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SENTENZA N.177

ANNO 1980

 

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

 composta dai signori giudici

Avv. Leonetto AMADEI  Presidente

Dott. Giulio GIONFRIDA

Prof. Edoardo VOLTERRA

Dott. Michele ROSSANO

Prof. Antonino DE STEFANO

Prof. Leopoldo ELIA

Prof. Guglielmo ROEHRSSEN

Avv. Oronzo REALE

Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI

Avv. Alberto MALAGUGINI

Prof. Livio PALADIN

Dott. Arnaldo MACCARONE

Prof. Antonio LA PERGOLA

Prof. Virgilio ANDRIOLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzional dell'art. 18, n. 1, della legge 22 maggio 1975, n. 152, e dell'art. 1, n. 3, u.p., della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Applicazione delle misure di prevenzione) promosso con ordinanza emessa il 12 dicembre 1978 dal Tribunale di Roma, nel procedimento per l'applicazione di misure di prevenzione a carico di Miliucci Vincenzo, iscritta al n. 686 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 66 del 7 marzo 1979.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1980 il Giudice relatore Alberto Malagugini;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1) Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale:

a) dell'art. 18, n. 1, della legge 22 maggio 1975, n. 152, nella parte in cui prevede l'applicabilità delle disposizioni della legge 31 maggio 1965, n. 575 < anche a coloro che operanti in gruppo o isolatamente pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei reati previsti dal capo I, titolo VI del libro II del codice penale o dagli articoli 284,285,286,306, 438,439,605 e 630 dello stesso codice >;

b) dell'art. 1, n. 3, della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nella parte in cui elenca tra i soggetti passibili delle misure di prevenzione previste dalla legge medesima < coloro che... per le manifestazioni cui abbiano dato luogo diano fondato motivo di ritenere che siano proclivi a delinquere >.

I disposti di legge in questione, secondo il Tribunale di Roma, contrasterebbero con l'art. 25, terzo comma, Cost., per la indeterminatezza delle fattispecie giustificative dell'applicazione delle misure di prevenzione.

2) Il giudice a quo muove dal riconoscimento della legittimità costituzionale (del sistema) delle misure di prevenzione e richiamate al proposito le sentenze n. 27 del 1959 e n. 23 del 1964 di questa Corte ne afferma la perdurante necessità nella < situazione attuale così tragicamente seria per il dilagare delle più gravi forme di delinquenza comune e politica >. Ritiene, peraltro, che gli indici di pericolosità descritti nelle norme denunziate siano talmente generici da < rimetterne al giudice la libera specificazione > con < una vera e propria delega in bianco >. Invero, sempre secondo il Tribunale di Roma, l'art. 18, n. 1, della legge n. 152 del 1975 non indica in alcun modo < in che consista l'atto preparatorio di un reato >, rendendo cosi, sfuggente la distinzione tra le fattispecie considerate e quelle di cui all'art. 56 del codice penale.

Quanto all'art. 1, n. 3, ultima ipotesi della legge n. 1423 del 1956, l'inciso < manifestazioni cui abbiano dato luogo > dettato dal legislatore per indicare < l'unica fonte cui il giudice deve attingere per giungere al giudizio di pericolosità > sarebbe tanto < ampio ed onnicomprensivo da prestarsi ad ogni sorta di interpretazioni da parte di chi promuove ed applica le misure di prevenzione >.

3) La tematica delle misure di prevenzione ed i relativi problemi sono stati posti all'attenzione di questa Corte sin dall'inizio della sua attività.

Già con la sentenza n. 2 del 1956, la Corte ebbe ad annunciare alcuni importanti principi, quali l'obbligo della garanzia giurisdizionale per ogni provvedimento limitativo della libertà personale e il netto rifiuto del sospetto come presupposto per l'applicazione di siffatti provvedimenti, in tanto legittimi in quanto motivati da fatti specifici.

Con la successiva sentenza n. 11 del medesimo anno 1956, la Corte affermò che < Il grave problema di assicurare il contemperamento tra le due fondamentali esigenze di non frapporre ostacoli all'attività di prevenzione dei reati e di garantire il rispetto degli inviolabili diritti della personalità umana, appare... risoluto attraverso il riconoscimento dei tradizionali diritti di habeas corpus nell'ambito del principio di stretta legalità >. < Correlativamente >, prosegue la Corte nella citata sentenza, < in nessun caso l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà (personale) se questa privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi sia provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne dia le ragioni >.

