SENTENZA
N. 34
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Prof. ERNESTO
BATTAGLINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R. 26 aprile
1957, n. 818, promossi con ordinanza emessa il 27 gennaio 1959 dal Tribunale di
Macerata nel procedimento civile vertente tra Minnozzi Aristodemo e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 63 del Registro ordinanze
1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 99 del 24 aprile
1959, e con quattro ordinanze emesse il 30 aprile 1959 dal Tribunale di Brescia
in altrettanti procedimenti civili vertenti tra Bernardelli Adolfo, Giornetto
Giuseppe, Lela Francesco, Campanaro Luigi e l'Istituto Nazionale della
Previdenza Sociale, iscritte rispettivamente ai numeri 80, 81, 82 e 85 del
Registro ordinanze 1959 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 184 del 10 agosto 1959.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del Giudice Giuseppe Castelli Avolio;
uditi gli avvocati
Vezio Crisafulli e Franco Agostini, per Bernardelli Adolfo, Giornetto Giuseppe,
Lela Francesco e Campanaro Luigi; Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della
previdenza sociale, e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Sim,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso del
procedimento civile iniziato da Minnozzi Aristodemo davanti al Tribunale di
Macerata contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale per ottenere il
pagamento dell'indennità di disoccupazione ai sensi dell'art. 73 e del R.D.L. 4
ottobre 1935, n. 1827, e successive modificazioni, l'Istituto eccepì che la
richiesta non poteva essere accolta in quanto, essendo l'attore titolare di una
pensione per vecchiaia a carico dell'Istituto stesso, ostava il disposto
dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, che sancisce
l'incompatibilità delle due prestazioni.
L'attore sollevò
allora la questione di legittimità costituzionale del citato art. 32, ultimo
comma, del decreto n. 818 del 1957, perché viziato per eccesso dai limiti della
delega legislativa di cui all'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, sotto
un duplice profilo:
a) perché il D.P.R.
n. 818 del 1957, essendo stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17
settembre 1957, avrebbe oltrepassato il termine di un quinquennio dalla data di
entrata in vigore della legge delegante (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 15 aprile 1952), fissato al Governo per l'esercizio della funzione
legislativa dall'art. 37 della suddetta legge delega;
b) perché la norma
impugnata costituirebbe una innovazione rispetto alla legislazione precedente,
dalla quale non poteva desumersi alcuna incompatibilità tra l'indennità di
disoccupazione e il trattamento pensionistico, e pertanto eccederebbe i limiti
della delega, ristretta - a norma dell'art. 37 citato - all'emanazione,
"in conformità dei principi e dei criteri direttivi cui s'informa la
presente legge", di "disposizioni transitorie e di attuazione, nonché
di norme intese a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con
quelle della presente legge".
Il Tribunale, con
ordinanza del 27 gennaio 1959, dichiarò manifestamente infondata la prima
censura di illegittimità costituzionale e ritenne, invece, non manifestamente
infondata la seconda.
2. - Nell'ordinanza
il Tribunale osserva che la compatibilità fra le due prestazioni assicurative
sarebbe riconosciuta espressamente dall'art. 17 del regolamento approvato con
R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270 (col quale si manteneva il diritto al sussidio
per il disoccupato che, avendo conservato una residua capacità di lavoro
nonostante l'infermità o l'invalidità temporanea, avesse di fatto trovato
impiego), e dall'art. 10 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (che classifica tra
gli aventi diritto alla iscrizione nelle liste di collocamento i pensionati in
cerca di occupazione). E tale riconoscimento - secondo il Tribunale - sarebbe
confermato dall'art. 27 della legge 4 aprile 1952, n. 218, che, abolendo il
limite di età di anni 60 per l'uomo e di anni 55 per la donna quanto
all'obbligo di versamento dei contributi dovuti per le forme di previdenza e assistenza
sociale obbligatoria, nel caso in cui il lavoratore continui a prestare
attività lavorativa alle dipendenze altrui, avrebbe chiaramente ammesso la
compatibilità fra il diritto all'indennità di disoccupazione ed il trattamento
della pensione per vecchiaia.
Il Tribunale, quindi,
ordinava la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della suddetta questione di legittimità costituzionale del citato art. 32,
ultimo comma, in relazione all'art. 76 della Costituzione.
3. - La menzionata
ordinanza veniva notificata l'8 febbraio 1958, comunicata ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento. e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 99 del 24
aprile 1959.
Nel giudizio di
legittimità costituzionale si costituiva l'I.N.P.S., in persona del presidente
On. Angelo Corsi, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Aureli, Mario
Pizzicannella, Guido Nardone e Pierino Pierini, i quali depositavano le proprie
deduzioni nella cancelleria della Corte il 13 maggio 1959.
Si costituiva anche
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che depositava le deduzioni in
cancelleria il 27 febbraio 1959.
4. - Nel corso di
analogo procedimento civile iniziato contro l'I.N.P.S. davanti al Tribunale di
Brescia da Bernardelli Adolfo, titolare di pensione per vecchiaia, l'Istituto,
nell'opporsi alla domanda, si richiamò egualmente al ripetuto art. 32, ultimo
comma, del D.P.R. n. 818 del 1957, e l'attore formulò la questione di
legittimità costituzionale di tale norma sostanzialmente negli stessi termini
svolti dal Minnozzi davanti al Tribunale di Macerata.
Il Tribunale di
Brescia, con ordinanza del 30 aprile 1959, ritenne la questione non
manifestamente infondata sotto entrambi i profili delineati dal Bernardelli, e
cioè sia sotto l'aspetto dell'eccesso formale di delega per violazione del
termine temporale imposto dall'art. 37 della legge n. 218 del 1952, sia sotto
l'aspetto dell'eccesso sostanziale, per avere esorbitato dai limiti della
delega fissati dallo stesso art. 37.
Il Tribunale
nell'ordinanza, quanto alla prima censura, afferma senz'altro che la
pubblicazione oltre il quinquennio del decreto delegato concreterebbe
violazione del termine suddetto, e quindi violazione dell'art. 76 della Costituzione;
quanto alla seconda censura, formula osservazioni analoghe a quelle contenute
nella ricordata ordinanza del Tribunale di Macerata.
5. - Nel corso di
altri tre paralleli giudizi, pure pendenti davanti al Tribunale di Brescia,
rispettivamente fra Giornetto Giuseppe, Lela Francesco, Campanaro Luigi e
l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, gli attori, anch'essi titolari
di pensione per vecchiaia a carico dell'I.N.P.S., sollevarono identiche
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 32, ultimo comma, del D.P.R.
26 aprile 1957, n. 818, ed il Tribunale, anche in data 30 aprile 1959, ed
egualmente ritenendo non manifestamente infondate le questioni, pronunciò altre
tre ordinanze identiche a quella sopra richiamata, disponendo la trasmissione
alla Corte costituzionale anche degli atti relativi ai detti giudizi.
Le ordinanze sono
state tutte regolarmente notificate il 20 giugno 1959, comunicate ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 1
agosto 1959, n. 184.
Davanti alla Corte
costituzionale si sono costituiti il Bernardelli, il Giornetto, il Lela ed il
Campanaro, rappresentati e difesi dagli avvocati Vezio Crisafulli e Franco Agostini,
che hanno depositato le proprie deduzioni il 19 agosto 1959.
Si é pure costituito
l'I.N.P.S., in persona del presidente, rappresentato e difeso dagli avvocati
Massimo Aureli, Mario Pizzicanella, Guido Nardone e Pierino Pierini, i quali
hanno depositato le deduzioni il 17 agosto 1959.
É altresì intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il
6 luglio 1959.
6. - La difesa delle
parti private, in tutti i giudizi predetti, insiste nella tesi di
incostituzionalità della norma impugnata sotto il solo aspetto sostanziale.
