SENTENZA
N. 68
ANNO
1964
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. GASPARE
AMBROSINI, Presidente
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
Prof. COSTANTINO
MORTATI
Prof. GIUSEPPE
CHIARELLI
Dott. GIUSEPPE VERZÌ
Dott. GIOVANNI
BATTISTA BENEDETTI
Prof. FRANCESCO PAOLO
BONIFACIO
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423,
contenente norme di prevenzione nei confronti di persone pericolose per la
sicurezza e la pubblica moralità, promosso con ordinanza emessa il 31 gennaio
1963 dal Pretore di Cortina d'Ampezzo nel procedimento penale a carico di
Gollino Ada, iscritta al n. 57 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 87 del 30 marzo 1963.
Visto l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 18 marzo 1964 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con ordinanza del 31
gennaio 1963, emessa nel procedimento penale a carico di Ada Gollino,
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alla parte,
rispettivamente, il 9 ed il 6 febbraio 1963, comunicata ai Presidenti delle due
Camere in data 7 febbraio dello stesso anno, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiate
della Repubblica, n. 87 del 30 marzo 1963, il Pretore di Cortina d'Ampezzo ha
sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 27
dicembre 1956, n. 1423, contenente norme di prevenzione nei confronti di
persone pericolose per la sicurezza e la pubblica moralità, in riferimento agli
artt. 16, 3, 25, terzo comma, e 102, primo comma, della Costituzione.
Nell'ordinanza si
osserva che ragioni di sicurezza e di sanità possono, a norma dell'art. 16
della Costituzione, giustificare l'allontanamento di una persona da un certo
luogo, non invece l'ordine di portarsi (pur senza l'obbligo di rimanervi) in
altro luogo. I fini di prevenzione perseguiti dall'art. 16 citato sarebbero
soddisfatti da una norma che consentisse l'allontanamento di una persona da un
determinato luogo; la norma, invece, che prevede l'obbligo di portarsi (senza
rimanervi) in altro luogo, sembrerebbe superare tali fini, dimostrandosi,
rispetto ad essi, incongrua per eccesso.
La norma sarebbe in
contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione, perché autorizzerebbe
limitazioni della libertà di circolazione e di soggiorno non già in relazione a
motivi di carattere generale ed obiettivo, come richiede l'art. 16 della
Costituzione, ma in base a motivi ed a situazioni che implicano un giudizio
sulla personalità e sul comportamento dei singoli soggetti. Di conseguenza,
l'ordine di rimpatrio, comportando la qualifica di persona socialmente
pericolosa, inciderebbe sulla dignità del soggetto.
Vi sarebbe poi
violazione del terzo comma dell'art. 25 della Costituzione, in quanto il
principio della assoluta riserva di legge investe non soltanto le misure di
sicurezza in senso stretto, ma anche la più ampia categoria delle misure di
prevenzione, fra le quali rientra il rimpatrio con foglio di via obbligatorio.
Infine, l'art. 2
sarebbe in contrasto con l'art. 102 della Costituzione, in quanto la misura di
prevenzione in questione sarebbe presa dall'autorità amministrativa e non da
quella giudiziaria e senza instaurare un contraddittorio nei confronti del
cittadino.
Il Pretore, premesso
che la questione di costituzionalità, così formulata, non é stata presa in
esame dalla Corte in precedenti occasioni, ha sollevato la questione stessa,
ritenendola non manifestamente infondata e rilevante per la decisione della
causa.
La parte privata non
si é costituita nel giudizio davanti alla Corte. É intervenuto, invece, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura dello
Stato, la quale nelle proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 28
febbraio 1963, sostiene che la questione sollevata dal Pretore di Cortina
d'Ampezzo non é fondata. E ciò per i seguenti motivi.
Il concetto di
limitazione della libertà di soggiorno e di circolazione presuppone,
ovviamente, il riferimento ad un luogo nel quale sia consentito soggiornare e
tale luogo non può non essere, in astratto, che quello della dimora abituale e
cioè della residenza della persona.
Che da parte del
Questore il rinvio avvenga al luogo di residenza é logico, un luogo di
soggiorno dovendo pur essere riconosciuto all'individuo. Ed é altrettanto
logico che la norma di legge si richiami a quel luogo, e non ad un altro, per
la funzione strumentale che l'istituto ha, ai fini di un controllo
sull'adempimento del precetto di non soggiornare in un certo luogo, ove ostino
motivi di sicurezza o di sanità. Ma la norma costituzionale, accanto ai limiti
di soggiorno, prevede anche i limiti di circolazione. Ed é appunto in questi
limiti di circolazione che s'inquadra l'ordine di rientro nel luogo di
residenza, anche se l'obbligo non trovi poi compiuta espressione nel divieto di
allontanarvisi.
