SENTENZA N. 367
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
-
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 5, da
Visti gli
atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 9
ottobre 2007 il Giudice relatore
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per
1. ¾ Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e
depositato il successivo 27 giugno,
- dell’art. 12, che sostituisce
l’art. 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), con particolare riferimento ai commi 1 e 3 del novellato art. 142;
- dell’art. 13, che sostituisce
l’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 4
del novellato art. 143;
- dell’art. 16, che sostituisce
l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento ai commi 3 e
8 del novellato art. 146;
- dell’art. 25, che modifica
l’art. 157 del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui inserisce la lettera f-bis)
al comma 1 del suddetto art. 157;
- dell’art. 26, che sostituisce
l’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento al comma 3
del novellato art. 159.
1.1. ¾
La ricorrente osserva che nella
materia in esame insistono una pluralità di interessi ed oggetti che non
attengono esclusivamente alla competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente e dei beni culturali, ma riguardano anche ambiti di competenza
concorrente delle Regioni e, in particolare, il governo del territorio e la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, come peraltro riconosciuto
dalla stessa giurisprudenza costituzionale (tra le altre: sentenze n. 232 del
2005 e n.
182 del 2006). Ciò posto, argomenta ancora la ricorrente, le impugnate
disposizioni del d.lgs. n. 157 del
1.2. ¾ E’ denunciato, anzitutto, l’art. 12 che
sostituisce l’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, con particolare riferimento
al comma 1 del novellato art.
Ad avviso della ricorrente, tale
normativa determinerebbe «un inammissibile passo indietro rispetto alle
prerogative riconosciute alle regioni dal previgente d.lgs. n. 42/2004»,
secondo cui la tutela paesaggistica dei beni in esame era prescritta in via
transitoria e cioè fino all’approvazione e/o all’adeguamento del piano
paesaggistico, con il quale le Regioni dettano la disciplina d’uso e di tutela
dei beni, «sulla base delle specifiche esigenze di salvaguardia, attualizzando
i vincoli posti in modo astratto ed a prescindere dalla reale consistenza dei
beni». Con la conseguenza, peraltro, che sarebbe vanificata tutta «l’attività
nel frattempo già posta in essere dalle Regioni – proprio in attuazione del
previgente d.lgs. n. 42/2004 – in vista della riconsiderazione delle categorie
dei beni tutelati ex lege e della
loro individuazione sul proprio territorio».
Il denunciato art. 12 del d.lgs.
n. 157 del 2006 violerebbe, pertanto, l’art. 117, terzo comma, Cost., incidendo
«sullo svolgimento delle funzioni, attinenti al governo del territorio, alla
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, riservate alla potestà
concorrente delle Regioni».
Inoltre, sussisterebbe il
contrasto con l’art. 118 Cost. e con il principio di leale collaborazione,
giacché l’individuazione dei beni da tutelare ed il regime di tutela, in quanto
incidenti su competenze regionali, «dovrebbero essere statuiti d’intesa con le
Regioni». Del resto, la concreta individuazione delle aree da tutelare era
rimessa, secondo il d.lgs. n. 42 del 2004, al piano paesaggistico, che veniva
elaborato dalle Regioni d’intesa con lo Stato.
La norma censurata sarebbe
affetta, infine, dal vizio di eccesso di delega in violazione dell’art. 76
Cost., in quanto – diversamente dalle limitate integrazioni e/o correzioni
facoltizzate dall’art. 10, comma 4, della legge n. 137 del 2002 – introdurrebbe
«rilevanti innovazioni rispetto al sistema delineato con l’approvazione del
d.lgs. n. 42/2004», così da compromettere, come già evidenziato, le prerogative
regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni
ambientali.
1.3. ¾ Vengono, poi, denunciati: l’art. 13, che
sostituisce l’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare riferimento
al comma 4 del novellato art.
Le censurate disposizioni
impongono la vincolatività del parere espresso dalla soprintendenza, in sede di
procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, nelle seguenti
ipotesi: a) allorché il piano paesaggistico non sia stato elaborato
congiuntamente tra Stato e Regione (art. 143, comma 4, e art. 146, comma 8,
come sostituiti, rispettivamente, dall’art. 13 e dall’art. 16 del d.lgs. n. 157
del 2006) secondo quanto previsto dal novellato art. 143, comma 3 (ossia:
stipula dell’intesa Stato-Regione per l’elaborazione congiunta del Piano paesaggistico;
accordo preliminare sul contenuto del Piano; approvazione del Piano elaborato
congiuntamente da parte della Regione; eventuale esercizio del potere
sostitutivo da parte dello Stato in caso di inerzia della Regione); b) ove
Secondo
Ad avviso della ricorrente, l’intervento
dello Stato non potrebbe giustificarsi in base all’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., giacché «il
paesaggio, così come l’ambiente, va configurato come un “valore”
costituzionalmente protetto, ossia come ambito materiale la cui tutela è idonea
a investire trasversalmente una pluralità di materie, al cui perseguimento sono
chiamati a contribuire, nell’ambito delle rispettive competenze, tutti livelli
territoriali di governo»; la competenza statale relativa alla tutela ambientale
e paesaggistica non potrebbe, quindi, «intervenire in maniera così incisiva –
come è nel caso di specie – nelle attribuzioni proprie delle regioni». Inoltre,
imporre per il rilascio dell’autorizzazione il parere vincolante della
soprintendenza significherebbe impedire alla Regione – o agli enti locali cui
1.4. ¾ La ricorrente impugna, altresì, l’art. 16
che sostituisce l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, «con particolare
riferimento al comma 3 del novellato art.
La disposizione denunciata
porrebbe un vincolo alle Regioni che decidano di non esercitare direttamente la
funzione autorizzatoria, giacché individua «ex
lege i possibili destinatari di tali competenze nelle province e/o nelle
forme associative e di cooperazioni degli enti locali di livello
sovracomunale».
La ricorrente rammenta che già
l’art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), attribuiva alle Regioni le
funzioni amministrative riguardanti la gestione del vincolo paesaggistico e,
quindi, la competenza in ordine al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;
competenza che è stata confermata dall’art. 146, comma 2, del d.lgs. n. 42 del
2004, anche nella formulazione modificata dallo stesso art. 16 del d.lgs. n.
