertanto, la non fondatezza della censura formulata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, giacché, a tacer d’altro, dovrebbe rilevarsi –
sottolinea sempre la difesa regionale – che «in mancanza di disposizioni che
consentano di attribuire rilevanza sul piano costituzionale ad eventuali
“accordi normativi” diretti a determinare il contenuto di testi legislativi,
non può trovare ingresso nel giudizio di costituzionalità la censura che si
fonda sulla violazione del principio di leale collaborazione» (sono citate le
sentenze n. 160
del 2009, n.
371 e n. 222
del 2008 e n.
401 del 2007).
3.2.— Per il resto, la difesa regionale ribadisce
le argomentazioni svolte a sostegno della reiezione del ricorso statale.
Considerato
in diritto
1.— Con il ricorso in
epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di
legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, e 7 della legge della
Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema
sanitario regionale per il rientro dal disavanzo), per violazione, nel complesso, degli
articoli 3, primo comma, 51, 81, quarto comma, 97, primo e terzo comma, 117 e
118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
I
due articoli sono impugnati in quanto prevedono, secondo il ricorrente, l’uno, la
possibilità, per le Aziende sanitarie locali e per quelle ospedaliere, di
disporre «l’affidamento incondizionato di nuove consulenze», l’altro, l’obbligo
per tali enti «di indire concorsi riservati per l’assunzione di personale
privato».
2.—
Il Presidente del Consiglio – oltre a formulare due censure specifiche per
ciascuna norma, ipotizzando che l’art. 4, comma 2, víoli
l’art. 117, terzo comma, Cost., per il mancato rispetto di «principi
fondamentali nella materia di legislazione concorrente del “coordinamento della
finanza pubblica”» e che l’art. 7 víoli invece, gli
artt. 3, primo comma, 51, 97, primo e terzo comma, nonché l’art. 81, quarto
comma, Cost. – propone un duplice motivo di impugnazione comune ad entrambi gli
articoli.
Si
assume che essi violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost. ed il principio di leale
collaborazione, comportando «impegni di spesa che sono in contrasto con il
contenuto dell’Accordo stipulato il 13 marzo 2007 dal Presidente della Regione
e dai Ministri della salute e dell’economia» per il rientro dal disavanzo nel
settore sanitario, ai sensi dell’art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2005).
In
particolare, è dedotto che – ai sensi dell’art. 3, comma 6, del citato Accordo
– sono da sottoporre alla preventiva approvazione del Ministro della salute e
del Ministro dell’economia e delle finanze i provvedimenti regionali di spesa e
programmazione sanitaria (ai quali sarebbero da ricondurre quelli oggetto delle
norme impugnate) concernenti le «consistenze del personale a tempo
indeterminato, determinato nonché quelle relative a forme di lavoro flessibile,
convenzioni e consulenze con riferimento ai fattori che hanno incidenza diretta
ed indiretta su dette consistenze (assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei
servizi, accorpamenti, esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti, ecc)».
Per
altro verso, si assume la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., per
essere stato disatteso l’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2007), che enuncerebbe – nell’attribuire natura vincolante agli «interventi individuati
nei programmi operativi di riorganizzazione, potenziamento del servizio
sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico,
oggetto degli accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311» – un principio fondamentale della materia di legislazione
concorrente del “coordinamento della finanza pubblica”.
3.—
Entrambe le censure – comuni, come si è precisato, ai due articoli impugnati –
non sono fondate.
3.1.—
Con la prima, il ricorrente deduce che – in ossequio al principio di leale
collaborazione, e particolarmente in ottemperanza agli impegni assunti dalla
Regione Campania in virtù del già citato Accordo – anche una legge regionale
rientrerebbe tra quei provvedimenti da sottoporre, in base al disposto
dell’art. 3, comma 6, del medesimo Accordo, alla preventiva approvazione
ministeriale.
Al
riguardo, tuttavia, è sufficiente richiamare il tradizionale «orientamento
giurisprudenziale di questa Corte, secondo cui l’esercizio della funzione
legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze
nn. 249, 232, 225, 107 e 88 del 2009)»
(così, testualmente, la sentenza n. 284 del
2009; anche, da ultimo, la sentenza n. 16 del
2010). È, pertanto, da escludere che sia ipotizzabile una approvazione
ministeriale della legge regionale in esame, essendo palese che l’approvazione
prevista dall’Accordo si riferisce a provvedimenti amministrativi e non già
legislativi che siano adottati dalla Regione.
