SENTENZA N. 78
ANNO 1963
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI,
Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, primo comma, del D.P.R. 26
aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza emessa il 21 febbraio 1962 dal Tribunale
di Reggio Emilia nel procedimento civile vertente tra Tedeschi Gherardo e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 134 del Registro
ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 215
del 25 agosto 1962.
Visti
gli atti di costituzione in giudizio di Tedeschi Gherardo e dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale;
udita
nell'udienza pubblica del 3 aprile 1963 la relazione del Giudice Giuseppe
Castelli Avolio;
uditi l'avv.
Franco Agostini, per Tedeschi Gherardo, e l'avv. Guido Nardone,
per l'Istituto nazionale della previdenza sociale.
Ritenuto in fatto:
1. -
Con atto di citazione del 24 maggio 1961 Tedeschi Gherardo convenne l'Istituto
nazionale della previdenza sociale avanti al Tribunale di Reggio Emilia
chiedendo, fra l'altro, il riconoscimento, ai fini del conseguimento della
pensione per invalidità, del proprio diritto a godere della contribuzione
figurativa di cui agli artt. 56, primo comma, lett. a, n. 2, del R.D. 4 ottobre
1935, n. 1827, e 4, quarto comma, della legge 4 aprile
1952, n. 218, essendo egli stato assistito, per periodi diversi successivi al
1955, dall'I. N. A. I. L., per malattia, e dall'I. N. P. S. stesso, per
tubercolosi, con degenza sanatoriale e post-sanatoriale.
Tanto il
Tedeschi chiedeva, previa sospensione del giudizio e rimessione degli atti alla
Corte costituzionale, per la risoluzione della questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dell'art. 10,
primo comma, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, secondo cui è escluso il
godimento della contribuzione figurativa per i periodi di cui all'art. 56,
lett. a, nn. 1 e 2, del citato R.D. n. 1827 del 1935, ed all'art. 4, commi
primo e quarto, della citata legge n. 218 del 1952, nel caso in cui, durante i
periodi stessi, continui a sussistere l'obbligo dell'assicurazione per
l'invalidità e vecchiaia o dell'iscrizione nelle forme di previdenza
sostitutiva o ad altro trattamento di previdenza che comporti l'esclusione dalla assicurazione obbligatoria suddetta. l'I.N.P.S., infatti, aveva invocato tali restrizioni nel
respingere, in sede amministrativa, la domanda di concessione della pensione a
suo tempo avanzata da esso Tedeschi, iscritto dal 1 giugno 1951 alla Cassa
pensioni dipendenti enti locali, quale dipendente del Comune di Reggio Emilia.
Con
ordinanza del 21 febbraio 1962 il Tribunale, in accoglimento della richiesta
del Tedeschi, sospendeva il giudizio e rimetteva gli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della questione di legittimità come sopra
sollevata, ritenendola non manifestamente infondata.
2. -
Nell'ordinanza il Tribunale afferma che, ai sensi dell'art. 37 della legge di
delegazione 4 aprile 1952, n.
Infatti la
legge n. 218 del 1952, regolando con l'art. 4 per la prima volta l'accreditamento
dei contributi figurativi per i periodi di degenza in regime sanatoriale e
post-sanatoriale, si sarebbe limitata ad aggiungere i periodi stessi a quelli
che già potevano dar luogo a contribuzione figurativa a norma dell'art. 56, nn.
1 e 2, del R.D. n. 1827 del 1935, senza subordinare il godimento di quel
diritto alla condizione limitativa introdotta invece dalla norma impugnata, e
senza comunque enunciare criteri o principi restrittivi al riguardo, del resto
estranei anche alla precedente regolamentazione della materia dei contributi
figurativi.
Onde -
conclude l'ordinanza - il legislatore delegato, nel porre la restrizione
suddetta, avrebbe violato i limiti del potere concesso gli
con la norma di delegazione, e pertanto la disposizione impugnata sarebbe
illegittima per contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
L'ordinanza,
notificata il 23 maggio 1962 e comunicata ai
Presidenti dei due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 215 del 25 agosto 1962.
3. -
Avanti alla Corte costituzionale si è costituito il Tedeschi, rappresentato e
difeso dagli avvocati Vezio Crisafulli
e Franco Agostini, i quali hanno depositato le proprie
deduzioni nella cancelleria della Corte il 13 settembre 1962.
La
difesa del Tedeschi, nel condividere i rilievi contenuti nell'ordinanza di
rinvio, insiste sulla novità della condizione limitativa introdotta dall'art.