La legittimità costituzionale di < un sistema di misure di prevenzione dei fatti illeciti >, a garanzia < dell'ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti, fra i cittadini > è sempre stata ribadita dalle successive sentenze della Corte (sentenze: n. 27 del 1959; n. 45 del 1960; n. 126 del 1962; n. 23 e n. 68 del 1964; n. 32 del 1969 e n. 76 del 1970) con riferimento agli artt. 13,16,17 e 25, terzo comma, Cost.; ora sottolineando ora attenuando il parallelismo con le misure di sicurezza (di cui appunto all'art. 25, terzo comma, Cost.) e perciò, ora richiamando l'identità del fine di prevenzione di reati  perseguito da entrambe le misure che hanno per oggetto la pericolosità sociale del soggetto, ora marcando, invece, le differenze che si vogliono intercorrenti tra di esse.

Soprattutto occorre qui ricordare, non tanto l'inciso contenuto nella sentenza n. 27 del 1959, che definisce < ristrette e qualificate > le < categorie di individui cui la sorveglianza speciale può essere applicata (art. 1 della legge) > (n. 1423 del 1956), quanto la sentenza n. 23 del 1964 di questa Corte, che ha dichiarato non fondata < la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, in riferimento agli artt. 13,25 e 27 Cost. >. Nella parte motiva di questa sentenza si legge che < nella descrizione delle fatti specie (di prevenzione) il legislatore debba normalmente procedere con diversi criteri da quelli con cui procede nella determinazione degli elementi costitutivi di una figura criminosa, e possa far riferimento anche a elementi presuntivi, corrispondenti, pero, sempre, a comportamenti obiettivamente identificabili.

Il che non vuol dire minor rigore, ma diverso rigore nella previsione e nella adozione delle misure di prevenzione rispetto alla previsione dei reati e dalla irrogazione delle pene >. Con riferimento specifico ai numeri 2,3 e 4 dell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956, la Corte ha escluso che < le misure di prevenzione possano essere adottate sul fondamento di semplici sospetti >, richiedendosi, invece, < una oggettiva valutazione di fatti da cui risulti la condotta abituale e il tenore di vita della persona o che siano manifestazioni concrete della sua proclività al delitto, e siano state accertate in modo da escludere valutazioni puramente soggettive e incontrollabili da parte di chi promuove o applica le misure di prevenzione >.

4) In coerenza con le precedenti decisioni di questa Corte, va ribadito che la legittimità costituzionale delle misure di prevenzione in quanto limitative, a diversi gradi di intensità, della libertà personale è necessariamente subordinata all'osservanza del principio di legalità e alla esistenza della garanzia giurisdizionale (sent. n. 11 del 1956). Si tratta di due requisiti ugualmente essenziali ed intimamente connessi, perchè la mancanza dell'uno vanifica l'altro, rendendolo meramente illusorio.

Il principio di legalità in materia di prevenzione, il riferimento, cioè, ai < casi previsti dalla legge >, lo si ancori all'art. 13 ovvero all'art. 25, terzo comma, Cost., implica che la applicazione della misura, ancorché legata, nella maggioranza dei casi, ad un giudizio prognostico, trovi il presupposto necessario in < fattispecie di pericolosità >, previste  descritte dalla legge; fattispecie destinate a costituire il parametro dell'accertamento giudiziale e, insieme, il fondamento di una prognosi di pericolosità, che solo su questa base può dirsi legalmente fondata.

Invero, se giurisdizione in materia penale significa applicazione della legge mediante l'accertamento dei presupposti di fatto per la sua applicazione attraverso un procedimento che abbia le necessarie garanzie, tra l'altro di serietà probatoria, non si può dubitare che anche nel processo di prevenzione la prognosi di pericolosità (demandata al giudice e nella cui formulazione sono certamente presenti elementi di discrezionalità) non può che poggiare su presupposti di fatto < previsti dalla legge > e, perciò, passibili di accertamento giudiziale.

L'intervento del giudice (e la presenza della difesa, la cui necessità è stata affermata senza riserve) nel procedimento per l'applicazione delle misure di prevenzione non avrebbe significato sostanziale (o ne avrebbe uno pericolosamente distorcente la funzione giurisdizionale nel campo della libertà personale) se non fosse preordinato a garantire, nel contraddittorio tra le parti, l'accertamento di fattispecie legali predeterminate.

Si può, infine, ricordare che l'applicazione delle misure di sicurezza personali, finalizzate anche esse a prevenire la commissione di (ulteriori) reati (e che non sempre presuppongono la commissione di un precedente reato; art. 49, secondo e quarto comma e art. 115, secondo e quarto comma del codice penale), talché possono considerarsi una delle due species di un unico genus, è vincolata all'accertamento delle fattispecie legali dal quale dipende il giudizio di pericolosità, sia tale pericolosità presunta o da accertare in concreto.

