SENTENZA N.
281
ANNO 2010
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
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-
-
-
- Luigi MAZZELLA “
-
-
- Maria
-
-
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
- Paolo GROSSI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 6, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59
(Disposizioni urgenti per l’attuazione
di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia
delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
giugno 2008, n. 101, promosso dal Tribunale di Roma, nei procedimenti riuniti
vertenti tra
Visti gli atti di
costituzione della C. S. C. Computer Sciences
Corporation Italia s.r.l., dell’INPS. ed altra nonché l’atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 6 luglio 2010 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli
avvocati Michel Martone per
Ritenuto in
fatto
1. — Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con
ordinanza del 9 ottobre
2. — Il rimettente premette di essere
chiamato a pronunciare sulla tempestiva opposizione proposta da C. S. C. Italia
s.r.l. avverso una cartella di pagamento, notificatale da Equitalia
Esatri s.p.a., in qualità di agente per la
riscossione dei tributi, con la quale le era stato intimato il versamento della
complessiva somma di euro 938.836,32 – iscritta a ruolo dall’Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) – a titolo di restituzione di sgravi
contributivi, dei quali la stessa società aveva beneficiato per n. 121
contratti di formazione e lavoro stipulati nel periodo compreso tra il gennaio
del 1997 e il maggio del 2001.
La restituzione era stata chiesta sulla
base di una decisione adottata dalla Commissione delle Comunità europee l’11
maggio 1999, con la quale i menzionati benefici contributivi erano stati
considerati aiuti di Stato non compatibili con il mercato comune, in assenza
delle condizioni stabilite nella medesima pronuncia.
3. — L’opponente, nel quadro di una
serie di eccezioni e difese, aveva sostenuto la legittimità delle agevolazioni
contributive godute sulla base della normativa al tempo vigente in materia di
contratti di formazione e lavoro, ed aveva chiesto la sospensione
dell’efficacia esecutiva del ruolo.
4. — L’INPS, in proprio e per conto
della società di cartolarizzazione S. C. C. I., si era costituita
tempestivamente, ponendo in evidenza la legittimità della pretesa azionata,
stante l’accertata incompatibilità con il mercato comune delle agevolazioni
contributive; la sussistenza, in capo all’opponente, dell’onere di provare che
i contratti di formazione e lavoro stipulati rispondessero ai requisiti
individuati dalla menzionata decisione della Commissione come necessari per
riconoscerne la compatibilità con il detto mercato comune; l’infondatezza delle
altre eccezioni sollevate e dell’istanza di sospensione, peraltro in contrasto
con l’efficacia diretta e vincolante degli ordini della Comunità.
Si era altresì costituita tardivamente
in giudizio Equitalia
Esatri s.p.a., in qualità di agente per la
riscossione dei tributi, eccependo la tardività dell’opposizione ai sensi
dell’art. 617 codice di procedura civile, nonché la propria carenza di
legittimazione passiva sulle questioni relative al merito dell’opposizione e
l’infondatezza delle domande proposte nei propri confronti.
5. — Il giudice a quo prosegue, esponendo che in udienza l’opponente aveva
insistito per la sospensione dell’efficacia esecutiva del ruolo, segnalando
l’esistenza di pericoli irreparabili per la vita della società qualora la
pretesa azionata fosse stata posta in esecuzione, avuto riguardo alle
condizioni economiche della società stessa.
Pertanto egli, con ordinanza del 28
dicembre 2007, aveva sospeso l’efficacia esecutiva della cartella di pagamento,
ravvisando i gravi motivi di cui all’art. 24, comma 6, del decreto legislativo
26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante
ruolo, a norma dell’articolo 1 della L. 28 settembre 1998, n. 337).
6. — Il rimettente aggiunge che il 9
aprile 2008 è stato pubblicato il d.l. n. 59, poi convertito, a seguito del
quale egli ha anticipato l’udienza al 17 giugno 2008, «al fine di assicurare il
rispetto dei termini di cui al comma 3° della norma sopra citata». In tale
udienza egli ha sospeso nuovamente l’efficacia esecutiva della cartella, avendo
ravvisato «i presupposti di cui all’art. 1, comma 1°, del sopra citato d. l.
59/2008», nel frattempo convertito e, in particolare, un evidente errore nel
calcolo dell’intera somma da recuperare e la sussistenza del «pericolo di un
pregiudizio imminente e irreparabile», per l’ingente ammontare della somma
richiesta, per le costanti perdite di bilancio registrate dalla società negli
ultimi anni, per l’impossibilità di ottenere il documento unico di regolarità
contributiva (DURC) e di pretendere il pagamento di crediti scaduti nei
confronti di pubbliche amministrazioni.
