SENTENZA
N. 39
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale del D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164, contenente
norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni, in
riferimento all norma contenuta nell'art. 76 della Costituzione, e dell'art. 77
dello stesso D. P. R. 7 gennaio 1956, n.
1) ordinanza emessa
il 9 giugno 1958 dal Pretore di Bologna nel procedimento penale a carico di
Cremonini Armando e Zanotti Vittorio, iscritta al n. 29 del Registro ordinanze
del 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 174 del 19
luglio 1958;
2) ordinanza emessa
il 21 novembre 1958 dal Pretore di Marsala nel procedimento penale a carico di
Spidalieri Giorgio e Passalacqua Francesco, iscritta al n. 4 del Registro
ordinanze del 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiate della Repubblica n. 26
del 31 gennaio 1959;
3) ordinanza emessa
il 5 gennaio 1959 dal Giudice istruttore del Tribunale di Casale Monferrato nel
procedimento penale a carico di Gianotti Michelino, iscritta al n. 54 del
Registro ordinanze del 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 64 del 14 marzo 1959.
Viste le
dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 27 maggio 1959 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
udito il sostituto
avvocato generale dello Stato Valente Simi per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel procedimento
penale a carico di Cremonini Armando e Zanotti Vittorio, imputati del reato di
cui agli articoli 24, comma primo, 51 e 56 del D. P. R. 7 gennaio 1956, n. 164,
sanzionato dal successivo art. 77, per non aver posto in opera, durante lo
svolgimento di lavori edili, gli accorgimenti necessari per evitare eventuali
pericoli di infortunio sul lavoro, il Pretore di Bologna ha pronunciato ordinanza,
in data 9 giugno 1958, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, affinché decida se non sia da ritenersi illegittimo l'art. 77
del ricordato decreto legislativo presidenziale, per contrasto con l'art. 27,
prima parte, della Costituzione.
Osserva il Pretore,
accogliendo le argomentazioni difensive, che detto art. 77, posto in relazione
agli articoli 24, 51, 56 dello stesso D. P. R., i quali statuiscono la sanzione
penale per i "preposti" e per i "lavoratori", dà vita a una
duplice categoria di concetti che appare inammissibile nell'attuale sistema
italiano, e cioè da un lato ad una forma di presunzione assoluta, e dall'altro
ad una specie di reato anomalo esclusivamente "proprio", per il quale
risponde obbligatoriamente l'imprenditore, chiunque sia in fatto il
responsabile di quella determinata sfera di attività della vita del cantiere;
che detta anomalia risulta evidente dall'esame di tutto il testo legislativo,
il quale, ad esempio, prevede all'art. 15 diverse sanzioni a seconda di chi sia
il soggetto attivo (datore di lavoro o dirigente, ovvero preposto) e che per
altre condotte, invece (ad es. art. 24), prevede la sanzione solo a carico del
datore di lavoro o dirigente, dando luogo alla conseguenza che a questi ultimi,
in determinati casi, venga addebitato un comportamento commissivo od omissivo
altrui; che "l'alta opera di vigilanza", spettante esclusivamente al
direttore dei lavori, non può comprendere tutti quegli aspetti di vita del
cantiere di cui all'art. 24, potendosi verificare ad esempio che, posto il
materiale necessario a disposizione del cantiere da parte del datore di lavoro
ed impartito l'ordine altrettanto necessario da parte del direttore dei lavori,
l'omissione di cautele sia da attribuirsi alla inesecuzione di un preposto o di
un lavoratore;
che - pertanto - la
norma criticata dà vita ad una forma di responsabilità oggettiva o di
presunzione in contrasto con l'articolo 27, prima parte, della Costituzione.
L'ordinanza é stata
ritualmente notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento, nonché pubblicata, per disposizione
del Presidente della Corte costituzionale, nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica del 19 luglio 1958.
É intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come
per legge, dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha dedotto che la
denunzia di illegittimità costituzionale dell'art. 77 del citato decreto
legislativo si basa su un presupposto del tutto infondato, perché tale
disposizione prevede e punisce, a titolo di contravvenzione, la inosservanza di
vari obblighi determinati nelle norme in essa richiamate, é l'elemento
psicologico é dato dalla semplice volontarietà dell'omissione; né ha importanza
la diversità delle sanzioni previste per i diversi soggetti chiamati a
rispondere anche di uno stesso fatto.