5) L'accento, anche per le misure di prevenzione, cade dunque sul sufficiente o insufficiente grado di determinatezza della descrizione legislativa dei presupposti di fatto dal cui accertamento dedurre il giudizio, prognostico, sulla pericolosità sociale del soggetto.

Le questioni decidende esigono che questa Corte verifichi la sufficienza nel senso anzidetto degli < indici di pericolosità sociale >, per usare la terminologia corrente in letteratura, descritti nelle disposizioni di legge denunziate.

Al proposito, è bene accennare che, sotto il profilo della determinatezza, non è affatto rilevante che la descrizione normativa abbia ad oggetto una condotta singola ovvero una pluralità di condotte, posto che apprezzabile può essere sempre e soltanto il comportamento o contegno di un soggetto nei confronti del mondo esterno, come si esprime attraverso le sue azioni od omissioni.

Decisivo è che anche per le misure di prevenzione, la descrizione legislativa, la fattispecie legale, permetta di individuare la o le condotte dal cui accertamento nel caso concreto possa fondatamente dedursi un giudizio prognostico, per ciò stesso rivolto all'avvenire.

Si deve ancora osservare che le condotte presupposte per l'applicazione delle misure di prevenzione, poiché si tratta di prevenire reati, non possono non involgere il riferimento, esplicito o implicito, al o ai reati o alle categorie di reati della cui prevenzione si tratta, talché la descrizione della o delle condotte considerate acquista tanto maggiore determinatezza in quanto consenta di dedurre dal loro verificarsi nel caso concreto la ragionevole previsione (del pericolo) che quei reati potrebbero venire consumati ad opera di quei soggetti.

6) Alla stregua delle considerazioni sin qui svolte, deve dichiararsi fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, n. 3 ultima ipotesi, della legge n. 1423 del 1956.

La disposizione di legge in esame (a differenza ad esempio di quella di cui al n. 1 del medesimo art. 1), non descrive, infatti, né una o più condotte, né alcuna < manifestazione > cui riferire, senza mediazioni, un accertamento giudiziale. Quali < manifestazioni > vengano in rilievo è rimesso al giudice (e, prima di lui, al pubblico ministero ed alla autorità di polizia proponenti e segnalanti) già sul piano della definizione della fattispecie, prima che su quello dell'accertamento. I presupposti del giudizio di < proclività a delinquere > non hanno qui alcuna autonomia concettuale dal giudizio stesso. La formula legale non svolge, pertanto, la funzione di una autentica fattispecie, di individuazione, cioè, dei < casi > (come vogliono sia l'art. 13, che l'art. 25, terzo comma, Cost.), ma offre agli operatori uno spazio di incontrollabile discrezionalità.

Né per la ricostruzione della fattispecie può sovvenire il riferimento al o ai reati della cui prevenzione si tratterebbe. La espressione < proclivi a delinquere > usata dal legislatore del 1956 sembrerebbe richiamare l'istituto della < tendenza a delinquere > di cui all'art. 108 del codice penale, ma l'accosta mento sul piano sostanziale non regge, posto che la dichiarazione prevista da quest'ultima norma presuppone l'avvenuto accertamento di un delitto non colposo contro la vita o l'incolumità individuale e dei motivi a delinquere, tali da far emergere una speciale inclinazione al delitto; e l'indole particolarmente malvagia del colpevole.

Nel caso in esame la < proclività a delinquere > deve, invece, essere intesa come sinonimo di pericolosità sociale, con la conseguenza che l'intera disposizione normativa, consentendo l'adozione di misure restrittive della libertà personale senza l'individuazione né dei presupposti né dei fini specifici che le giustificano, si deve dichiarare costituzionalmente illegittima.

7) Le stesse considerazioni di cui ai punti 4 e 5, conducono a dichiarare, invece, non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, n. 1, della legge 22 maggio 1975, n. 152.

Il giudice a quo muove dall'affermazione che gli atti preparatori di cui alla disposizione di legge censurata < non debbono rivestire, rispetto alla direzione specificata dalla norma, gli estremi della idoneità e della univocità > perchè, se così non fosse < verrebbe commesso uno dei reati elencati >.

Posta questa esatta premessa, il Tribunale di Roma osserva che < la distinzione tra atti preparatori e atti esecutivi, accolta nel > codice penale del 1889 < in tema di tentativo > è stata abbandonata dal legislatore del 1930 (come espressamente risulta dalla relazione al re sul C.P. (n. 39)), in quanto ritenuta inidonea a risolvere il difficile problema, appunto del tentativo.

< In palese contraddizione con se stesso il legislatore > del 1975 avrebbe nella disposizione di legge denunziata < riesumato lo sfuggente concetto di atto preparatorio >, < senza in alcun modo determinare mediante limiti o specificazioni di contenuto della norma, in che cosa consista l'atto preparatorio di un reato >.