Il giudicante rileva ancora che, in
corso di causa, l’INPS, pur ribadendo le proprie eccezioni e difese, ha dato
atto di aver provveduto allo sgravio parziale dell’importo azionato con la
cartella e, pertanto, di voler ridurre la propria domanda al pagamento della
somma residua di euro 285.271,00, relativa ai benefici contributivi goduti
dalla società per 41 lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro.
L’opponente, dal canto suo, ha dato atto di aver ricevuto il parziale
provvedimento di sgravio, insistendo per il totale annullamento della cartella
esattoriale.
7. — In questo quadro il giudice a quo, richiamata la normativa sui
contratti di formazione e lavoro, nonché il contenuto della decisione adottata
l’11 maggio 1999 dalla Commissione delle Comunità europee, riferisce che tale
decisione era stata impugnata dallo Stato italiano, il cui ricorso, però, è
stato rigettato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee con sentenza
del 7 marzo 2002.
Ciò posto, il rimettente osserva che,
nella materia oggetto del giudizio, l’onere di provare la sussistenza dei
requisiti per poter beneficiare degli sgravi contributivi ricade, per costante
giurisprudenza, sulla parte che ha ottenuto tali sgravi. Nel caso di specie,
dunque, l’onere probatorio spetta all’opponente, che, al fine di fornire la
detta prova, «ha prodotto copiosa documentazione di natura contabile (tra cui
il libro matricola e diversi prospetti dell’incremento occupazionale realizzato
nel periodo di riferimento) ed ha invocato l’ammissione di prova per testi su
molte delle circostanze indicate in ricorso».
Il rimettente, al fine di verificare la
fondatezza di quanto sostiene
Il giudice a quo richiama il dettato dell’art. 1 del d.l. n. 59 del 2008 (nel
testo risultante dalla legge di conversione) e rileva che la sospensione
dell’efficacia esecutiva della cartella di pagamento è stata concessa, nel
mutato contesto normativo, con ordinanza depositata l’11 luglio 2008. Pertanto,
in applicazione del comma 3 della norma ora citata, il giudice deve decidere la
causa nel termine complessivo di 90 giorni dalla data della sospensione. In
difetto, la legge prevede le seguenti conseguenze: 1) l’ordinanza di
sospensione «perde efficacia»; 2) il presidente di sezione riferisce al
presidente del tribunale circa il mancato rispetto del suddetto termine da
parte del giudice, «per le determinazioni di competenza».
Ad avviso del giudicante, la sospensione
a tempo dell’efficacia esecutiva
della cartella di pagamento sarebbe in contrasto, in primo luogo, con l’art.
24, secondo comma, Cost.
Infatti, tale sospensione sarebbe
essenziale per un concreto e pieno esercizio del diritto di difesa, «nella
misura in cui consente alla medesima parte – nella specie gravata del relativo
onere probatorio – di richiedere l’espletamento di ogni attività istruttoria
necessaria al fine di provare la fondatezza dei propri assunti, senza dover
temere che la fisiologica durata del processo conseguente allo svolgimento di
tale attività si ripercuota negativamente sulla propria situazione patrimoniale
(anche in forza della quale la stessa ha ottenuto, come premesso, la
sospensione dell’esecutività della cartella di pagamento opposta)». In altre
parole, in forza del meccanismo in esame, il diritto di difesa della parte, che
ha ottenuto la sospensione dell’esecutività della cartella, risulta di fatto
tutelato al massimo per novanta giorni, decorsi i quali, a prescindere dalla
(ovvia) persistenza dei requisiti richiesti, il provvedimento di sospensione
perde comunque effetto, consentendo all’Istituto di agire in via esecutiva.
Né si potrebbe giungere a diversa
conclusione valorizzando la circostanza che la norma censurata consente al giudice,
«sulla base dei presupposti di cui ai commi 1 e 2», di confermare anche
parzialmente la sospensione già concessa, fissando un termine di efficacia non
superiore a sessanta giorni.
Invero, a prescindere dal rilievo che
questo ulteriore termine non sarebbe idoneo a consentire la conclusione
dell’istruttoria richiesta né il completamento della consulenza, è la
previsione di un termine finale di efficacia entro il quale il processo deve
essere concluso (pena la ripresa dell’esecutività provvisoria della cartella) a
porsi in contrasto con il diritto costituzionale ad una piena ed effettiva
difesa.