Afferma che la stessa non può essere considerata norma di attuazione della
legge n. 218 del 1952, perché in questa legge non si rinviene alcun principio
escludente il cumulo fra le due prestazioni assicurative; né può considerarsi
una norma di coordinamento con la precedente disciplina legislativa, per la
carenza di tale principio, sia nella legislazione precedente, sia nella legge
n. 218 del 1952, specie in relazione agli artt. 12 e 27 di questa. Onde la
norma impugnata sarebbe innovativa rispetto al passato, ed in contrasto con la
delega contenuta nell'art. 37 della legge n. 218 del 1952.
7. - I patroni
dell'I.N.P.S., sia nelle deduzioni relative alle cause provenienti dal
Tribunale di Brescia, sia in quelle relative alla causa proveniente dal
Tribunale di Macerata, fondano la loro difesa sulla considerazione che, a norma
dell'art. 38 della Costituzione, le assicurazioni sociali hanno lo scopo di
garantire ai lavoratori mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di
inabilità, vecchiaia o disoccupazione, supplendo alla mancanza del salario.
Onde rientrerebbe nelle direttive costituzionali il coordinamento delle varie
forme di assistenza concorrenti a quell'unico scopo. Coordinamento posto in
essere dal legislatore delegato seguendo i criteri restrittivi adottati in
genere dal legislatore ordinario in materia di cumulo fra prestazioni
assistenziali diverse (artt. 61 e 72 R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827; artt. 2 e
10 della legge 4 aprile 1952, n. 218; artt. 16 e 21 T.U. 30 maggio 1955, n.
797), ed in particolare, per quanto riguarda la disoccupazione, dall'articolo
52, lett. e, del regolamento 7 dicembre 1924, n. 2270, il quale dispone che
perde il diritto alla prestazione per la disoccupazione colui che divenga
totalmente invalido, e l'art. 56 dello stesso regolamento, che limitava il
diritto dell'ultrasessantacinquenne all'indennità per la disoccupazione
iniziata nell'anno successivo al compimento dell'età, epoca alla quale cessava
l'obbligo dell'assicurazione. Tali ultime disposizioni starebbero a confermare
che, nell'un caso e nell'altro, la prestazione era esclusiva nell'ipotesi in
cui fosse dimostrata, o presumibile, la perdita della capacità di guadagno, e
quindi eliminato l'elemento del relativo rischio, essenziale nel rapporto
assicurativo. E le modifiche apportate a tali disposizioni, prima con la
riduzione dei limiti di età agli effetti dell'obbligo assicurativo e del diritto
a pensione di vecchiaia, sancita dal R.D.L. 14 aprile 1939, n. 636, poi con
l'abolizione dei limiti stessi agli effetti contributivi, di cui all'art. Z7
della legge 4 aprile 1952, n. 218, avrebbero maggiormente reso necessario un
coordinamento dei rapporti fra le assicurazioni per invalidità e vecchiaia e
per la disoccupazione.
Anche la modifica
tecnica sancita dalla legge 29 aprile 1949, n. 264, secondo cui l'onere
dell'indennità di disoccupazione si riverserebbe sulla massa dei lavoratori
attivi, avrebbe poi reso necessario, per altro verso, "di contenere tali
oneri nei limiti della stretta necessità", evitando che taluno possa
"beneficiare due volte della solidarietà di chi trae dal lavoro
subordinato i suoi mezzi di vita".
Aggiungono, infine, i
patroni detl'I.N.P.S., riprendendo l'argomento già accennato riguardo alla
cessazione del rischio assicurabile, che l'art. 32 contempla l'esclusione
dell'indennità di disoccupazione solo per il pensionato, cioè per colui nei
riguardi del quale l'evento della perdita della capacità di guadagno si é già
utilmente verificato, e non può quindi essere ulteriormente coperto con le
prestazioni inerenti alla disoccupazione, "assorbita" dal verificarsi
dell'evento suddetto.
Nelle deduzioni
relative alle cause provenienti dal Tribunale di Brescia, la difesa
dell'I.N.P.S. contesta poi che l'iscrizione dei pensionati negli elenchi dei
disoccupati possa assumersi a favore della tesi della illegittimità
costituzionale della norma impugnata, perché questa non nega il diritto al
lavoro dei pensionati, mentre invece, disponendo che questi siano iscritti, al
penultimo posto dell'elenco, riconosce implicitamente che la ricerca da parte
loro di un posto di lavoro debba essere "subordinata alla rioccupazione
delle forze di lavoro potenzialmente attive", il chè costituirebbe una
riprova della legittimità della norma impugnata.
8. - L'Avvocatura
dello Stato, nelle deduzioni avverso l'impugnativa della norma in questione di
cui all'ordinanza del Tribunale di Brescia, osserva che non sussiste la pretesa
violazione dei limiti temporali posti dall'art. 37 della legge delega n. 218
del 1952. Secondo l'Avvocatura, la pubblicazione attiene alla efficacia del
provvedimento legislativo, mentre l'iter normativo delegato si conclude con la
firma del Capo dello Stato. E secondo la formula della delega, che fa
riferimento appunto alla "emanazione" della norma e non alla
pubblicazione, verrebbe in considerazione, ai fini del termine, il momento
conclusivo dell'iter legislativo delegato, cioè la firma del Capo dello Stato,
avvenuta il 26 aprile 1957, e cioè entro il quinquennio dall'entrata in vigore
della legge delega (10 maggio 1952), restando indifferente la serie dei
successivi incombenti.
In relazione poi alla
questione di merito, e quindi a tutte le ordinanze di rinvio, l'Avvocatura
osserva che criterio basilare della previdenza sociale é il sollievo dal
bisogno. Ed a questo principio appunto si ispirerebbero le varie norme che, in
materia, riducono, sospendono o aboliscono le prestazioni nel caso di cumulo.
Al riguardo, quale esempio di coordinamento reso necessario dal moltiplicarsi
delle prestazioni assicurative, cita l'art. 61, terzo comma, del R.D.L. 4
ottobre 1935, n. 1827, il quale dispone che se l'invalidità, che sta alla base
della pensione, proviene da infortunio sul lavoro o malattia professionale, la
pensione é ridotta ad una misura tale che, sommata con la rendita liquidata ai
sensi della legge per infortunio o per malattia professionale. non superi la
retribuzione annua dell'assicurato.
Altri esempi di tale
criterio sarebbero poi costituiti dall'art. 72 dello stesso R.D.L. 4 ottobre
1935, n. 1827, che regola il cumulo fra prestazioni antitubercolari e pensione
per invalidità e vecchiaia, e dall'art. 2 del R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 463,
che esclude il versamento ad entrambi i genitori disoccupati della quota di
maggiorazione della indennità di disoccupazione per figli a carico.
Ed anche nella legge
n. 218 del 1952 vi sarebbero disposizioni ispirate ad analogo principio, e cioè
l'art. 2, nella parte in cui modifica l'art. 13 del R.D.L. 14 aprile 1939, n.
636, stabilendo che, "qualora non vi siano né coniuge né figli superstiti,
la pensione é reversibile ai genitori superstiti di età superiore ai
sessantacinque anni, che non siano già titolari di pensione diretta, nella
misura del 15 per cento ciascuno", e l'art. 10 successivo, che esclude dal
diritto al minimo di pensione il titolare di altra pensione a carico
dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti o
di trattamenti sostitutivi, qualora per effetto del cumulo delle due
prestazioni il pensionato fruisca di un beneficio mensile superiore al minimo
stesso.