157 del 2006. Peraltro, si argomenta ancora nel ricorso,
Sicché, ad avviso della
ricorrente, la norma denunciata, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,
lederebbe l’autonomia regionale nell’organizzazione delle funzioni
autorizzatorie attribuite dallo stesso Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Inoltre, il censurato art. 16
reintrodurrebbe «il concetto di “delega” delle funzioni amministrative non più
ammessa dall’art. 118 Cost. il quale prevede il pieno conferimento delle
funzioni agli enti locali nel rispetto dell’art. 114 Cost. che sancisce la
equi-ordinazione degli enti medesimi».
Infine, sussisterebbe anche il
contrasto con l’art. 76 Cost. per eccesso di delega per le medesime ragioni in
precedenza evidenziate.
1.5. ¾
La norma denunciata «reintroduce
la validità dei vincoli paesaggistici imposti in via transitoria, con i decreti
ministeriali emanati ai sensi della legge Galasso» e, tuttavia, «detti vincoli
risultano, quanto meno con riferimento alla Regione Toscana, superati e/o
ridefiniti attraverso la pianificazione paesaggistica».
La ricorrente sostiene che
ripristinare i vincoli predetti, «anche in contrasto con i piani paesaggistici
già predisposti dalle regioni, a prescindere da una concreta valutazione
dell’effettiva esigenza di tutela dei beni in questione, determina evidentemente
un’inammissibile ingerenza nelle funzioni regionali in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e culturali»; ciò, peraltro,
senza la previsione di forme di concertazione idonee con le stesse Regioni. Di
qui, la dedotta violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Infine, per le stesse ragioni
innanzi illustrate, sarebbe violato l’art. 76 Cost. per eccesso di delega.
1.6. ¾ Da ultimo,
La norma predetta rafforzerebbe
il potere della soprintendenza nel rilascio delle autorizzazioni
paesaggistiche, sino all’adeguamento del piano paesaggistico elaborato d’intesa
dalla Regione con lo Stato, giacché – diversamente da quanto previsto dall’originario
d.lgs. n. 42 del 2004 – introdurrebbe «la possibilità della Soprintendenza di
intervenire per l’annullamento delle autorizzazioni rilasciate dall’ente
competente, alla luce di valutazioni non più solo attinenti alla legittimità
dell’autorizzazione ma anche al merito del provvedimento autorizzatorio».
Vi sarebbe, pertanto, «un
inammissibile accentramento delle funzioni in materia di autorizzazione
paesaggistica, la cui effettiva gestione è in definitiva individuata in capo
allo Stato (per il tramite delle Soprintendenze)», in assenza «di adeguati
modelli concertativi aderenti al principio di leale collaborazione».
Donde la violazione degli artt.
117 e 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La ricorrente sostiene, infine,
che anche il denunciato art. 26 contrasterebbe, per le ragioni già evidenziate,
con l’art. 76 Cost., per eccesso di delega.
2. ¾ Con ricorso notificato il 23 giugno 2006 e depositato il successivo 28
giugno,
In particolare, sono denunciati
gli artt. 1, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 18, 27, 28 e 29, nella parte
in cui sostituiscono, modificano e/o integrano gli artt. 5, 135, 137, 138, 139,
140, 141, 142, 143, 144, 146, 148, 167, 181 e 182 del d. lgs. 22 gennaio 2004,
n. 42, «nei limiti meglio appresso indicati».
La portata delle denunce è,
difatti, così delimitata dalla ricorrente:
- quanto all’art. 1, si censura
la sostituzione all’art. 5, comma 6, delle parole «conferite alle regioni» con
le parole «esercitate dallo Stato e dalle regioni», ed al comma 7 delle parole
«di cui ai» con le parole: «esercitate dalle regioni ai sensi dei»;
- quanto all’art. 5, si censura
l’introduzione del comma 3 dell’art. 135, nonché il comma 1, nella parte in cui
inserisce nuove competenze statali;
- quanto all’art. 7, si censura
il comma 2 del nuovo art. 137 ove dispone che le Commissioni regionali sono
composte anche da «due dirigenti preposti agli uffici regionali competenti in
materia di paesaggio. I restanti membri, in numero non superiore a quattro,
sono nominati dalla regione tra soggetti con qualificata, pluriennale e
documentata professionalità ed esperienza nella tutela del paesaggio,
eventualmente scelti nell’ambito di terne designate, rispettivamente, dalle
università aventi sede nella regione, dalle fondazioni aventi per statuto
finalità di promozione e tutela del patrimonio culturale e dalle associazioni
portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi dell’articolo 13 della
legge 8 luglio 1986, n. 349. Decorsi infruttuosamente sessanta giorni dalla
richiesta di designazione, la regione procede comunque alle nomine»;
- quanto all’art. 8, si censura
il comma 3 del nuovo art. 138, ove dispone che «La commissione delibera entro
sessanta giorni dalla presentazione dell’atto di iniziativa. Decorso
infruttuosamente il predetto termine, la proposta è formulata dall’organo
richiedente o, in mancanza, dagli altri soggetti titolari di organi statali o
regionali componenti della commissione, entro il successivo termine di trenta
giorni»;
- quanto all’art. 9, si censura
il comma 5 del nuovo art. 139, ove riduce da
- quanto all’art. 10, si censura
il comma 1 del nuovo art. 140, nella parte in cui fissa alla Regione un termine
perentorio di sessanta giorni dalla data di scadenza dei termini di cui
all’articolo 139, comma 5, per l’emanazione del provvedimento;
- quanto all’art. 11, si censura
il comma 1 del nuovo art. 141, nella parte in cui rinvia ai termini fissati
dagli artt. 138 e 139 (nella nuova formulazione);
- quanto all’art. 12, si censura
l’alinea del comma 1 del nuovo art. 142, nella parte in cui dispone che «Sono
comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di
questo Titolo»;
- quanto all’art. 13, si censura
il comma 3 del nuovo art. 143, nella parte in cui dispone che «Entro i novanta
giorni successivi all’accordo il piano è approvato con provvedimento regionale.