8. — Secondo il giudice a quo, la sospensione a tempo contrasterebbe anche con il
disposto dell’art. 111, secondo comma, Cost., in quanto attribuisce all’INPS una
posizione di indubbio quanto ingiustificato vantaggio nei confronti della
controparte.
Infatti l’Istituto, trascorso un breve
lasso di tempo a decorrere dall’emissione della sospensiva, può agire
esecutivamente in forza di un titolo in relazione al quale il giudice ha già
posto in luce sia un evidente errore nel calcolo di una parte rilevante della
somma da recuperare, sia un concreto pericolo di un pregiudizio imminente e
irreparabile derivante alla parte opponente dalla minacciata esecuzione forzata.
Nel caso di specie, il concreto pericolo di tale pregiudizio imminente e
irreparabile – che non è, per sua natura, un pericolo a tempo – rende palese lo
squilibrio tra le posizioni processuali assunte dalle parti in causa: mentre
l’INPS. si è limitato a richiedere alla società opponente il pagamento di tutti
i contributi non versati in relazione ai 121 contratti di formazione e lavoro –
salvo poi procedere, su invito del giudice ed all’interno del giudizio di
opposizione, ad effettuare una verifica circa la fondatezza di tale pretesa e a
procedere allo sgravio parziale – la società opponente ha dovuto proporre
opposizione avverso una cartella di pagamento contenente una pretesa
vistosamente errata in eccesso e dovrebbe anche riuscire, dopo aver ottenuto la
sospensione dell’efficacia esecutiva della stessa, a provare la fondatezza
delle proprie difese in relazione alla residua somma in contestazione nel
termine massimo di 90 giorni, come se il periculum in mora, già riconosciuto dal giudice, avesse perduto ogni
rilevanza una volta scaduto il termine sopra indicato.
Ad avviso del rimettente, la
disposizione in esame, nella parte in cui introduce la suddetta sospensione a
tempo, contrasterebbe, inoltre, con l’art. 117, primo comma, Cost., per
violazione dell’obbligo internazionale assunto dall’Italia con la
sottoscrizione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, il cui art. 6, primo comma, nel prescrivere il
diritto di ogni persona ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed imparziale,
imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione
della giustizia allo scopo d’influire sulla singola causa o su di una
determinata categoria di controversie; tale disposizione della CEDU, infatti,
costituirebbe fonte interposta, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte
europea di Strasburgo sul punto, nel senso che la parità delle parti dinanzi al
giudice implica la necessità che il potere legislativo non si intrometta
nell’amministrazione della giustizia allo scopo d’influire sulla risoluzione
della controversia o di una determinata categoria di controversie. Al riguardo,
l’ordinanza di rimessione richiama la giurisprudenza della Corte di cassazione
e della stessa Corte europea.
Il giudice a quo ritiene che le esigenze manifestate dal legislatore
nell’emanare la disposizione censurata, dirette a consentire all’INPS un
sollecito recupero degli aiuti di Stato non dovuti, non possano integrare le
«imperiose ragioni d’interesse generale» richieste dalla Corte europea come
condizione per superare il generale divieto di ingerenza. Lo Stato italiano – e
per esso l’INPS – avrebbe dovuto celermente richiedere ai soggetti beneficiari
delle agevolazioni sopra citate il pagamento dei contributi dovuti in relazione
non a tutti i contratti di formazione e lavoro stipulati, bensì soltanto a quei
contratti posti in essere in assenza delle condizioni legittimanti indicate
dalla medesima decisione; né la dichiarazione di inadempienza dell’Italia,
contenuta nella sentenza della Corte di giustizia del 1° aprile 2004, potrebbe
costituire un’imperiosa ragione di interesse generale per procedere
esecutivamente nei confronti dei predetti beneficiari: il ritardo accumulato
dallo Stato nel procedere ai recuperi dovuti non potrebbe incidere
negativamente sul diritto di difesa di una delle parti e sul principio della
loro parità davanti al giudice, e ciò sarebbe ancor più valido quando, come nel
caso in esame, la norma introdotta sia a favore della parte che tale ritardo ha
accumulato.
9. — Quanto alla disposizione dettata
dal comma 6 della norma censurata, che prevede il dovere per il presidente di
sezione di vigilare «sul rispetto dei termini di cui al comma 3» e di riferire
«con relazione trimestrale, rispettivamente, al presidente del tribunale o
della Corte d’appello per le determinazioni di competenza», il rimettente
ritiene che essa sia lesiva dei princìpi di cui agli artt. 101, secondo comma,
e 104, primo comma Cost.
