ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
della Calabria, sede di Catanzaro, sul ricorso proposto da F.
F. ed altre contro l'Università della Calabria, con
ordinanza del 27 aprile 2004, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto
di costituzione di F. F. ed
altre;
udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 2005 il Giudice
relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Rinaldo Talarico e
Giuseppe Carratelli per F. F. ed altre.
Ritenuto in fatto
1.— Nel corso di
un giudizio amministrativo – promosso da alcune assistenti sociali avverso il
decreto col quale il Rettore dell'Università degli studi della Calabria aveva
annullato l'iscrizione delle medesime al corso di laurea specialistica in
programmazione e gestione delle politiche e dei servizi sociali – il Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 33, 34 e 35 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia
di pubblica amministrazione).
In punto di fatto
il TAR osserva che l'Università della Calabria aveva bandito,
in data 17 dicembre 2002, un concorso per l'accesso al corso di laurea
specialistica sopra menzionata, stabilendo tra i requisiti di ammissione il
possesso del diploma di assistente sociale; le ricorrenti avevano partecipato
con successo alla selezione, iscrivendosi al relativo corso di studi,
partecipando alle attività didattiche e sostenendo gli esami prescritti. A
seguito dell'entrata in vigore dell'art. 22 della legge n. 3 del 2003 – norma
di carattere interpretativo in base alla quale i diplomi di assistente
sociale validi ai fini dell'accesso ai corsi di laurea specialistica, ai master ed agli altri corsi di formazione
post-base sono soltanto i diplomi universitari di assistente sociale – il
Rettore dell'Università aveva emanato il provvedimento impugnato, col quale
aveva annullato l'iscrizione delle ricorrenti, in quanto esse avevano sì
conseguito il diploma di assistente sociale, ma non quello universitario,
risultando quindi prive dei requisiti di accesso richiesti in via retroattiva
dalla norma in esame.
Impugnato il
provvedimento, il TAR remittente ne
aveva accolto incidentalmente la richiesta di sospensiva, ma tale
pronuncia era stata annullata dal Consiglio di Stato.
Ciò posto, il
giudice a quo rileva che la norma in
questione costituisce, per espressa previsione legislativa, l'interpretazione
autentica dell'art. 1, comma 10, del decreto-legge 12 novembre 2001, n. 402,
convertito con modificazioni nella legge 8 gennaio 2002, n. 1, il quale
stabilisce che i diplomi conseguiti in base alla precedente normativa dagli
appartenenti alle professioni sanitarie, nonché i
diplomi di assistente sociale, siano validi ai fini dell'accesso ai corsi di
laurea specialistica, ai master ed
agli altri corsi di formazione post-base di cui al decreto ministeriale 3
novembre 1999, n. 509, del Ministro dell'università e della ricerca scientifica.
In base a tale norma, quindi, non c'era alcun dubbio
sul fatto che le ricorrenti avessero diritto all'iscrizione al corso di laurea
specialistica; la norma impugnata, invece, interpretando autenticamente (e,
perciò, con efficacia retroattiva) quella precedente, ha fatto sì che le
medesime ricorrenti non avessero più tale diritto, donde la rilevanza della
presente questione di legittimità costituzionale, dal cui esito dipende la
decisione del giudizio a quo.
Il TAR rileva che
l'art. 22 della legge n. 3 del 2003, nonostante la sua qualificazione di norma
interpretativa, è in realtà una norma innovativa, poiché la scelta del
legislatore di riconoscere validità, a determinati fini, al solo diploma
universitario di assistente sociale non rientra tra le
possibili interpretazioni del testo della norma interpretata, in base alla
quale era invece chiaro che il diploma di assistente sociale, senza distinzioni
di sorta, desse diritto di accesso al corso di laurea specialistica in oggetto.
Richiamando, quindi,
la giurisprudenza costituzionale in materia di leggi interpretative, il giudice
remittente osserva che il legislatore può porre norme
che retroattivamente precisino il significato di altre preesistenti, ovvero
impongano una delle possibili varianti di senso nel testo interpretato, purché
compatibilmente col tenore letterale di questo; nel caso specifico, però, il
significato della norma interpretata fissato dalla legge di interpretazione
rappresenta una novità, sicché non sarebbe corretto parlare di semplice legge
interpretativa. E, per dimostrare tale assunto, il TAR della Calabria compie un
rapido richiamo di altre norme del settore.