10, primo comma, del D.P.R. n. 818 del 1957, e sul contrasto che ne deriverebbe
con la legge di delega e con la precedente disciplina della materia, e conclude
chiedendo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma
impugnata.
4. - Si
è altresì costituito 1' I.N.P.S., rappresentato e difeso dagli
avvocati Massimo Aureli, Mario Pizzicannella, Guido Nardone e
Pierino Pierini, i quali hanno depositato le
deduzioni nella cancelleria della Corte il 21 luglio 1962.
La
difesa dell'Istituto osserva che, contrariamente a quanto ex adverso si assume, dal testo stesso dell'ultimo comma
dell'articolo 56 del ripetuto R.D. n. 1827 del 1935 sarebbe dato desumere la
conferma della esistenza del principio generale
secondo cui, essendo i contributi figurativi intesi allo scopo di impedire che
taluni eventi - malattie, servizio militare, puerperio, infortuni sul lavoro,
disoccupazione - possano ripercuotersi dannosamente sulla continuità del
rapporto previdenziale, il diritto di goderne andrebbe appunto subordinato alla
mancanza di effettiva copertura contributiva dei periodi corrispondenti. Infatti la citata norma, disponendo testualmente che
"per detti periodi scoperti di assicurazione l'Istituto computerà come
versato a favore degli assicurati il contributo settimanale calcolato sulla
media dei contributi effettivamente versati", chiarirebbe la ratio legis, informata al
criterio restrittivo di utilizzazione dei contributi figurativi sopra
enunciato, e confermerebbe, con il riferimento alla misura media dei contributi
versati, che quei determinati eventi sono presi in considerazione non come pure
e semplici condizioni per l'acquisto del diritto alla contribuzione figurativa,
ma perché hanno prodotto un' interruzione dell'obbligo di contribuire, in
relazione alla quale il legislatore intese garantire al lavoratore la posizione
assicurativa in corso, ponendo a carico dell'Istituto la corrispondente contribuzione.
La
norma impugnata, pertanto, tenderebbe unicamente a rendere conforme alla ratio dell'istituzione l'acquisizione del beneficio della
contribuzione figurativa che, per gli scopi cui è destinata, non avrebbe
ragione di venire aggiunta alla tutela effettiva cui il lavoratore abbia, per
altro verso, diritto. Di conseguenza, ben potrebbe considerarsi come norma di
coordinamento, rientrante nella previsione dell'art. 37 della legge delega n.
218 del 1952.
La
difesa dell'Istituto conclude, quindi, chiedendo che si dichiari infondata la
sollevata questione.
5. - La
difesa del Tedeschi ha depositato nei termini una memoria illustrativa, con cui
ribadisce le argomentazioni già esposte, e afferma, in sostanza, che la legge
delega n. 218 del 1952 regola compiutamente il diritto alla pensione per
invalidità e vecchiaia, e che, in particolare, i criteri per l'utilizzazione
dei periodi di contribuzione figurativa sono posti chiaramente ed armonicamente
dalla stessa legge delega (art. 4) e dal R.D. 4 ottobre 1935, n. 1827 (art.
56), il che sarebbe anche dato desumere dalle sentenze della Corte
costituzionale n.
2 del 1961 e n.
4 del 1963, con le quali sono stati rispettivamente dichiarati
incostituzionali il secondo comma dell'art. 10 del D.P.R. n. 818 del 1957,
secondo cui il riconoscimento dei contributi figurativi era condizionato ad un
minimo contributivo, ed il secondo comma dell'art. 12 dello stesso decreto, che
pure subordinava allo stesso requisito i contributi figurativi per i periodi di
gravidanza e puerperio, ai fini dell'indennità di disoccupazione.
Passando
poi a confutare le argomentazioni avversarie, la difesa del Tedeschi afferma
che la espressione dell'art. 56 del R.D. n. 1827 del
1935, secondo cui il computo dei contributi figurativi riflette "periodi
scoperti di assicurazione", non solo non gioverebbe alla tesi sostenuta
dalla difesa dell'I.N.P.S., ma offrirebbe argomenti in senso contrario. Infatti
- si afferma nella memoria - la citata espressione è riferita unicamente
all'assicurazione invalidità e vecchiaia, che è appunto l'oggetto esclusivo
della disciplina di quelle norme, ed alla quale indubbiamente si riferisce
anche la espressione iniziale del citato art. 56, che
pone la condizione generale dell'avvenuto "inizio dell'assicurazione"
per il computo dei contributi figurativi. Ciò posto se ne dovrebbe dedurre
l'esistenza di una completa disciplina della contribuzione figurativa in
materia di assicurazione per l'invalidità e vecchiaia, ispirata al principio
secondo cui i contributi figurativi sono destinati a coprire i "periodi
scoperti" dell'assicurazione stessa, mentre il legislatore non avrebbe in
alcun modo considerato le altre forme di previdenza sostitutive o esclusive di
quella.