Quale ulteriore
conferma dell'enunciato principio direttivo di politica legislativa in materia
di concorso fra prestazioni assistenziali, l'Avvocatura cita poi l'art. 16 del
D.P.R. 20 maggio 1955, n. 797, che approva il T.U. delle disposizioni sugli
assegni familiari, che sancisce la incompatibilità, per i lavoratori
ricoverati, fra prestazioni antitubercolari e assegni familiari, stabilendo la
corresponsione del trattamento più favorevole; l'art. 31 dello stesso T.U. che
contempla la esclusione, nell'ambito della stessa famiglia, del cumulo degli
assegni familiari con le maggiorazioni dell'indennità di disoccupazione e la
corresponsione, anche in tal caso, del più favorevole dei due trattamenti;
l'art. 3 della legge 7 dicembre 1956, n. 1504, che regola il cumulo fra le
maggiorazioni delle prestazioni economiche antitubercolari e gli assegni
familiari in seno allo stesso nucleo familiare.
Dopo di avere,
infine, ricordato che, secondo la sentenza n. 16 del
1957 della Corte costituzionale, il coordinamento, oggetto di delega
legislativa, rientra nel concetto più ampio di coordinamento, comprensivo della
facoltà di correggere le discordanze che si verifichino nel settore del sistema
giuridico cui la delega si riferisce, l'Avvocatura conclude, affermando che la
norma impugnata, inquadrata fra le citate disposizioni, appare ispirata a quei
principi e criteri direttivi "che non potevano essere ignorati dal
legislatore delegato", perché, "già accolti nella legislazione
previdenziale, avevano anche informato alcune disposizioni della legge 218 del
1952".
9. - La difesa del
Bernardelli e consorti in lite ha depositato, nei termini, una memoria
illustrativa a sostegno delle già formulate conclusioni, aggiungendo al
riguardo nuove argomentazioni.
Innanzi tutto,
dandosi carico di una opinione secondo cui l'eventuale introduzione di norme di
attuazione innovative, nel decreto delegato n. 818 del 1957, potrebbe
ammettersi in vista della natura di atto avente forza di legge del decreto
delegato stesso, passa a confutarla, osservando che, in tal modo, si
violerebbero i principi generali vincolanti il potere legislativo delegato, che
non può derogare ad alcuna disposizione della legge delegante.
Accenna poi ad altri
dubbi circa il grado di subordinazione del decreto in questione rispetto alla
legge delega, in considerazione del contenuto della stessa, comprendente sia
una disciplina diretta di una determinata sfera di rapporti, sia un atto di
delega al Governo ad emanare norme sulla stessa materia, per cui potrebbe
ipotizzarsi una limitazione del vincolo di subordinazione della legge delegata
alle sole norme di principio della legge delegante; ma osserva che l'ipotesi é
infondata. In proposito rileva che la subordinazione gerarchica fra i detti
tipi di norme, generalmente riconosciuta, nonché l'intimo nesso che unisce le
stesse, per cui la norma delegata non perviene ad assumere forza di legge
ordinaria se non sulla base e col concorso della norma delegante (sentenza n. 3 del 1957
della Corte costituzionale), suggeriscono una risposta negativa in ordine
all'ipotesi sopra accennata. Anche perché, in caso contrario, si tratterebbe di
delega invalida, essendone subordinata la materia ad un'opera di sottile
interpretazione, in aperto contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
Il principio di
cumulabilità delle prestazioni in esame, che dovrebbe desumersi dalla
legislazione in vigore e dalla stessa legge delega, renderebbe, comunque, la
tesi inapplicabile nella specie.
Illustra poi
l'esistenza nella legge delega di criteri secondo cui é ammissibile la
compatibilità della pensione con il proseguimento dell'attività lavorativa ed
il connesso obbligo del versamento dei contributi (artt. 12 e 27); ed é di
conseguenza ammissibile la compatibilità della pensione con l'indennità di
disoccupazione.
Eguali criteri di
compatibilità desume poi, per la legislazione precedente, dagli artt. 17 e 52
del R.D. n. 2270 del 1924, in base ai quali l'esclusione dal diritto alla
prestazione per la disoccupazione sarebbe stabilita solo eccezionalmente nel
caso di perdita totale di capacità di lavoro, e mantenuta invece per
l'assicurato che conservi una residua capacità. Anche la norma contenuta nell'art.
56 dello stesso decreto, che limita il diritto dell'ultrasessantacinquenne alla
indennità per la disoccupazione iniziata nell'anno successivo a quello del
compimento dell'età, non sarebbe altro che una logica conseguenza della
cessazione dell'obbligo di versamento dei contributi allora stabilita al
sessantacinquesimo anno e della condizione, pure richiesta, dell'avvenuta
effettuazione di almeno ventiquattro versamenti contributivi nel biennio
precedente all'inizio della disoccupazione, per cui apparirebbe chiara la ratio
della limitazione temporale di cui sopra, non potendo materialmente il
lavoratore far valere il diritto all'indennità alle condizioni predette, dopo
il secondo anno dal compimento dei sessantacinque anni.
D'altra parte,
abolito con l'art. 27 della legge del 1952 il limite di età per il versamento
dei contributi, ne consegue, secondo la difesa, che il pensionato ha diritto in
ogni tempo alla indennità, mentre l'art. 32, ultimo comma, ciò proprio vale ad
impedire.
Considerando poi la
non cumulabilità fra pensione per invalidità, rendita per infortuni sul lavoro
e prestazioni antitubercolari di cui agli artt. 61 e 72 R.D.L. 4 ottobre 1935,
n. 1827, i limiti di cumulabilità sanciti dall'art. 10 della legge n. 218 del
1952, osserva che non possono quelle disposizioni. essere invocate a favore
della tesi dell'Avvocatura, in quanto non di divieto di cumulo in tali ipotesi
si tratterebbe, ma di semplice regolamentazione dello stesso.
E riferendosi alle
altre norme invocate dalle controparti per desumere principi restrittivi in
materia di cumulo di prestazioni assicurative, rileva che l'art. 16 T.U. 30
maggio 1955, n. 797, sugli assegni familiari, consente solo un diritto di
scelta della prestazione più favorevole a vantaggio del lavoratore che gli
artt. 2 R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 462, 21 citato T.U. 30 maggio 1955 e 3 della
legge 7 dicembre 1956, n. 1504, stanno solo. ad impedire che la medesima
prestazione (assegni ed integrazioni per familiari a carico) venga corrisposta
a più di una persona della stessa famiglia, e cioé che la medesima prestazione
venga - in tal modo moltiplicata, fra più soggetti, e non esclude quindi che
venga cumulata. in uno solo; e che, infine, l'art. 2 della legge n. 2 del 1952,
nella parte in cui modifica l'art. 13 del R.D.L. 14. aprile 1939, n. 636,
quanto alla esclusione della riversibilità della pensione per i genitori
dell'assicurato che godano di - trattamento proprio di pensione, non stabilisce
un divieto di cumulo, ma attua solo il principio che informa tutto l'articolo,
cioè che la reversibilità ai superstiti é prevista solo in caso che questi
possano considerarsi a carico dell'assicurato.
Esclude infine che
l'art. 38 della Costituzione, pur delineando un ampio sistema protettivo in
materia di sicurezza sociale tendente ad attuare il sollievo dal bisogno, sia
incompatibile col sistema assicurativo attualmente vigente, che anzi sarebbe
ivi (secondo comma) per chiare note richiamato. Pertanto l'art. 38 non potrebbe
invocarsi al fine di escludere il principio del rischio specifico, cui sarebbe
informata tutta la legislazione in materia di assicurazioni sociali, e che
costituirebbe il fondamento per l'erogazione delle relative prestazioni, le
quali comunque concernerebbero "varie. e distinte forme di assicurazione,
in ciascuna delle quali il diritto alla prestazione. sorge indipendentemente
dai diritti derivanti dalle altre forme di assicurazione", intese ciascuna
a proteggere da un rischio di diversa natura. La detta. norma costituzionale
resterebbe pertanto estranea alla questione in esame, cioè al rapporto fra la
legge delega n. 218 del 1952 e la norma impugnata, in relazione all'art. 76
della Costituzione.