Riguardo alla
affermata presunzione di colpa, l'Avvocatura dello Stato, richiamati i principi
affermati nella sentenza
n. 3 del 1956 della Corte costituzionale, ha osservato che quando si é
verificato l'evento che importa la violazione dell'obbligo, il reato é
perfetto, ma l'imputato potrà sempre far valere, secondo i principi generali,
le cause che escludano la sua responsabilità, quali il caso fortuito o la forza
maggiore. Il datore di lavoro ha l'obbligo di adottare nella propria azienda
tutti gli accorgimenti prescritti dalla legge e di dare le direttive
necessarie, vigilando perché queste siano rispettate ed attuate. Se non fa
questo, non si versa in tema di responsabilità oggettiva, ma di colpa, per non
avere adoperata la dovuta diligenza nella attività direttiva e di controllo,
salva sempre la discriminante della mancanza di un nesso fra l'azione e
l'evento, da accertarsi dal giudice nel caso concreto.
Queste considerazioni
sono state ribadite in una successiva memoria.
Non si sono invece
costituiti gli imputati del processo principale.
2. - Nel procedimento
penale a carico di Spidalieri Giorgio e Passalacqua Francesco, imputati dei
reati di cui all'art. 590 Codice penale e agli articoli 22 e 23 del D. P. R. 7
gennaio 1956, n. 164, puniti - questi ultimi - dall'art. 77 dello stesso
decreto presidenziale, il Pretore di Marsala, con ordinanza emessa il 21
novembre
Si legge
nell'ordinanza che l'art. 77 di detto decreto punisce il datore di lavoro per
fatti che non possono essergli imputabili perché riguardano per lo più dettagli
della costruzione dei ponteggi; il che appare molto più evidente nei casi molto
frequenti quando i lavori sono condotti, come si suol dire, in economia, in cui
il datore di lavoro non abbia una competenza specifica nella materia tecnica
relativa alle costruzioni e si sia affidato, appunto per questo motivo, al dirigente,
la cui responsabilità concorre con quella del datore di lavoro, a norma del
menzionato art. 77, e perciò non la sostituisce.
L'ordinanza é stata
ritualmente notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento, nonché pubblicata, per disposizione
del Presidente della Corte costituzionale, nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica del 31 gennaio 1959.
É intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come
per legge, dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha dedotto che la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 77 del decreto presidenziale
in parola deve ritenersi ed essere dichiarata infondata, per le stesse
argomentazioni esposte nei riguardi dell'ordinanza 9 giugno 1958 del Pretore di
Bologna.
Gli imputati del
processo principale non si sono costituiti nel presente giudizio.
3. - Nel procedimento
penale a carico di Gianotti Michelino, imputato della contravvenzione prevista
e punita dall'art. 77, lett. c, del D. P. R. 7 gennaio 1956, n.
Contro tale sentenza
propose appello il Procuratore della Repubblica di Casale Monferrato, e, su
richiesta di questi, il Giudice istruttore presso lo stesso Tribunale, con
ordinanza in data 5 gennaio 1959, disponeva la sospensione del procedimento e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
L'ordinanza era
ritualmente notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, all'imputato e
al Pubblico Ministero e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento,
nonché pubblicata, per disposizione del Presidente della Corte costituzionale,
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 14 marzo 1959.
É intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come
per legge, dall'Avvocato generale dello Stato, il quale, dopo aver rilevato,
sia pure senza insistervi, il difetto nell'ordinanza di ogni precisa
indicazione delle norme costituzionali che si assumono violate, ha sostenuto
nell'atto di intervento e ribadito in una memoria successiva che il momento in
cui si deve ritenere esercitata la funzione legislativa delegata o concluso il
suo esercizio é quello della approvazione o emanazione del decreto legislativo,
previsto nella legge stessa di delegazione; non, invece, quello della
pubblicazione, atto dovuto, demandato ad organi dipendenti, non agli organi
costituzionali, condizione di efficacia, non di esistenza della norma, come
risulta anche dal testo degli articoli 72 e 73 della Costituzione.
L'imputato del
processo principale non si é costituito nel presente giudizio.
Nell'udienza pubblica
del 27 maggio
Considerato
in diritto
La Corte ha ravvisato
l'opportunità della riunione delle tre cause per la loro decisione con unica
sentenza, posto che le norme, alle quali si riferiscono le questioni di
legittimità costituzionale proposte con le tre ordinanze, fanno parte di uno
stesso testo legislativo e in una delle ordinanze, quella del Giudice
istruttore del Tribunale di Casale Monferrato, si pone il problema della
legittimità costituzionale dell'intero decreto del Presidente della Repubblica
7 gennaio 1956, n. 164.
Tale questione, che
deve essere esaminata per la prima, concerne l'osservanza della norma contenuta
nell'art. 76 della Costituzione, la quale prescrive che la delegazione
dell'esercizio della funzione legislativa al Governo può essere concessa
soltanto "per tempo limitato". Il termine fissato nell'art. 1 della
legge di delegazione 12 febbraio 1955, n. 51 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 7 marzo 1955, n. 54, ed entrata in vigore il 22 marzo 1955), era
di un anno dalla data dell'entrata in vigore di detta legge. Il decreto
legislativo presidenziale emanato in base a tale delegazione reca la data del 7
gennaio 1956, ma fu pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 31
marzo 1956, n. 78.