L'art. 2 della legge
del 1956 non appare eccedere tali limiti.
É da negarsi poi che
sussista violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Secondo la
giurisprudenza della Corte, la violazione del principio di eguaglianza sussiste
quando la norma di legge sia dettata "in odio" a certe categorie di
persone: nella specie, ciò non sussiste, perché i limiti di soggiorno e di
circolazione sono posti nei confronti delle persone indicate nella legge del
1956 e ritenute pericolose per la sicurezza pubblica o per la pubblica
moralità, che si trovino fuori dei luoghi di residenza.
Nulla, quindi,
"in odio" a categorie di persone, il cui status non giustifichi le
limitazioni in astratto previste dalla norma costituzionale.
Per quanto attiene,
infine, alla dedotta violazione degli artt. 25 e 102 della Costituzione,
l'Avvocatura, mentre ammette che la riserva di legge di cui all'ultimo comma
dell'art. 25 investe non solo le misure di sicurezza in senso stretto, ma anche
la più ampia categoria delle misure di prevenzione, fra le quali non v'é dubbio
che rientri il così detto rimpatrio con foglio di via obbligatorio, nega che
alle misure di prevenzione si estenda anche la riserva di giurisdizione,
fondata dal Pretore sullo stesso art. 25 e sull'art. 102 della Costituzione. La
riserva di giurisdizione concerne soltanto le misure di sicurezza e, delle
misure di prevenzione, solo quelle che si risolvono in una restrizione della
libertà personale, per la quale valgono le disposizioni di cui all'art. 13
della Costituzione. Il rimpatrio con foglio di via obbligatorio non comporta
restrizione alla libertà personale, e pertanto esso può essere opisdsto anche
da autorità diversa da quella giudiziaria, il cui intervento é necessario per
le misure di sicurezza in senso stretto. Del resto l'ordinamento giuridico
offre strumenti idonei per il controllo della legittimità degli atti di
prevenzione, e, pertanto, anche sotto tale profilo, la questione prospettata
dal Pretore di Cortina d'Ampezzo deve ritenersi infondata.
Considerato
in diritto
1. - L'ordinanza
osserva che ragioni di sicurezza (o di sanità) possono giustificare
l'allontanamento di una persona da un luogo determinato, ma non giustificano
l'obbligo di portarsi, senza rimanervi, in altro luogo.
Tale misura, non
congrua rispetto alle esigenze da soddisfare, costituirebbe una limitazione
della libertà di circolazione e di soggiorno più grave, e comunque ulteriore e
diversa, in confronto a quella consistente nel mero allontanamento da un certo
luogo.
L'osservazione non é
fondata. Potrebbe anche non contestarsi l'esattezza dell'affermazione del
Pretore, che, cioè , quando il sacrificio di un diritto può essere disposto
soltanto per salvaguardia di un interesse pubblico determinato da una norma
costituzionale, é ammissibile il raffronto tra il mezzo prescelto dal
legislatore ordinario per quella salvaguardia e il fine impostogli, come
limite, dal legislatore costituzionale: di modo che, ove il mezzo risultasse
incongruo o addirittura eccessivo, la norma potrebbe essere costituzionalmente
illegittima. Ma, rispetto alla disposizione in esame, non si ravvisa né
incongruità né eccesso.
L'obbligo di
portarsi, almeno inizialmente, nel Comune di residenza risponde ad una esigenza
logica, fondata sulla realtà: senza la indicazione di una destinazione il
foglio di via avrebbe l'aspetto di un bando, non di un ordine di trasferimento
da un Comune ad un altro.
D'altra parte, poiché
tra Comuni e Comuni della Repubblica italiana non ci sono barriere, non sarebbe
materialmente possibile né per l'autorità di pubblica sicurezza né per la
stessa persona munita di foglio di via obbligatorio accertare e fare accertare
se tale persona si sia effettivamente allontanata dal territorio di un Comune.
