SENTENZA N. 282
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI MODONA "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art.
50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2001), promosso con ordinanza del 14 luglio 2004 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul
ricorso proposto da Giuseppe Severini ed altri contro
Visto l’atto di costituzione di Giuseppe Severini ed
altri;
udito
nell’udienza
pubblica del 3 maggio 2005 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
udito
l’avvocato Celestino Biagini per Giuseppe Severini ed altri.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ordinanza emessa il 14
luglio 2004 nel corso di un procedimento promosso da nove consiglieri di Stato
per l’annullamento della nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 3
febbraio 2003 che aveva respinto, previo riesame, le istanze di esecuzione
delle decisioni del Presidente della Repubblica emesse in data 27 settembre
La norma denunciata prevede che il nono
comma dell’art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425 (ai sensi del quale per il
personale che ha conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a
magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso per esami previsto
dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni e integrazioni,
l’anzianità viene determinata in misura pari a quella riconosciuta al
magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo segue nel
ruolo) si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992,
n. 359, e che perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità
giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione
dopo la data suindicata. In ogni caso – prosegue la norma – non sono dovuti e
non possono essere eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o
provvedimenti.
Riferisce il TAR remittente che l’oggetto
sostanziale della controversia dinanzi ad esso pendente si identifica nella
richiesta degli interessati di ottenere, da parte della Presidenza del
Consiglio dei ministri, la piena esecuzione dei decreti del Presidente della
Repubblica del 27 settembre 1999 che, in accoglimento dei loro pregressi
ricorsi straordinari, hanno dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di
determinare i trattamenti economici di loro pertinenza alla stregua dell’art.
4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, tenendo conto del superiore
trattamento spettante ai colleghi che li seguivano nel ruolo dei consiglieri di
Stato.
Allo stesso fine dell’esecuzione dei
predetti decreti del Presidente della Repubblica, gli interessati avevano in
precedenza esperito un ricorso per l’esecuzione del giudicato. Questo,
peraltro, pur avendo trovato accoglimento da parte del Consiglio di Stato (sez.
IV, sentenza 15 dicembre 2000, n. 6695), aveva poi dato adito ad una sentenza
di annullamento della relativa pronuncia ad opera delle Sezioni Unite della
Corte di cassazione per difetto di giurisdizione (sentenza 18 dicembre 2001, n.
15978).
Circa l’interpretazione della norma
denunciata, il Tribunale amministrativo remittente esclude che essa possa
essere letta nel senso di fare comunque salvi gli effetti prodotti da decisioni
del Capo dello Stato ormai immutabili. L’art. 50, comma 4, della legge n. 388
del 2000 avrebbe infatti una portata tale da vanificare le decisioni
giustiziali rese a suo tempo in favore dei ricorrenti.
Secondo il TAR del Lazio, tuttavia, questa
norma presterebbe il fianco a dubbi di costituzionalità in riferimento agli
articoli 3, 24, 100, 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui,
esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione da essa contemplata,
prevede che questa possa travolgere anche posizioni individuali già
riconosciute mediante sentenze o decisioni di ricorsi straordinari che erano
ormai divenute definitive.
Il giudice a quo, richiamando, in
particolare, la sentenza
n. 525 del 2000 di questa Corte, ricorda che le norme di interpretazione
autentica non possono travolgere situazioni regolate da giudicato.
La condizione giuridica del provvedimento
decisorio di un ricorso straordinario, pur non presentandosi identica a quella
propria della sentenza, sarebbe comunque ampiamente suscettibile di essere ad
essa raffrontata: il Capo dello Stato, allorché con la decisione di sua
competenza aderisca al parere reso nel procedimento dal Consiglio di Stato,
coopererebbe all’esplicazione di una funzione essenzialmente giurisdizionale.