Innanzitutto, il giudice a quo cita
il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14, che, nel
razionalizzare la disciplina del diploma di assistente
sociale riconoscendo il diploma rilasciato dalle scuole dirette a fini speciali
universitarie come «unico titolo abilitante per l'esercizio della professione
di assistente sociale», ha tuttavia espressamente previsto (artt.
3, 4, 5 e 6) la salvaguardia, a determinate
condizioni, dei diplomi di assistente sociale conseguiti presso le scuole
universitarie all'epoca già esistenti (art. 3), ovvero dei diplomi comunque
conseguiti da coloro che, alla data di entrata in vigore del decreto, fossero
già in servizio come assistenti sociali nell'amministrazione dello Stato o in
altre amministrazioni pubbliche (art. 4), ovvero, in via transitoria, dei
diplomi conseguiti all'esito del completamento di corsi già iniziati e svolti
presso scuole dichiarate idonee tramite decreto ministeriale (art. 6). L'art. 5
del d.P.R. n. 14 del 1987, infine, con norma di
chiusura, ha consentito l'equipollenza dei diplomi conseguiti in precedenza, in
situazioni diverse da quelle dianzi elencate, a
condizione che gli aspiranti avessero sostenuto con esito positivo un apposito
esame di convalida presso le università.
Dalla lettura della suddetta normativa – coordinata con l'art. 5
della successiva legge 23 marzo 1993, n. 84, istitutiva dell'albo professionale
e dell'ordine degli assistenti sociali, e con gli artt.
22 e seguenti del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328 – risulterebbe chiaramente, a detta del giudice remittente, la preoccupazione del legislatore di
salvaguardare i diplomi di assistente sociale conseguiti in virtù delle
precedenti discipline. Nell'ambito di un sistema così delineato, quindi, si inserisce in modo del tutto coerente la norma dell'art.
1, comma 10, del d.l. n. 402 del 2001, convertito nella legge n. 1 del 2002,
mentre risulta nuovo e dissonante l'effetto che viene
a crearsi in forza della norma impugnata la quale, a detta del TAR della
Calabria, avrebbe «mascherato norme effettivamente innovative dotate di
efficacia retroattiva». Nel caso specifico, inoltre, la norma di interpretazione autentica non sarebbe rispettosa dei
canoni individuati dalla giurisprudenza di questa Corte, in base alla quale
tale tipo di legge si giustifica per la necessità di chiarire uno dei possibili
sensi della norma interpretata o per eliminare eventuali incertezze
interpretative o contrasti giurisprudenziali, esigenze che non sorgevano per la
norma oggetto di interpretazione.
L'art. 22 della
legge n. 3 del 2003, inoltre, appare al remittente
viziato da irragionevolezza ed in contrasto con alcuni fondamentali valori
costituzionali. Esso, infatti, sarebbe lesivo dell'affidamento delle posizioni
soggettive maturate in capo alle ricorrenti che avevano già
superato la fase di ammissione al corso di laurea specialistica nel
momento in cui la norma è entrata in vigore. Essa, inoltre, determinerebbe
anche una violazione del principio della parità di trattamento, poiché coloro i
quali, come le ricorrenti, hanno conseguito diplomi di assistente
sociale non universitari ma rientranti nelle ipotesi dei menzionati artt. 3, 4 e 6 del d.P.R. n. 14
del 1987 non hanno dovuto usufruire della procedura di convalida di cui
all'art. 5 del decreto stesso in quanto ritenuta
superflua; con la paradossale conseguenza che i diplomi convalidati dalle
scuole universitarie (in base al citato art. 5) consentirebbero la
partecipazione alle lauree specialistiche ed ai corsi post-base di cui alla
norma impugnata, mentre altrettanto non potrebbe avvenire per i diplomi che
erano ab origine equiparati a quelli
universitari e che perciò erano esclusi dal procedimento di convalida.
Oltre alle
molteplici violazioni dell'art. 3 Cost., infine, il TAR osserva che la norma impugnata, stabilendo
un rigido ed automatico divieto di accesso alla laurea specialistica, del tutto
svincolato da «requisiti negativi di capacità e di merito», si pone altresì in
contrasto con gli artt. 33, 34 e 35 Cost., comportando violazione del
diritto all'accesso ai gradi più elevati degli studi ed al mondo del lavoro e
delle professioni.