Ora, siffatto accertamento non é soltanto richiesto da esigenze di buon
funzionamento degli uffici di polizia ai fini di un efficace controllo, che può
essere unicamente effettuato presso gli uffici esistenti in un determinato
Comune; ma l'ordine di raggiungere il Comune di residenza offre anche una
garanzia per la stessa persona munita del foglio di via, al cui interesse giova
che la destinazione sia fissata dalla legge. Difatti, più gravi limitazioni
della libertà di soggiorno e di circolazione e maggiori disagi si sarebbero
avuti se la scelta fosse stata devoluta all'autorità di pubblica sicurezza. Né
la scelta poteva essere lasciata allo stesso interessato, dovendosi
ragionevolmente presumere che egli nel luogo della sua dimora abituale abbia le
maggiori possibilità di reinserirsi in un ambiente più confacente ad un sistema
di vita meno esposto ai pericoli ed ai turbamenti del luogo di non abituale
dimora.
Se, poi, la persona
non troverà adatto al suo soggiorno il Comune di residenza, sarà libera di
spostarsi dove vorrà, purché, fino a quando perduri l'ordine di allontanamento,
non torni al luogo di provenienza.
Le esposte
considerazioni mostrano come nella norma denunziata non sussista incongruità né
eccesso rispetto ai fini ed ai limiti segnati dal precetto costituzionale.
2. - La seconda
censura prospetta alcuni nuovi argomenti per contrastare l'interpretazione data
dalla Corte, con sentenza
n. 2 del 1956, alla formula contenuta nell'art. 16 della Costituzione:
limitazioni stabilite in via generale dalla legge. In quella sentenza fu detto
che l'inciso "in via generale" deve intendersi nel senso che la legge
debba essere applicabile alla generalità dei cittadini, non a singole
categorie.
Secondo il Pretore,
invece, quell'inciso, che non si trova né nell'art. 13 né nell'art. 25, ultimo
comma, della Costituzione, significherebbe che le limitazioni consentite
dall'art. 16 si riferiscono a motivi di carattere generale, obiettivamente
accertabili, e non a motivi che implichino un giudizio sulla personalità e sui
comportamenti dei soggetti, tanto più che questo giudizio darebbe luogo a
discriminazioni inaccettabili.
Solo escludendo la
possibilità di un giudizio rispetto ai comportamenti individuali, si potrebbe
ammettere che questi provvedimenti siano adottati dall'autorità amministrativa.
L'interpretazione
sostenuta nell'ordinanza non risponde alle finalità chiaramente volute dalla
norma costituzionale. I motivi di sanità o di sicurezza possono nascere da
situazioni generali o particolari. Ci può essere la necessità di vietare
l'accesso a località infette o pericolanti o di ordinarne lo sgombero; e queste
sono ragioni - non le uniche - di carattere generale, obiettivamente accertabili
e valevoli per tutti. Ma i motivi di sanità e di sicurezza possono anche
derivare, e più frequentemente derivano, da esigenze che si riferiscono a casi
individuali, accertabili dietro valutazioni di carattere personale. Si pensi
alla necessità di isolare individui affetti da malattie contagiose o alla
necessità di prevenire i pericoli che singoli individui possono produrre
rispetto alla sicurezza pubblica.
Il fatto che l'art.
16 accomuni, mettendole sullo stesso piano, le ragioni di sanità e di sicurezza
é indice che non può trattarsi solo di ragioni di carattere generale, non
essendo pensabile che motivi di sanità attinenti alla pericolosità di singoli
individui possano non essere validi ai fini delle limitazioni consentite dalla
norma costituzionale. Ed anche il fatto che lo stesso art. 16 esclude le
restrizioni determinate da ragioni politiche conferma che le limitazioni
possono essere adottate per motivi di carattere individuale, non essendo
concepibile una misura ispirata da motivi politici se non in vista dei
personali convincimenti e comportamenti di individui e di gruppi.
D'altra parte, se il
costituente avesse avuto la volontà di circoscrivere le limitazioni ai soli
casi di carattere generale, avrebbe certamente preveduto, magari imponendo particolari
garanzie, la possibilità di adottare provvedimenti di carattere individuale
almeno nei casi urgenti. E sarebbe strano il fatto che, mentre per le
restrizioni della libertà personale l'art. 13 prevede che la legge indichi i
casi urgenti in cui l'autorità di pubblica sicurezza può intervenire, l'art. 16
avrebbe escluso in via assoluta che la legge possa statuire limitazioni alla
libertà di circolazione e di soggiorno che non siano di carattere generale.