Decorso inutilmente tale termine, il piano è approvato in via sostitutiva con
decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del
territorio», ed il comma 4, ove prevede che, nel caso in cui il piano sia stato
approvato a seguito dell’accordo di cui al comma 3, nel procedimento
autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147, sia obbligatorio (pur se non
vincolante) il parere del soprintendente, prima non previsto;
- quanto all’art. 14, si censura
l’aggiunta al comma 1 dell’art. 144, che prevede: «A tale fine le regioni
disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione
paesaggistica, in particolare stabilendo che a fare data dall’adozione o
approvazione preliminare del piano, da parte della giunta regionale o del
consiglio regionale, non sono consentiti per gli immobili e nelle aree di cui
all’articolo 134 tali interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per
essi previste nel piano stesso»;
- quanto all’art. 16, si censura
la modifica al comma 10 del previgente art. 146 (ora diventato comma 12), nella
parte in cui dall’espresso divieto di rilascio di autorizzazione paesaggistica
in sanatoria vengono ora espressamente esclusi i «casi di cui all’articolo 167,
commi 4 e 5», nonché il comma 8, nella parte in cui introduce un parere
vincolante del soprintendente ed il comma 3, nella parte in cui disciplina
eccessivamente in dettaglio la facoltà di delega delle Regioni;
- quanto all’art. 18, si censura
la previsione del comma 2 del nuovo art. 148, nella parte in cui individua le
Commissioni come «competenti per ambiti sovracomunali, in modo da realizzare il
necessario coordinamento paesaggistico»,
- quanto all’art. 27, si censura
la previsione del comma 4 dell’art. 167, nella parte in cui consente ora
l’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli stessi lavori compiuti
dopo il 30 settembre 2004, che sono elencati secondo lo stesso testo del comma 1-ter dell’art. 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché il successivo
comma 5, che consente di presentare in qualunque momento «apposita domanda
all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento delle
compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi», ma dispone che «qualora
venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al
pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e
il profitto conseguito mediante la trasgressione», mentre «in caso di rigetto
della domanda si applica la sanzione demolitoria», e precisa altresì che «la
domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi
dell’articolo 181, comma 1-quater, si
intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma»,
nonché il comma 6, nella parte in cui sottrae somme precedentemente assegnate
alle amministrazioni competenti, sostituendo il riferimento all’art. 1, comma
37, lettera b), n. 1, della legge 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione);
- quanto all’art. 28, si censura
la modifica dell’art. 181, comma 1-ter, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella
parte in cui ha soppresso l’applicazione delle «sanzioni amministrative
ripristinatorie»;
- quanto all’art. 29, viene
censurato, nella parte in cui aggiunge all’art. 182 il comma 3-bis, secondo cui «In deroga al divieto
di cui all’articolo 146, comma 12, sono conclusi dall’autorità competente alla
gestione del vincolo paesaggistico i procedimenti relativi alle domande di
autorizzazione paesaggistica in sanatoria presentate entro il 30 aprile 2004
non ancora definiti alla data di entrata in vigore del presente comma, ovvero
definiti con determinazione di improcedibilità della domanda per il
sopravvenuto divieto, senza pronuncia nel merito della compatibilità
paesaggistica dell’intervento. In tale ultimo caso l’autorità competente è
obbligata, su istanza della parte interessata, a riaprire il procedimento ed a
concluderlo con atto motivato nei termini di legge. Si applicano le sanzioni
previste dall’articolo 167, comma 5», e il comma 3-ter, ai sensi del quale «Le disposizioni del comma 3-bis si applicano anche alle domande di
sanatoria presentate nei termini ai sensi dell’articolo 1, commi 37 e 39, della
legge 15 dicembre 2004, n. 308, ferma restando la quantificazione della
sanzione pecuniaria ivi stabilita. Il parere della soprintendenza di cui
all’articolo 1, comma 39, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, si intende
vincolante».
2.1. ¾
Peraltro, si deduce ancora nel
ricorso, la normativa oggetto di denuncia escluderebbe «totalmente i comuni
dalla possibilità di gestire i vincoli urbanistici ed ambientali all’interno
del loro territorio» ed imporrebbe «sia all’ente regione sia agli enti locali
presenti nella regione ambiti territoriali predeterminati senza alcuna logica».
Ed inoltre, afferma sempre la ricorrente, «il sostanziale allentamento del
vincolo e la riduzione delle sanzioni, con conseguente maggiore possibilità di
ottenere la sanatoria per “lavori di qualsiasi natura” realizzati in zona
vincolata, non solo dal punto di vista strettamente ambientale, ma anche, in
concreto, sotto il profilo urbanistico (si veda, ad esempio, la nuova
formulazione dell’art. 146, comma 12), incide non solo sulla materia del
governo del territorio, ma anche sulla valorizzazione dei beni ambientali, la
cui fruibilità sarà obiettivamente ridotta dalla più semplice e quasi
automatica concessione della sanatoria a fini ambientali, con conseguente – in
ipotesi di opere edilizie – maggior carico urbanistico in zone protette, e
conseguente maggior onere anche finanziario per tutti gli enti regionali e sub
regionali». E ciò in quanto si sarebbe «in concreto introdotta una
“condonabilità edilizia permanente”, che prima delle modifiche apportate con il
d.lgs. n. 157/2006 non era possibile ottenere anche per abusi commessi in zona
vincolata, dal momento che il rilascio di “autorizzazioni paesaggistiche
postume” o “autorizzazioni paesaggistiche in sanatoria” è sempre stato escluso
dalla disciplina previgente».
Infine, la ricorrente evidenzia
che «la sanatoria sopra indicata e la modifica all’art. 167, comma 6, operata
dall’art. 27, sottraggono risorse alla regione agli enti locali, comportando
per contro spese particolarmente ingenti e di vario genere a carico della
regione e degli enti locali, a fronte di una compartecipazione al gettito delle
operazioni di sanatoria realmente esigua, con conseguente violazione dell’art.
119 Cost.».
2.2. ¾ Tanto premesso in punto di interesse a
ricorrere,
La ricorrente, richiamando i
pareri resi dalla Conferenza unificata in sede di approvazione del d.lgs. n.
