SENTENZA N. 204
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Dott. Aldo CORASANITI Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi
delle Province autonome di Bolzano e di Trento notificati il 26 gennaio 1991,
depositati in cancelleria il 1° febbraio successivo ed iscritti ai nn. 10 e 11 del registro ricorsi 1991, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste 28 maggio 1990, n. 351, dal titolo: "Regolamento per l'innovazione
e lo sviluppo della meccanizzazione";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio
per le Province autonome di Bolzano e di Trento e l'Avvocato dello Stato Ivo M.
Braguglia per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto
in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato,
Nel regolare le procedure e le modalità
della ripartizione tra le regioni e le province autonome dello stanziamento di
58 miliardi di lire, deliberato dal C.I.P.E. in base all'art. 4, secondo comma,
n. 2, della legge 8 novembre 1986, n. 752 (ripartizione da effettuarsi con
separato provvedimento definito d'intesa con le regioni e le province
medesime), gli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del decreto impugnato detterebbero, ad
avviso della ricorrente, una disciplina così minuziosa circa l'entità dei
contributi erogabili, le attività ammesse a contributo, i soggetti beneficiari
e le condizioni di ammissione al finanziamento, da porsi in diretto contrasto
con le norme statutarie sulle competenze provinciali in materia di agricoltura,
secondo quanto precisato dalla sentenza n. 1145
del 1988 di questa Corte.
In secondo luogo, poiché l'atto impugnato ha sicuramente
natura regolamentare, sussisterebbe una lesione delle competenze provinciali
per effetto dell'incidenza di norme di regolamento ministeriale in una materia
assegnata in via esclusiva alla Provincia (materia sulla quale sono già
intervenute leggi provinciali), con conseguente violazione del divieto posto
dall'art. 17, primo comma, lettera b), della legge 23
agosto 1988, n. 400.
In terzo luogo, l'atto impugnato sarebbe privo di qualsiasi
fondamento legislativo, dal momento che nessuna
disposizione della legge 8 novembre 1986, n. 752, contiene l'attribuzione al
Ministro dell'agricoltura di un potere regolamentare in relazione alla
disciplina di interventi come quelli previsti nel decreto che ha dato luogo
all'attuale conflitto.
Infine, pur considerando che per il proprio contenuto
(disciplina dettagliata, e non criteri e direttive) e per la propria forma
(decreto ministeriale) l'atto impugnato non possa essere correttamente
qualificato come atto di indirizzo e coordinamento, la
ricorrente rileva che, ove la predetta natura dovesse essere riconosciuta al
decreto oggetto di questo giudizio, quest'ultimo dovrebbe essere ritenuto
illegittimo e lesivo delle competenze provinciali in conseguenza del mancato rispetto
dei principi che presiedono allo svolgimento della relativa funzione tanto
sotto il profilo della forma (natura ministeriale della deliberazione, lesione
del principio di legalità sostanziale), quanto sotto quello del contenuto
dispositivo (norme dettagliate e concrete).
2. - Un conflitto di attribuzione identico nei termini e
nelle argomentazioni svolte è stato sollevato, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, dalla Provincia autonoma di Trento.
3. - In tutti e due i giudizi si è
costituita l'Avvocatura dello Stato, che, pur facendo riserva per lo
svolgimento delle proprie difese, ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili o infondati.
4. - In due distinte memorie dall'identico contenuto
depositate in prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato - premesso che
il decreto impugnato costituisce un momento attuativo, ancorché preceduto dalla
deliberazione C.I.P.E. del 2 maggio 1989, dell'art. 4,
secondo comma, lettera c), della legge n. 752 del 1986, e considerato che quest'ultimo
ammette al finanziamento le azioni di "innovazione e sviluppo della
meccanizzazione agricola, anche mediante incentivi per la sperimentazione e
contributi per la sostituzione di macchine agricole" - osserva che l'atto
impugnato contiene essenzialmente precisazioni di ordine tecnico in relazione
ai concetti di "innovazione", "sviluppo" e
"sostituzione" allo scopo di conferire ad essi una connotazione
unitaria conformemente alle finalità generali preposte agli interventi
contemplati nella predetta legge. Si tratterebbe, pertanto, di norme di
principio - collegate anche ad ulteriori finalità,
come quelle del risparmio energetico, della sicurezza dei mezzi, della
diminuzione dell'inquinamento atmosferico e acustico, del miglioramento del
confort e dell'ergonomia -, che, come tali, non sarebbero in grado di ledere le
competenze statutariamente assegnate alle ricorrenti.