Che la volontà del
costituente sia stata quella di venire incontro alle pubbliche esigenze di
sanità e di sicurezza anche rispetto alle situazioni di carattere individuale,
si evince in modo chiaro dai lavori preparatori, dai quali risulta che si volle
lasciare alle autorità di pubblica sicurezza la possibilità di "rinviare
al proprio domicilio, con foglio di via obbligatorio, le persone che siano per
un modo o per un altro, indesiderabili, come nei casi di accattonaggio,
prostituzione, etc.", considerando "come forma essenziale di tutela
della libertà dei cittadini quella di permettere alla polizia di restituire al
loro domicilio e ivi fissare le persone pericolose alla sicurezza
pubblica". E proprio per prevenire qualsiasi abuso nel campo politico si
stabilì che nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche.
Nel quadro di questi
presupposti, ed espressamente in vista di essi, fu inserita nel testo
definitivo dell'attuale art. 16 la formula "in via generale", per
chiarire che "le autorità non possono porre limiti contro una determinata
persona o contro determinate categorie": non nel senso che non si
potessero adottare provvedimenti contro singoli o contro gruppi, ma nel senso
che non si potessero stabilire illegittime discriminazioni contro singoli o
contro gruppi.
La conclusione é che
la formula "stabilisce in via generale"altro non é che una
particolare e solenne riaffermazione del principio posto nell'art. 3 della
Costituzione, come lo é nell'art. 21, ultimo comma, della stessa Costituzione.
In vista della
particolare delicatezza di questi provvedimenti che i costituenti non
dubitarono che fossero di competenza della autorità amministrativa, non fa
meraviglia che si sia sentita la opportunità di ribadire un canone che la
Costituzione enuncia come uno dei suoi principi fondamentali.
Con la recente sentenza n. 23 del 1964 la Corte ha dichiarato, in relazione
all'art. 1 della legge del 1956, che la disposizione configura una categoria di
persone identificabili in base ad elementi da essa stessa determinati: che poi
la sua attuazione implichi un margine di discrezionalità nelle valutazioni dei
singoli casi concreti non é motivo perché possa ravvisarsi nella norma un
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, essendo proprie, quelle valutazioni,
di ogni giudizio diretto all'applicazione di norme giuridiche.
Si può ulteriormente
precisare che nell'accertamento da farsi ai fini dell'applicazione della misura
prevista dall'art. 2 della stessa legge, non si emette un giudizio sulla
moralità e sulla rispettabilità della persona, ma si accerta il pericolo per la
sicurezza o per la sanità, come ebbe a rilevare la Corte con un'altra sua
sentenza (n. 126 del 1962). Quando, nel caso in cui questo
accertamento sia positivo, si dia luogo all'applicazione della diffida o del
rimpatrio, il provvedimento non può dirsi discriminatorio, giustificato com'é
dalla necessità da cui é stato determinato: necessità che esclude ogni
carattere di arbitrarietà e di ingiusta discriminazione. É, quindi, da
escludere, sotto questo aspetto, la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Sarà separatamente
esaminata l'altra questione circa il denunziato contrasto con lo stesso art. 3
per il fatto che il provvedimento previsto dall'art. 2 della legge del 1956,
risolvendosi in una misura lesiva della dignità della persona, non é stato
attribuito alla competenza del giudice.
3. - Nelle precedenti
pronunce della Corte la questione relativa alla competenza dell'organo chiamato
ad applicare i provvedimenti in questione era stata esaminata sotto l'aspetto
della violazione dell'art. 13 della Costituzione, e ciò in conformità e nei
limiti delle proposizioni contenute nelle ordinanze di rimessione.
Escluso che la
limitazione dei diritti riconosciuti con l'art. 16 fosse da considerarsi
restrizione della libertà personale ai sensi dell'art. 13, la Corte ha più
volte ripetuto che non é necessario l'intervento del giudice.
Il Pretore di Cortina
d'Ampezzo risolleva la questione prospettandola da un angolo visuale che
vorrebbe essere diverso:
la norma denunziata
violerebbe una riserva di giurisdizione posta dalla Costituzione. Tale riserva
risulterebbe precipuamente dall'art. 102 della Costituzione. In questa norma,
che vieta l'esercizio della funzione giurisdizionale ad organi diversi da
quelli investiti di giurisdizione, il Pretore trova implicito il divieto di
affidare ad altri organi certi atti che per loro natura devono essere
attribuiti ad un giudice, "essendo compito della giurisdizione di
giudicare gli individui e correlativamente disporre delle loro libertà
fondamentali": nel che si concreterebbe la "riserva di
giurisdizione". Il provvedimento di rimpatrio sarebbe uno di codesti atti
riservati al giudice.