157 del
Peraltro, soggiunge
Ed ancora, secondo la ricorrente,
la violazione della legge delega non si esaurirebbe «sotto l’invocato profilo
procedimentale», giacché sussisterebbero anche «gravi violazioni sostanziali».
Non potrebbe infatti sostenersi «che le norme dettagliatamente sopra indicate
si siano limitate a “correggere ed integrare” le norme preesistenti», in quanto
«esse si sostanziano in quanto segue: l’introduzione “ex novo” di una
dettagliata definizione del contenuto dei piani paesistici (art. 5); il
regresso dalla attribuzione esclusiva alle regioni delle funzioni di
valorizzazione del territorio al mero esercizio congiunto (art. 5); il porre un
vincolo prima inesistente alla potestà legislativa regionale (art. 14) e
disciplinare eccessivamente in dettaglio la facoltà di delega delle regioni
(art. 16) o l’ambito territoriale di riferimento (art. 18); la modifica della
composizione delle Commissioni regionali, per le quali lo stesso Capo
dell’Ufficio Legislativo del Ministero B.A.C. riconosce (p. 5 memoria del 25
gennaio 2006) che la competenza a disciplinare le Commissioni “spetta alle
regioni”, salvo poi dettare una norma di eccessivo dettaglio, che impedisce
alla regione qualunque margine di autonomia sul punto (art. 7); fissazione di
termini perentori prima non previsti e/o riduzione di termini già fissati ad
una misura assolutamente incongrua, con istituzione di poteri sostitutivi in
capo al Ministro (artt. 8 - 11, 13); eliminazione della potestà pianificatoria
regionale, riconosciuta dalla precedente formulazione “Fino all’approvazione
del piano paesaggistico ai sensi dell'articolo 156, […]” (art. 12); la
previsione di un parere obbligatorio prima non richiesto (art. 13); l’aver
introdotto, per i lavori relativi ad abusi di tipo formale, la possibilità del
rilascio della “autorizzazione paesaggistica postuma”. Infatti, ora
l’autorizzazione paesaggistica può essere rilasciata “in sanatoria”
successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi: il
disposto legislativo suddetto, infatti, non è riferito all’art. 181 del
“Codice” non attiene quindi alla “sanatoria” dei reati penali, ma riguarda
espressamente la disciplina urbanistica della “concessione in sanatoria” per
abusi formali in zona vincolata di cui sia stato verificato tanto
l’accertamento di conformità urbanistica quanto l’accertamento di compatibilità
paesaggistica mediante il rilascio della autorizzazione paesaggistica postuma
(art. 16); l’introduzione di un parere vincolante, peraltro con riferimento ad
altra norma (art. 143, comma 4), che invece prevede un parere obbligatorio ma
non vincolante (sempre l’art. 16); la soppressione delle sanzioni
amministrative ripristinatorie (art. 28); l’introduzione della sopra indicata
(con formula sintetica) condonabilità permanente (artt. 27 e 29); la
sottrazione di risorse precedentemente assegnate (art. 27)».
Ad avviso della Regione Calabria,
un ulteriore argomento conforterebbe la dedotta violazione della delega, e cioè
il fatto che «a fine 2004, per apportare alcune modifiche sostanziali al d.lgs.
42/2004, il Legislatore – ritenuta evidentemente esaurita la delega concessa al
Governo – ha sostituito e/o modificato i commi 3 e 4 dell’art. 167, nonchè aggiunto
i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater dell’art.
181 con la legge 15 dicembre 2004, n. 308». Sicché, il legislatore delegato non
solo avrebbe «attivato impropriamente – per apportare modifiche rivoluzionarie
all’intero corpo normativo – la potestà “integrativa” ormai esaurita, ma ha
addirittura modificato alcune delle modifiche apportate direttamente dal
Parlamento». In particolare, l’art. 27 avrebbe riformulato i commi 3 e 6
dell’art. 167, già inseriti – con diversa numerazione – dall’art. 1, comma 36,
lettera a) e b) della legge n. 308 del 2004; mentre l’art. 28 avrebbe soppresso
alcune previsioni inserite dall’art. 1, comma 36, lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ed implicitamente
abrogato il comma 39 della medesima legge.
In definitiva, le norme
denunciate avrebbero «comportato una complessiva rinconsiderazione ab imis della materia, con un
considerevole ampliamento dei compiti dello Stato rispetto alle funzioni
attribuite alle regioni dal testo previgente, regioni che dovranno subire
(unitamente agli enti locali) gli effetti – anche sotto il profilo di un
maggiore e non previsto aggravio di carico delle proprie strutture
amministrative – della indiscriminata sanatoria sopra esposta».
2.3. ¾ Secondo la ricorrente, sarebbero vulnerati
anche gli artt. 114, 117 e 118 Cost., giacché, in costanza della competenza
regionale e comunale «in materia di interventi di pianificazione e controllo
locale», le norme denunciate ridurrebbero «drasticamente i margini di autonomia
delle regioni e degli enti locali, i quali saranno costretti a subire, anziché
governare, le destinazioni urbanistiche del territorio e la ridotta
valorizzabilità dei beni ambientali, con un radicale svuotamento del principio
di sussidiarietà».
In particolare, verrebbe ancora
in rilievo «la previsione (artt. 8, 11 e 13) di termini concretamente troppo
brevi (rispettivamente, 30, 60 e 90 gg.) alla luce della complessità delle
valutazioni richieste agli enti interessati».
Inoltre, i poteri sostitutivi in
capo al Ministero (previsti, ad esempio dall’art.
Ed ancora, la previsione di un
parere vincolante, in riferimento ad una disposizione (art. 143, comma 4) che
invece prevede un parere obbligatorio ma non vincolante (art. 16),
comporterebbe «l’istituzione di un sindacato di merito che priva di qualunque
autonomia» le Regioni e gli enti locali.
Per di
più, sostiene sempre
2.4. ¾ Da ultimo, quanto alla proposta istanza di
sospensione ai sensi dell’art. 35 della legge n. 87 del 1953, la ricorrente
sostiene che sussisterebbe «la ragionevole possibilità nelle more di veder
conformare rapporti in base ad una normativa la cui legittimità è contestata, e
ciò determinerebbe una situazione di fatto tale da rendere assai difficile e
costoso riportare lo status quo ante
nel caso di esito positivo della decisione nel merito, mentre non deriverebbe
nessun pregiudizio ad interessi costituzionalmente garantiti ove invece quest’ultima
fosse sospesa».