2.— Si sono
costituite in giudizio tutte le parti private
ricorrenti, con un'unica memoria difensiva, chiedendo che la prospettata
questione venga dichiarata fondata, con argomentazioni analoghe a quelle
dell'ordinanza di rimessione.
Considerato in
diritto
1.— Il Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, dubita, in riferimento agli artt. 3, 33, 34 e 35 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia
di pubblica amministrazione), recante la rubrica «Disposizione interpretativa».
Secondo il remittente l'autoattribuzione
della qualifica di disposizione interpretativa ed il suo tenore letterale comportano che alla norma sia riconosciuta efficacia
retroattiva e ciò, oltre ad accentuare la sua intrinseca irragionevolezza, è di
per sé causa di illegittimità in quanto lede il principio dell'affidamento,
fondato sulla equipollenza dei titoli richiesti dalla disciplina preesistente
per l'attribuzione della qualifica di assistente sociale. Nella norma censurata
sarebbero pertanto da ravvisare profili di violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Il remittente sostiene, inoltre, che l'art. 22 citato viola
anche gli artt. 33, 34 e 35 Cost., i quali garantiscono il diritto allo studio ed
all'accesso ai gradi più alti degli studi, oltre che al mondo del lavoro e
delle libere professioni in base alle proprie capacità e ai propri meriti.
2.— Si rileva,
anzitutto, l'inammissibilità degli ultimi profili di censura, che si esauriscono nella mera evocazione dei parametri
costituzionali, non sorretta da congrua motivazione.
3.— La questione
deve invece essere scrutinata nel merito riguardo alla denuncia di contrasto
della norma impugnata con l'art. 3 della Costituzione.
Si premette che va condivisa la tesi del remittente,
conforme al costante indirizzo di questa Corte, secondo la quale la
disposizione censurata ha efficacia retroattiva. Confortano, infatti, tale
opinione la rubrica, che la definisce «Disposizione interpretativa», e il suo
tenore letterale: «il comma 10 del decreto-legge 12 novembre 2001, n. 402 …
s'interpreta nel senso che …».
Ora, al di fuori
della materia penale, rientrante nel precetto dell'art. 25, secondo comma, Cost., ciò che conta precipuamente
ai fini del giudizio di legittimità costituzionale di una legge retroattiva non
è l'esistenza dei presupposti, del resto discutibili e discussi, per
l'emanazione di una legge interpretativa, quanto piuttosto la non
irragionevolezza della sua efficacia retroattiva e l'inesistenza di violazioni
di altri principi costituzionali.
E' stato infatti affermato che «il legislatore può porre norme che
retroattivamente precisino il significato di altre norme preesistenti, ovvero
impongano una delle possibili varianti di senso del testo originario, purché
compatibile con il tenore letterale di esso». E la Corte ha anche chiarito che
«in tali casi il problema da affrontare riguarda non tanto la natura della
legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva incontra alla
luce del principio di ragionevolezza e del rispetto di altri
valori ed interessi costituzionalmente protetti» (v., ex plurimis, sentenze n. 376
e n. 421 del 1995,
n. 229 del 1999,
n. 525 del 2000,
n. 291 del 2003
e n. 168 del
2004).
Con riguardo ai
limiti della legittimità costituzionale di una legge cui dal legislatore è
stata attribuita efficacia retroattiva, e, per concludere
sul punto, con più specifico riferimento alla motivazione dell'ordinanza di rimessione, questa Corte ha ritenuto che «in linea
generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale
elemento dello Stato di diritto – non può essere leso da disposizioni
retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali
fondate su leggi anteriori» (v., ex plurimis, sentenza n. 446 del
2002).
Nel caso in esame
il remittente, nell'affermare la non manifesta
infondatezza della questione, sostiene che la norma censurata, in quanto dotata di efficacia retroattiva, lederebbe
l'affidamento nella equipollenza ai diplomi universitari dei diplomi non
universitari rilasciati da istituzioni diverse in determinate situazioni o in
possesso di soggetti parti di rapporti di lavoro nella qualità di assistenti
sociali. La norma interpretata dalla disposizione impugnata dovrebbe infatti essere letta alla luce di tutta la precedente
vicenda normativa che siffatte equipollenze aveva stabilito e ribadito.