Ad avviso del TAR remittente, la decisione
del ricorso straordinario avrebbe la funzione di definire immutabilmente la
lite in regime di alternatività nel segno della difesa delle posizioni
soggettive individuali meritevoli di tutela ai sensi degli articoli 24 e 113
Cost. La tutela delle posizioni degli amministrati sarebbe perseguita nel
diritto vivente, ed assegnata dall’ordinamento positivo, oltre che al ricorso
giurisdizionale amministrativo, anche al ricorso straordinario: sicché le
limitazioni che pregiudicano l’effettività di quest’ultimo si tradurrebbero
nello stesso tempo in lesioni del valore costituzionale di cui agli articoli 24
e 113 Cost. (oltre a presentarsi prive di giustificazione razionale anche sotto
il profilo della parità di trattamento).
Ed anche a prescindere da ogni parallelismo
tra ricorsi straordinari e ricorsi giurisdizionali, l’incisione retroattiva,
attraverso una nuova norma di legge, di una decisione giustiziale definitiva
presenterebbe comunque, ad avviso del remittente, profili di incompatibilità
anche rispetto alla funzione costituzionale del Consiglio di Stato di
assicurare «la tutela della giustizia nell’amministrazione» (art. 100 Cost.).
2. ¾ Nel giudizio dinanzi alla
Corte non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
3. ¾ Si sono costituiti i
ricorrenti nel giudizio a quo, concludendo, in via principale, per il
rigetto della questione, sul rilievo che l’art. 50, comma 4, penultimo ed
ultimo periodo, della legge n. 388 del 2000 dovrebbe essere interpretato,
diversamente da quanto prospettato dal remittente, nel senso di non precludere
l’esecuzione delle decisioni irrevocabili, rese nel regime dell’alternatività
dal Presidente della Repubblica, prima della sua entrata in vigore; in
subordine, per l’accoglimento della questione – anche con riferimento agli
articoli 28 e 97 della Costituzione – e, dunque, per l’incostituzionalità della
norma denunciata, nella parte in cui dispone la perdita degli effetti delle
decisioni irrevocabili, rese nel regime della alternatività dal Presidente
della Repubblica, prima della sua entrata in vigore.
La difesa delle parti private esclude
innanzitutto che la portata della disposizione denunciata sia nel senso di
incidere sugli effetti delle pregresse decisioni del Presidente della
Repubblica. Una tale interpretazione emergerebbe dai lavori preparatori, ed in
particolare dall’ordine del giorno approvato nella seduta del 22 dicembre 2000,
con cui
A tale riguardo nella memoria si osserva
che il testo della norma denunciata non è così univoco come affermato dal TAR
remittente, perché esso ha tolto efficacia alle decisioni, ma non ai “giudicati”
o alle “decisioni irrevocabili”, sicché solo qualora vi fosse stato un espresso
richiamo alla perdita di efficacia dei “giudicati” o delle “decisioni
irrevocabili” sarebbe stata necessaria una pronuncia di incostituzionalità. E
tra due possibili interpretazioni della norma, sarebbe corretta quella più
conforme alla Costituzione e all’art. 13 della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo.
In subordine, la difesa delle parti private
condivide il dubbio di legittimità costituzionale sollevato dal TAR del Lazio e
sollecita il confronto anche con ulteriori parametri costituzionali (gli
articoli 28 e 97 della Costituzione).
Nella memoria ci si diffonde ampiamente
sull’istituto del ricorso straordinario e si afferma che gli effetti delle
decisioni del Capo dello Stato rese nel regime della alternatività sono
equiparabili a quelli delle sentenze non impugnabili. Infatti, non si può
riesaminare in sede giurisdizionale la controversia già chiusa e decisa in sede
straordinaria. In particolare, la decisione del Capo dello Stato comporta
l’obbligo dell’Amministrazione di darvi “puntuale esecuzione”; non può essere
modificata o revocata dalla stessa autorità che l’ha emessa, né ad istanza di
parte né d’ufficio, ed è irretrattabile in ogni sede, anche se contrasta con
una norma di interpretazione autentica, perfino antecedente, o con una sentenza
di incostituzionalità della normativa posta a base della decisione; vincola
l’Amministrazione allo stesso modo del giudicato; si pone su un piano
corrispondente e parallelo a quello della decisione giurisdizionale, proprio
per la forza che ad essa deriva dal principio di alternatività.