10. - La difesa
dell'I.N.P.S. ha, pure nei termini, presentato una memoria illustrativa con la
quale riprende e sviluppa l'argomentazione, già accennata in precedenza,
riguardo alla ripartizione dell'onere delle indennità di disoccupazione sulla
massa dei lavoratori attivi, precisando che, mentre l'originario meccanismo
assicurativo consisteva nella formazione di un fondo di riserva, accreditato in
conti individuali proporzionali all'importo dei versa - menti (art. 19 R.D.L.
14 aprile 1939, n. 636), con gli artt. 34 e 35 della legge 29 aprile 1949, n.
264, fu invece istituito, in aggiunta, un assegno fisso di valore economico
assorbente rispetto alle preesistenti indennità, non accreditato nei conti dei
singoli assicurati, ed alimentato con un contributo percentuale sulle
retribuzioni. Onde l'assicurato non riceverebbe l'equivalente di quanto da lui
o per lui risparmiato, ma una quota della ricchezza che. viene prelevata per
far fronte ai bisogni di cui all'art. 38 della Costituzione.
Aggiunge infine che,
nell'ambito del potere di coordinamento concessogli, il legislatore delegato
poteva e doveva provvedere come fece appunto con la norma impugnata, a regolare
l'ipotesi in cui l'invalido pensionato svolga una residua capacità di lavoro,
giacché tale ipotesi era disciplinata dall'art. 17 del decreto 7 dicembre 1924,
n. 2270, il quale faceva riferimento, quanto al concetto di invalidità
pensionabile, all'art. 7 del decreto 30 dicembre 1923, n. 3184, formalmente e
sostanzialmente diverso dall'art. 10 del decreto 14 aprile 1939, n. 636, che
quest'ultimo avrebbe quindi abrogato.
11. - Anche
l'Avvocatura generale dello Stato, per parte sua, ha presentato, nei termini,
due memorie illustrative in relazione alle questioni di cui alle citate
ordinanze dei Tribunali di Macerata e di Brescia.
In esse, l'Avvocatura
afferma, innanzi tutto, che la norma impugnata é modificativa dell'art. 17 del
regolamento 7 dicembre 1924, n. 2270, per cui il Governo, nell'emanarla,
avrebbe agito nell'ambito della propria potestà regolamentare - anche se la
norma stessa é stata inserita "in sede di compilazione di testo
unico", così dice l'Avvocatura -, onde dovrebbe ritenersi inammissibile la
questione di legittimità costituzionale, essendo questa riferita ad atto
regolamentare e, come tale, non avente forza di legge.
Aggiunge l'Avvocatura
che la legge 4 aprile 1952, n. 218, non contiene alcuna norma regolante il
trattamento del pensionato in caso di disoccupazione, per cui non sarebbe
ravvisabile quel contrasto tra legge di delegazione e legge delegata in cui,
secondo la sentenza n. 24 del 1959 della Corte costituzionale, si concreterebbe
l'eccesso dai poteri di coordinamento affidati al Governo con l'art. 37 della
legge n. 218 del 1952.
Altro motivo di
incompatibilità fra le due prestazioni espone poi l'Avvocatura, sostenendo che
le stesse sono, entrambe, concesse a titolo alimentare, così come si
desumerebbe per le pensioni dall'art. 10 della legge delegante n. 218 del 1952,
secondo cui il trattamento di pensione é comprensivo dell'assegno integrativo,
dell'indennità di caropane e degli assegni di contingenza. In particolare poi -
soggiunge l'Avvocatura - la norma impugnata si sarebbe mantenuta nei limiti
della delega riguardo al divieto di cumulo del sussidio straordinario di
disoccupazione con la pensione, giacché, a norma dell'art. 36 della legge 29
aprile 1949, n. 264 confermativo dell'art. 4 del decreto legge 20 maggio 1946,
n. 373 - tale divieto era già stato previsto, con esclusione solo delle
pensioni di guerra.
Osserva infine
l'Avvocatura, che l'art. 17 del regolamento approvato con decreto 7 dicembre
1924, n. 2270, non potrebbe giovare al fine di sostenere l'esistenza di un
principio di cumulabilità fra le prestazioni in discorso, perché la
corresponsione al pensionato della indennità di disoccupazione sarebbe ivi
prevista solo eccezionalmente nel caso di residua ed utilizzata capacità
lavorativa, restando quindi confermato il principio di massima in senso
opposto.
12. - Ai sensi
dell'art. 15 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, il Presidente della Corte, con decreto del 14 gennaio 1960,
assegnò all'udienza del 6 aprile 1960 la trattazione di tutte e cinque le
cause.
In tale udienza, i
patroni delle parti hanno illustrato le tesi svolte negli scritti difensivi.
Considerato
in diritto
1. - Le cinque cause
vanno riunite e decise con unica sentenza, data la sostanziale identità della
questione che con esse si dibatte: la legittimità costituzionale della norma
contenuta nell'ultimo comma dell'art. 32 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, con
cui si dispone che l'indennità di disoccupazione non spetta per i periodi per i
quali é percepito un trattamento di pensione.
2. - É innanzi tutto
da esaminare l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità sollevata
dall'Avvocatura dello Stato.
Sostiene l'Avvocatura
che la norma impugnata ha carattere e contenuto regolamentare, in quanto
modifica l'art. 17 del regolamento 7 dicembre 1924, n. 2270, col quale vennero
emanate - disposizioni per l'esecuzione del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3158,
concernente provvedimenti per l'assicurazione obbligatoria contro la
disoccupazione involontaria. Il Governo - così sostiene l'Avvocatura - senza
invadere la sfera normativa primaria, avrebbe agito nell'ambito dei propri
poteri, ossia nell'ambito della propria potestà regolamentare, in base alla
quale aveva emanato il predetto art. 17. All'esercizio di tale potestà non
potrebbe essere di ostacolo il fatto che il Governo ne avrebbe usato in sede di
compilazione del decreto delegato di cui si tratta, non esistendo nessuna
disposizione che vieti di inserire in un nuovo testo legislativo norme
attinenti alla potestà governativa regolamentare. Non trattandosi, quindi, di
norma avente forza di legge, ma di atto o provvedimento avente caratteristica
formalmente amministrativa, non potrebbe sussistere questione di
costituzionalità onde l'inammissibilità della questione medesima.
Siffatto ragionamento
non é fondato, e infondata é la conclusione che se ne vuoi trarre, della
inammissibilità della proposta questione di costituzionalità.
Per l'art. 134 della
Costituzione e per l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,
la Corte costituzionale é chiamata a decidere le questioni di legittimità
costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge. Basta, quindi,
che la norma impugnata di illegittimità costituzionale sia contenuta in un atto
avente veste di legge o in uno di quegli atti che, pure aventi la forma di
decreti, hanno forza di legge - quali sono i decreti legislativi o delegati e i
decreti legge - perché sia radicata la competenza a giudicare della Corte
costituzionale.
3. - Il Tribunale di
Brescia, nelle sue ordinanze, oltre a sollevare la questione della legittimità
costituzionale dell'art. 32 del D. P. R. 26 aprile 1957, n. 818, nel senso
innanzi riferito, ha ritenuto anche non manifestamente infondata la questione -
che é pregiudiziale ed investe la legittimità di tutto il decreto - circa il
mancato rispetto del limite di tempo per la emanazione del decreto stesso.
"L'art. 32... - si legge nelle dette ordinanze - violò doppiamente il
disposto dell'art. 76 della Costituzione, in quanto andò oltre i principi ed i
criteri direttivi stabiliti dalla legge delegante e non osservò il limite temporale
da quella imposto (la legge 4 aprile 1952, n. 218, venne pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 16 aprile 1952, mentre il D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,
venne pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 settembre 1957)".
Ma questa questione
non é fondata.
La Corte
costituzionale, con sentenza n. 39 del 6 luglio 1959, ha ritenuto che il ritardo nella
pubblicazione di un decreto delegato oltre il termine fissato nella delega,
quando il decreto stesso sia stato però emanato nei termini, ai sensi dell'art.