3.2.— Per
quanto concerne, poi, la seconda censura – quella di violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., per contrasto con i «principi fondamentali, nella materia
di legislazione concorrente, del “coordinamento della finanza pubblica”», in
particolare desumibili dall’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 – è necessario diversificarne
l’esame per ciascuno degli articoli impugnati.
3.2.1.—
Quanto all’art. 4, comma 2, pur dovendosi preliminarmente ribadire, come si è
accennato, che il principio di leale collaborazione non può trovare
applicazione, in via generale, in relazione all’attività di produzione
legislativa, deve nondimeno rilevarsi che, nella specie, una norma statale
(art. 1, comma 796, lett. b della
legge n. 296 del 2006) ha reso vincolanti, per le Regioni che li abbiano
sottoscritti, gli interventi individuati negli atti di programmazione
«necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, oggetto degli
accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311»,
ivi compreso l’Accordo intercorso tra lo Stato e
Orbene,
la norma dello Stato che assegna a tale Accordo carattere vincolante, per le
parti tra le quali è intervenuto, può essere qualificata come espressione di un
principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica.
Tuttavia,
nel caso di specie, tale principio non può ritenersi disatteso, giacché – per
le ragioni che si illustreranno meglio più avanti – l’articolo 4, comma 2,
della legge regionale in esame, non contemplando affatto la possibilità del
ricorso a consulenze secondo condizioni meno rigorose di quelle previste dalla
legislazione statale, non si pone in contrasto con quegli interventi «necessari
per il perseguimento dell’equilibrio economico» nel settore sanitario
individuati nel già citato Accordo del 13 marzo 2007.
3.2.2.—
La medesima censura non è fondata neppure in relazione all’art. 7 della legge
regionale in esame.
Dirimente,
in questo caso, è l’impossibilità di individuare nel “coordinamento della
finanza pubblica” l’ambito materiale interessato dalla disciplina recata da
detto articolo.
La
giurisprudenza di questa Corte è pacifica, infatti, nel ritenere che «la
regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale è
riconducibile alla materia dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e
degli enti pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle
Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione» (da ultimo, sentenza n. 95 del
2008, ma nello stesso senso già la sentenza n. 380 del
2004).
La
circostanza che la norma regionale de qua
investa un ambito materiale oggetto di potestà legislativa residuale della
Regione comporta, pertanto, la non fondatezza della censura in esame.
4.—
Non fondata, nei sensi di seguito precisati, è la censura che investe specificamente
l’art. 4, comma 2, per asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Si
ipotizza, infatti, che la disposizione impugnata sia in contrasto con la
previsione – costituente, secondo il ricorrente, principio fondamentale della
materia “coordinamento della finanza pubblica” – contenuta nell’art. 46 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133. Detto articolo, nel modificare il comma 6 dell’art. 7 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), subordina a «puntuali
presupposti legittimanti l’attività di affidamento di consulenze» da parte di
enti pubblici; presupposti che, nella specie, la norma regionale campana
avrebbe disatteso.
Tale
evenienza non ricorre, però, nel caso di specie.
Difatti,
la norma censurata, correttamente interpretata, è da intendere nel senso che le
sue statuizioni non contraddicono, ma anzi sostanzialmente si conformano alle
indicazioni risultanti dalla disciplina legislativa statale prevista dal citato
art. 46 del decreto-legge n. 112 del 2008.
In
base a tale articolo, le amministrazioni pubbliche – per «esigenze cui non
possono far fronte con personale in servizio» – possono «conferire incarichi
individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o
coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria», soltanto in presenza di precisi
«presupposti di legittimità». In particolare, è previsto che «l’oggetto della
prestazione» – che «deve essere di natura temporanea e altamente qualificata» –
non solo corrisponda «alle competenze attribuite dall’ordinamento
all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e
determinati», ma sia anche «coerente con le esigenze di funzionalità
dell’amministrazione conferente», stabilendosi, inoltre, la necessità che siano
«preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della
collaborazione». A tali previsioni, infine, si aggiunge quella secondo cui il
«ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come
lavoratori subordinati» costituisce «causa di responsabilità amministrativa per
il dirigente che ha stipulato i contratti».
Orbene,
l’art. 4 della legge regionale in esame reca una disciplina compatibile con
quella appena indicata, giacché è destinata a completarla dal momento che la
presuppone e implicitamente ne recepisce il contenuto.