Poiché, ai fini di
questa causa, ci si deve occupare soltanto degli atti della pubblica
Amministrazione, la Corte ritiene che sia d'uopo ricordare che la vita
amministrativa pubblica é intessuta di atti, che l'Amministrazione adotta senza
un previo accertamento da parte dei giudici e che sono senz'altro imperativi. É
questa, anzi, una delle caratteristiche degli atti amministrativi. Ed anche in
relazione a questo generale potere degli organi amministrativi di adottare
provvedimenti senz'altro imperativi, é da considerare la norma dell'art. 113
della Costituzione, secondo cui contro gli atti della pubblica Amministrazione
é ammessa, senza esclusioni o limitazioni, la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi.
Si può dunque
affermare che la tutela giurisdizionale rispetto agli atti dell'Amministrazione
é sempre assicurata senza limitazioni; ma di regola é assicurata a posteriori.
Esistono
indubbiamente delle sfere nell'ambito delle quali l'Amministrazione non può
provvedere, essendo la competenza riservata agli organi giurisdizionali. Ma a
tal fine occorre attenersi alle singole disposizioni.
E poiché nel caso
attuale si tratta di giudicare in ordine al provvedimento di rimpatrio
obbligatorio, l'esame consiste nel rilevare se la disposizione denunziata,
deferendo il provvedimento ad un organo dell'Amministrazione, violi le norme od
i principi della Costituzione invocati nell'ordinanza di rinvio.
Si sostiene,
nell'ordinanza, che la Costituzione tutela la pari dignità sociale della persona
(art. 3) e precisa, negli artt. 25, 27 e 101 e seguenti, a quali organi e con
quali garanzie spetta di emanare giudizi che intacchino quella parità,
specialmente quando si risolvano in una degradazione giuridica della persona:
rilievo questo che potrebbe dirsi confortato dalla sentenza n. 11 del
1956, emessa dalla Corte sia pure nei confronti dell'art. 13 della
Costituzione.
La Corte osserva che
fra gli articoli seguenti al 101 bisogna considerare il 102, sul quale
l'ordinanza aveva posto l'accento per fondarvi il principio della riserva di
giurisdizione. L'argomento addotto dall'ordinanza, secondo cui dal divieto di
attribuire funzioni giurisdizionali ad organi non investiti di giurisdizione si
dovrebbe dedurre la esistenza di detta riserva, operante anche in riferimento
al caso in esame, non appare esauriente, risolvendosi, quell'argomento, in una
petizione di principio.
Né a favore della
tesi sostenuta nell'ordinanza si possono trarre argomenti dalle altre norme
costituzionali ora richiamate.
Non si può, infatti,
fondatamente affermare che alla pubblica Amministrazione sia sottratto
qualunque provvedimento che intacchi la dignità delle persone.
Nella vastissima
sfera dei suoi compiti pubblici l'Amministrazione é chiamata ad emettere una
numerosa serie di atti le cui ripercussioni sulla stimabilità delle persone
possono essere rilevanti: si pensi agli atti relativi a decadenze, dimissioni,
divieti, sanzioni amministrative, fra le quali, rilevantissime, quelle
disciplinari, che possono giungere alla destituzione di pubblici dipendenti ed
alla radiazione dagli albi professionali. Ben potrebbe il legislatore
attribuire al giudice la competenza di adottare qualcuno di questi atti; ma non
ha fondamento la tesi secondo cui tutti gli atti del genere debbano essere
affidati esclusivamente al giudice. Le leggi ed i principi elaborati dalla
giurisprudenza amministrativa stabiliscono le garanzie formali e sostanziali
che spettano al cittadino nei confronti dell'Amministrazione quando trattisi di
provvedimenti inerenti alle persone; ma ciò non significa che, nell'ambito
della legittimità costituzionale, sia necessario che tali garanzie siano sempre
poste nelle mani del giudice. Questi ne conoscerà dopo; ed uno degli elementi
essenziali del suo esame consisterà nel rilevare se quelle garanzie siano state
o non rispettate dall'organo amministrativo.
