SENTENZA N. 11
ANNO 2007
Commento alla decisione di
Antonino Masaracchia
(per gentile concessione del sito dell’AIC – Associazione
Italiana dei Costituzionalisti)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni
Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nonché dell’articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, promossi, con ordinanza del 17 marzo 2005 dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso, e con due ordinanze del 10 gennaio 2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania, rispettivamente iscritte al n. 316 del registro ordinanze del 2005, e n. 105 e n. 106 del registro ordinanze del 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2005 e n. 16, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di Eleonora D’Aimmo, di Daniela Miller e di Giovanni Scuderi nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2006 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Giuseppe Ruta e Michele Marone per Eleonora D’Aimmo, Pietro Paternò Raddusa per Daniela Miller e Giovanni Scuderi, e l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1. – Nel corso di due giudizi promossi da
alcuni docenti contro il Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca scientifica e avverso il Centro servizi amministrativi di Catania (C.S.A.), per ottenere l’annullamento delle graduatorie
provinciali permanenti, il Tribunale amministrativo regionale per
Il punto della tabella impugnata – che
disciplina la valutazione dei titoli per la rideterminazione dell’ultimo scaglione delle
graduatorie permanenti di cui all’art. 401 del decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative ad ogni ordine e grado) – prevede
che «il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei
comuni di montagna di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e
negli istituti penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali
scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località
situata sopra i
L’art. 8-nonies, commi 1 e 2, del
decreto-legge n. 136 del 2004, contiene una disposizione di interpretazione
autentica del punto B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui
il raddoppio del punteggio viene attribuito al servizio prestato esclusivamente
nella sede scolastica, ubicata in Comune classificato come di montagna, situata
al di sopra dei seicento metri e non anche a quello prestato in altre sedi
diverse della stessa scuola, a partire dall’anno scolastico 2003-2004.
Il Tribunale siciliano premette che: a) l’integrazione e
l’aggiornamento delle graduatorie permanenti, per gli anni scolastici 2005-2006
e 2006-2007, era stata disposta con decreto direttoriale (31 marzo 2005), sulla
base delle disposizioni impugnate (richiamate nell’allegato n. 2 e nella nota
n. 3); b) il C.S.A. di
Catania aveva proceduto all’individuazione delle scuole della provincia di
Catania da considerare come «scuole di montagna» (nota del 22 giugno 2005, n. prot. 16849); c) nelle graduatorie provinciali aggiornate,
pubblicate dal C.S.A. in data 25 luglio 2005, i
ricorrenti venivano collocati in graduatoria in posizione deteriore a causa
dell’attribuzione del doppio punteggio assegnato ai docenti per il servizio
reso in «scuole di montagna» negli anni scolastici 2003-2004 e 2004-2005.
Il Collegio remittente afferma la propria giurisdizione, atteso che l’art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) ha mantenuto la giurisdizione amministrativa di legittimità in relazione alle procedure concorsuali per l’assunzione del personale delle amministrazioni pubbliche, tra le quali rientrano anche i concorsi per soli titoli.
Quindi, nel ricostruire il quadro
normativo, il Tribunale amministrativo regionale precisa che l’Amministrazione
scolastica ha correttamente agito in attuazione delle disposizioni di legge in
argomento, procedendo, al fine di assegnare
il doppio punteggio, ad individuare le singole sedi scolastiche ubicate al di
sopra dei seicento metri nell’ambito dell’elenco storico dei comuni
classificati di montagna ai sensi della legge n. 991 del 1952, utilizzando
quello predisposto dall’UNCEM (Unione Nazionale dei Comuni e delle Comunità
Montane), al quale deve riconoscersi carattere di ufficialità e valore
costitutivo.
Con riferimento alla rilevanza della
questione, il Tribunale amministrativo
regionale osserva che, alla
luce delle considerazioni che precedono, la richiesta cautelare avrebbe dovuto
essere rigettata; tuttavia, il Tribunale – dopo aver concesso temporaneamente
la cautela – ritiene di sottoporre contestualmente alla Corte la verifica della
costituzionalità della normativa in argomento al fine di pervenire alla
decisione definitiva.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il Tribunale remittente deduce, sotto diversi profili, la violazione di più parametri costituzionali.
L’individuazione nella legge della tabella di valutazione dei titoli
determinerebbe, in violazione dell’art. 97, secondo comma, Cost. la
compressione delle attribuzioni dell’Amministrazione, con l’ulteriore effetto
di «sopprimere le garanzie di imparzialità e
responsabilità dei funzionari, contemplate nell’art. 28 Cost., portando ad una
loro completa deresponsabilizzazione».