Infatti, il legislatore avrebbe così
introdotto «un inammissibile strumento di pressione sul giudice che, avendo
riscontrato la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1° della stessa norma,
abbia disposto la sospensione dell’efficacia esecutiva della cartella opposta,
e ciò al solo fine di ottenere una più celere definizione di una determinata
categoria di processi in cui è direttamente (per il tramite dell’INPS) parte in
causa ed all’interno dei quali – lo si è detto più volte ma giova ricordarlo –
l’onere della prova grava sulla controparte».
Risulterebbe lesiva dei menzionati
parametri costituzionali anche l’assoluta genericità del riferimento alle
«determinazioni di competenza», che il capo dell’ufficio dovrebbe adottare in
caso di mancato rispetto dei termini in questione, in quanto sarebbe adombrato
il “fantasma” dell’attivazione di un non meglio precisato procedimento
disciplinare, a carico del magistrato giudicante che abbia concesso la
sospensione dell’esecutività della cartella di pagamento opposta e che non sia
stato poi in grado di definire il processo nei successivi 90 giorni, senza
tuttavia alcun esplicito riferimento alla
vigente normativa sugli illeciti disciplinari.
Il decreto legislativo 23 febbraio 2006,
n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative
sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della
disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di
ufficio dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera f) della legge 25 giugno 2005, n. 150),
nell’art. 2, prevede tra gli illeciti commessi nell’esercizio delle
funzioni «[...]il reiterato, grave e
ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle
funzioni[...]», quale, ad esempio, il mancato rispetto dei termini previsti
dalla legge per il deposito della motivazione delle sentenze o delle ordinanze,
mentre il termine introdotto con la norma impugnata, più che riferirsi al
compimento di un atto, andrebbe piuttosto ad incidere sulla gestione ordinaria
dei tempi del processo e sulla facoltà del giudice, fino ad ora insindacabile,
di valutare in quale momento la causa sia effettivamente matura per
Pertanto, a parere del tribunale
rimettente, in un ipotetico procedimento disciplinare, il giudice cui sia stato
contestato di non aver rispettato il
suddetto termine si dovrebbe difendere allegando i contenuti delle proprie
ordinanze, con ciò sottoponendosi a valutazione l’esercizio dell’attività
giurisdizionale.
10. — La società opponente nel giudizio a quo si è costituita nel giudizio
costituzionale e, dopo aver riassunto lo svolgimento della causa innanzi al
Tribunale di Roma, ha chiesto che la questione sia dichiarata fondata,
sottolineando la violazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e
segnalando come, nel caso di specie, il limite temporale di sospensione
dell’esecutività di novanta giorni risulti insufficiente, in quanto è decisivo
verificare la condizione dell’incremento netto dell’occupazione, richiamata
dall’art. 3, lettera a), della
decisione della Commissione europea in data 11 maggio 1999 quale requisito di
legittimità delle agevolazioni contributive fruite, per il cui accertamento è
in corso la consulenza tecnica. La parte privata sottolinea l’inadeguatezza dei
termini imposti dalla norma impugnata ed il fatto che, nonostante una verifica
giurisdizionale dei presupposti della sospensione del ruolo, decorso il termine
di legge, l’istituto previdenziale potrebbe procedere immediatamente al
recupero delle agevolazioni, a prescindere dalla durata del giudizio.
11. — Anche l’INPS si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale ed ha richiamato alcuni aspetti del
procedimento davanti al Tribunale di Roma, segnalando come il giudice
rimettente avesse già sospeso una prima volta la provvisoria esecutività della
cartella e ritenuto la causa matura per
Pertanto, il giudice non avrebbe
rispettato i termini di legge fissati per il celere andamento processuale delle
cause di lavoro e previdenza. Per quello che concerne l’altra disposizione
sottoposta a censura, la stessa non riguarda né il giudice rimettente, né il
processo di cui lo stesso è assegnatario, ma vede come destinatario il
presidente della sezione, al quale sono demandati compiti organizzativi in
relazione alla scansione temporale prescritta per la procedura del recupero
degli aiuti di stato.
12. — Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è
intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale ed ha posto in evidenza
le analogie che, a suo avviso, sussisterebbero tra la questione qui in esame ed
altra questione, già sottoposta alla Corte, e decisa con sentenza n. 8 del
1982, relativa alla disposizione di cui all’art. 5, quarto comma, della legge 3
gennaio 1978, n. 1 (Accelerazione delle procedure per la esecuzione di opere
pubbliche e di impianti e costruzioni industriali), norma ora abrogata
dall’art. 256 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Secondo la difesa dello Stato,
In particolare, del tutto incoerente sarebbe
il richiamo all’art. 111, secondo comma, Cost., relativamente al principio di
parità delle parti nel processo: la previsione legislativa non esclude affatto
che si possa procedere con una c.t.u., la quale può
essere espletata in tempi brevi (e del resto, nel caso di specie, la causa era
pendente dal 2007); inoltre, anche dopo la ripresa di esecutività della
cartella per il decorso del termine, l’emanazione del dispositivo di una
sentenza di merito che accolga il ricorso sarebbe idonea a ripristinare
immediatamente l’effetto sospensivo dell’atto di riscossione.
Anche la questione sollevata in
riferimento alla disposizione di cui al comma 6 sarebbe manifestamente
infondata, in quanto essa si limita a stabilire un monitoraggio in ordine al
rispetto dei termini previsti dalla norma, affidandolo alla responsabilità del
presidente del tribunale.
13. — La società opponente nel giudizio
principale, in prossimità dell’udienza di discussione, ha depositato una
memoria che, però, risulta fuori termine (art. 10, primo comma, delle vigenti
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale).
Considerato
in diritto
1. — Il Tribunale di Roma, in funzione
di giudice del lavoro, dubita, in riferimento agli articoli 24, secondo comma,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell’articolo 1, comma 3, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59
(Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di
sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101; nonché della legittimità
costituzionale del combinato disposto dei commi 3 e 6 del medesimo art.
Il rimettente espone di essere chiamato
a decidere sull’opposizione proposta dalla società C. S. C. – Computer Sciences Corporation – Italia s.r.l. avverso una cartella
di pagamento, ad essa notificata da Equitalia Esatri s.p.a., in qualità di agente per la riscossione, su
iscrizione a ruolo operata dall’Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), in proprio e quale mandatario della Società di cartolarizzazione dei
Crediti Inps (S. C. C. I.), s.p.a., per il recupero della somma complessiva di
euro 938.836,62, a titolo di restituzione degli sgravi contributivi dei quali
la società aveva beneficiato per 121 contratti di formazione e lavoro,
stipulati tra il gennaio 1997 e il maggio 2001.
L’azione di recupero era stata
intrapresa in forza di decisione della Commissione delle Comunità europee in
data 11 maggio 1999, confermata, a seguito di ricorso dello Stato italiano,
dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza del 7 marzo 2002,
cui era seguita altra sentenza della medesima Corte di giustizia (in data 1°
aprile 2004), la quale aveva dichiarato che l’Italia, non avendo adottato nei
termini assegnati tutte le misure necessarie per recuperare le somme presso i
beneficiari, era «venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi…della
detta decisione».
In effetti, con la citata pronuncia
2. — Il giudice a quo riferisce, per quanto qui rileva (e rinviando, per il resto,
alle circostanze esposte in narrativa), che l’opponente, tra l’altro, aveva
dedotto, e chiesto di provare, la conformità delle agevolazioni ottenute alle
prescrizioni della citata decisione; che egli aveva sospeso l’efficacia
esecutiva della cartella; che in corso di causa l’INPS aveva provveduto allo
sgravio parziale delle pretese azionate con la detta cartella, riducendo
l’importo richiesto ad euro 285.271,00; che, nelle more della controversia, è
sopravvenuto il d.l. n. 59 del 2008 (convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 101 del 2008), il cui art. 1, comma
Il rimettente censura poi il comma
3. — La questione relativa all’art. 1,
comma 3, terzo periodo, del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 101 del 2008, è fondata.
4. — Si deve premettere che la decisione
della Commissione europea adottata l’11 maggio 1999, relativa al regime di
aiuti concessi dall’Italia per interventi a favore dell’occupazione, non statuì
l’assoluta incompatibilità di tali aiuti con il mercato e con l’accordo SEE.