87, quinto comma, della Costituzione, non costituisce vizio di illegittimità
costituzionale in relazione all'art. 76 della Costituzione medesima.
Invero - si esprime
la ricordata sentenza - "la norma costituzionale (art.76)... prevede la
delegazione al Governo dell'esercizio della funzione legislativa, vale a dire
di quella funzione che é esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70
Costituzione). Il tempo limitato,, che deve essere prestabilito, concerne
precisamente l'esercizio di tale funzione; non comprende invece adempimenti
successivi a quell'esercizio, che si é esaurito con la emanazione del
provvedimento legislativo, posto che gli adempimenti stessi competono ad altri
organi, di natura amministrativa. D'altra parte, la pubblicazione sui fogli
ufficiali, diretta a rendere note legalmente le disposizioni legislative, é
condizione di efficacia, non requisito di validità della legge, che esiste
validamente anche prima della sua pubblicazione".
Ora il decreto in
esame é stato emanato dal Capo dello Stato (art. 87, quinto comma,
Costituzione) in data 26 aprile 1957, come risulta dalla Gazzetta Ufficiale n.
231, del 17 settembre 1957. E tale data é antecedente al termine fissato nella
legge delega, che scadeva il 10 maggio 1957, essendo stato stabilito nei cinque
anni dalla entrata in vigore della legge stessa, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 15 aprile 1952, n. 89, supplemento ordinario.
4. - Prima di passare
all'esame del merito della questione di legittimità costituzionale proposta a
questa Corte in ordine all'art. 32 del decreto delegato 26 aprile 1957, n. 818,
é necessario precisare l'oggetto della detta questione ed i limiti
dell'impugnazione.
Sia le ordinanze del
Tribunale di Brescia, che quella del Tribunale di Macerata, si riferiscono,
genericamente, all'ultimo comma dell'art. 32; ma da esse emerge che i
procedimenti civili principali, che a quelle ordinanze diedero luogo, avevano
ad oggetto la corresponsione della indennità di disoccupazione, e si faceva
questione del cumulo di tale indennità con la pensione. L'art. 32, ultimo
comma, del decreto delegato, 26 aprile 1957, n. 818, parla, invece, sia
dell'indennità di disoccupazione che del sussidio straordinario, e dispone che
"l'indennità di disoccupazione e il sussidio straordinario non spettano
per i periodi per i quali é stabilito un trattamento di pensione, tranne il
caso che si tratti di pensione di guerra". Ora l'Avvocatura dello Stato,
tanto nelle difese scritte quanto nella discussione orale, si é occupata sia
dell'indennità di disoccupazione che del sussidio straordinario, forse
intendendo entrambe queste provvidenze comprese nell'impugnativa. Ma, in
effetti, si tratta di cose diverse, e come soltanto della prima si é discusso
nel giudizio di merito, cosi ora solo della medesima si deve discutere nel
giudizio incidentale, in questa sede essendo ovviamente non pertinente trattare
un punto per nulla attinente a quel giudizio. La diversità delle due provvidenze
risulta, infatti, dal fondamentale rilievo che l'indennità di disoccupazione ha
carattere essenzialmente assicurativo, mentre il sussidio straordinario,
disciplinato dalla legge 29 aprile 1949, n. 264, ha natura e scopo
assistenziali. Esso ha riguardo a particolari condizioni della mano d'opera,
sovviene lavoratori appartenenti a categorie professionali particolarmente
bisognose, in zone depresse e prive o scarse di industrie e di lavori pubblici;
inoltre i lavoratori che ne beneficiano debbono essere nella impossibilità di
seguire i corsi di qualificazione professionale o di prestare la propria opera
presso i cantieri lavoro, o perché questi sono lontani dai luoghi di residenza
o perché i cantieri non li possono accogliere. Non debbono poi trovarsi nelle
condizioni di poter usufruire dell'indennità di disoccupazione, tanto che
possono ottenere il sussidio anche quando abbiano versato un numero
assolutamente minimo, quasi simbolico, di contributi assicurativi.
Correlativamente, la concessione del sussidio, quando concorrano le condizioni
sopra indicate, é un provvedimento del tutto discrezionale, che viene adottato
dal Ministro del lavoro, col concerto del Ministro del tesoro, per le ovvie
conseguenze di carattere finanziario (v. art. 36 citata legge 29 aprile 1949,
n. 264).
Resta pertanto
chiarito che oggetto della presente impugnativa é costituito da quella parte
dell'ultimo comma dell'art. 32 del decreto delegato che stabilisce il divieto
del cumulo fra l'indennità di disoccupazione e la pensione.
5. - Circa il
contenuto della delega conferita al Governo con l'art. 37 della legge 4 aprile
1952, n. 218, e la estensione maggiore o minore delle facoltà che con la
medesima venivano concesse, bisogna subito rilevare che la formula che fu
adottata é quanto mai ampia. Si autorizzava l'emanazione di norme di attuazione
e transitorie della legge; la raccolta, poi, in testo unico delle disposizioni
che regolano la materia delle assicurazioni sociali. Il testo unico non fu
compilato, e, in base alla delega, venne emanato il decreto di cui si discute.
Anche per questo valeva, naturalmente,. la formula adottata - che é, invero,
più usata nel caso di delegazione legislativa per i testi unici che per i
decreti legislativi -: "potranno essere emanate, in conformità dei principi
e dei criteri direttivi cui si informa la presente legge, disposizioni
transitorie e di attuazione, nonché norme intese a coordinare le vigenti norme
sulle assicurazioni sociali con quelle della presente legge...".
Data questa formula,
é compito dell'interprete determinarne l'estensione e i limiti. La singolarità
di tal delega consiste anche nel fatto che una duplice direzione é ad essa
assegnata: poiché la stessa legge delega ha una vasta parte contenente numerose
norme sulle assicurazioni sociali, le norme del decreto delegato dovevano
essere conformi ai principi posti da quelle norme; inoltre dovevano risultare
informate ad un coordinamento fra le. norme vigenti sulle assicurazioni sociali
e quelle della legge delega.
Ora, pur tenendo
conto dell'ampiezza della delega, bisogna escludere che la norma impugnata
dell'art. 32 del decreto delegato possa considerarsi norma di attuazione della
legge delega. Il motivo é che la norma di attuazione in tanto é tale in quanto
derivi dalla norma obbiettiva posta dal legislatore, e presuppone quindi
l'esistenza di concrete specifiche disposizioni cui essa sia riferibile, le
quali, invece, nella specie non sussistono. Infatti nella legge delegante non é
dato ravvisare nessuna disposizione che possa collegarsi, in tal senso, con la
norma impugnata, che pone invece, come di seguito si vedrà, una disposizione
contrastante non solo con la legge delega, ma altresì con la legislazione
precedente.
Escluso che possa ritenersi
norma di attuazione, ed essendo pacifico che non é norma transitoria, é chiaro
che potrebbe solo trattarsi di norma di coordinamento. Il che, del resto, é
stato ampiamente sostenuto dall'Avvocatura dello Stato negli scritti difensivi.
Ai sensi dell'art. 37
della legge delega n. 218 del 1952, la norma in questione avrebbe dovuto,
dunque, essere emanata al fine di coordinare la legislazione vigente in materia
di assicurazioni sociali con le norme contenute nella legge stessa, in
conformità dei criteri e dei principi direttivi da questa desumibili.
Ora, specie in
considerazione della formula usata, vincolativa, come si é chiarito, anche in
relazione alle disposizioni della legge delega, é da ritenere che il
legislatore delegante, se ha, contemporaneamente alla delega, posto
disposizioni regolanti la stessa sfera di rapporti cui si riferisce la delega,
non ha certamente inteso conferire al Governo il potere di mutare quanto,
allora, aveva così stabilito. Erano quindi vincolanti per il legislatore delegato
non soltanto i principi e criteri direttivi cui si fa riferimento nella formula
di delega, ma altresì le disposizioni contenute nella legge delega, la quale,
se si accettasse un diverso concetto, finirebbe con l'assumere un contenuto
contraddittorio, evidentemente inammissibile, ponendo delle norme e conferendo
contemporaneamente al Governo il potere di modificarle.