Peraltro, al fine di giungere ad una
dichiarazione di incostituzionalità, non sarebbe necessario attribuire
espressamente natura anche giurisdizionale alla decisione del Capo dello Stato.
Basterebbe infatti rilevare come – nel regime della alternatività ed in base al
diritto vivente – la decisione del Capo dello Stato assume l’efficacia del
giudicato (art. 15 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199) o almeno una efficacia
analoga.
La norma denunciata, ove interpretabile nel
senso prospettato dal remittente, sarebbe viziata da eccesso di potere
legislativo, perché avrebbe regolato situazioni concrete e inciso sugli effetti
di decisioni irrevocabili.
4. ¾ In prossimità dell’udienza la
difesa delle parti private ha depositato una memoria integrativa.
In essa si precisa che gli incrementi
retributivi derivanti dalle decisioni del Capo dello Stato si fondano su una
norma – abrogata con effetto retroattivo dalla disposizione denunciata – che
dava rilievo meritocratico al superamento del concorso, sicché non dovrebbe
esservi un trattamento deteriore rispetto a coloro che hanno ottenuto e
mantengono incrementi retributivi in base al “casuale” allineamento stipendiale
(ed i cui giudicati non sono stati incisi dal decreto-legge 19 settembre 1992,
n. 384, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438).
In via ulteriormente subordinata rispetto
alle già formulate conclusioni, le parti private chiedono che
5. ¾ In successive memorie, la
difesa delle parti private sottolinea che la norma denunciata avrebbe
inciso sugli effetti di decisioni irrevocabili, che hanno dato l’assetto
definitivo alle liti nell’esercizio di funzione giustiziale, ben diversa da
quella dell’amministrazione attiva; avrebbe soppresso posizioni (qualificate)
di diritto soggettivo nei confronti di persone determinate; avrebbe alterato
l’assetto degli interessi, che un provvedimento amministrativo mai avrebbe
potuto alterare; avrebbe alterato l’assetto definitivo della lite, ribaltando
una soccombenza affermata in una sede di giustizia nell’amministrazione
prevista dall’art. 100 Cost.
La discrezionalità del legislatore di vanificare le decisioni del Capo dello Stato toglierebbe giustificazione all’alternatività e all’irrevocabilità, rendendo del tutto inutile l’istituto del ricorso straordinario, mortificandone la funzione giustiziale. Il primato della legge non significa che – quanto meno per le determinazioni assunte nella sede giustiziale – possa continuamente irrompere una posteriore norma primaria, destinata a regolare gli stessi casi concreti.
La violazione dell’art. 3 della Costituzione sussisterebbe anche perché l’impugnata norma-provvedimento avrebbe turbato la certezza del diritto e inciso sull’affidamento. Il legislatore – si sostiene – non potrebbe ex post annientare l’effettività di un rimedio di giustizia, le cui conseguenze giuridiche si siano già prodotte.
La norma provvedimento in questione non sarebbe sorretta da alcuna apprezzabile giustificazione e – si sostiene – avrebbe un carattere palesemente arbitrario.
1. ¾ La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio in riferimento agli articoli 3, 24, 100, 103 e 113 della Costituzione, investe l’art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001).
La disposizione censurata, in tema di trattamento economico dei magistrati, disciplina, con una norma di interpretazione autentica, la portata e la decorrenza dell’abrogazione del nono comma dell'art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, norma, quest’ultima, ai sensi della quale per il personale che avesse conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni e integrazioni, l’anzianità veniva determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo seguiva nel ruolo.