Inoltre, «pur non eliminandosi del
tutto ogni forma di protezione giurisdizionale» sarebbe stato fortemente
compromesso il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di
agire in giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi, «essendo
stati questi costretti a intraprendere iniziative giudiziarie di estrema
aleatorietà, dipendenti in tutto o in parte dall’eventuale proposizione di un
incidente di costituzionalità da parte del giudice adito, nonché dall’esito
favorevole del giudizio dinanzi
Infine, il Tribunale
ritiene che le norme impugnate, nella parte in cui
prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni
ordine e grado nei comuni di montagna, a partire dall’anno scolastico
2003-2004, anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di
montagna, di cui alla legge n. 90 del
A sostegno di tale prospettazione,
il Tribunale mette in evidenza che, con le modifiche introdotte in sede di
conversione del decreto-legge n. 97 del 2004, il meccanismo premiale è stato
accordato in maniera indiscriminata agli insegnanti delle scuole di ogni ordine
e grado; è stato generalizzato, essendo collegato solo all’inclusione del
comune nell’elenco di cui alla legge n. 991 del 1952 e al dato altimetrico; è
stato disancorato dall’accertamento dell’esistenza di un oggettivo stato di
disagio. Il tutto, contrariamente alla disciplina prevista dalla legge n. 90
del 1957, la quale, per il servizio prestato nelle scuole elementari di
montagna, àncora il diritto ad una «speciale
valutazione» al tipo di scuola, nonché a condizioni lavorative oggettivamente
disagiate e di carattere eccezionale (scuola elementare pluriclasse, con uno o
due insegnanti, accertato stato di concreto disagio).
Secondo il Tribunale, con il prescindere da
qualsiasi concreta valutazione circa l’effettiva gravosità dell’impegno,
sarebbe stato introdotto un meccanismo differenziato di valutazione di
un’attività sostanzialmente identica (non vedendosi quale possa essere il
disagio dell’insegnamento in sedi oltre i seicento metri, in epoca di viabilità
capillare, con motorizzazione di massa e mezzi di trasporto pubblico diffusi, e
locali scolastici riscaldati), così discriminando i docenti che non hanno
insegnato in sedi sopra i seicento metri, nei comuni classificati di montagna.
Secondo il remittente è ravvisabile un
ulteriore profilo di irragionevolezza per «anacronismo normativo», non
potendosi paragonare la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado
a quella delle scuole elementari pluriclasse, situate in zone disagiate e
specificamente individuate, avuta presente dal legislatore del 1957.
Inoltre, sarebbe violato anche il principio
di buon andamento della Pubblica Amministrazione, di cui all’art. 97, primo
comma, Cost., venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza
didattica, nonostante quest’ultima costituisca elemento qualificante del
processo di apprendimento degli allievi e del conseguente reclutamento dei
docenti secondo criteri di merito.
Infine, un ulteriore profilo di
incostituzionalità, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., sarebbe
ravvisabile nell’art. 8-nonies, comma
2, del decreto-legge n. 136 del 2004, che consente la valutazione privilegiata del
servizio scolastico reso in scuole di montagna a partire dall’anno scolastico
2003-2004. L’introduzione, successiva al momento della scelta delle sedi, di un
meccanismo premiale per l’attività di servizio prestata avrebbe determinato
l’alterazione della parità di
trattamento dei concorrenti, trattandosi di graduatorie permanenti, nonchè la violazione del principio di affidamento del
cittadino nella «sicurezza giuridica», attraverso un radicale mutamento dei
criteri valutativi nel corso di una procedura concorsuale.
2. – In un giudizio promosso da una docente contro
il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica e
avverso il Centro servizi amministrativi di Campobasso, per ottenere
l’annullamento delle graduatorie provinciali permanenti, il Tribunale
amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso (r.o. n. 316 del 2005), ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004,
nella parte in cui, ai fini dell’attribuzione del punteggio raddoppiato per il
servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento metri
nell’ambito di comune classificato di montagna, prende in considerazione il
servizio reso nell’anno scolastico 2003-2004 e, cioè, in epoca anteriore
all’entrata in vigore del meccanismo premiale.