3. ¾ Con ricorso notificato il 26 giugno 2006 e
depositato il successivo 30 giugno,
3.1. ¾ La ricorrente osserva, anzitutto, che
L’assenza del dovuto confronto
con le Regioni e le autonomie locali avrebbe comportato, secondo la difesa
della Regione Piemonte, «un’impostazione fortemente accentratrice sulle
attività degli organi statali e la sottovalutazione delle effettive esigenze di
integrazione di atti pianificatori attinenti a diversi oggetti e di
tempestività e puntualità di atti ed interventi gestionali sul territorio». E
ciò proprio in materia in cui la compresenza e l’intreccio di competenze
statali e regionali avrebbe richiesto «necessariamente un modus operandi improntato al canone della leale collaborazione», il
cui mancato rispetto «si riverbera su tutta l’impostazione della novella
considerata».
Inoltre, argomenta sempre
Ed ancora, si evidenzia nel
ricorso, il decreto legislativo n. 157 del 2006 avrebbe proceduto «ad un
rifacimento ex novo della disciplina
della parte terza del Codice Urbani, senza apprezzabile razionale
giustificazione in ordine al perseguimento di esigenze unitarie e superando
senza tenerne conto la legislazione regionale vigente in materia,
particolarmente intesa al coordinamento ed integrazione delle diverse
competenze settoriali, insieme alla organizzazione di funzioni già attuata nel
territorio, in contrasto anche con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, per l’ingiustificato rivolgimento apportato a
funzioni e procedure attualmente vigenti ed efficacemente operative in ambito
regionale».
La ricorrente assume, altresì,
che il principio di sussidarietà non avrebbe trovato corretta applicazione, non
essendo «oggettivamente giustificata da esigenze di considerazione unitaria a
livello nazionale degli interessi coinvolti» l’attrazione di funzioni a livello
statale compiuta dal decreto legislativo n. 157 del 2006, senza che, peraltro,
siano state perseguite procedure di leale collaborazione e di intesa per la
codeterminazione dei contenuti interessanti anche l’ambito di competenza
regionale.
3.2. ¾ Ad avviso della Regione Piemonte, tali
rilievi troverebbero concretezza nei seguenti specifici profili di censura
concernenti le singole disposizioni denunciate.
3.2.1. ¾ L’art. 1, comma 1, lettera a), reca la modifica dell’art. 5, comma
6, del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale, «in tema di cooperazione delle regioni
e degli enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio
culturale, aveva sancito il conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative di tutela dei beni paesaggistici in relazione alle disposizioni
della parte terza del codice». La norma denunciata prevede, invece, che dette
funzioni amministrative sono «esercitate dallo Stato e dalle regioni», così da
contemplare «una parallela competenza dello Stato che si estende a tutti gli
ambiti amministrativi considerati, ben al di là dei compiti essenziali di
tutela e di salvaguardia di valori, principi, criteri unitari», finendo «per
soverchiare e comunque in sostanza controllare l’attività amministrativa
regionale anche in ambiti di competenza di quest’ultima».
3.2.2. ¾ L’art. 5, che sostituisce l’art. 135 del
d.lgs. n. 42 del 2004, determina «una significativa modificazione della
individuazione dell’oggetto della pianificazione paesaggistica», specificando,
ai commi 1 e 2, che il piano, pur riguardando l’intero territorio regionale,
deve procedere alla puntuale individuazione e regolamentazione d’uso con
riferimento alle sole aree sottoposte a vincolo paesaggistico, così da
abbandonare «la visione di una pianificazione volta alla tutela del valore
paesaggistico diffuso del territorio per tornare ad un pianificazione meramente
strumentale alla conservazione delle aree vincolate». Ne conseguirebbe, secondo
la ricorrente, che l’ambito di applicazione della pianificazione di competenza
regionale «diviene residuale, con l’evidente compromissione del significato e
dell’utilità dell’elaborazione di piani urbanistico-territoriali con valenza
paesaggistica», ciò comportando anche una «sostanziale riduzione dell’attività
pianificatoria del territorio nella sua complessità e capacità di soddisfare
più esigenze pubbliche e di salvaguardia dei valori della tutela del paesaggio
e dei beni culturali ed ambientali che sul territorio si radicano e si
presentano in una molteplicità di aspetti anche al di là delle aree sottoposte
a vincolo». Inoltre, il terzo comma dello stesso art. 135 oggetto di
modificazione «non riporta più l’obbligo per il piano paesaggistico di
individuare gli “obbiettivi di qualità paesaggistica” quale fondamento della
disciplina di tutela e valorizzazione di ciascun ambito territoriale,
nonostante che ciò sia stabilito dalla Convenzione europea del paesaggio,
peraltro appena ratificata dallo Stato italiano con la legge 9 gennaio 2006, n.
14».
3.2.3. ¾
3.2.4. ¾ In riferimento, poi, al novellato art. 143,
questo, al comma 1, presenta «le limitazioni già sopra rilevate con riferimento
all’art. 135», mentre, ai commi 3, 4 e 5, impone «in maniera perentoria
l’obbligo delle regioni di elaborare i piani paesaggistici congiuntamente al
Ministero, previa conclusione di un apposito accordo, al fine di accedere a forme
di semplificazione della gestione dei vincoli, peraltro individuate in modo più
limitato rispetto a quanto anteriormente previsto».
3.2.5. ¾ Quanto al regime autorizzativo, si evidenzia
una «accentuata limitazione degli ambiti di autonomia legislativa ed
organizzativa regionale, anche rispetto al conferimento di funzioni agli enti
locali, con pervasivo vincolo alle determinazioni degli organi ministeriali,
senza che le innovazioni introdotte appaiano effettivamente necessarie per il
rispetto di esigenze di unitarietà e giustificate secondo i canoni di
proporzionalità ed adeguatezza». La censura si appunta specificatamente
sull’art. 16 che sostituisce l’art. 146, commi 3 e 10, del d.lgs. n. 42 del
2004, rispetto al quale si richiamano anche i rilievi negativi espressi dalla
Conferenza unificata nel parere del gennaio 2006, dai quali risulterebbe
evidente anche la violazione del principio del buon andamento della P.A.