La disposizione oggetto del dubbio di legittimità costituzionale precisa,
in primo luogo, che il citato nono comma dell’art. 4 si intende abrogato dalla
data di entrata in vigore del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito,
con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, il quale, con l’art. 2,
comma 4, aveva soppresso l’istituto dell’allineamento stipendiale; prevede
inoltre che, per effetto di detta abrogazione con effetto retroattivo, perdono ogni efficacia i
provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati,
dopo la data suindicata, difformemente dalla predetta interpretazione, e che,
in ogni caso, non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla
base di tali decisioni o provvedimenti.
Il giudice a quo denuncia questa
norma nella parte in cui, esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione
da essa contemplata, dispone la perdita degli effetti delle decisioni
irrevocabili rese nel regime dell’alternatività dal Presidente della Repubblica
adito con ricorso straordinario ed intervenute prima della sua entrata in
vigore.
Ad
avviso del TAR remittente, l’art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo,
della legge n. 388 del 2000, così disponendo, si porrebbe in contrasto con gli
articoli 3, 24, 100, 103 e 113 della Costituzione. Premesso che le norme di interpretazione autentica non possono travolgere
situazioni regolate da giudicato e che la decisione del ricorso straordinario
ha la funzione di definire immutabilmente la lite nel segno della difesa delle
posizioni soggettive individuali, la disposizione denunciata pregiudicherebbe
l’effettività del ricorso straordinario, svuotando la tutela dei diritti
soggettivi e degli interessi legittimi che gli amministrati hanno ottenuto
esperendo questo rimedio giustiziale, si presenterebbe priva di giustificazione
razionale anche sotto il profilo della parità di trattamento, ed inoltre
menomerebbe la funzione costituzionale del Consiglio di Stato di assicurare la
tutela della giustizia nell’amministrazione.
2. ¾ Preliminarmente, si deve
precisare che la questione va esaminata entro i limiti del thema decidendum
individuati dall’ordinanza di remissione. Rimane perciò estraneo al presente giudizio
l’esame della questione di legittimità costituzionale con riferimento anche
agli ulteriori parametri e profili prospettati dalla difesa delle parti private
costituite, in quanto, con essi, viene introdotto un tema del tutto nuovo
rispetto a quello devoluto dal giudice a quo (cfr., da ultimo, sentenza n. 168 del
2005).
3. ¾ Nel merito la questione non è
fondata.
3.1. ¾ L’art. 50, comma 4, della legge finanziaria per il 2001, nei periodi penultimo e ultimo, oggetto del dubbio di legittimità costituzionale, introduce una norma di interpretazione autentica, con un corollario. La norma di interpretazione autentica consiste nel riconoscimento di un’incompatibilità sistematica già realizzatasi: il venir meno, a partire dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, dell’istituto del riallineamento stipendiale, riguarda anche la norma dell’art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, che prevedeva una particolare forma di allineamento stipendiale per i magistrati (di appello e) di cassazione vincitori di concorso per esami, stabilendo che l’anzianità di questi ultimi fosse determinata «in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo segue nel ruolo». Il corollario è il seguente: per effetto del riconoscimento dell’intervenuta abrogazione ex tunc «perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali» comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, e non sono dovuti né possono essere eseguiti pagamenti «sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti».
3.2. ¾ La riconosciuta natura effettivamente interpretativa di una legge non esclude che da essa possano derivare violazioni costituzionali. Invero, al di fuori della materia penale (dove il divieto di retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale dall’art. 25 Cost.), l’emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore incontra una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, tra l’altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (da ultimo, sentenze n. 376 del 2004, n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002). In particolare, al legislatore è precluso intervenire, con norme aventi portata retroattiva, «per annullare gli effetti del giudicato» (sentenza n. 525 del 2000): se vi fosse un’incidenza sul giudicato, la legge di interpretazione autentica non si limiterebbe a muovere, come ad essa è consentito, sul piano delle fonti normative, attraverso la precisazione della regola e del modello di decisione cui l’esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (cfr. sentenze n. 374 del 2000 e n. 15 del 1995).