Né, sempre ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, potrebbe
ritenersi lesa l'autonomia finanziaria, poiché, escluso che l'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, possa esser
considerato norma di rango costituzionale, non si vede come quest'ultimo possa
rappresentare un ostacolo a che "finalità già contenute nella legge
chiaramente di contenuto e di interesse unitario, non frazionabile, vengano
specificate, anche dal punto di vista tecnico, mediante adozione di norme
statali di principio, in esecuzione della legge".
Infine, dopo aver rilevato che quello impugnato non può esser
qualificato atto di indirizzo e coordinamento,
l'Avvocatura dello Stato ritiene infondata la censura relativa alla mancanza di
una base legislativa per il decreto contestato, considerato che esso sarebbe
attuazione dell'art. 4, primo comma, della legge n. 752 del 1986 e sempreché
non debba essere dichiarato inammissibile il motivo relativo alla pretesa
carenza di fondamento legislativo del decreto impugnato a causa della sua insuscettibilità a dar corpo a un conflitto di
attribuzione.
Considerato
in diritto
1. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno
presentato distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, intitolato
"Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione",
adducendo che gli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 del menzionato decreto ledono tanto
le competenze di tipo esclusivo assegnate loro in materia di agricoltura e
foreste dagli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
quanto l'autonomia finanziaria garantita alle stesse Province dal titolo quinto
del predetto Statuto.
Poiché i ricorsi proposti hanno ad
oggetto lo stesso atto e concernono la contestazione dell'esercizio delle
medesime competenze, i relativi giudizi per conflitto di attribuzione possono
essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - Va assolutamente respinta la prospettazione circa
l'inammissibilità del motivo relativo alla pretesa
carenza di fondamento legislativo del decreto impugnato sul presupposto che un
vizio del genere non sia deducibile nella sede del conflitto di attribuzione
fra Stato e regioni (o province autonome).
È orientamento da lunghissimo tempo seguito da questa Corte,
e mai smentito, quello per il quale il conflitto di
attribuzione può esser legittimamente sollevato, oltreché per la rivendicazione
della titolarità di attribuzioni costituzionalmente conferite (c.d. vindicatio potestatis),
per la difesa di proprie competenze di natura costituzionale che si suppongono
menomate o impedite in seguito all'esercizio illegittimo di poteri altrui (v.
già sentt. nn. 66 del 1964, 121 del 1966, 18 del 1970,
nonché, fra le più recenti, sentt. nn. 129 del 1981, 327 e 512 del 1990, 51 del 1991).
Nelle chiare parole di una lontana sentenza di questa Corte, la n. 110 del 1970,
deve ricordarsi che "è ormai consolidato, nella giurisprudenza di questa
Corte, il criterio per cui la figura dei conflitti di attribuzione, sia tra lo
Stato e le regioni sia tra i poteri dello Stato, non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere che ciascuno
dei soggetti contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui consegue la
menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro
soggetto". Sicché non può minimamente dubitarsi
che un decreto ministeriale ritenuto lesivo di competenze legislative e
amministrative costituzionalmente attribuite alle Province autonome di Trento e
di Bolzano possa essere da queste legittimamente impugnato in sede di conflitto
di attribuzione a causa dell'asserita mancanza di una
(idonea) base legislativa del potere di cui quell'atto è esercizio.
3. - I ricorsi introduttivi dei giudizi per conflitto di
attribuzione in esame meritano l'accoglimento.
Anche alla luce della sentenza n. 1145
del 1988 di questa Corte, non vi può essere alcun dubbio - tanto che non è
contestato neppure dalla difesa dello Stato - che il decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste n. 351 del 1990 disciplina una materia che gli
artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e le
relative norme di attuazione) assegnano alla competenza esclusiva delle
Province autonome di Bolzano e di Trento. Tale decreto, infatti, mentre
all'art. 1 si limita a prevedere, in diretta
attuazione della delibera C.I.P.E. 2 maggio 1989, che il contributo ivi
indicato - destinato al finanziamento delle c.d. azioni orizzontali di cui
all'art. 4, secondo comma, lettera c), della legge 8 novembre 1986, n. 752
(Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura) -
verrà ripartito tra le regioni e le province autonome con separato
provvedimento definito d'intesa con le stesse, negli articoli successivi,
invece, disciplina le concrete modalità di erogazione del predetto contributo.
Più in particolare, l'atto impugnato, all'art. 2,
identifica negli imprenditori agricoli e "nelle imprese (agricole) che
lavorano per conto terzi" i soggetti ai quali le regioni e le province
autonome possono erogare i predetti contributi; all'art. 3 individua le
macchine e le attrezzature per le quali possono essere dati i contributi; all'art.
4 stabilisce i limiti del contributo da concedere per ogni tipo di operazione;
all'art. 5 dispone i termini massimi della quota di contributo che le regioni e
le province autonome possono destinare agli interventi di sostituzione delle
macchine; all'art. 6 disciplina il procedimento di erogazione del contributo;
e, infine, all'art. 7 prevede regole particolari in relazione alle macchine di
carattere dimostrativo.