Come risulta dalla parte dispositiva essa, con l’art. 1, stabilì che gli aiuti
medesimi, concessi a decorrere dal novembre 1975, per l’assunzione di lavoratori
mediante i contratti di formazione e lavoro previsti dall’apposita normativa,
sono compatibili con l’ordinamento comunitario a condizione che riguardino: a) la creazione di nuovi posti di lavoro
nell’impresa beneficiaria a favore di lavoratori che non hanno ancora trovato
un impiego o che hanno perso l’impiego precedente, nel senso definito dagli
orientamenti in materia di aiuti all’occupazione; b) l’assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche
ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato di lavoro, chiarendo che, ai fini
della citata decisione, per tali «s’intendono i giovani con meno di 25 anni, i
lavoratori fino a 29 anni compresi, i disoccupati di lunga durata, vale a dire
le persone disoccupate da almeno un anno». Con l’art. 2, poi, dispose che gli
aiuti «concessi dall’Italia in virtù dell’art. 15 della legge n. 197/97 per la
trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo
indeterminato sono compatibili col mercato comune e con l’accordo SEE purché
rispettino la condizione della creazione netta di posti di lavoro come definita
dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti all’occupazione», con la
precisazione che «il numero dei dipendenti delle imprese è calcolato al netto
dei posti che beneficiano della trasformazione e dei posti creati per mezzo di
contratti a tempo determinato o che non garantiscono una certa stabilità
dell’impiego».
Pertanto, come la decisione rende
palese, soltanto gli aiuti che non si conformano alle dette condizioni sono
incompatibili con il mercato comune e, perciò, impongono l’adozione dei
provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti medesimi.
Il recupero, la cui finalità consiste nel ripristinare la situazione esistente
sul mercato prima della concessione dell’aiuto, deve aver luogo in base alle
procedure di diritto interno (decisione citata, parte dispositiva, art. 3,
comma 2). La relativa azione postula la verifica dei singoli contratti e,
qualora insorgano contrasti circa la rispondenza di essi alle condizioni ora
indicate, nasce una controversia che deve essere risolta nelle competenti sedi
giurisdizionali.
In Italia la norma applicabile è l’art.
24 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina
della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della L. 28 settembre
1998, n. 337), e successive modificazioni, il cui comma 5 prevede che contro
l’iscrizione a ruolo operata dall’ente previdenziale il contribuente può
proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni
dalla notifica della cartella di pagamento, mentre il comma 6 aggiunge che «il
giudizio di opposizione contro il ruolo per motivi inerenti il merito della
pretesa contributiva è regolato dagli articoli 442 e seguenti del codice di procedura
civile. Nel corso del giudizio di primo grado il giudice del lavoro può
sospendere l’esecuzione del ruolo per gravi motivi».
Con riguardo al citato art. 24 questa
Corte, con ordinanza
n. 111 del 2007, nel dichiarare la manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale relativa a tale norma, sollevata in riferimento
all’art. 111, secondo comma, Cost., ha chiarito che «da un lato, non è
irragionevole la scelta del legislatore di consentire ad un creditore, attesa
la sua natura pubblicistica e l’affidabilità derivante dal procedimento che ne
governa l’attività, di formare unilateralmente un titolo esecutivo, e,
dall’altro lato, è rispettosa dei diritti di difesa e dei principi del giusto
processo la possibilità, concessa al preteso debitore di promuovere, entro un
termine perentorio ma adeguato, un giudizio ordinario di cognizione nel quale
far efficacemente valere le proprie ragioni, sia grazie alla possibilità di
ottenere la sospensione dell’efficacia esecutiva del titolo e/o dell’esecuzione,
sia grazie alla ripartizione dell’onere della prova in base alla posizione
sostanziale (e non già formale) assunta dalle parti nel giudizio di
opposizione».
In proposito, è il caso di sottolineare
fin d’ora che soltanto nel giudizio di opposizione alla cartella esattoriale il
destinatario di questa ha la possibilità di far accertare l’inesistenza, o la
minore entità, del proprio debito. Di qui la centralità di tale momento
processuale, del quale la tutela cautelare esperibile con la sospensione dell’efficacia
esecutiva del titolo costituisce profilo essenziale.
5. — In questo quadro è sopravvenuto il
d.l. n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del
2008. Si tratta di una normativa a carattere speciale, e quindi derogatoria rispetto
a quella generale contemplata dal menzionato art. 24. Essa (come si legge nel
preambolo del decreto) è stata dettata dalla «straordinaria necessità ed
urgenza di emanare disposizioni al fine di adempiere ad obblighi comunitari
derivanti da sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee e da
procedure di infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano».
In particolare, l’art. 1, sotto la
rubrica «Disposizioni in materia di recupero di aiuti di Stato innanzi agli
organi di giustizia civile», condiziona la possibilità per il giudice di
concedere la sospensione dell’efficacia del titolo di pagamento alle seguenti
specifiche condizioni, che devono ricorrere cumulativamente: a) la sussistenza di gravi motivi d’illegittimità
della decisione di recupero, ovvero un evidente errore nella individuazione del
soggetto tenuto alla restituzione dell’aiuto di Stato o un evidente errore nel
calcolo della somma da recuperare e nei limiti di tale errore; b) pericolo di un pregiudizio imminente
e irreparabile.
