SENTENZA
N. 31
ANNO
2000
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
-
Prof. Francesco GUIZZI Giudice
-
Prof. Cesare MIRABELLI "
-
Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv.
Massimo VARI "
-
Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Prof. Valerio ONIDA "
-
Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv.
Fernanda CONTRI "
-
Prof. Guido NEPPI MODONA "
-
Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Prof. Annibale MARINI "
-
Dott. Franco BILE "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum
popolare per l’abrogazione del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
recante "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero"; giudizio iscritto al n. 113 del
registro referendum.
Vista l’ordinanza del 7 - 13 dicembre
1999 con la quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte
di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 13
gennaio 2000 il Giudice relatore Francesco Guizzi;
udito l’avvocato Mario Salerni per le
associazioni "Progetto Diritti", "Servizio legale
immigrati", "Lunaria" e "Centro di ricerca ed elaborazione
per la democrazia".
Ritenuto
in fatto
Il 13 maggio 1999 quattro cittadini italiani
depositavano presso la cancelleria della Corte di cassazione la richiesta di referendum
popolare volta a ottenere l’abrogazione del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), proponendo il seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286, recante ‘Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero’?".
L’Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla
iniziativa legislativa del popolo), esaminata tale richiesta, ne dichiarava la
legittimità con ordinanza del 13 dicembre 1999, assegnandole il numero identificativo
"1", per distinguerla dalle altre congiuntamente presentate, e
stabiliva altresì che il referendum fosse così denominato:
"Immigrazione e condizione dello straniero".
L’ordinanza dichiarativa della legittimità
della richiesta referendaria perveniva alla cancelleria della Corte
costituzionale lo stesso 13 dicembre, e il 7 gennaio 2000 presentavano memoria
le associazioni "Progetto diritti", "Servizio legale
immigrati", il "Centro di ricerca ed elaborazione per la democrazia"
e l’associazione "Lunaria", chiedendo di intervenire nel procedimento
e pronunciandosi per l’inammissibilità.
La Corte si riuniva quindi in camera di
consiglio, per il giudizio di ammissibilità, il 13 gennaio 2000.
Considerato
in diritto
1. — Questa Corte è chiamata a valutare - ai
sensi dell’art. 75, secondo comma, della Costituzione, dell’art. 2 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e dell’art. 33, quarto comma, della legge
25 maggio 1970, n. 352 - l’ammissibilità della richiesta di referendum popolare
avente a oggetto il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18
agosto 1998, n. 191, serie ordinaria.
Emanato in attuazione della delega contenuta
nell’art. 47, comma 1, della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell’immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), il predetto testo unico presenta
chiara natura innovativa, come risulta dal tenore del citato art. 47, comma 1,
che abilita il Governo a riunire e coordinare fra loro le disposizioni in
materia, "con le modifiche a tal fine necessarie". E infatti il
decreto legislativo n. 286 ha innovato le norme previgenti, disponendo fra l’altro
ulteriori abrogazioni rispetto a quelle di cui all’art. 46 della legge n. 40
del 1998.
2. — Questa Corte deve preliminarmente
sciogliere la riserva sulla ritualità, in questo procedimento, della
memoria depositata da soggetti diversi dai presentatori del referendum e
della sua illustrazione in camera di consiglio. In proposito è necessario
ricordare le regole sul controllo di ammissibilità del referendum abrogativo
e la prassi formatasi a tal riguardo.
Secondo l’art. 33 della legge 25 maggio 1970,
n. 352, il controllo rimesso alla Corte costituzionale (art. 2 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1) costituisce la fase del procedimento
referendario che segue l’ordinanza dell’Ufficio centrale presso la Corte di
cassazione, al quale compete di decidere sulla legittimità della richiesta.
Ricevuta la comunicazione dell’ordinanza, il Presidente della Corte
costituzionale fissa la data della camera di consiglio, di cui è data
comunicazione d’ufficio ai delegati o presentatori della richiesta di referendum
e al Presidente del Consiglio dei ministri, i quali possono presentare memorie
non oltre tre giorni prima della data fissata per la deliberazione.
Dalla disciplina così richiamata risulta che:
- il
procedimento di fronte alla Corte costituzionale si attiva automaticamente e
del tutto indipendentemente dall’interesse di soggetti esterni, quale mera
conseguenza della comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale;
- non
esistono domande giudiziali su cui la Corte debba provvedere;
- la
legge riconosce espressamente a delegati, presentatori o Governo il
potere di depositare memorie che entrano a far parte degli atti del
procedimento;
- a
differenza di quanto disposto nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale,
nei quali è ammessa la costituzione di parti, nulla di ciò è previsto nel
procedimento di controllo sull’ammissibilità del referendum, perché il
deposito di memorie non fa assumere la posizione di parte;
-
nulla infine la legge dice circa il potere d’illustrare, oralmente, il
contenuto delle memorie di fronte alla Corte costituzionale convocata per la
decisione.
A partire dal giudizio di ammissibilità
deciso con la sentenza n. 16 del 1978, questa Corte, riunita in camera di
consiglio per la decisione, ha tuttavia ammesso gli avvocati - rappresentanti
dei delegati o dei presentatori o del Presidente del Consiglio - a illustrare
le memorie, instaurando una prassi non prevista dalla legge e quindi, di per sé,
non obbligatoria, sebbene conforme all’esigenza di dare accesso ad ulteriori
argomentazioni rilevanti ai fini del decidere.