La Corte non ritiene
che tale ritardo nella pubblicazione di una legge delegata, quando questa sia
stata emanata, ai sensi dell'art. 87, quinto comma, della Costituzione, entro
il termine fissato nella legge di delegazione, configuri una violazione
dell'art. 76 della Costituzione, alla quale consegua la illegittimità
costituzionale della prima o, ancor meno, la sua inesistenza giuridica.
La norma
costituzionale testé ricordata prevede la delegazione al Governo
dell'"esercizio della funzione legislativa", vale a dire di quella
funzione che é esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70 della
Costituzione).
Il "tempo
limitato", che deve essere prestabilito, concerne precisamente l'esercizio
di tale funzione; non comprende invece adempimenti successivi a
quell'esercizio, che si é esaurito con la emanazione del provvedimento
legislativo, posto che gli adempimenti stessi competono ad altri organi, di
natura amministrativa.
D'altra parte, la
pubblicazione nei fogli ufficiali, diretta a rendere note legalmente le
disposizioni legislative, é condizione di efficacia, non requisito di validità
della legge, che esiste validamente anche prima della sua pubblicazione.
Queste considerazioni
sembrano sufficienti a far ritenere non fondata la questione di legittimità
costituzionale del decreto legislativo denunciato come illegittimo, sebbene il
ritardo intervenuto nella pubblicazione di esso non sia da approvare, anche se
non derivi da negligenza.
Le questioni proposte
nelle ordinanze del Pretore di Bologna e del Pretore di Marsala riguardano
invece l'art. 77 del decreto legislativo sopra ricordato, il quale prevede
sanzioni penali a carico dei datori di lavoro e dei dirigenti per la
inosservanza delle norme contenute in diversi articoli del decreto stesso.
Secondo i giudici di merito, la norma denunziata concreterebbe una figura di
responsabilità oggettiva o di presunzione, in contrasto con l'art. 27, prima
parte, della Costituzione.
Per meglio impostare
la questione, sembra opportuno chiarire che il decreto legislativo 7 gennaio
1956, n. 164, al pari di numerosi altri emanati nello stesso torno di tempo in
base alla stessa legge di delegazione 12 febbraio 1955, n. 51 (D. P. R. 19
marzo 1956, n. 302; D. P. R. 19 marzo 1956, n. 303; D. P. R. 20 marzo 1956, n.
320; D. P. R. 20 marzo 1956, n. 321; D. P. R. 20 marzo 1956, n. 322; D. P. R.
20 marzo 1956, n. 323), contiene norme per la prevenzione degli infortuni sul
lavoro in un particolare settore, e precisamente in quello delle costruzioni
edilizie. In esso, come negli altri, é contenuta tutta una serie di
prescrizioni concernenti i materiali e gli strumenti da usare, le cautele da osservare
a protezione dei lavoratori, i requisiti delle opere provvisionali (ponteggi,
impalcature, montanti), le regole delle manovre da compiere, e così via. Sono
prescrizioni suggerite dalla esperienza tecnica, la quale ha dimostrato che la
inosservanza di tali avvedimenti é frequentemente causa di infortuni, anche
gravi, specialmente nel lavoro delle costruzioni. Perciò la legge ne impone
l'osservanza a tutti coloro che partecipano o presiedono a tali opere e commina
sanzioni a carico dei lavoratori, dei preposti e dei dirigenti e datori di
lavoro, dai quali ultimi esige che vigilino perché l'osservanza sia completa e
rigorosa.
Per quanto si
esaminino attentamente le disposizioni, non vi si ravvisa alcuna violazione del
principio dell'art. 27, primo comma, della Costituzione. A carico del datore di
lavoro o del dirigente é prevista chiaramente una responsabilità per fatto
proprio, fondata sulla inosservanza dell'obbligo di dare le disposizioni e di
stabilire le cautele indicate dalla legge e di curarne la puntuale esecuzione.
Non sussiste pertanto
alcun contrasto con il principio che sancisce il carattere personale della
responsabilità.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata
la questione, proposta con l'ordinanza 5 gennaio 1959 del Giudice istruttore
del Tribunale di Casale Monferrato, sulla legittimità costituzionale del D. P.
R. 7 gennaio 1956, n. 164, contenente norme per la prevenzione degli infortuni
sul lavoro nelle costruzioni, in riferimento alla norma contenuta nell'art. 76
della Costituzione;
dichiara non fondate
le questioni, proposte con le ordinanze 9 giugno 1958 del Pretore di Bologna e
21 novembre 1958 del Pretore di Marsala, sulla legittimità costituzionale
dell'art. 77 dello stesso D.P.R. 7 gennaio 1956, n.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio
1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI.
Depositata in
cancelleria il 9 luglio 1959.