Questa conclusione é
conforme alla natura della delegazione legislativa, che, condizionando in
determinato modo l'esercizio della facoltà attribuita al delegato, assume, nei
confronti delle disposizioni che dovranno essere emanate in attuazione di tale
facoltà, una funzione indubbiamente preminente, con la quale non si può
conciliare un esercizio in senso contrario alle norme contenute nella legge che
la delega dispone.
In questo senso la
Corte deve ribadire il principio già posto, in materia di delegazione
legislativa, nell'interpretare la estensione e i limiti propri del decreto
delegato n. 818 del 1957, di cui si tratta, nella sentenza n. 24 del
5 maggio 1959, quando osservò che "per quanto ampie siano le facoltà
delegate al Governo nei singoli casi, con la legge delegata non possono essere
dettate norme in contrasto con quelle contenute nella stessa legge di
delegazione".
6. - Ad avviso della
Corte, non vale a legittimare la norma impugnata il richiamo, cui hanno fatto
ripetutamente ricorso i patroni dell'I.N.P.S. ed anche l'Avvocatura dello
Stato, all'art. 38 della Costituzione.
Essi sostengono che
la legge 29 aprile 1949, n. 264, abbia sottolineato il mutamento di finalità
della istituzione dell'assicurazione contro la disoccupazione. Le vicende della
seconda guerra mondiale e dell'immediato dopoguerra avrebbero scardinato le
basi finanziarie del sistema preesistente, mentre l'assicurazione avrebbe
assunto una prevalente e più immediata funzione di assistenza, quella funzione,
cioè, di protezione contro il bisogno, che é stata solennemente affermata
nell'art.. 38 della Carta costituzionale. La trasformazione dell'istituzione
con la legge 4 aprile 1952, n. 218, si sarebbe compiuta anche attraverso la
modificazione dello strumento economico necessario al conseguimento dei fini
dell'assicurazione: si abbandonava il sistema della capitalizzazione
individuale, per passare a quello della ripartizione, con onere ricadente su
tutti i lavoratori, attivi o pensionati. La conseguenza cui sembra si vorrebbe
giungere, in base a questo riferimento al nuovo congegno assicurativo, sarebbe
praticamente quella della retribuzione delle prestazioni a favore dei singoli
assicurati ed una estensione del numero dei beneficiari. Entrate di natura
diversa dalle obbligazioni strettamente inerenti alle assicurazioni sociali
avrebbero poi permesso un aumento della entità delle prestazioni a favore degli
assicurati, anche in relazione al diminuito valore della moneta. Non sembra
peraltro che un siffatto mutamento delle basi economiche delle assicurazioni
sociali e dello stesso sistema attuariale adottato in conseguenza possa essere
richiamato, come sostiene la difesa dell'I.N.P.S., a giustificazione della.
norma impugnata, sul terreno della legittimità costituzionale.
Ora, pur prendendo in
esame le ragioni addotte dalla difesa dell'I.N.P.S. e le osservazioni fatte
dall'Avvocatura dello Stato, non é dato ravvisare nella legislazione precedente
alla legge delega 4 aprile 1952, n. 218, e nelle norme contenute nella stessa
legge delega nessuna disposizione che contrasti alla possibilità del cumulo: si
riscontra, viceversa, in talune disposizioni, il principio contrario,
favorevole, cioè, al cumulo stesso.
7. - Quale che sia la
funzione specifica che si voglia attribuire alla pensione di invalidità e
vecchiaia, é certo che, in base all'ordinamento vigente, essa é collegata allo
stato di bisogno del lavoratore determinato da un'accertata invalidità o
dall'aver superato un certo limite di età (art. 37 R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, e successive modificazioni; art. 2 legge 4 aprile 1952, n. 218). Ciò
emerge chiaramente dal regime cui la corresponsione della pensione é
assoggettata, in dipendenza delle variazioni dello stato di bisogno, quali,
appunto, quelle citate dalla difesa dell'I.N.P.S. e dall'Avvocatura dello
Stato, a cui, per la sua importanza, deve aggiungersi la riduzione fino ad un
quarto della pensione ai lavoratori che, essendone titolari, svolgono attività
retribuita alle dipendenze di altri, sancita dall'art. 12 della citata legge 4
aprile 1952, n. 218.
Per quanto riguarda,
invece, l'assicurazione contro la disoccupazione involontaria, si rileva che
l'evento da essa coperto é, secondo la legge (art. 45 R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827), la "disoccupazione involontaria per mancanza di lavoro" del
prestatore di lavoro retribuito alle dipendenze di altri. Trattasi di uno stato
di bisogno in cui il lavoratore viene a trovarsi, involontariamente, per essere
venuto meno il rapporto di lavoro preesistente - di regola per licenziamento -
e per l'impossibilità di assunzione da parte di un nuovo datore di lavoro
connessa a condizioni oggettive del mercato del lavoro, cioè alla mancanza di
richiesta di mano d'opera.
Il regime della
corresponsione della indennità di disoccupazione ne caratterizza
sufficientemente gli scopi, che sono appunto quelli di fornire al lavoratore
disoccupato una "indennità", tendente ad eliminare, in parte, le
conseguenze della disoccupazione.
Ed é lecito affermare
che il sistema adottato é strettamente aderente alla realtà di fatto in cui si
svolge il fenomeno della mancanza involontaria di lavoro, nel senso che questo,
nella sua obbiettiva esistenza, costituisce la base che giustifica la
corresponsione dell'indennità, salvo quei temperamenti al rigore del regime che
sono stati apportati con le disposizioni contenute proprio nel decreto cui la
presente impugnativa si riferisce (art. 32, primo e secondo comma).
8. - Raffrontando i
due tipi di assicurazioni sociali testé accennati, sotto il profilo della loro
compatibilità, si rileva che questa non può, in linea di principio, escludersi.
Ed invero
l'assicurazione per l'invalidità e vecchiaia ha riguardo a quel particolare
stato derivante da un fenomeno della vita che non necessariamente elimina ogni
e qualsiasi capacità lavorativa del soggetto assicurato, ma soltanto, quanto
alla invalidità, oltre i due terzi della sua capacità di guadagno (art. 10 R.D.
L.14 aprile 1939, n. 636), e, quanto alla vecchiaia, prescinde addirittura
dalla dimostrazione della effettiva incapacità, annettendo all'evento
fisiologico dell'invecchiamento oltre una certa età una presuntiva diminuzione
della capacità di guadagno, non necessariamente totale, per evidenti ragioni di
ordine sociale ed etico. Onde é ben ammissibile che il lavoratore pensionato,
sfruttando le sue residue capacità, presti la propria opera alle dipendenze di
terzi, ricavandone una retribuzione commisurata alle sue condizioni soggettive,
più o meno menomate. Ed a questa attività lavorativa non si vede perché non
dovrebbe aderire il trattamento assicurativo della disoccupazione. Questo
infatti, come si é visto, ha lo scopo di fornire una indennità inerente appunto
al fenomeno economico costituito dalla impossibilità oggettiva da parte del
lavoratore di esplicare la sua attività - quale che ne sia la consistenza
economica per mancanza di lavoro, fenomeno che deve inquadrarsi in un campo ben
diverso da quello riservato alla assicurazione per invalidità e vecchiaia, che
si ispira alla esigenza della garanzia di un minimum che non esclude la
prestazione di opera retribuita da parte del beneficiano, con l'assunzione, di
diritto e di fatto, della qualifica di prestatore di opera subordinata, e,
parallelamente, della qualifica di disoccupato. In un solo caso si può parlare
di una reale incompatibilità tra le due prestazioni: e cioè nel caso in cui la
capacità di guadagno dell'assicurato sia totalmente. eliminata, per cause
inerenti alla sua persona. In tale ipotesi, invero, egli non potrebbe né di
fatto né di diritto assumere la qualità di prestatore di opera retribuita, e
verrebbe quindi meno il presupposto essenziale su cui trova fondamento la
corresponsione dell'indennità di disoccupazione, attuandosi invece in pieno
quello relativo alla pensione per invalidità.