Diversamente da quanto ritenuto dal giudice remittente, deve tuttavia escludersi che la portata retroattiva del denunciato art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 sia tale da riguardare e da porre nel nulla anche gli effetti di sentenze passate in giudicato basate su un’interpretazione in ordine alla vigenza del nono comma dell’art. 4 della legge n. 425 del 1984 difforme da quella ora imposta dal legislatore. La norma censurata contempla infatti la perdita di efficacia delle «decisioni di autorità giurisdizionali», quindi delle decisioni impugnate o impugnabili, non già delle decisioni irrevocabili o passate in giudicato. Il silenzio del legislatore deve ritenersi significativo di un’implicita salvezza del giudicato; ed in questa direzione orientano sia il canone interpretativo per cui, tra due possibili interpretazioni consentite dalla lettera di una disposizione, è corretta quella conforme alla (o non contrastante con la) Costituzione, sia i lavori preparatori della legge, dai quali emerge che, in sede di dibattito parlamentare (Atti parlamentari – Camera dei deputati, seduta del 22 dicembre 2000), fu escluso che la norma in corso di approvazione riguardasse anche le sentenze coperte dal giudicato.
3.3. ¾ La salvezza del giudicato formatosi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di interpretazione autentica non è anche la salvezza delle decisioni adottate, nel regime dell’alternatività, con decreto del Presidente della Repubblica in sede di ricorso straordinario.
Essendo il ricorso straordinario al Capo dello Stato un rimedio per assicurare la risoluzione non giurisdizionale di una controversia in sede amministrativa, deve escludersi che la decisione che conclude questo procedimento amministrativo di secondo grado abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale. Questa Corte ha più volte affermato la natura amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: giudicando manifestamente infondata la questione di costituzionalità della normativa di cui al d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, concernente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, prospettata per violazione, tra l’altro, degli articoli 76 e 77 della Costituzione, proprio sul rilievo che, nonostante la peculiarità del suindicato ricorso, esso rientrava indubbiamente tra quelli amministrativi cui la legge di delegazione si riferiva (ordinanze n. 301 e n. 56 del 2001; v., altresì, sentenza n. 298 del 1986); ritenendo che il Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, opera come organo non giurisdizionale ed è pertanto privo di legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale (sentenza n. 254 del 2004; ordinanza n. 357 del 2004).
3.4. ¾ La disposta perdita di efficacia dei
provvedimenti (tali dovendosi considerare i decreti del Presidente della
Repubblica con cui vengono decisi i ricorsi straordinari) comunque adottati
difformemente dalla interpretazione che vuole abrogato il nono comma dell’art.
4 della legge n. 425 del 1984 sin dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 333 del 1992, non lede i parametri costituzionali evocati dal
giudice remittente.
Non risultano vulnerati
gli articoli 24 e 113 della Costituzione, perché la garanzia costituzionale da
essi prevista si riferisce al diritto di agire nella sede giurisdizionale e non
nella sede amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica.
Non è violato l’art. 100
della Costituzione, che individua nel Consiglio di Stato l’organo di consulenza
giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione,
essendo l’atto in esame del Consiglio di Stato espressione di una funzione
consultiva su cui peraltro la norma non incide.
Non è pertinente il
richiamo all’art. 103 della Costituzione, giacché nella presente questione di
costituzionalità non vengono in considerazione profili concernenti l’attività
giurisdizionale affidata al Consiglio di Stato.
Quanto alla prospettata
lesione dell’art. 3 della Costituzione, la norma denunciata, infine, non viola
l’affidamento nella sicurezza giuridica, perché il legislatore, in sede di
interpretazione autentica, può modificare sfavorevolmente, in vista del
raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di determinati trattamenti
economici con esiti privilegiati (cfr. sentenza n. 6 del
1994).
per questi motivi
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), sollevata, in riferimento agli articoli 3, 24, 100, 103 e 113 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l’ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Paolo
MADDALENA, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 15 luglio 2005.