Il Tribunale premette che la ricorrente
precedeva le controinteressate nella graduatoria
relativa all’anno scolastico 2003-2004; mentre, nella graduatoria impugnata –
formulata sulla base delle previsioni di cui al paragrafo B.3), lettera h), della tabella
prevista dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004, e
dell’articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 136 del 2004,
con conseguente attribuzione del punteggio raddoppiato per lo svolgimento del
servizio nelle sedi scolastiche ubicate in comuni di montagna – era stata
superata dalle stesse. Ciò aveva comportato per la ricorrente l’esclusione
dall’immissione in ruolo, prevista solo per i concorrenti che occupavano le
prime tre posizioni.
Il Collegio precisa, altresì, di essersi pronunciato con contestuale sentenza parziale, nella quale – affermata la propria giurisdizione – ha annullato i provvedimenti nella parte in cui attribuivano ad una controinteressata il punteggio raddoppiato, avendo accertato che il servizio non era stato svolto in un comune classificato di montagna e nel contempo ha riservato la decisione sulle ulteriori censure all’esito del giudizio di costituzionalità.
Sotto il profilo della rilevanza, il remittente sottolinea che la norma censurata ha consentito alla controinteressata
di ottenere nella graduatoria relativa all’anno 2004-2005 il punteggio
raddoppiato per il servizio prestato, nell’anno scolastico 2003-
Quanto alla non manifesta infondatezza, chiarisce che non è messa in discussione la possibilità del legislatore di introdurre un premio volto a riconoscere la peculiarità del servizio prestato in determinate sedi, ma solo la portata retroattiva della previsione normativa, che riconosce il meccanismo premiale dopo che è stato reso il servizio e è stata scelta la sede senza alcuna consapevolezza dei benefici futuri.
In particolare, mette in evidenza che, mancando la previsione del beneficio al momento della scelta delle sedi, la stessa scelta è stata effettuata da parte dei concorrenti, secondo l’ordine di graduatoria, sulla base di altre valutazioni di convenienza; con la conseguenza che le sedi di montagna sono rimaste tra quelle residue da scegliere da parte di chi occupava una posizione deteriore. Da ciò discenderebbe un contrasto con il principio di ragionevolezza, atteso che, dando rilievo a situazioni prodottesi nell’ambito di un diverso regime giuridico, i beneficiari sono individuati sulla base di un evento casuale e non di una scelta consapevole di prestare servizio in sedi disagiate in vista di un maggiore punteggio; il tutto, in danno di chi, avendo una migliore posizione in graduatoria per maggiore anzianità di servizio, non si è trovato nella sede «giusta» secondo la nuova normativa.
In conclusione, il contrasto è ravvisato, secondo l’insegnamento della Corte rispetto all’«affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – (che) non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (sentenza n. 446 del 2002). Inoltre, la vanificazione della facoltà di scelta, rendendo «cieca» l’individuazione dei beneficiari del meccanismo premiale, violerebbe l’art. 97 Cost., attraverso l’introduzione in una procedura concorsuale di un mutamento radicale dei criteri di valutazione, così alterando l’originaria par condicio in danno di situazioni formatesi nell’affidamento della permanenza dei criteri medesimi.
3. – In tutti e tre i giudizi è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo, in via preliminare,
l’inammissibilità delle questioni poste dal Tribunale amministrativo siciliano
per insufficienza della motivazione in ordine al profilo della giurisdizione,
atteso che il petitum sostanziale sarebbe diretto ad accertare la
sussistenza dell’interesse del docente alla nomina, e pertanto, la controversia
rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 63
del d. lgs. n. 165 del 2001.
Nel merito, l’Avvocatura ritiene che non sia ravvisabile il vizio
lamentato in relazione all’art. 97 Cost.,
consistente nell’aver il legislatore eroso le attribuzioni dell’Amministrazione
attraverso la previsione della Tabella di valutazione dei titoli, relativa alla
graduatoria di terza fascia, in un atto legislativo. Infatti, da un
lato, l’iniziativa legislativa avrebbe predeterminato i soli criteri di
valutazione dei titoli, senza incidere sulla potestà dell’Amministrazione di
applicare quei criteri ai fini dell’aggiornamento della graduatoria e,
dall’altro, avrebbe compiuto una complessiva riconsiderazione delle posizioni
delle varie categorie di aspiranti iscritti nell’ultimo scaglione delle
graduatorie e di riequilibrio delle posizioni dei precari.
Secondo la difesa erariale, inoltre, non sarebbe neppure configurabile
una compromissione del diritto di difesa attesa la sindacabilità nelle
rispettive sedi degli atti e dei provvedimenti disciplinanti la materia.