3.2.6. ¾ Sotto altro profilo – che investe
segnatamente l’art. 138, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, novellato dal
denunciato art. 8, nonché l’art. 140, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 42,
novellato dal denunciato art. 10 – si registrerebbe una fissazione di termini
procedurali per l’emanazione di atti di competenza regionale, «che non sono
giustificati da esigenze di generale tutela od uniformità di comportamenti e
che oltretutto vengono stabiliti in tempi assai ristretti ed incongruenti con
la natura ed il contenuto delle attività a cui si riferiscono» (l’art. 138,
comma 3, citato, prevede sessanta giorni per la deliberazione della commissione
regionale di proposta della dichiarazione di notevole interesse pubblico;
l’art. 140, comma 1, citato, stabilisce il termine di sessanta giorni per
l’emanazione del provvedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse
pubblico).
3.3. ¾ Ad avviso della ricorrente, l’impostazione
«pregiudizialmente centralistica che impronta la novella si manifesta infine
con particolare evidenza nella accentuazione del potere sostitutivo statale, il
cui esercizio è attribuito al Ministero ed alle Sovrintendenze con automatico
effetto allo scadere di termini prefissati all’attività regionale e, come si è
prima rilevato, in taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente
stabiliti».
3.3.1. ¾ A tal riguardo rileva, anzitutto, l’art.
141, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art.
11, «che fa scattare l’attività sostitutiva del competente organo ministeriale
periferico allo scadere dei termini di sessanta giorni di cui agli artt. 138 e
140, […] che riguardano attività di valutazione ampiamente discrezionale». La
censura investe anche l’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, come
sostituito dal denunciato art. 13, «che stabilisce che, qualora la regione non
provveda entro novanta giorni dalla stipulazione dell’accordo relativo al piano
paesaggistico formato con elaborazione congiunta alla sua approvazione, ad essa
provveda in via sostitutiva il Ministro». Ed ancora, viene in evidenza l’art.
146, comma 10, del d.lgs. n. 42 del 2004, come sostituito dal denunciato art.
16, «che assegna alla soprintendenza competente l’attività in via sostitutiva
per il mancato rilascio entro sessanta giorni dell’autorizzazione sui progetti
di opere». Infine, rileva l’art. 156, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42 del 2004,
come sostituto dal denunciato art. 24, «che prevedono l'attività in via
sostitutiva del Ministro al decorso dei termini stabiliti per la verifica e
l’adeguamento alle nuove disposizioni dei piani paesaggistici già redatti».
Le richiamate disposizioni
oggetto di impugnazione contrasterebbero, secondo
4. ¾ In tutti i giudizi si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, il quale, rinviando a separate memorie l’esposizione
della proprie ragioni, ha concluso in ogni caso per l’inammissibilità o per
l’infondatezza dei ricorsi.
5. ¾ Nell’imminenza dell’udienza hanno depositato
memorie illustrative
5.1. ¾
In particolare, quanto alla
dedotta violazione dell’art. 76 Cost., nella memoria si sostiene che le
modifiche apportate al decreto originario sarebbero intervenute a delega «ormai
completamente esaurita», come sarebbe comprovato dal fatto che il Governo, con
proprio emendamento presentato in sede di discussione parlamentare, ha
introdotto il comma 36 dell’art. 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, con il
quale ha apportato «sostanziali» modifiche al d.lgs. n. 42 del 2004.
In definitiva, secondo
La ricorrente ribadisce, inoltre,
che il d.lgs. n. 157 del 2006 non si sarebbe limitato a correggere ed integrare
il testo originario, ma avrebbe apportato modifiche “strutturali” che
apparirebbero «addirittura estranee al contenuto minimale della delega
conferita».
5.2. ¾
La ricorrente insiste, invece,
per la declaratoria di incostituzionalità degli artt. 12, 25, 26 del d.lgs. n.
157 del 2006 (che, rispettivamente, sostituiscono gli artt. 142, 157 e 159 del
d.lgs. n. 42 del 2004) per le ragioni già illustrate nel ricorso.
1. ¾
Con tre distinti ricorsi (iscritti rispettivamente ai numeri 81, 82 e 83 del
registro ricorsi dell’anno 2006) le Regioni Toscana, Calabria e Piemonte hanno
promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del
decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n.
In particolare, sono stati impugnati: dalla Regione Toscana gli artt. 12,
13, 16, 25 e 26; dalla Regione Calabria gli artt. 1, 5, da
1.1. ¾
Tutte le Regioni ricorrenti lamentano, in riferimento a ciascuna disposizione
denunciata, la violazione dell’art. 76 (e
Ci si duole del fatto che, mentre la delega autorizzava esclusivamente
l’introduzione di «limitate disposizioni correttive e/o integrative», che
risultassero eventualmente necessarie a seguito «di un primo monitoraggio della
sua applicazione», il decreto legislativo n. 157 del 2006 avrebbe invece
apportato «rilevanti innovazioni» al sistema disegnato dal decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), incidendo
in modo pregiudizievole sulle potestà regionali in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni ambientali.