Come è precisato nel titolo
dell'atto impugnato, laddove quest'ultimo espressamente si autoqualifica
come "regolamento", e come può agevolmente dedursi tanto dal
contenuto dispositivo dell'atto stesso, consistente in norme generali e
astratte, quanto dal procedimento di formazione del medesimo, comprensivo del
parere del Consiglio di Stato, il decreto del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste oggetto del conflitto di attribuzione in esame dev'essere
propriamente qualificato come un regolamento ministeriale. Più precisamente,
secondo quanto è stato precedentemente illustrato, si
tratta di un regolamento ministeriale posto in attuazione della legge n. 752
del 1986 (art. 4, secondo comma, lettera c) e volto a produrre norme dirette a
fissare condizioni uniformi e modalità di generale applicazione, relative a
interventi finanziari programmati nell'ambito di una materia, l'agricoltura,
riservata alla competenza esclusiva delle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Si deve ritenere, pertanto, che l'atto impugnato sia in radice illegittimo e lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente assegnate alle Province ricorrenti, poiché non è ammissibile
che norme dirette a limitare l'esercizio delle competenze regionali o
provinciali, tanto più se di carattere esclusivo, siano poste attraverso una
fonte qualificabile come regolamento ministeriale. Questo è un principio che,
oltre a derivare dalle regole costituzionali sull'ordine delle fonti normative,
è espressamente sancito dall'art. 17, primo comma,
lettera b), e terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale, mentre
esclude che regolamenti di attuazione e d'integrazione delle leggi e dei
decreti legislativi recanti norme di principio possano essere adottati in
materie riservate alla competenza regionale (o provinciale), circoscrive la
potestà regolamentare ministeriale alle sole materie di competenza del ministro
o di autorità sottordinate al ministro stesso.
Né in ipotesi può invocarsi, come sostiene l'Avvocatura dello
Stato, uno spostamento della riserva di competenza a favore dello Stato, e
quindi del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, in conseguenza della
ricorrenza di un interesse nazionale, poiché, pur a prescindere dal rilievo che
non si tratta di interventi volti alla
"regolazione del mercato" (v. sentt.
nn. 304 e 433 del 1987, 994 del 1988, 116 del 1991)
ovvero dal fatto che nel caso non ricorre alcuno dei requisiti giustificativi
per legittimamente invocare l'interesse nazionale (v., da ultimo, sentt.
nn. 177, 217 e 472 del 1988),
non può esser trascurato l'assorbente argomento che comunque soltanto il
legislatore statale può individuare e definire ciò che rientra nell'interesse
nazionale. E, se si guarda al regolamento impugnato in collegamento con la
legge rispetto alla quale quell'atto si pone come attuazione (legge n. 752 del
1986), non si rinviene alcuna disposizione di legge che possa fungere, non
soltanto come copertura sostanziale delle norme contestate, ma persino come
base giustificativa del relativo potere ministeriale.
Stando alle disposizioni legislative appena citate, anzi,
l'attuazione in via normativa dell'art. 4, secondo
comma, lettera c) (finanziamento delle azioni "orizzontali", promosse
dal Ministro dell'agricoltura e delle foreste, relative a "innovazione e
sviluppo della meccanizzazione agricola, anche mediante incentivi per la
sperimentazione e contributi per la sostituzione di macchine agricole")
della legge n. 752 del 1986 deve considerarsi essenzialmente esaurita, nei
confronti delle regioni e delle province autonome, dalla deliberazione C.I.P.E.
2 maggio 1989. Con tale atto, infatti, è stato approvato il piano di riparto
per l'anno 1989 dei fondi tra le regioni, le province autonome e il Ministero dell'agricoltura e delle foreste ed è stato
lasciato al medesimo ministro soltanto il diverso potere amministrativo di
determinazione dei "meccanismi di priorità (.. .. ..) per l'acquisto di
nuove macchine a fronte della certificata rottamazione di quelle caratterizzate
da obsolescenza tecnica ed economica".
Resta assorbito ogni altro profilo di asserita lesione delle
proprie competenze sollevato dalle Province ricorrenti.
per
questi motivi
Riuniti i giudizi, dichiara che non spetta allo Stato
adottare, con decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, norme
regolamentari di attuazione dell'art. 4, secondo
comma, lettera c), della legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale per
l'attuazione di interventi programmati in agricoltura), e conseguentemente
annulla il decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio
1990, n. 351 (Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della
meccanizzazione).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 aprile 1991.
Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO -
Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
- Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi
MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 13 maggio 1991.