Ed
essendo d'altra parte pacifica l'autonomia delle varie forme di assicurazioni
sociali, ognuna disciplinata nel proprio ambito da particolari disposizioni di
legge non estensibili da un' assicurazione all'altra,
come avrebbero posto in evidenza le sentenze n. 35 del
1960 e n. 28
del 1961 della Corte costituzionale, e come sarebbe anche confermato da
alcuni esempi di espressa disciplina dei diritti spettanti allo stesso
lavoratore per diverse forme previdenziali (art. 2, secondo comma, legge 12
agosto 1962, n. 1338; art. 72 del R.D. n. 1827 del 1935), dovrebbe concludersi
che la norma impugnata avrebbe ecceduto i limiti della delega di cui all'art.
37 della legge n. 218 del 1952, nel punto in cui esclude l'accredito dei
contributi figurativi per il caso di iscrizione dell'interessato "alle
forme di previdenza sostitutive o ad altro trattamento di previdenza che
comporti la esclusione dell'assicurazione obbligatoria".
Date le sopra esposte premesse,
concernenti la esistenza di una completa regolamentazione
della materia ed i criteri cui è ispirata, non si potrebbe ravvisare nella
specie - così conclude la difesa del Tedeschi - quella necessità di eliminare
disarmonie o colmare lacune cui era subordinata la facoltà, concessa al
legislatore delegato dall'art. 37 della legge n. 218 del 1952, di emanare norme
di coordinamento della vigente legislazione in materia di assicurazioni sociali
con la legge delega stessa.
Considerato
in diritto:
1. -
Ritiene
La
disposizione impugnata (primo comma dell'art. 10 del decreto legislativo
delegato 26 aprile 1957, n. 818) stabilisce che i periodi di tempo che possono
dar luogo ai cosiddetti contributi figurativi, di cui all'art. 56 del
decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, e all'art. 4 della legge 4 aprile 1952,
n. 218, "sono riconosciuti come periodi di contribuzione ai fini del
diritto alla pensione e della misura di essa, sempreché per detti periodi non
continui a sussistere in favore dell'assicurato l'obbligo dell'assicurazione
per la invalidità, la vecchiaia e i superstiti, ovvero
dell'iscrizione alle forme di previdenza sostitutive o ad altro trattamento di
previdenza che comporti l'esclusione dalla assicurazione obbligatoria
predetta".
Escluso
che questa disposizione possa ritenersi norma di attuazione della legge delega
4 aprile 1952, n. 218, per la mancanza in quest' ultima
di disposizioni cui, in tal senso, sia riferibile, ed escluso, come è evidente,
che si tratti di una norma transitoria, sembra che ben possa parlarsi di norma
di coordinamento, non eccedente i limiti tracciati all'attività legislativa
delegata al Governo con l'art. 37 della citata legge n. 218 del 1952.
2. -
Per suffragare quest' assunto giova richiamarsi al
concetto fondamentale, che ispira la legislazione previdenziale in materia di
assicurazione per l'invalidità e la vecchiaia, secondo cui la pensione è
destinata a garantire al lavoratore il soddisfacimento dei bisogni vitali al
verificarsi di quegli eventi che ne riducano o ne annullino la capacità di
guadagno. Questa Corte, con la sentenza n. 34 del
24 maggio 1960, ha esplicitamente riconosciuto che la pensione di
invalidità e vecchiaia è legata allo stato di bisogno del lavoratore, tanto che
la misura della corresponsione, in vari casi, è suscettibile di mutamento
proprio in funzione dello stato di bisogno (caratteristico, ad esempio, il caso
inverso, di riduzione cioè della pensione, sancito dall'art. 12 della legge
delega, di cui si discute, 4 aprile 1952, n. 218, per i titolari di pensione
che prestino la loro opera alle dipendenze di altri).