Si può concludere che
dall'insieme delle norme ora esaminate non si può dedurre l'esistenza di un
principio generale di ordine costituzionale, che affermi la necessità dell'intervento
del giudice in tutti i casi in cui nell'interesse della pubblica
Amministrazione si debba procedere ad atti da cui derivi o possa derivare una
menomazione della dignità della persona. In sostanza, o tali atti sono
ammissibili in base all'art. 3 della Costituzione, e allora anche le autorità
amministrative possono emetterli, salvo che in virtù di altre norme o principi
costituzionali la competenza non debba essere affidata al giudice, o non sono
ammissibili e allora neppure una sentenza del giudice potrebbe adottarli.
Una delle norme della
Costituzione su cui é basato l'obbligatorio intervento dell'organo
giurisdizionale é l'art. 13. E sull'art. 13, come esattamente nota l'ordinanza
di rimessione, fu fondata la pronuncia di illegittimità delle disposizioni
relative all'ammonizione. Con quella pronuncia, contenuta nella sentenza n. 11 del 19 giugno 1956, la Corte, dopo avere affermato che "in
nessun caso l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà se questa
privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla legge, se un
regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi sia provvedimento
dell'autorità giudiziaria che ne dia le ragioni", considerò che secondo le
norme allora vigenti l'ammonizione si concretava nella restrizione della
libertà personale, risolvendosi in una sorta di degradazione giuridica.
Con questa sentenza,
che non rappresenta una manifestazione isolata del pensiero della Corte, ma che
é invece strettamente collegata con la coeva decisione n. 2 del 14 di
quello stesso mese di giugno del 1956, venne fissato un orientamento sul quale
la Corte é rimasta ferma nelle successive decisioni.
É stato escluso che
il rimpatrio obbligatorio importi restrizione della libertà personale, ponendo
esso soltanto limiti alla possibilità di movimento e di soggiorno. Ciò fu
dichiarato con la sentenza
n. 45 del 1960, alla quale hanno fatto seguito non poche altre conformi
decisioni, rispetto alle quali la Corte non ritiene che sussistano ragioni per
cambiare indirizzo.
L'ordine di rimpatrio
non é suscettibile di coercitiva esecuzione. Gli organi di polizia possono
procedere alla traduzione solo dopo che il giudice penale, accertata la
legittimità dell'atto, abbia dichiarato che l'intimato si é sottratto
all'obbligo di obbedienza. Espletate le necessarie formalità per accertare che
il soggetto abbia raggiunto la nuova sede, l'intimato é libero di restarvi o di
trasferirsi altrove, purché non torni alla sede dalla quale é stato
allontanato. Non sussistono altri adempimenti, né altri vincoli o limitazioni
alla libertà del soggetto.
Se si confronta
questa situazione con quella rilevata dalla sentenza n. 11 del 1956 rispetto all'ammonizione, si vede come nel
rimpatrio obbligatorio non sussistano quegli elementi in vista dei quali la
Corte riscontrò nell'ammonizione una causa di "degradazione
giuridica".
In sostanza, le due
decisioni del 1956 e le decisioni successive hanno ritenuto che per aversi
degradazione giuridica, come uno degli aspetti di restrizione della libertà
personale ai sensi dell'art. 13 della Costituzione, occorre che il
provvedimento provochi una menomazione o mortificazione della dignità o del
prestigio della persona, tale da potere essere equiparata a
quell'assoggettamento all'altrui potere, in cui si concreta la violazione del
principio dell'habeas corpus.
Per le ragioni
esposte, l'ordine di rimpatrio non presenta tale carattere.
Nell'ordinanza viene
esposto un altro argomento per sostenere l'obbligatorio intervento del giudice.
Il fine preventivo
delle misure di polizia non toglierebbe che esse possano avere il contenuto di
una sanzione, tanto più che per il rimpatrio obbligatorio non basta più il mero
sospetto, e la pericolosità del soggetto, che ne costituisce il presupposto,
non può essere soltanto desunta dalla sua personalità biopsichica, ma deve
sempre esprimersi attraverso liberi comportamenti. Comunque, sussisterebbe una
riserva di giurisdizione per l'applicazione delle misure di polizia, al pari
delle misure di sicurezza, per le quali detta riserva risulterebbe dall'art.