Ed appunto sotto
questo profilo vanno interpretate le norme di cui agli artt. 52, lett. e, e .56
del R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270, ricordati dalla difesa dell'I. N. P.S., che
rappresentano la concretizzazione, in disposizioni di legge, della detta
ipotesi di incompatibilità, la quale, per essere limitata ad un caso estremo,
non può ovviamente giovare alla tesi della incompatibilità nel senso ampio
sostenuto dalla difesa dell'I.N.P.S.
Né varrebbe osservare
in contrario, sulla base delle argomentazioni svolte dalla difesa dell'I.N.
P.S. e dall'Avvocatura dello Stato, che la incompatibilità risiederebbe
nell'essere lo stato di bisogno del soggetto già coperto dalla pensione per
invalidità e vecchiaia, per cui la corresponsione della indennità di
disoccupazione dovrebbe considerarsi superflua rispetto a tale esigenza. Ed
invero, in base a quanto sopra si é osservato circa l'oggetto delle due
prestazioni, é certo che queste, garantendo due rischi diversi, attinenti l'uno
ad un momento patologico soggettivo, l'altro ad un momento critico oggettivo
della vita stessa, non possono, per il solo fatto di essere riferite alla
stessa persona, assumere forma di reciproca esclusione.
Onde nulla vieta in
linea di principio che, concorrendo entrambi i momenti il che, come si é visto,
é possibile - concorrano entrambi i rimedi, non esistendo, tra l'altro, alcuna.
disposizione di carattere generale che fissi un maximum di prestazioni
al di là del quale non sia lecito andare, ma solo singoli casi di
incompatibilità relativa, insuscettibili di amplificazione analogica.
9. - Passando, dopo
queste premesse, all'esame delle disposizioni cui si sono riferite la difesa
dell'I.N.P.S. e l'Avvocatura dello Stato, é da rilevare che esse non possono
essere ritenute valide à smentire quanto si é affermato.
Ed invero, l'art. 61
dei R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, stabilendo che "se l'invalidità
proviene da infortunio sul lavoro o da una malattia professionale, la pensione
assegnata in base al presente decreto é ridotta ad una misura tale che, sommata
con la rendita liquidata ai sensi di legge per infortunio o per malattia
professionale, non superi la retribuzione dell'assicurato", si preoccupa
unicamente di sancire un regime particolare di concorrenza tra la pensione per
invalidità e vecchiaia e la rendita inerente all'infortunio sul lavoro o alla
malattia professionale, tale che l'assicurato non possa, sommando i due
trattamenti, conseguire una somma annua superiore alla sua retribuzione
normale. Il che si risolve nel riconoscimento della compatibilità delle due
prestazioni. E ciò a prescindere dalla differenza esistente tra la rendita per
infortunio e l'indennità di disoccupazione, che renderebbe comunque ininfluente
la disposizione ai fini di stabilire eventuali criteri del legislatore sul
concorso fra la pensione per invalidità e vecchiaia e la indennità di
disoccupazione.
L'art. 72 del citato
R.D.L. n. 1827 del 1935 stabilisce, é vero, la incompatibilità tra la pensione
per invalidità e le prestazioni antitubercolari, durante il corso delle quali
l'assicurato "non può ottenere la liquidazione della pensione". Ma, a
parte la considerazione che, qualora l'assicurato già goda della pensione,
questa non viene sospesa in toto, ma solo viene operata una trattenuta
inversamente proporzionale al carico di famiglia - come dispongono i successivi
commi dell'articolo stesso -, é da rilevare che l'esempio non può essere
assunto a base di una presunta incompatibilità generale della pensione per
invalidità con le altre prestazioni assicurative, giacché le prestazioni
antitubercolari si presentano sotto un aspetto quanto mai peculiare, consistendo
normalmente nel ricorso dell'assicurato (artt. 66 e 67 del citato R.D. L.), il
quale, quindi, viene posto al coperto da tutte le personali necessità della
vita, ciò che indubbiamente non avviene con la corresponsione della indennità
di disoccupazione.
Altri casi di
concorso, ma diversi da quello in questione, e quindi non conferenti alla
dimostrazione che da essi si vorrebbe trarre, abbiamo nell'art. 3 della legge
27 dicembre 1956, n. 1504, che concerne l'esclusione dalla maggiorazione per
carichi di famiglia sulle prestazioni economiche antitubercolari per i
familiari per i quali siano percepiti dal lavoratore o da altra persona di
famiglia gli assegni familiari; nell'art. 2 del R.D.L. 4 febbraio 1937, n. 463,
che esclude, per l'indennità di disoccupazione, la corresponsione delle quote
di maggiorazione per i figli a carico in favore di ambedue i genitori
contemporaneamente disoccupati; nell'art. 2 della legge 4 aprile 1952, n. 218,
che, stabilendo che in determinati casi la pensione é reversibile ai genitori
superstiti, "che non siano già titolari di pensione diretta", pone
una incompatibilità tra due pensioni, cioè tra due prestazioni affini, affinità
che non é certo riscontrabile tra la pensione e l'indennità di disoccupazione.
L'art. 10 successivo, il quale pure, stabilendo tra l'altro che il minimo di
pensione non si estende a "coloro i quali percepiscono più pensioni a
carico dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i
superstiti e dei fondi e trattamenti sostitutivi dell'assicurazione stessa
qualora, per effetto del cumulo, il pensionato fruisca di un beneficio mensile
superiore al minimo garantito", non fa che regolare la corresponsione di
prestazioni spettanti allo stesso titolo, senza comunque arrivare alla
incompatibilità assoluta, ma solo relativa, trattandosi appunto di una
regolamentazione che ha di mira solo l'osservanza di un certo limite nella
cumulabilità.
Non é, infine,
conferente allo scopo l'art. 16 del D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, che
stabilisce la incompatibilità fra prestazioni antitubercolari e assegni
familiari, data la diversità dell'oggetto della disposizione rispetto
all'ipotesi in esame; né l'art. 21 dello stesso decreto che riflette soltanto
la incompatibilità nell'ambito dello stesso nucleo familiare fra gli assegni
familiari e le maggiorazioni dell'indennità di disoccupazione per carichi di
famiglia.
É da rilevare anzi
che, in base alle ricordate disposizioni, cui potrebbero aggiungersi l'art. 11
del R.D.L. 21luglio 1937, n. 1239, concernente la stessa materia dell'art. 21
ora citato, e l'art. 5 della legge 20 febbraio 1958, n. 55, in tema di minimi
di pensione, un altro e ben diverso criterio legislativo é dato desumere, e
cioè appunto quello secondo cui le eventuali incompatibilità fra diverse prestazioni
assicurative, anche più vicine di quanto non siano la pensione per invalidità e
vecchiaia e l'indennità di disoccupazione, sono spesso sancite in modo relativo
e non assoluto, e quindi con principi ben diversi da quelli cui si é invece
attenuto il legislatore delegato nella norma impugnata, concernente una
incompatibilità assoluta. Sembra, inoltre, il caso di rilevare che questa é
altresì in contrasto con quanto lo stesso legislatore delegato ha disposto nel
D.P.R. n. 818 del 1957. Si legge infatti nell'art. 32 stesso, primo comma, che
é ammessa l'indennizzabilità e la sussidiabilità delle domeniche e degli altri
giorni festivi, esclusa sotto la precedente disciplina (art. 57, R.D. 7
dicembre 1924, n. 2270). E nel secondo comma é ammessa, entro certi limiti ed a
certe condizioni, l'indennizzabilità della disoccupazione anche nel periodo di
malattia. Ciò che rappresenta una evidente evoluzione del principio prima
vigente, secondo cui la disoccupazione cessava di essere indennizzabile nel
caso di malattia, in applicazione del concetto di incompatibilità fra indennità
per disoccupazione e impossibilità soggettiva del lavoratore di prestare la sua
opera. Ed a questo evidente, notevole allentamento nella disciplina della
materia, si contrappone, in tutto il suo rigore e la sua vasta portata, la
norma impugnata.