L’Avvocatura aggiunge che non sussiste neppure la prospettata
violazione dell’art. 97 Cost. in relazione alla circostanza che il legislatore
ha ritenuto di estendere la normativa a scuole diverse da quelle elementari
pluriclassi, atteso che il disagio che caratterizza il servizio prestato presso
le scuole elementari e le altre scuole appare identico.
Osserva, ancora, che la valutazione doppia dei titoli di servizio, anche a partire da quelli riferibili all’anno scolastico 2003-2004, è frutto di una scelta di politica legislativa insindacabile e non irrazionale, essendo volta a valorizzare un servizio svolto in condizioni di particolare difficoltà. Peraltro, secondo l’Avvocatura, è proprio il carattere permanente delle graduatorie che rende necessario il loro periodico aggiornamento.
Infine, la difesa erariale dubita della portata retroattiva della disposizione impugnata, atteso che la stessa avrebbe rideterminato il punteggio da attribuire per il servizio prestato nelle scuole di montagna rispetto alle graduatorie da formulare per l’anno scolastico successivo a quello dell’entrata in vigore.
Quindi, afferma la ragionevolezza della norma impugnata, frutto di un bilanciamento di interessi effettuato dal legislatore nell’esercizio del proprio potere discrezionale. A sostegno del proprio assunto sottolinea che la norma trae origine dal favore del legislatore, presente già nella legge n. 90 del 1957, per il servizio prestato in difficili situazioni ambientali, con l’intento di incentivare la permanenza in tali sedi. Precisa che la norma impugnata ha inteso regolamentare gli «effetti attuali» di una situazione di fatto, quale l’avvenuto svolgimento del servizio in zone particolarmente disagiate, facendo prevalere l’esigenza di attribuire un vantaggio «da subito», rispetto all’esigenza di assicurare a tutti i docenti la conoscenza dei benefici al momento della scelta della sede, la quale avrebbe comportato il rinvio di un anno dell’attribuzione del beneficio.
4. – Si sono costituiti i ricorrenti di due dei giudizi principali (r.o. nn. 105 e 106 del 2006),
entrambi concludendo per l’accoglimento della sollevata questione di
legittimità.
Si soffermano in particolare sulla violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della ingiustificata diversa disciplina di situazioni sostanzialmente identiche, non essendo il meccanismo premiale ancorato a situazioni di reale disagio.
5. – In prossimità dell’udienza il Presidente del Consiglio ha depositato memorie in ciascuno dei giudizi di costituzionalità sollevati dal Tribunale amministrativo regionale di Catania, nelle quali ribadisce le difese già svolte, aggiungendo ulteriori argomentazioni.
In particolare, il fatto che il legislatore abbia inteso attribuire un particolare beneficio per i servizi espletati in specifiche situazioni di disagio, presso istituti scolastici situati in comuni di montagna, in isole minori ed in istituti penitenziari, a parere dell’Avvocatura, non appare né illogico, né censurabile sotto il profilo della legittimità costituzionale sotto diversi profili. Da un lato, in considerazione del rilievo che l’art. 44 Cost. attribuisce alle zone di montagna; dall’altro, per le esigenze di sviluppo dell’istruzione nelle zone montane nei suoi diversi aspetti (come diritto allo studio e come obbligo scolastico) e nei suoi diversi gradi.
6. –
In prossimità dell’udienza uno dei ricorrenti costituiti (r.o.
n. 105 del 2006) ha depositato memoria, nella quale ribadisce i pretesi profili
di illogicità e iniquità delle norme impugnate.
Considerato in
diritto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale per
Il giudice siciliano ritiene che i criteri di
attribuzione dei punteggi individuati dalla legge e contenuti nella tabella
impugnata contrastino con l’articolo 97, comma 2, della Costituzione, poiché comprimono le
attribuzioni dell’amministrazione, con l’ulteriore effetto di «sopprimere le garanzie di imparzialità e
responsabilità dei funzionari, contemplate nell’art. 28 della Costituzione,
portando ad una loro completa deresponsabilizzazione».