In
questo concetto che, come in seguito si vedrà, domina tutta la legislazione in
materia di previdenza sociale, anteriore e successiva alla richiamata legge
delega n. 218 del 1952 e al decreto legislativo delegato n. 818 del 1957, deve
inserirsi il beneficio dei contributi figurativi. Questi operano una vera e
propria fictio iuris:
vengono, cioè, computati, ai fini assicurativi, determinati periodi durante i
quali, a causa di eventi meritevoli di speciale considerazione, e comunque non
imputabili al lavoratore o al datore di lavoro, sia venuta meno la possibilità
di versare i contributi. La ratio della provvidenza
sta nell'intento di impedire che, a causa della sospensione nella
corresponsione effettiva delle prestazioni assicurative, derivino conseguenze
negative in relazione alla maturazione del diritto alla pensione e alla misura
di essa, e che, conseguentemente, restino frustrati gli obbiettivi
economico-sociali ai quali tende tutto il sistema delle assicurazioni
obbligatorie contro la invalidità e la vecchiaia. A
conferma di ciò sta la considerazione che gli eventi assunti a base del diritto
alla contribuzione figurativa attengono tutti a situazioni straordinarie o
patologiche della vita del lavoratore, quali il servizio militare, le malattie
di una certa durata, la gravidanza e il puerperio, la disoccupazione, il cui
particolare rilievo le rende degne di speciale tutela.
Deriva
logicamente, e ciò non può non aver rilevanza sul terreno giuridico, che la
concessione dei contributi figurativi, intesa, come si è detto, ad eliminare le
conseguenze dannose dei fatti accennati riguardo alla realizzazione della più
completa difesa sociale contro l'invalidità e la vecchiaia, non ha ragione di
permanere qualora i soggetti che ne dovrebbero beneficiare si trovino ad avere
già assicurato un trattamento previdenziale, uguale a quello dell'assicurazione
obbligatoria in questione, che li pone al coperto dalle conseguenze della
diminuita o cessata capacità di guadagno, garantendo un minimo vitale.
3. -
Questo sistema è confermato, come innanzi si accennava, da tutta la
legislazione in materia, precedente e successiva alle citate leggi, di
delegazione e delegata. Basta ricordare le principali disposizioni.
L'art.
38 del regolamento 28 agosto 1924, n. 1422, emanato per l'esecuzione del R.D.
30 dicembre 1923, n. 3184, stabiliva che non erano computati utili per la
pensione i periodi di malattia in cui l'assicurato continuava a ricevere lo
stipendio e durante i quali perciò, a norma dell'art. 24 dello stesso decreto,
permaneva l'obbligo del versamento dei contributi. Questa disposizione è
chiaramente ispirata al concetto che, una volta assicurato il trattamento
previdenziale in forza del permanere dell'obbligo del versamento, veniva meno
l'esigenza di computare il periodo di malattia ai fini previdenziali sancita
dall'art. 6 del citato R.D. 30 dicembre 1923, che appunto stabiliva che i
periodi di malattia non eccedenti i dodici mesi dovevano computarsi "utili
agli effetti del diritto alla pensione e della determinazione della misura di
questa, ancorché non sia versato alcun contributo".
L'art.
56, ultimo comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, lascia poi agevolmente
desumere, dalla sua dizione, che fu mantenuta anche allora la medesima
concezione della natura e degli scopi dei contributi figurativi. Dopo
l'elencazione dei periodi in relazione ai quali è prevista la contribuzione
figurativa, vi si legge infatti: "per detti
periodi scoperti di assicurazione l'Istituto computerà come versato a favore
degli assicurati il contributo settimanale calcolato sulla media dei contributi
effettivamente versati". La lettera della legge denunzia qui, chiaramente,
la sua ratio, che è appunto quella di apprestare un
rimedio a favore dei lavoratori contro i danni che potrebbero loro derivare
dall'essere determinati periodi della loro vita lavorativa "scoperti"
dalle relative forme di assicurazione previste dalle norme in vigore.
Una
chiara riaffermazione del detto criterio si rinviene altresì nel disposto
dell'art. 136 dello stesso R.D.L. n. 1827 del 1935, che prevede espressamente
l'esclusione del godimento dei contributi figurativi in relazione a quei
periodi durante i quali gli assicurati in servizio militare "siano stati
comandati o messi a disposizione presso stabilimenti ausiliari". Infatti,
secondo il D.L.Luog. 29 aprile 1917, n. 670, agli
operai addetti a tali stabilimenti era estesa, obbligatoriamente, l'iscrizione
alla Cassa nazionale di previdenza per l'invalidità e vecchiaia degli operai,
onde appare evidente il motivo dell'esclusione dal beneficio, da ricercarsi
appunto nel possesso di una posizione assicurativa da parte dei militari
addetti agli stabilimenti, che garantiva loro il minimo vitale, e rendeva
quindi superfluo il funzionamento a loro favore del meccanismo dei contributi
figurativi.