10. - Le
considerazioni innanzi svolte circa la compatibilità tra le due forme di
prestazioni assicurative in esame trovano conforto in disposizioni positive di
diritto.
Ed invero l'art. 17
del R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270, disponeva che. il lavoratore affetto da
infermità o invalidità temporanea, escluso in linea di massima dal diritto al
sussidio di disoccupazione - principio questo superato, come si é visto, dalle
recenti norme dell'art. 32, primo comma, del decreto delegato in esame -,
poteva tuttavia mantenere il diritto se, "conservando una residua capacità
al lavoro", avesse "di fatto trovato impiego" rimanendo poi
disoccupato. Il che sta a significare che, pure in un regime maggiormente
rigoristico, era tuttavia esplicitamente ammesso che il sussidio fosse versato
a chi aveva esplicato solo una ridotta attività lavorativa e poi era stato
colpito dalla disoccupazione.
E l'art. 10 della
legge 29 aprile 1949, n. 264, che annovera tra i possibili iscritti nelle liste
di collocamento i pensionati, implicitamente ammette e contempla la prestazione
del lavoro da parte di chi già gode di un trattamento pensionistico, e detta la
regolamentazione di questo caso ai fini della iscrizione nelle liste stesse, il
che costituisce appunto il presupposto per poter conseguire l'indennità di
disoccupazione (art. 75, R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827).
Inoltre, due norme
contenute nella stessa legge delega del 1952, n. 218, sono ancora più eloquenti
al riguardo.
Con l'art. 12,
infatti, si dispone la riduzione fino ad un quarto della pensione di invalidità
e vecchiaia a danno dei pensionati che prestino "opera retribuita alle
dipendenze di altri", e con l'art. 27 si dispone che "l'obbligo del
versamento per i contributi dovuti per le forme di previdenza e di assistenza
sociale obbligatorie previste dalla presente legge (ivi compresa quindi quella
per la disoccupazione involontaria) non cessa qualora il lavoratore, in età
superiore ai cinquantacinque anni se donna e ai sessanta se uomo, presti
attività retribuita alle dipendenze di altri".
Ora, mentre é
evidente che la prima disposizione conferma il principio sopra esposto della
possibilità del lavoro dell'invalido e di chi abbia superato i limiti di età
pensionabile, la seconda sancisce un obbligo che, trovando la sua ragion
d'essere nel principio testé indicato, pone la premessa specifica per la
indennizzabilità della disoccupazione del lavoratore che, per avere superato
l'età pensionabile, ha pure diritto alla prestazione relativa.
Pertanto, la
fondamentale obbiezione mossa dalla difesa dell'I.N.P.S., secondo cui il già
avvenuto conseguimento del diritto a pensione é sempre in connessione con il
venir meno, dimostrato o presunto, del bene assicurabile, e cioè della forza di
lavoro intesa "come bene economico collocabile sul mercato di
lavoro", per cui lo stato di disoccupazione del pensionato non é
indennizzabile perché non può essere più considerato "un rischio in senso
tecnico", non sembra possa considerarsi in armonia con le disposizioni
preesistenti alla legge delega e tanto meno con quelle della legge delega
stessa.
11. - Deve infine
rilevarsi che la regolamentazione delle assicurazioni per invalidità e
vecchiaia e per la disoccupazione involontaria, quale rispettivamente risulta
dal testo legislativo fonda - mentale, e cioè il R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827
- che ha ripreso e rielaborato la legislazione preesistente in entrambe le
materie e segnatamente, per l'invalidità e vecchiaia, il decreto luogotenenziale
istitutivo 21 aprile 1919, n. 603, e, per la disoccupazione, il R.D. 30
dicembre 1923, n. 3158, integrato col regolamento 7 dicembre 1924, n. 2270 -,
delinea, dal punto di vista giuridico, il diritto del lavoratore al
conseguimento delle prestazioni come un vero e proprio diritto soggettivo
perfetto, il quale sorge, sulla base del rapporto assicurativo, con il
verificarsi delle condizioni analiticamente previste dalla legge, e cioè, da un
lato, l'obbligo del versamento dei contributi, dall'altro la concorrenza di
eventi diversi a seconda del tipo di assicurazione contratta: invalidità oltre
un certo limite, anzianità oltre una certa età, mancanza di lavoro per
obbiettiva impossibilità di impiego.
Onde, anche sotto
questo profilo, che del resto si ricollega alla fondamentale indipendenza delle
due forme di assicurazione sopra accennate, si manifesta, nel sistema,
quell'orientamento di compatibilità delle due specie di prestazioni. E trova
conferma l'impossibilità che le eventuali limitazioni del godimento di un tal
diritto soggettivo si desumano da altre disposizioni, in via di interpretazione
estensiva di principi limitativi previsti a proposito di situazioni giuridiche
differenti.
12. - Dalle cose
dette deve trarsi la conclusione in ordine alla sollevata questione di
legittimità costituzionale, circa il cumulo dell'indennità di disoccupazione
con la pensione.
Escluso che la norma
impugnata potesse ritenersi una norma transitoria o di attuazione, restava a
vedere se poteva ammettersi che avesse operato un coordinamento, nel senso e
nei limiti dettati dal legislatore delegante.
Data la riscontrata
assenza nel sistema normativo delle assicurazioni sociali di disposizioni da
cui possa desumersi direttamente l'incompatibilità delle prestazioni per
invalidità e vecchiaia e per la disoccupazione, e richiamato il concetto che le
incompatibilità riscontrabili fra altre prestazioni sono sancite, più spesso,
soltanto in senso relativo, deve concludersi che la disposizione impugnata,
giungendo invece a stabilire una incompatibilità assoluta, ha posto una norma
che, andando oltre i principi ed i criteri della legge delegante, non si limita
a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con quelle della
legge delegante, ma detta una disposizione addirittura contraria allo spirito
che questa medesima informa.
E pertanto, alla
stregua dei principi in precedenza fissati in tema di delegazione legislativa,
appare evidente l'eccesso dai limiti della delega e il conseguente vizio di
incostituzionalità che affetta la norma stessa quando stabilisce la
incompatibilità con la pensione della indennità di disoccupazione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con
unica sentenza nei giudizi indicati in epigrafe:
respinge l'eccezione
di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato;
dichiara non fondata
la questione proposta dal Tribunale di Brescia con le ordinanze 20 aprile 1959
sulla legittimità costituzionale dal decreto delegato 26 aprile 1957, n. 818,
per assunta violazione del limite temporale posto nell'art. 37 della legge
delega 4 aprile 1952, n. 218, in riferimento all'art. 76 della Costituzione;
dichiara, sulla
questione proposta con le ordinanze medesime del Tribunale di Brescia e con
l'ordinanza 27 gennaio 1959 del Tribunale di Macerata, la illegittimità
costituzionale del comma terzo dell'art. 32 del detto decreto delegato 26
aprile 1957, n. 818, nella parte in cui si stabilisce che l'indennità di
disoccupazione non spetta per i periodi per i quali é percepito un trattamento
di pensione, in relazione all'art. 37 della indicata legge delega 4 aprile
1952, n. 218, e in riferimento all'art. 76 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio
1960.
Gaetano
AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI
AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio
PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in
Cancelleria il 31 maggio 1960.