Deduce, inoltre, la violazione degli
artt. 24 e 113 della Costituzione atteso che, «pur non eliminandosi del tutto
ogni forma di protezione giurisdizionale», sarebbe stato fortemente compromesso
il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in
giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi, «essendo stati
questi costretti a intraprendere iniziative giudiziarie di estrema aleatorietà,
dipendenti in tutto o in parte dall’eventuale proposizione di un incidente di
costituzionalità da parte del giudice adito, nonché dell’esito favorevole del
giudizio dinanzi
Secondo il giudice remittente le disposizioni censurate – nel prevedere il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in
scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, anziché limitarlo al servizio
prestato nelle scuole elementari di montagna di cui alla legge n. 90 del
Infine, il Tribunale remittente sostiene
l’illegittimità dell’art. 8-nonies,
comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, nella parte in cui consente la
valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna a
partire dall’anno scolastico 2003-2004, introducendo, successivamente al
momento della scelta delle sedi, un meccanismo premiale per l’attività di
servizio prestata e determinando l’alterazione della parità di trattamento dei concorrenti, trattandosi di
graduatorie permanenti, nonchè la violazione del
principio di affidamento del cittadino nella «sicurezza giuridica» attraverso
un radicale mutamento dei criteri valutativi.
1.1. – Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso, dubita, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’articolo 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004, nella parte in cui, ai fini dell’attribuzione del punteggio raddoppiato per il servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento metri nell’ambito di comune classificato di montagna, prende in considerazione il servizio reso nell’anno scolastico 2003-2004 e, cioè, in epoca anteriore all’entrata in vigore del meccanismo premiale.
Il Giudice molisano ritiene che la norma censurata, dando rilievo a situazioni prodottesi nell’ambito di un diverso regime giuridico, determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento dei beneficiari, i quali verrebbero individuati sulla base di un evento casuale e non di una scelta consapevole di prestare servizio in sedi disagiate in vista di un maggiore punteggio, danneggiando chi, avendo una migliore posizione in graduatoria per maggiore anzianità di servizio, non si è trovato nella sede «giusta» secondo la nuova normativa.
Secondo il Giudice remittente, inoltre, la norma contrasterebbe con «l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – (che) non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» e altererebbe l’originaria parità di trattamento attraverso l’introduzione in una procedura concorsuale di un mutamento radicale dei criteri di valutazione.
2. – In considerazione dell’identità della materia, nonché dei profili di illegittimità parzialmente coincidenti, i giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica pronuncia.
3. – Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale per difetto di giurisdizione del giudice remittente. Il Tribunale ha motivato in modo plausibile in ordine alla sussistenza della propria giurisdizione in materia di controversie relative alle procedure concorsuali per le assunzioni di personale delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Per costante orientamento di questa Corte, ciò è sufficiente ai fini dell’ammissibilità delle questioni (sentenze n. 144 del 2005 e n. 291 del 2001).
4. – La disciplina in vigore per circa un cinquantennio
(1957-2004) prevedeva che la «speciale valutazione del servizio prestato in
scuole di montagna» fosse attribuita, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della
legge n. 90 del
Il meccanismo premiale introdotto dall’impugnato decreto-legge n. 97 del
2004, convertito dalla legge 143 del 2004, prevede l’attribuzione di un doppio
punteggio all’insegnamento prestato in tutte le scuole di ogni ordine e grado
«situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, di cui
almeno una sede è collocata in località situata sopra i
Con il secondo decreto-legge n.
136 del 2004, convertito dalla legge n. 186 del 2004 (emanato a distanza di un
mese dal primo e anch’esso censurato), è stata dettata l’interpretazione
autentica del punto B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui
il raddoppio del punteggio viene attribuito al servizio prestato esclusivamente
nella sede scolastica, ubicata in Comune classificato come di montagna, situata
al di sopra dei seicento metri (e non anche a quello prestato in altre sedi
diverse della stessa scuola) ed a partire dall’anno scolastico 2003-2004 (art.
8-nonies).
5. – Sono preliminari le censure generali sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale per
Entrambe le questioni non sono fondate.
Quanto alla prima, la predeterminazione nella legge del
valore da attribuire ai titoli non viola il principio di imparzialità e buon
andamento, ma, al contrario, lo garantisce. Né deresponsabilizza i funzionari, i quali comunque
provvedono a dare attuazione ai criteri legislativi mediante la formazione
delle graduatorie (cfr. sentenze n. 142 del
1998 e n.
463 del 1997).
Quanto alla seconda, la scelta di disciplinare con legge la
valutazione dei titoli non ha incidenza sul diritto di difesa dei docenti, né
sul diritto degli stessi di agire a tutela dei propri interessi (cfr. sentenza n. 213 del
2005).
6. – Parimenti
infondate sono le censure, sostanzialmente coincidenti, sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia e da quello del Molise, relativamente all’art. 8-nonies, comma 2, del
decreto-legge n. 136 del 2004, convertito dalla legge n. 136 del 2004, nella
parte in cui consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso
in scuole di montagna a partire dall’anno scolastico 2003-2004, ovvero in epoca
anteriore all’introduzione del meccanismo premiale, per contrasto con gli artt.