L'espressione «diplomi di assistente sociale»
contenuta nel comma 10 dell'art. 1 del d.l. n. 402 del 2001, convertito nella
legge n. 1 del 2002, non sarebbe, secondo il remittente,
suscettibile in via interpretativa di alcuna
specificazione, sicché non vi sarebbe stata alcuna ragione per dettare una
norma come quella impugnata.
4.— La normativa in tema di
attribuzione della qualifica di assistente sociale, cui il remittente si riferisce per sorreggere la propria tesi, può
essere ricostruita nel modo seguente.
L'art. 12, ultimo
comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28, attribuì al Governo la delega ad
emanare norme per rivedere gli ordinamenti, tra l'altro, delle scuole dirette a
fini speciali universitarie e delle scuole di perfezionamento e di specializzazione.
In attuazione
della delega fu emanato il d.P.R. 10 marzo 1982, n.
162, il cui art. 9 stabilì che «con decreti del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su
proposta del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con il Ministro di
grazia e giustizia ed i Ministri interessati, possono essere determinati i
diplomi delle scuole dirette a fini speciali che, in relazione a specifici
profili professionali, hanno valore abilitante per l'esercizio delle
corrispondenti professioni ovvero di titolo per l'accesso a determinati livelli
funzionali del pubblico impiego per i quali non sia previsto il diploma di
laurea».
L'art. 19 del
citato d.P.R. – recante la rubrica «Convalida dei
titoli conseguiti nel precedente ordinamento» – prescrisse che i decreti
presidenziali di cui al precedente art. 9 avrebbero dovuto contenere
«disposizioni transitorie per disciplinare il passaggio dal precedente al nuovo
ordinamento e le condizioni e le modalità per
ammettere all'esercizio delle corrispondenti attività professionali coloro che
hanno conseguito il titolo in base al precedente ordinamento».
Da quanto detto
emerge che il legislatore, intendendo ricondurre nell'ambito dell'istruzione
universitaria la formazione degli assistenti sociali, ritenne di dover tenere
conto della vicenda sia normativa sia di fatto che si
era svolta, considerando la varietà di origine delle scuole e dei corsi per
assistenti sociali via via istituiti, oltre che da
università, anche da altri enti pubblici, nonché da organizzazioni private.
Tale intendimento
venne realizzato nella disciplina successiva. Infatti il d.P.R. 15 gennaio 1987,
n. 14 – emanato in ottemperanza alla prescrizione del citato art. 9 e
intitolato, appunto, «Valore abilitante del diploma di assistente
sociale in attuazione dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica
10 marzo 1982, n. 162» – dopo aver dettato la regola che «il diploma rilasciato
dalle scuole dirette a fini speciali universitarie costituisce l'unico titolo
abilitante per l'esercizio della professione di assistente sociale» (art. 1),
stabilì l'equipollenza a tale diploma di diverse situazioni nate nel corso
degli anni. In particolare, per quel che qui interessa, attribuì la stessa
efficacia giuridica ai diplomi di coloro che erano in
servizio, al momento dell'entrata in vigore della legge, alle dipendenze di
amministrazioni o enti pubblici o vi avevano lavorato per cinque anni (art. 4);
ai diplomi, comunque conseguiti, convalidati entro tre anni – termine poi
prorogato per un anno (d.P.R. 5 luglio 1989, n. 280)
– dalle scuole speciali universitarie (art. 5); ai diplomi rilasciati, fino al
completamento dei corsi, agli allievi già iscritti, da scuole dichiarate idonee
con decreto del Ministro della pubblica istruzione che avrebbe vigilato
avvalendosi eventualmente delle università (art. 6).
La legge 19
novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici universitari) ha
previsto la soppressione o la trasformazione delle scuole dirette a fini
speciali (art. 7), ma non ha modificato la disciplina delle indicate equipollenze
né ha inciso sul regime scaturente dalla normativa emanata fino ai d.P.R. n. 14 del 1987 e n. 280 del 1989.