Tale assunto non può essere condiviso.

8) Se è vero, infatti, che il legislatore del 1930, obbedendo a sollecitazioni politiche dell'epoca, aveva ritenuto di allargare l'area del tentativo punibile redigendo il testo dell'art. 56 del codice penale, non è meno vero che gran parte della dottrina e della giurisprudenza hanno dimostrato l'illusorietà del proposito che, con quel mezzo, si intendeva attuare.

Ciò perchè < atti idonei diretti in modo non equivoco a commettere un delitto > possono essere esclusivamente atti esecutivi, in quanto se l'idoneità di un atto può denotare al più la potenzialità dell'atto a conseguire una pluralità di risultati, soltanto dall'inizio di esecuzione di una fattispecie delittuosa può dedursi la direzione univoca dell'atto stesso a provocare proprio il risultato criminoso voluto dall'agente.

Dottrina e giurisprudenza indicano nell'art. 115 del codice penale la disposizione che integra, ovvero conferma l'anzidetta interpretazione dell'art. 56 del codice penale, per quanto attiene alle condizioni e ai limiti di rilevanza del tentativo punibile.

Dal medesimo art. 115 del codice penale, d'altra parte, si deduce anche la (possibile) rilevanza per l'ordinamento di atti che ancora non sono esecutivi di una fattispecie criminosa, ma che, a partire dalla prima manifestazione esterna del proposito delittuoso, predispongono i mezzi e creano le condizioni per il delitto. Si tratta, appunto, degli atti preparatori, che vengono presi in considerazione dal citato art. 115 cod. pen. in via normale per l'applicazione di misure di sicurezza, fatti salvi i casi in cui, in via di eccezione, la legge li preveda come figure autonome di reato.

Si può dunque dire che la distinzione tra tentativo punibile ed atto preparatorio è certamente percepibile e che l'atto preparatorio consiste in una manifestazione esterna del proposito delittuoso che abbia un carattere strumentale rispetto alla realizzazione, non ancora iniziata, di una figura di reato.

9) Se così e, è difficile negare che le fattispecie descritte dall'art. 18, n. 1, della legge n. 152 del 1975 abbiano i necessari requisiti di determinatezza. Gli atti preparatori, infatti sono riferiti ad una pluralità di figure di reato tassativamente indicate, sottolineandosi in tal modo l'accennato carattere strumentale dell'atto preparatorio medesimo, sottolineatura ulteriormente ribadita con l'inciso < obiettivamente rilevanti > che richiama non solo e non tanto il dato, ovvio, della rilevanza esterna dell'atto quanto la sua significatività rispetto al fine delittuoso perseguito dall'agente. Infine, gli atti preparatori devono essere finalizzati al sovvertimento dell'ordinamento dello Stato e della sussistenza di questo requisito dovrà darsi la prova nel caso concreto.

Deve, quindi, ritenersi sufficientemente determinata la fattispecie di pericolosità di cui all'art. 18, n. 1, della legge n. 152 del 1975, la cui latitudine rispecchia una scelta che compete solo al legislatore.

Quanto alle difficoltà che possono insorgere nell'applicazione di questa come di altre disposizioni normative, non spetta a questa Corte né proporne una sistemazione né indicarne la soluzione. A, peraltro, evidente che gli atti preparatori di cui all'art. 18, n. 1, della legge n. 152 del 1975 in tanto possono venire in considerazione per l'applicazione di misure di prevenzione in quanto non costituiscano figure autonome di reato (ci si riferisce, in particolare, ai reati associativi) e che il materiale probatorio ritenuto inidoneo o insufficiente per fondare una affermazione di responsabilità in ordine a taluna di siffatte figure di reato non può essere diversamente valutato quando si tratti di accertare, per l'applicazione di misure di prevenzione, la sussistenza del medesimo atto preparatorio.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1, n. 3, della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nella parte in cui elenca tra i soggetti passibili delle misure di prevenzione previste dalla legge medesima coloro che, < per le manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di ritenere che siano proclivi a delinquere >;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. l8, n. 1, della legge 22 maggio l975, n. 152, sollevata con riferimento all'art. 25, terzo comma, Cost. dal Tribunale di Roma, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16/12/80.

Leonetto AMADEI – Giulio GIONFRIDA -  Edoardo  VOLTERRA – Michele  ROSSANO – Antonino  DE STEFANO – Leopoldo  ELIA – Guglielmo  ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto  MALAGUGINI – Livio  PALADIN – Arnaldo  MACCARONE – Antonio  LA PERGOLA – Virgilio  ANDRIOLI

Giovanni  VITALE – Cancelliere

 

Depositata in cancelleria il 22/12/80.