ORDINANZA N. 56
ANNO 2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Fernando SANTOSUOSSO Presidente
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Massimo VARI Giudice
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Cesare RUPERTO "
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Riccardo CHIEPPA "
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Gustavo ZAGREBELSKY "
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Valerio ONIDA "
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Carlo MEZZANOTTE "
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Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 8,
9, 10, 11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971,
n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), promosso con ordinanza emessa il 12 maggio 1999 dal Tribunale
amministrativo regionale per
Visto l’atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di
consiglio dell’11 ottobre 2000 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto che, nel corso del giudizio introdotto dal
Comune di San Procopio con atto di opposizione a
ricorso straordinario, il Tribunale amministrativo regionale per
che il remittente,
respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso straordinario proposte
dall’Amministrazione comunale, prospetta in primo luogo la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, sia sotto il profilo
della mancanza nell’articolo 4 della legge 18 marzo 1968, n. 249, come
sostituito dall’articolo 6 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, di una
specifica disposizione volta a delegare il Governo a dettare una nuova
disciplina dei ricorsi amministrativi, sia sotto il profilo della
assoluta carenza di principî e criteri direttivi nella legge di
delegazione in relazione, in particolare, alle linee della disciplina del
ricorso straordinario e ai poteri del Consiglio di Stato nel procedimento che
ha preceduto l’emanazione del d.P.R. n. 1199 del
1971;
che, ad avviso del remittente, le medesime disposizioni violerebbero
l’articolo 87 della Costituzione, posto che attribuirebbero al Presidente della
Repubblica una competenza ulteriore rispetto a quelle previste in Costituzione;
che, in via subordinata, il giudice a
quo rileva che, quand’anche si volesse ritenere che nell’oggetto della
delega contenuta nell’articolo 4 della legge n. 249 del 1968, come sostituito
dall’articolo 6 della legge n. 775 del 1970, fosse incluso il potere di
disciplinare il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la
normativa del d.P.R. n. 1199 del 1971 contrasterebbe
ugualmente con l’articolo 76 della Costituzione;
che infatti, prosegue il remittente, il citato articolo 4, nel conferire al Governo
la delega per disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei vari
settori, aveva dettato i seguenti principî e criteri: "si dovrà sempre
tendere alla semplificazione e allo snellimento delle procedure, in modo da
rendere quanto più sollecita ed economica l’azione amministrativa, e a tal fine
dovrà realizzarsi, tra l’altro, l’eliminazione delle duplicazioni di
competenza, dei concerti non necessari e dei pareri […] che non siano
essenziali per una adeguata valutazione del pubblico interesse o per la
consistente tutela degli interessi dei cittadini";
che, in contrasto con tali
prescrizioni, il d.P.R. n. 1199 del 1971, secondo il
giudice a quo, non si sarebbe attenuto, quanto alla disciplina del
ricorso straordinario, ai principî e criteri imposti dalla delega per diversi
aspetti: il termine per la proposizione del ricorso straordinario sarebbe più
ampio di quello previsto per gli altri ricorsi
amministrativi; termini sovrabbondanti sarebbero previsti per l’istruttoria del
ricorso; il termine finale del procedimento sarebbe del tutto incerto; in tale
procedimento non sarebbe applicabile la normativa (art. 17, comma 27, della
legge 15 maggio 1997, n. 127), che consente di provvedere, scaduto un termine
congruo, anche senza attendere il parere del Consiglio di Stato; il Ministro
competente potrebbe chiedere al Consiglio di Stato un nuovo avviso in
revisione; il Ministro che intende proporre una decisione difforme dal parere
del Consiglio di Stato deve sottoporre l’affare alla deliberazione del
Consiglio dei ministri, quale che ne sia la materia o il valore;
l’inottemperanza alle decisioni sul ricorso straordinario comporterebbe la
necessità, per l’interessato, di rivolgersi al giudice amministrativo con il
rito ordinario;
che, ad avviso del remittente, anche il criterio della economicità
sarebbe violato dalla disciplina posta dal d.P.R. n.