25, terzo comma, della Costituzione, come si desumerebbe dalla stessa
collocazione della norma che si apre con l'obbligatoria precostituzione del
giudice e che a sua volta fa parte di una serie di articoli (da 24 a 27) tutti
riferentisi alle attività dei giudici. Uguale sarebbe la situazione rispetto
alle misure di polizia, delle quali l'ordinanza si sforza di dimostrare
l'identità con le misure di sicurezza.
La Corte rileva che,
anche se fosse esatto - e non é - che le misure di polizia abbiano il contenuto
di sanzione, non per questo all'organo amministrativo dovrebbe essere inibito
di provvedere, non esistendo una norma o un principio costituzionale che, in
linea generale, imponga l'intervento del giudice per l'applicazione delle
sanzioni non penali. E lo stesso é da dirsi anche in rapporto al carattere
personale del rimpatrio obbligatorio: tale carattere non impedisce che il
provvedimento sia adottato dall'Amministrazione. Le cose già dette in
precedenza giustificano queste affermazioni della Corte.
Qualche osservazione
é d'uopo aggiungere circa l'argomento addotto in ordine all'identificazione
delle misure di sicurezza propriamente dette con le misure di polizia di
sicurezza.
Pure se si potesse
aderire allo sforzo interpretativo dell'Avvocatura dello Stato nel senso che la
riserva di legge posta con l'ultimo comma dell'art. 25 della Costituzione
investa non solo le misure di sicurezza intese in senso stretto, ma anche la
più ampia categoria delle misure di prevenzione, fra cui quella del rimpatrio
obbligatorio, non si potrebbe ugualmente ammettere la tesi dell'ordinanza,
secondo cui le une e le altre misure resterebbero accomunate sotto una duplice
riserva: di legge e di giurisdizione.
Se, infatti, si può
comprendere che nessuna limitazione, quale che essa sia, dei diritti di libertà
può essere disposta fuori dei casi previsti dalla legge, solo quelle
limitazioni che si risolvano in una restrizione della libertà personale cadono
sotto il disposto dell'art. 13 della Costituzione. É vero che il fondamento
comune e la comune finalità delle misure di sicurezza e di quelle di polizia di
sicurezza si trovano nella esigenza di prevenzione di fronte alla pericolosità
sociale del soggetto, ma é anche certo che, per tutte le considerazioni dianzi
esposte che trovano puntuale riscontro nella diversa disciplina prevista dagli
artt. 13 e 16 della Costituzione, resta sempre una netta differenziazione fra i
due ordini di misure, per diversità di struttura, settore di competenza, campo
e modalità di applicazione, specialmente per quanto si riferisce agli organi
preposti a tale applicazione.
I costituenti ebbero
presente lo stato della legislazione, la quale poneva, come pone, tanto una
riserva di legge (art. 199 del Codice penale) quanto una riserva di
giurisdizione (art. 205 dello stesso Codice) per le pene e per le misure di sicurezza
propriamente dette; e vollero mantenere ferma questa situazione. Ma, come
risulta espressamente dalle dichiarazioni di uno dei due proponenti del testo
che attualmente costituisce l'ultimo comma dell'art. 25 - dichiarazioni
rispetto alle quali non risulta che in quella sede fossero sorti dissensi - fu
tenuta ben presente, ai fini della tutela che si veniva a stabilire, la
particolare fisionomia delle misure di sicurezza, "che entrano in
considerazione nella legge penale, e quindi vengono applicate nei confronti di
persone socialmente pericolose, in occasione della perpetrazione di un
reato". E giova riportare queste altre parole del dichiarante:
"Non sono misure
di polizia: questo devo chiarire perché non sorgano equivoci. Si tratta di
misure preventive di sicurezza, che devono essere applicate, a norme del Codice
penale, nei confronti di individui imputati o imputabili in occasione della
perpetrazione di un reato".
Ma anche
indipendentemente da questi precedenti, bisogna concludere, in base a tutte le
considerazioni già esposte, che non si può trarre dall'interpretazione degli
articoli richiamati dall'ordinanza un argomento in base al quale si possa
stabilire che una riserva di giurisdizione sia stata posta dagli articoli
stessi nei riguardi delle misure di polizia non contemplate dall'art. 13 della
Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 27 dicembre
1956, n. 1423, concernente misure di prevenzione nei confronti delle persone
pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità, in riferimento agli
artt. 3, 16, 25 e 102 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno
1964.
Gaspare AMBROSINI -
Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni
CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA
- Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI – Giuseppe VERZì -
Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco
Paolo BONIFACIO.
Depositata in Cancelleria
il 30 giugno 1964.