La successiva
legge 23 marzo 1993, n. 84, istitutiva dell'albo e dell'ordine degli assistenti
sociali, non soltanto non ha cambiato la suddetta normativa, ma l'ha
espressamente richiamata, stabilendo che «fino alla soppressione delle scuole
dirette a fini speciali universitarie, di cui all'articolo 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 15 gennaio 1987, n. 14, o fino alla trasformazione
delle medesime in corsi di diploma universitario, ai sensi dell'art. 7, comma
1, lettera a), della legge 19
novembre 1990, n. 341, l'iscrizione all'albo di cui all'articolo 3 della
presente legge è consentita a coloro che abbiano
conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione ai sensi del citato
decreto del Presidente della Repubblica n. 14 del 1987, come da ultimo
modificato dal decreto del Presidente della Repubblica 5 luglio 1989, n. 280»
(art. 5).
5.— Dalla esposta vicenda normativa risulta che le equivalenze
al possesso del diploma universitario di altre posizioni – equivalenze volute
dal legislatore al fine di soddisfare aspettative nate in un'epoca nella quale
le attività rientranti successivamente nella professione di assistente sociale
non erano state oggetto di specifica, organica disciplina – concernevano
l'esercizio della professione di assistente sociale, ma non tale qualifica come
titolo abilitante al prosieguo degli studi. A tal proposito è opportuno sottolineare che il d.P.R. n. 162
del 1982 concerne i diplomi abilitanti «per l'esercizio delle corrispondenti
professioni» nonché «le condizioni e le modalità per
ammettere all'esercizio delle corrispondenti attività professionali coloro che
avevano conseguito il titolo in base al precedente ordinamento» (art. 19); che
il d.P.R. n. 14 del 1987 stabilisce espressamente che
il diploma rilasciato dalle scuole dirette a fini speciali costituisce l'unico
titolo abilitante per l'esercizio della professione di assistente
sociale, sicché l'equipollenza a tale
diploma di diverse situazioni va intesa come riferentesi
all'esercizio professionale e quindi a questo limitata; che, infine, la legge
n. 84 del 1993 disciplina l'iscrizione all'albo tenendo conto dell'abilitazione
all'esercizio della professione ai sensi del d.P.R.
n. 14 del 1987.
D'altra parte va considerato che la riforma dell'ordinamento universitario,
con l'istituzione delle lauree di primo livello e delle lauree specialistiche,
ha ricevuto la sua prima attuazione solo con il d.m.
3 novembre 1999, n. 509, sicché è evidente che nella normativa precedente non
potessero esservi norme che ad essa facessero riferimento.
Non esisteva,
pertanto, il contesto normativo tale da giustificare
l'affidamento che l'equipollenza di situazioni, stabilita ai fini
dell'esercizio della professione di assistente sociale, valesse anche al
diverso fine della considerazione delle situazioni stesse quali titoli
abilitanti per il prosieguo degli studi.
La disposizione
interpretata da quella oggetto di censura concerne
appunto i diplomi di assistente sociale come titoli «validi ai fini
dell'accesso ai corsi di laurea specialistica, ai master ed agli altri corsi di formazione post-base di cui al
decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, del Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica».
Si deve perciò
dedurre la non omogeneità della finalità (esercizio della professione di assistente sociale) riguardo alla quale è stata
riconosciuta l'equipollenza delle posizioni in questione al diploma rilasciato
in ambito universitario, rispetto a quella (accesso a corsi di istruzione
universitaria superiore) prevista dalla norma interpretata. E, d'altra parte,
non può ritenersi intrinsecamente irragionevole il fatto che l'accesso ad un
corso di laurea specialistica (o ad altri corsi di istruzione
superiore) venga, nel sistema delineato dalla legge n. 341 del 1990, ristretto
a coloro i quali sono già titolari di un diploma universitario.
Ne consegue che
la norma, censurata per la sua efficacia retroattiva, non può essere
considerata irragionevole nel contesto della normativa
esistente, perché il significato da essa attribuito alla disposizione del comma
10 dell'art. 1 del d.l. n. 402 del 2001 rientra nelle varianti di senso a questo attribuibili nella sua letterale
formulazione.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), sollevata in riferimento agli artt.
33, 34 e 35 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale della Calabria, sede di Catanzaro, con l'ordinanza in epigrafe;
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge n. 3 del 2003,
sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre
2005.
Piero Alberto
CAPOTOSTI, Presidente
Francesco AMIRANTE,
Redattore
Depositata in Cancelleria il 3 novembre 2005.