Il comma 2 disciplina l’ipotesi,
estranea alla fattispecie in esame, in cui la sospensione dell’efficacia del
titolo si fondi su motivi attinenti alla illegittimità della decisione di
recupero.
Il comma 3, qui censurato, così
dispone:«Fuori dei casi in cui è stato disposto il rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia, con il provvedimento che accoglie l’istanza di sospensione,
il giudice fissa la data dell’udienza di trattazione nel termine di trenta
giorni. La causa è decisa nei successivi sessanta giorni. Allo scadere del
termine di novanta giorni dalla data di emanazione del provvedimento di
sospensione, il provvedimento perde efficacia salvo che il giudice, su istanza
di parte, riesamini lo stesso e ne disponga la conferma, anche parziale, sulla
base dei presupposti di cui ai commi 1 e 2, fissando un termine di efficacia
non superiore a sessanta giorni».
Il termine di trenta giorni per fissare
l’udienza di trattazione, e quello successivo di sessanta giorni per la decisione,
hanno carattere ordinatorio (art. 152, secondo comma, cod. proc. civ.) e
finalità accelerativa. Il legislatore, in sostanza, intende garantire alla
categoria di controversie in esame una sorta di corsia preferenziale, in guisa
da consentire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della
Commissione.
Si tratta di un’esigenza reale e
meritevole di tutela, che però deve essere bilanciata con il diritto
inviolabile di difesa assicurato alla parte in ogni stato e grado del
procedimento (art. 24, secondo comma, Cost.).
La norma censurata non realizza tale
bilanciamento e, dunque, si pone in contrasto con il citato parametro
costituzionale.
Essa, infatti, prevede la perdita di
efficacia del provvedimento che ha sospeso l’efficacia del titolo di pagamento,
allo scadere del termine di novanta giorni dalla data di emanazione del
provvedimento stesso, con possibilità di conferma, ad istanza di parte, per
ulteriori sessanta giorni, col decorso dei quali la perdita di efficacia
comunque si realizza. Si è in presenza, dunque, di un effetto legale che
consegue al mero decorso del tempo, prescindendo da ogni verifica sulla
persistenza (o magari l’aggravamento) delle circostanze che avevano condotto al
provvedimento di sospensione, rispetto alle quali il giudice resta privato di
ogni potere valutativo. E ciò con la previsione di un termine che, pur se
prorogato, è in ogni caso contenuto nella durata massima di centocinquanta
giorni.
Al riguardo si deve osservare che il
potere di sospensione dell’efficacia del titolo di pagamento, attribuito al
giudice dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 59 del 2008, rientra nell’ambito
della tutela cautelare, della quale condivide la ratio ispiratrice, ravvisabile
nell’esigenza di evitare che la durata del processo si risolva in un
pregiudizio per la parte che dovrebbe vedere riconosciute le proprie ragioni (sentenze n. 26 del
2010, n. 144
del 2008 e n.
253 del 1994). La detta sospensione, come le altre misure cautelari a
contenuto anticipatorio o conservativo, ha funzione strumentale all’effettività
della stessa tutela giurisdizionale, sicché il vulnus prodotto dalla sua efficacia contenuta nei ristretti termini
sopra indicati incide inevitabilmente sulla detta effettività e, quindi, sul
diritto fondamentale garantito dall’art. 24, secondo comma, Cost. «in ogni
stato e grado del procedimento».
Infatti, se è fuor di dubbio che il
legislatore gode di ampia discrezionalità nella conformazione degli istituti
processuali (giurisprudenza costante di questa Corte), è pur vero che il diritto
di difesa, al pari di ogni altro diritto garantito dalla Costituzione, deve
essere regolato dalla legge ordinaria in modo da assicurarne il carattere
effettivo.
Pertanto, qualora per l’esercizio di
esso, anche e tanto più sotto il profilo della tutela cautelare, siano
stabiliti termini così ristretti da non realizzare tale risultato, il precetto
costituzionale è violato. La congruità di un termine in materia processuale, se
da un lato va valutata in relazione alle esigenze di celerità cui il processo
stesso deve ispirarsi, dall’altro deve tener conto anche dell’interesse del
soggetto che ha l’onere di compiere un certo atto per salvaguardare i propri
diritti.
In casi come quello in esame, in cui
adempiere all’onere probatorio, ricadente sulla parte che ha promosso il
giudizio, richiede di regola l’espletamento di un’attività istruttoria anche
complessa, il termine di soli centocinquanta giorni (complessivi) per la
conservazione dell’efficacia del provvedimento di sospensione si rivela non
congruo, sulla base delle considerazioni dianzi svolte.