1199 del 1971, oltre che per l’esuberanza procedimentale
già rilevata, anche perché: il ricorso straordinario attiva i vertici dei
Ministeri per l’istruttoria e talvolta il Ministro stesso, un collegio di
cinque magistrati del Consiglio di Stato per la formulazione del parere, il
Ministro per la controfirma del decreto presidenziale, il Capo dello Stato per
la firma del decreto; il costo del procedimento sarebbe, per i soggetti che di
tale strumento intendono avvalersi, tutt’altro che
economico; la alternatività
del ricorso straordinario sarebbe configurabile solo in riferimento al giudizio
amministrativo e non anche rispetto al giudizio ordinario;
che il giudice a quo afferma
la rilevanza della questione in quanto il giudizio principale potrebbe
proseguire solo se venisse affermata la legittimità delle disposizioni
censurate;
che è intervenuto nel presente
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, rilevando, quanto alla dedotta violazione
dell’articolo 76 della Costituzione, che oggetto della delega erano i
procedimenti amministrativi, tra i quali certamente doveva e deve ricomprendersi il procedimento per ricorso straordinario, e
che i principî e i criteri direttivi risultavano quanto mai puntuali;
che, quanto all’asserito contrasto
con l’articolo 87 della Costituzione, l’Avvocatura osserva, da un lato, che il
Presidente della Repubblica, già prima della entrata in vigore del d.P.R. n. 1199 del 1971, esercitava la prerogativa di
decidere i ricorsi straordinari in base alla normativa previgente,
e, dall’altro, che la conformità a Costituzione, per questo aspetto,
della disciplina del ricorso straordinario si desumerebbe dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, che ha convertito in legge il regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), il quale prevedeva espressamente il ricorso straordinario contro i
provvedimenti amministrativi della Regione Siciliana, trasferendo la competenza
a decidere sugli stessi al Presidente della Regione;
che, infine, l’Avvocatura ricorda che
la disciplina del ricorso straordinario al Capo dello Stato ha formato più
volte oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale, in particolare nella
sentenza n. 298 del
Considerato che l’articolo 4 della legge n. 249 del
1968, come modificato dall’articolo 6 della legge n. 775 del 1970, delegava il
Governo ad emanare uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria per
disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei vari settori, stabilendo
che le norme di tali decreti avrebbero dovuto "ispirarsi al modello della
disciplina generale dell’azione amministrativa da approvarsi con legge con gli
adeguamenti resi necessari dalle specifiche esigenze proprie dei singoli
settori", e che si sarebbe dovuto "sempre tendere alla
semplificazione ed allo snellimento delle procedure, in modo da rendere quanto
più possibile sollecita ed economica l’azione amministrativa", e a tal
fine si sarebbe dovuta realizzare, tra l’altro, "l’eliminazione delle
duplicazioni di competenze, dei concerti non necessari e dei pareri, dei controlli
e degli adempimenti in genere, che non siano essenziali per una
adeguata valutazione del pubblico interesse o per la consistente tutela
degli interessi dei cittadini";
che, contrariamente a quanto
affermato dal remittente, non vi sono ostacoli né
letterali né sistematici a ritenere che la delega abilitasse il Governo a
riordinare i procedimenti relativi ai ricorsi amministrativi;
che infatti la funzione
amministrativa esercitata a seguito della proposizione dei ricorsi amministrativi,
pur se inerente ai diversi settori dell’amministrazione attiva, possiede
tuttavia una sua autonomia che ne consente, ed anzi ne suggerisce, una
disciplina unitaria, come indirettamente confermato da questa Corte, nella
sentenza n. 298 del 1986, là dove ha riconosciuto al ricorso straordinario la
natura di procedimento amministrativo di secondo grado;
che la questione è manifestamente
infondata anche in relazione al profilo della mancanza di principi e criteri
direttivi, in quanto, pur se la legge relativa al modello della disciplina
generale dell’azione amministrativa, cui i decreti adottati dal Governo
avrebbero dovuto ispirarsi, non è stata emanata prima dell’esercizio della
delega da parte del Governo, tuttavia il citato articolo 4 della legge n. 249
del 1968, come sostituito dall’art. 6 della legge n. 775 del 1970, conteneva
altri principi e criteri idonei ad orientare e indirizzare l’attività
legislativa delegata;
che, con riferimento alla censurata
mancanza di indicazioni circa i poteri del Consiglio di Stato nel procedimento
volto alla adozione del decreto attuativo della
delega, è sufficiente rilevare che il Consiglio di Stato è intervenuto ai sensi
dell’art. 14 del regio decreto n. 1054 del 1924 che lo abilita, appunto, a
formulare i progetti di legge e i regolamenti che gli vengono richiesti dal
Governo, tra i quali rientrava certamente, in assenza di previsioni di segno
contrario, anche lo schema di decreto delegato in attuazione della delega di
cui alla legge n. 249 del 1968;
che, quanto alla censura concernente
la violazione dell’art. 87 della Costituzione, per avere il decreto legislativo
attribuito competenze ulteriori al Presidente della Repubblica, è sufficiente
rilevare che questa Corte (sentenza n. 35 del 1962) ha già chiarito che, per
quanto attiene alla funzione amministrativa, secondo una prassi seguita sin
dalla entrata in vigore della Costituzione, molte leggi deferiscono alla firma
del capo dello Stato, non soltanto i regolamenti, "ma anche provvedimenti
attinenti in concreto all’attività della pubblica amministrazione", senza
che in ciò possa ravvisarsi alcuna lesione delle attribuzioni del Capo dello
Stato e, quindi, una violazione dell’invocato parametro;
che manifestamente infondata è anche
la censura sollevata, in via subordinata, dal Tribunale remittente,
in riferimento all’art. 76 della Costituzione, sul presupposto che, quand’anche
si volesse ritenere che la legge di delegazione conteneva principî e criteri
direttivi, ad essi il decreto adottato dal Governo non si sarebbe attenuto;
che, infatti, al contrario di quanto
sostiene il remittente, la disciplina posta dal d.P.R. n. 1199 del 1971, non solo ha confermato la natura
del tutto atipica che il ricorso straordinario aveva assunto sin dall’epoca
della monarchia costituzionale, adeguando la disciplina della
alternatività al ricorso giurisdizionale ai
principî desumibili dalla sentenza di questa Corte n. 1 del 1964, ma, in
attuazione del criterio della economicità posto dalla
legge di delegazione, ne ha ribadito il suo carattere di rimedio straordinario
contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi, che i singoli
interessati possono utilizzare con modica spesa, senza il bisogno di assistenza
tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del ricorso
particolarmente ampi (v. sentenza n. 298 del 1986);
che, infine, se si considera che il
ricorso straordinario è esperibile contro atti definitivi e che esso è
alternativo ai rimedi giurisdizionali, non appare affatto incongruo o contrario
al principio di economicità il fatto che nel
procedimento di decisione sia coinvolto l’apparato statale ai suoi più alti
livelli;
che, pertanto, la questione deve
essere dichiarata manifestamente infondata in relazione a tutti i profili
prospettati.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 8, 9,
10 11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971, n.
1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi),
sollevata, in riferimento agli articoli 76, 77 e 87 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2001.
Fernando SANTOSUOSSO, Presidente
Carlo MEZZANOTTE, Redattore
Depositata in cancelleria il 13 marzo 2001.