La
norma regionale censurata stabilisce, innanzitutto, che le «consulenze in
essere alla data di entrata in vigore della presente legge non sono
ulteriormente rinnovabili né rinegoziabili» (comma 1).
Il
successivo comma 2, pur consentendo in via di eccezione l’ulteriore ricorso
alle consulenze, ne subordina l’ammissibilità alla preventiva verifica della
carenza, tra le «risorse umane presenti nell’organico del personale regionale»
(di tutto il personale regionale), di «figure professionali compatibili con le
esigenze dell’Azienda richiedente»; ciò che persino amplia la previsione di cui
alla lettera b) del citato art. 46,
in base al quale «l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili»
esclusivamente «al suo interno».
È
poi da aggiungere che la stipulazione del contratto di consulenza è, in ogni
caso, subordinata dal censurato comma 2 dell’art. 4 ad un provvedimento di
autorizzazione del competente assessorato regionale.
Su
tali basi, quindi, può condividersi il rilievo della resistente secondo cui «la
norma regionale non deroga» alla disciplina statale, rendendola, anzi, «ancora
più rigorosa», giacché prevede – in coerenza, del resto, con la finalità
perseguita di «garantire il rispetto degli obblighi di contenimento della spesa
e di razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario regionale
previsti dal Piano di rientro» – requisiti che si aggiungono a quelli di cui al
già citato art. 46 del decreto-legge n. 112 del 2008.
5.—
È, invece, fondata la censura che investe – in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 51 e 97, primo e terzo comma, Cost. ed all’art. 81, quarto comma, Cost.
– l’art. 7 della legge regionale in esame.
Infatti,
sebbene in passato questa Corte abbia ritenuto ammissibili procedure
integralmente riservate (così sentenze n. 228 del 1997,
n. 477 del 1995
e ordinanza n.
517 del 2002), comunque sempre in considerazione della specificità delle
fattispecie che di volta in volta venivano in rilievo (ed esigendo, inoltre,
che le stesse fossero coerenti con il principio del buon andamento
dell’amministrazione), la più recente giurisprudenza costituzionale ha
sottolineato come sia necessario, affinché «sia assicurata la generalità della
regola del concorso pubblico disposta dall’art. 97 Cost.», che «l’area delle
eccezioni» alla regola sancita dal suo primo comma sia «delimitata in modo
rigoroso» (così la sentenza n. 363 del
2006; nonché, più di recente, la sentenza n. 215 del
2009).
In
particolare, da ultimo, si è affermato che la «natura comparativa e aperta
della procedura è (…) elemento essenziale del concorso pubblico», sicché
«procedure selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la possibilità
di accesso dall’esterno, violano il “carattere pubblico” del concorso» (sentenza n. 293 del
2009).
Tali
affermazioni, sebbene compiute con riferimento a procedure riservate a soggetti
già appartenenti all’amministrazione, valgono anche quando – come nell’ipotesi
in esame – la riserva integrale dei posti operi nei confronti di un limitato
gruppo di soggetti estranei ad essa, giacché pure in questo caso risulta
violata quella natura “aperta” della procedura, che costituisce «elemento
essenziale del concorso pubblico».
Su
tali basi, dunque, si deve pervenire all’accoglimento della censura di
violazione degli artt. 3, primo comma, 51 e 97, primo e terzo comma, Cost.
Del
pari, il censurato art. 7 della legge regionale in esame viola l’art. 81,
quarto comma, Cost.
La
giurisprudenza di questa Corte, infatti, è costante nel ritenere che «il
legislatore regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di
chiarezza e solidità del bilancio cui l’art. 81 Cost. si ispira» (ex multis, sentenza n. 359 del
2007), precisando che la copertura di nuove spese «deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto
con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (sentenza n. 213 del
2008).
Queste
condizioni non risultano rispettate dalla norma impugnata, la quale – pur
comportando maggiori costi
per il personale – non reca alcuna copertura finanziaria, donde la sua illegittimità costituzionale
anche sotto questo profilo.
per questi motivi
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Campania
28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di razionalizzazione e
riqualificazione del sistema sanitario regionale per il rientro dal disavanzo);
dichiara non fondata, nei sensi
di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4,
comma 2, della medesima legge della Regione Campania n. 16 del 2008, proposta –
in riferimento all’articolo 117, terzo
comma, della Costituzione – dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della medesima
legge della Regione Campania n. 16 del 2008, proposta – in riferimento all’articolo 118 della Costituzione e al principio
di leale collaborazione – dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo
2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Alfonso QUARANTA , Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2010.