3 e 97 Cost.
In primo luogo, la disposizione interpretata,
per il suo stesso contenuto (valutazione dei titoli per la rideterminazione
della graduatoria), non poteva che avere ad oggetto titoli precedentemente
acquisiti. Questa Corte ha ripetutamente chiarito che il principio di tutela
dell’affidamento del cittadino – elemento essenziale dello Stato di diritto –
si considera leso da quelle disposizioni retroattive – nella cui categoria non
rientra quella in esame – che «trasmodino in regolamento irrazionale di
situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (sentenze n. 409 del
2005, n. 446
del 2002, n.
822 del 1988 e n. 210 del 1971).
La norma delimita ad un anno la considerazione del servizio prestato e, quindi,
non incide su situazioni ormai definite.
In secondo luogo, in tema di sperequazioni
nell’inserimento in graduatoria permanente, questa Corte ha già affermato che
il collocamento in graduatoria e la conservazione di una posizione nella
medesima costituiscono mere aspettative (sent. n. 168 del
2004). Proprio il carattere permanente delle graduatorie e il loro
periodico aggiornamento consentono il cambiamento dei criteri di valutazione,
che intervengono in una realtà soggetta a ciclico mutamento.
In terzo luogo, non si ravvisano i lamentati
profili di difetto di ragionevolezza e di violazione della parità di
trattamento, denunciati con riferimento alla circostanza che i criteri
di valutazione del servizio già prestato sarebbero stati mutati nel corso di
una procedura concorsuale. Spetta al legislatore di stabilire e mutare i
criteri di valutazione dei titoli per perseguire interessi generali. I
concorrenti, in considerazione della natura di mera aspettativa di chi attende
il collocamento in graduatoria, non possono vantare né un diritto alla stabilità
della disciplina, né un diritto a sfruttarne i mutamenti.
7.
– Fondata è, invece, la questione sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale per
Il riconoscimento del meccanismo premiale
sulla base del solo criterio altimetrico contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost.
Questa Corte ha già ritenuto inidoneo il
solo criterio altimetrico, definito come «casuale», per l’attribuzione di
benefici (sentenze
n. 370 del 1985 e n.
254 del 1989).
Anche nel caso in esame, tale criterio non basta per differenziare la posizione di chi insegna in scuole di
montagna rispetto alla generalità degli insegnanti: il mero dato orografico non
è in grado, se non ancorato alle condizioni dell’insegnamento, di fondare un
diverso criterio di valutazione dei titoli di servizio.
Il giudice remittente reputa che l’attribuzione del punteggio raddoppiato a tutti gli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado solo perché situate nei comuni di montagna integri un trattamento diverso di situazioni che, non essendo idoneamente differenziate, risultano sostanzialmente identiche, in violazione dell’art. 3 Cost. Egli ritiene, invece, che sia idoneo criterio di differenziazione per l’attribuzione del doppio punteggio il servizio prestato nelle scuole elementari pluriclasse, alla stregua della disciplina della legge n. 90 del 1957 e, in questi termini, delimita il petitum.
In effetti, nell’ordinamento esiste già una legislazione di favore per le
sole scuole elementari di montagna (legge n. 90 del 1957), consolidata nel
tempo (dal 1957 al 2004), secondo la quale la differenziazione rispetto
a tutti gli altri insegnanti trova fondamento nell’insegnamento in scuole
pluriclassi, quindi nell’effettiva gravosità dell’impegno didattico richiesto,
consistente nel contemporaneo insegnamento ad alunni della scuola primaria
appartenenti a classi diverse.
Pure violato è l’art. 97 Cost., sotto il profilo del buon andamento dell’azione amministrativa, atteso che il maggior punteggio così attribuito prescinde totalmente dall’esperienza didattica e, quindi, dai criteri di merito che devono essere alla base del reclutamento dei docenti.
Conseguentemente, va dichiarata
l’illegittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista
dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004 e allegata al
medesimo decreto, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 143 del 2004,
nella parte in cui, con riferimento ai comuni di montagna, non limita
l’attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto, (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui, con riferimento ai comuni di montagna, non limita l’attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse;
2) dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella, prevista
dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al
medesimo decreto, (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio
dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università),
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sollevata, in
riferimento agli articoli 24, 28, 97 e 113 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per
3) dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’articolo 8-nonies del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità
di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito con
modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in riferimento
agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
per
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10
gennaio 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in