Il richiamo, compiuto dalla difesa dello
Stato, alla sentenza di questa Corte n. 8 del 1982
non è pertinente.
Orbene, come risulta da detta
motivazione, il giudizio di congruità fu espresso con riferimento al processo
amministrativo che, soprattutto nell’epoca in cui la decisione fu adottata e
con riguardo al settore dei lavori pubblici, era un processo sull’atto e non
sul rapporto, si esauriva di regola in un’udienza e lasciava margini molto
ridotti all’attività istruttoria.
Ben diverso è il giudizio di cognizione
davanti al giudice ordinario, nel cui schema va ricondotta anche l’opposizione
alla cartella di pagamento, che postula l’esame dell’intero rapporto e, pur con
la maggior concentrazione garantita dall’adozione del rito del lavoro, richiede
di regola lo svolgimento di attività istruttorie che possono rivelarsi anche
molto complesse.
Le due situazioni poste a confronto
dalla difesa pubblica, dunque, non sono omogenee.
6. — La norma censurata, inoltre, si
pone in contrasto con l’art. 111, secondo comma, Cost.
In primo luogo, essa rende asimmetrica
la posizione delle parti, con conseguente lesione del principio costituzionale
di parità, in quanto la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione
del titolo, collegata al mero decorso di un breve arco di tempo, consente
all’ente, che ha proceduto ad iscrivere a ruolo il presunto credito, di
azionarlo in via esecutiva pur in presenza delle condizioni che avevano
condotto il giudice a disporre la sospensione stessa, così attribuendogli una
ingiustificata posizione di vantaggio.
In secondo luogo, il principio di durata
ragionevole del processo, ribadito dall’art. 111, secondo comma, Cost., in
coerenza con l’art. 6, primo comma, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848), se è diretto a disporre che
il processo stesso non si protragga oltre certi limiti temporali, assicura
anche che esso duri per il tempo necessario a consentire un adeguato
spiegamento del contraddittorio e l’esercizio del diritto di difesa, di cui il
diritto di avvalersi di una sufficiente tutela cautelare è componente
essenziale. Infatti, anche questo aspetto è compreso nel canone della
ragionevole durata affermato dal suddetto parametro. Pertanto, l’automatica
cessazione del provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva del
titolo, in assenza di qualsiasi verifica circa la permanenza delle ragioni che
ne avevano determinato l’adozione, si risolve in un deficit di garanzie che rende la norma censurata non conforme al
modello costituzionale.
Sulla base delle considerazioni che
precedono deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1,
comma 3, terzo periodo, del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 101 del 2008, nella parte in cui stabilisce la perdita di
efficacia del provvedimento di sospensione, adottato o confermato dal giudice.
Ogni altro profilo resta assorbito.
7. — La questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 6 (in combinato disposto con il comma 3),
della normativa ora citata, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e
104, primo comma, Cost., è inammissibile per difetto di rilevanza.
La norma denunziata dispone quanto
segue. «Il presidente di sezione, in ogni grado del procedimento, vigila sul
rispetto dei termini di cui al comma 3 e riferisce con relazione trimestrale,
rispettivamente, al presidente del tribunale o della corte d’appello per le
determinazioni di competenza. Nei tribunali non divisi in sezioni le funzioni
di vigilanza sono svolte direttamente dal presidente del tribunale».
Si tratta di una disposizione diretta ad agevolare
le funzioni di vigilanza affidate al dirigente dell’ufficio, anche attraverso
l’attività di collaborazione semidirettiva svolta dai presidenti di sezione. La
norma non riguarda il thema decidendi sul
quale il giudicante è chiamato a pronunciare, concernente la sussistenza o meno
del credito azionato con il titolo di pagamento contro il quale è stata
proposta opposizione, con le statuizioni consequenziali. Pertanto, il giudice a quo non deve applicarla.
Ne deriva l’inammissibilità della
questione (ex plurimis:
ordinanze n. 64
del 2010; n.
122 e n. 50
del 2009; n.
419 del 2008).
per questi motivi
a) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 1, comma 3, terzo periodo, del decreto-legge 8
aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi
comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101,
nella parte in cui stabilisce la perdita di efficacia del provvedimento di
sospensione, adottato o confermato dal giudice;
b) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dei commi 3 e 6 del medesimo art. 1 del d.l. n. 59 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, palazzo della Consulta, il 7 luglio
2010.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
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