1.2. ¾
Le ulteriori censure evocano a parametri gli artt. 114, 117, 118, 119 e 120
Cost. (e
- l’art. 1 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che sostituisce l’art. 5 del Codice) è impugnato dalla Regione Calabria e dalla Regione Piemonte, in quanto prevede «una parallela competenza dello Stato che si estende a tutti gli ambiti amministrativi considerati, ben al di là dei compiti essenziali di tutela e di salvaguardia di valori, principi, criteri unitari»;
- l’art. 5 (che sostituisce l’art. 135 del Codice), è impugnato dalla Regione Calabria, nella parte in cui, ai commi 1 e 3 dell’art. 135, prevede nuove competenze statali; e dalla Regione Piemonte in quanto determina «una significativa modificazione della individuazione dell’oggetto della pianificazione paesaggistica», con conseguente «sostanziale riduzione dell’attività pianificatoria del territorio nella sua complessità»;
- l’art. 7 (che sostituisce l’art. 137 del Codice) è censurato dalla Regione Calabria ove, al comma 2 dell’art. 137, regola la composizione delle commissioni regionali con il compito di formulare proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni paesaggistici;
- l’art. 8 (che sostituisce l’art. 138 del Codice) e l’art. 10 (che sostituisce l’art. 140) sono impugnati dalle Regioni Calabria e Piemonte nella parte in cui, rispettivamente al comma 2 dell’art. 138 ed al comma 1 dell’art. 140, fissano termini procedurali per il compimento di atti di competenza regionale, asseritamente ingiustificati secondo esigenze di generale tutela od uniformità di comportamenti e che oltretutto prevedono tempi assai ristretti ed incongruenti con la natura ed il contenuto delle attività a cui si riferiscono;
- per motivi analoghi è impugnato dalla Regione Calabria anche l’art. 11 (che sostituisce l’art. 141 del d.lgs. n. 42 del 2004), nella parte in cui, al comma 1 dell’art. 141, rinvia ai termini fissati dagli artt. 138 e 139;
- l’art. 12 (che sostituisce l’art. 142 del Codice) è impugnato dalla Regione Toscana «nella parte in cui reintroduce l’illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate ai sensi della legge n. 431/1985, nonché con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio»; è impugnato, altresì, dalla Regione Calabria nella parte in cui dispone che le aree indicate «Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo» (alinea del comma 1); infine, è censurato dalla Regione Piemonte perché comporterebbe una ulteriore «diminuzione e limitazione della portata delle funzioni regionali di pianificazione paesaggistica»;
- l’art. 13 (che sostituisce l’art. 143 del Codice) è impugnato dalla
Regione Toscana, nella parte in cui prevede che il parere del soprintendente
nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche vincolante,
fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa; è denunciato
dalla Regione Calabria, nella parte in cui prevede che il parere del
soprintendente nel procedimento autorizzatorio sia oltre che obbligatorio anche
vincolante, fino all’approvazione del piano paesaggistico elaborato di intesa;
è, inoltre, censurato dalla stessa Regione Calabria e dalla Regione Piemonte,
nella parte in cui si prevede il potere sostitutivo del Ministro per
l’approvazione del piano paesaggistico, nel caso in cui
- l’art. 16 (che sostituisce l’art. 146 del Codice) è impugnato dalla
Regione Toscana nella parte in cui qualifica come vincolanti i previsti pareri
del soprintendente (commi 3 e 8); prevede «che
- l’art. 25 (che modifica l’art. 157 del Codice) è censurato dalla Regione Toscana, nella parte in cui inserisce al comma 1 del suddetto art. 157 la lettera f-bis), stabilendo «che conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici, emanati in attuazione della legge n. 431/1985»;
- l’art. 26 (che sostituisce l’art. 159 del Codice) è impugnato dalla
Regione Toscana «con particolare riferimento al comma
- gli artt. 11, 13, 16 e 24 (che sostituiscono, rispettivamente, gli artt. 141, comma 1, 143, comma 3, 146, comma 10, e 156, commi 1 e 3, del Codice) sono impugnati dalla Regione Piemonte in quanto evidenzierebbero l’impostazione «pregiudizialmente centralistica» della novella, una «accentuazione del potere sostitutivo statale, il cui esercizio è attribuito al Ministero ed alle Sovrintendenze con automatico effetto allo scadere di termini prefissati all’attività regionale, in taluni casi anche troppo restrittivamente ed incongruamente stabiliti»;
- gli artt. 27 (che sostituisce l’art. 167 del Codice), 28 e 29 che, rispettivamente, modificano gli artt. 181 e 182 del Codice, sono impugnati dalla Regione Calabria in riferimento alla prevista articolata regolamentazione dei procedimenti relativi alle domande di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.
2. ¾ I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia in quanto le questioni investono lo stesso decreto legislativo n. 157 del 2006 e, in parte, le stesse disposizioni recate da detto decreto.
3. ¾ Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Calabria, giacché la delibera della Giunta con la quale l’impugnazione è stata autorizzata non reca l’indicazione delle norme da sottoporre a scrutinio di costituzionalità.
La delibera si limita, infatti, a dedurre la lesività del d.lgs. n. 157 del 2006 quanto alle modifiche introdotte relativamente «al sistema di pianificazione paesaggistica, alla gestione dei vincoli attraverso il sistema delle autorizzazioni e la ripartizioni di funzioni tra Ministero, Regioni ed Enti locali», indicando solo genericamente settori od oggetti di disciplina che, invero, trovano articolata e complessa regolamentazione in plurime disposizioni del d.lgs. n. 157 del 2006 (il quale consta di 30 articoli). A fronte di ciò, l’impugnazione da parte della difesa tecnica della Regione Calabria ha riguardato, proprio nell’ambito di ciascun oggetto di disciplina innanzi menzionato, talune norme e non altre, sostituendosi dunque all’organo politico nell’individuazione stessa delle disposizioni suscettibili di censura.
Di qui appunto l’inammissibilità del ricorso (sentenze. n. 98 del 2007, n. 216 del 2006, n. 50 del 2005 e n. 425 del 2004), che assorbe anche ogni pronuncia sull’istanza di sospensione ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
4. ¾ Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di costituzionalità degli artt. 13 e 16 del d.lgs. n. 157 del 2006 (che rispettivamente sostituiscono gli artt. 143 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004), promosse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 Cost., dalla Regione Toscana, in quanto, come fatto palese dalla stessa Regione, è venuto meno il suo interesse ad una decisione nel merito a seguito dell’intesa raggiunta, successivamente al deposito del ricorso, con lo Stato per l’elaborazione congiunta del piano paesaggistico (protocollo d’intesa sottoscritto il 23 gennaio 2007 ed approvato dalla Regione con la delibera di Giunta n. 512 del 9 luglio 2007).
5. ¾ Sia
5.1. ¾
Con particolare riferimento all’art. 12 del d.lgs. n. 157 del 2006, che sostituisce l’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, sempre secondo la ricorrente, l’eccesso di delega inciderebbe direttamente sulle potestà regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali attribuite dagli artt. 117, comma 3, e 118 della Costituzione.