D'altra
parte la stessa legge delega di cui si discute, 4 aprile 1952, n. 218, dettò,
con l'art. 4, norme concernenti la contribuzione figurativa che rendevano
opportuna la codificazione dei principi generali in materia, e con l'art. 10,
disponendo l'unificazione nella pensione degli assegni ed indennità
speciali disposti nel corso degli anni a favore dei pensionati, e
l'esclusione della garanzia del minimo della pensione per coloro che comunque
percepiscono più pensioni a carico dell'assicurazione obbligatoria invalidità e
vecchiaia o delle forme sostitutive della stessa qualora per effetto del cumulo
venissero a conseguire un beneficio mensile superiore al minimo garantito,
rivela come anche il legislatore del 1952 abbia considerato finalità precipua
dell'assicurazione per l'invalidità e vecchiaia l'apprestamento di un minimo
vitale a favore del lavoratore di ridotta o cessata capacità di guadagno.
L'esaminata
natura sussidiaria dei contributi figurativi per l'assicurazione contro
l'invalidità e vecchiaia riemerge infine, inequivocabilmente, nella
disposizione contenuta nell'art. 10 della legge 20 febbraio 1958, n. 55 -
successiva, quindi, alla legge delega e a quella delegata - secondo cui il
godimento del beneficio della contribuzione stessa, esteso dalla legge anche ai
periodi di servizio militare prestato nella seconda guerra mondiale, è escluso
per coloro che, in relazione al periodo considerato, risultano comunque
assicurati per l'invalidità e la vecchiaia o possono in altro modo godere di un
trattamento di quiescenza a carico dello Stato o di altri enti pubblici.
4. - Ulteriore
conferma della esattezza del concetto fondamentale
ispiratore della legislazione previdenziale in materia di invalidità e
vecchiaia, secondo cui la relativa pensione è destinata a garantire al
lavoratore il soddisfacimento di un minimo di bisogni vitali al verificarsi di
determinati eventi che ne annullano o ne riducono la capacità di guadagno, è
dato trarre dalla recente legge 12 agosto 1962, n. 1338, concernente
miglioramenti dei trattamenti di pensione dell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti.
Questa
legge, infatti, apporta (artt. 2 e 8) una modificazione al quinto comma
dell'art. 10 della legge 4 aprile 1952, n. 218, nel senso che esclude dalla
garanzia del minimo di pensione (rivalutato con l'art.
Con
ciò, infatti, si ribadisce il suddetto principio della legislazione
previdenziale, consentendo che le prestazioni pensionistiche siano inferiori al
minimo anche in casi che non erano espressamente previsti nella legislazione
precedente come ostativi al godimento della garanzia
dei minimi di pensione.
5. - Se
quello che si è ricordato è lo stato della legislazione sul punto in
controversia, occorre ulteriormente vedere se la norma impugnata, poteva o meno essere inserita fra le disposizioni del decreto
delegato n. 818 del 1957, quale norma generale regolatrice della materia dei
contributi figurativi, in base alla delega di cui all'art. 37 della legge 4
aprile 1952, n. 218. Il che appunto è quanto nega la difesa del Tedeschi, la
quale sostiene che non è possibile rinvenire nella legge delega disposizioni
che escludano il computo dei contributi figurativi nel caso di iscrizione
dell'interessato a forme previdenziali sostitutive od esclusive
dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità e la vecchiaia, mentre
esisterebbe una completa regolamentazione della materia negli artt. 56 del R.D.
n. 1827 del 1935 e 4 della legge n. 218 del 1952. Si rifà poi ad alcune
sentenze di questa Corte le quali avrebbero riconosciuto autonomia alle varie
forme di assicurazioni sociali.
Quest'
ultimo
richiamo - della cui esattezza è peraltro lecito dubitare - nulla comprova ai
fini della questione in controversia. In quelle sentenze
Ora, sulla estensione e i limiti nell'uso della delega
legislativa, si è più volte pronunciata
Non si
può perciò imputare al legislatore delegato di aver posto, in sede di
coordinamento, nel primo comma dell'art. 10 del decreto legislativo delegato 26
aprile 1957, n. 818, al principio del capo secondo del titolo I, che tratta
appunto dei contributi figurativi, una norma generale la quale, lungi dal
costituire una innovazione restrittiva nel regime
della computabilità dei periodi di contribuzione figurativa, rappresenta la
espressione legislativa di un criterio derivante dai principi che dominano la
intera materia.
per questi motivi
dichiara non
fondata la questione proposta, con l'ordinanza del 21 febbraio 1962 del Tribunale
di Reggio Emilia, sulla legittimità costituzionale del primo comma dell'art. 10
del decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1957, n.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 25 maggio 1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata
in cancelleria l’8 giugno 1963.