5.1.1. ¾
Sotto il profilo sostanziale, invece,
5.2. ¾ Le questioni sono in parte infondate e in parte inammissibili.
5.2.1. ¾
L’art. 10, comma 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137, prevede la possibilità
per il Governo di adottare, in materia di beni culturali e ambientali (comma 1,
lettera a), «disposizioni correttive ed integrative dei decreti
legislativi […] nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi e con le
medesime procedure di cui al presente articolo, entro quattro anni dalla data della loro entrata in vigore». Le
procedure sono quelle previste dal secondo periodo del precedente comma 3 dello
stesso art. 10 e cioè: «I decreti
legislativi di cui al comma 1 sono adottati, sentita
Tali procedure sono state seguite nell’emanazione del decreto legislativo n. 157 del 2006, sicché la prima censura sollevata dalla Regione Piemonte non è fondata.
5.2.2. ¾
Sotto altro profilo le censure mosse dalle Regioni ricorrenti al decreto
legislativo n. 157 del
A tal riguardo, questa Corte, con la sentenza
n. 206 del
Ne consegue che le censure rivolte al decreto correttivo e integrativo, sollevate in riferimento all’art. 76 della Costituzione, devono necessariamente indicare quali criteri e principi direttivi posti dalla legge delega sono stati violati dal decreto correttivo e integrativo medesimo.
Le ricorrenti, invece, nel dolersi di un eccesso di delega per la presunta carica “innovativa” del d.lgs. n. 157 del 2006 rispetto al precedente d.lgs. n. 42 del 2004, nel senso di una riduzione delle attribuzioni regionali, non indicano, in modo puntuale ed argomentato, rispetto a quali specifici principi e criteri direttivi della delega del 2002 le norme denunciate si porrebbero in contrasto. Le questioni, in quanto genericamente prospettate, sono, dunque, inammissibili.
6. ¾ Vanno, altresì, dichiarate inammissibili, per genericità della prospettazione, le questioni di costituzionalità degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del d.lgs. n. 157 del 2006 promosse dalla Regione Piemonte in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 120 della Costituzione.
Il ricorso non correla strettamente ciascuna disposizione impugnata alle argomentazioni che sorreggono la dedotta violazione del parametro. In definitiva, rispetto alle predette disposizioni, le censure muovono da doglianze più generali sull’impianto del d.lgs. n. 157 del 2006, che, come tali, potrebbero utilmente corroborare qualsivoglia denuncia, senza però che si riesca a distinguere chiaramente l’aggancio con la singola disposizione che recherebbe il vulnus a quel determinato parametro.
7. ¾
7.1. ¾ La questione non è fondata.
Come si è venuto progressivamente chiarendo già prima della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, il concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è per questo che l’art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun’altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale.
Si tratta peraltro di un valore “primario”, come ha già da tempo precisato questa Corte (sentenza n. 151 del 1986; ma vedi anche sentenze n. 182 e n. 183 del 2006), ed anche “assoluto”, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l’ambiente (sentenza n. 641 del 1987).
L’oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico.
Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.
La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni.
Si tratta di due
tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono
necessariamente restare distinti. E in proposito la legislazione statale ha
fatto ricorso, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione, proprio a forme di
coordinamento e di intesa in questa materia, ed ha affidato alle Regioni il
compito di redigere i piani paesaggistici, ovvero i piani territoriali aventi
valenza di tutela ambientale, con l’osservanza delle norme di tutela
paesaggistica poste dallo Stato. In particolare, l’art. 143 del d.lgs. n. 42
del 2004, novellato dall’art. 13 del d.lgs. n. 157 del
In buona sostanza, la tutela del paesaggio, che è dettata dalle leggi dello Stato, trova poi la sua espressione nei piani territoriali, a valenza ambientale, o nei piani paesaggistici, redatti dalle Regioni.
In questo stato di
cose,
Quanto alla reintroduzione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio della tipologia dei beni paesaggistici previsti dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, si deve inoltre sottolineare che detta legge ha dato attuazione al disposto del citato articolo 9 della Costituzione, poiché la prima disciplina che esige il principio fondamentale della tutela del paesaggio è quella che concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali.
Alla luce di quanto detto cade anche l’altra censura della Regione Toscana, secondo la quale non le dovrebbe essere preclusa la possibilità di «individuare con il piano paesaggistico i corsi d’acqua irrilevanti dal punto di vista paesaggistico».
8. ¾
8.1. ¾ La questione non è fondata.
La disposizione censurata fa rivivere le cosiddette misure di salvaguardia, di cui all’art. 1-ter del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nei casi in cui, alla luce delle nuove disposizioni di tutela paesaggistica, si impone la redazione di un nuovo piano paesaggistico o la modifica di quello esistente. In detti casi, il ripristino dei vincoli di cui al citato art. 1-ter costituisce una diretta conseguenza delle modifiche alla disciplina della tutela del paesaggio legittimamente previste dallo Stato in base alla sua competenza esclusiva in materia.
9. ¾ Ancora
9.1. ¾ La questione non è fondata.
La norma denunciata, infatti, non attribuisce all’amministrazione centrale un potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico per motivi di merito, così da consentire alla stessa amministrazione di sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il titolo autorizzativo, ma riconosce ad essa un controllo di mera legittimità che, peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche l’eccesso di potere.
10. ¾
10.1. ¾
La questione non è fondata, in quanto, anche a prescindere da regolamentazioni
espresse, l’esercizio del potere
sostitutivo implica, in ogni caso, il rispetto delle garanzie procedimentali
improntate al principio di leale collaborazione (sentenze nn. 227
e 43 del 2004
e n. 313 del
2003).
per questi motivi
riuniti
i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 5, da
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 16 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promesse, in riferimento agli artt. 76, 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
dichiara in parte inammissibili e in parte non fondate, nei termini di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 16 e 24 del citato decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 8, 10 e 12 del medesimo decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, 25 e 26 del predetto decreto legislativo n. 157 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11, 13, 16 e 24 dello stesso decreto legislativo n. 157 del 2006, sollevate, in riferimento all’art. 120 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in