Ciò ha potuto aver luogo, poiché la Corte ha
ritenuto che il silenzio serbato dalla legge non valesse divieto circa la
possibilità di disporre l’audizione dei presentatori di memorie, pur avendo
riconosciuto (sin dalla sentenza n. 10 del 1972) che il citato art. 33 della
legge n. 352 garantisce "le condizioni necessarie e sufficienti per un
legittimo contraddittorio".
Questa Corte ha costantemente escluso il
diritto dei soggetti diversi da quelli menzionati nell’art. 33 a prendere parte
al procedimento di controllo dell’ammissibilità del referendum tramite
la presentazione di memorie scritte e la loro illustrazione orale, negando, per
le caratteristiche di esso e la natura della pronuncia cui è preordinato, la
configurabilità di un diritto di intervento "di parte" (sentenze nn.
38 e 32 del 1997; 37, 33 e 32 del 1993; 47 del 1991; 64 e 63 del 1990; 28 del
1987; 27 del 1981; 10 del 1972). Il che non esclude, peraltro, che nel medesimo
ordine di considerazioni - che ha indotto la Corte a permettere ai delegati o
presentatori della richiesta referendaria e al Presidente del Consiglio dei
ministri l’illustrazione dei loro scritti - si possa consentire altresì l’ingresso
di memorie provenienti da altri soggetti senza che costoro assumano la
posizione di parti intervenienti e che se ne possa ammettere l’illustrazione,
in limine alla decisione in camera di consiglio, come avviene per le memorie
depositate dai soggetti indicati dalla legge, purché non si pregiudichi lo
svolgimento del controllo di ammissibilità che deve tenersi, e concludersi,
secondo una scansione temporale definita. Ciò per assicurare l’opportunità di
accesso ad argomentazioni potenzialmente rilevanti, ai fini del decidere, in un
procedimento, come quello in questione, teso a far valere i limiti obiettivi di
ammissibilità del referendum risultanti dalla Costituzione, e non a
giudicare su posizioni soggettive di parte.
Nel caso di specie, non vi è ragione per
escludere l’ammissione delle memorie depositate dai soggetti prima menzionati e
la loro illustrazione in camera di consiglio.
3. - La richiesta è inammissibile per i
motivi che si espongono.
Il testo unico sull’immigrazione costituisce
un corpus composito che include norme di natura e contenuto diversi,
poiché raccoglie disposizioni di principio (artt. 1-3), una normativa organica
sull’ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale, sul controllo alle
frontiere e sull’espulsione, sulla partecipazione alla vita pubblica e l’integrazione
degli immigrati (artt. 4-11, 34-42, 45 e 46), norme incriminatrici e
processuali (rispettivamente art. 12 e artt. 13-17), previsioni di carattere
umanitario (artt. 18-20, 28-33), sul diritto al lavoro (artt. 21-27), sui
diritti civili (artt. 43 e 44) e, infine, norme di coordinamento e transitorie
(artt. 47-49).
Di precipuo interesse, ai fini del presente
giudizio, è il titolo II che concerne l’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento
dal territorio dello Stato e che disciplina:
- le
condizioni in base alle quali lo straniero extracomunitario è ammesso in
Italia;
-
quelle per cui può soggiornarvi, anche a tempo indeterminato;
- il
tipo di controlli cui è tenuta la polizia di frontiera;
- le
condizioni per l’irrogazione, l’esecuzione e l’impugnazione dei provvedimenti
di respingimento o di espulsione;
- le
sanzioni penali da irrogare a chi illecitamente introduca o favorisca la
permanenza di extracomunitari nel nostro Paese.
Per effetto delle abrogazioni disposte dall’art.
47 del decreto legislativo n. 286 del 1998, le norme di cui sopra sono le
uniche che, attualmente, regolano la materia, sì che - nell’ipotesi di
abrogazione referendaria - verrebbe meno, da un lato, la disciplina circa l’ingresso
e il soggiorno degli stranieri e, dall’altro, si determinerebbe una lacuna per
quanto concerne le sanzioni penali a carico di coloro che sfruttano il fenomeno
dell’immigrazione clandestina.
Occorre ricordare che il Trattato di Roma,
ratificato e reso esecutivo con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203, di recente
modificato dal Trattato di Amsterdam (ratificato e reso esecutivo con la legge
16 giugno 1998, n. 209), stabilisce che gli Stati membri adottano tutte le
misure di carattere generale o particolare idonee ad assicurare l’esecuzione
degli obblighi derivanti da esso ovvero determinati dagli atti delle
istituzioni della Comunità. Gli Stati membri hanno altresì l’obbligo di
adempiere i compiti comunitari e di astenersi da qualsiasi misura che rischi di
compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato (art. 10 nel testo
consolidato). E tra gli scopi fondamentali della Comunità rientra in
particolare, sulla base delle modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam,
quello di regolare in modo uniforme l’ingresso e il soggiorno dei cittadini
extracomunitari (Trattato di Roma, come modificato, artt. 61 e 63).
Vincoli altrettanto significativi si
rinvengono nel Trattato di Maastricht, istitutivo dell’Unione europea,
ratificato e reso esecutivo con la legge 3 novembre 1992, n. 454, anch’esso
modificato dal Trattato di Amsterdam. Tra i suoi fini vi è quello di conservare
e sviluppare l’Unione "quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in
cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure
appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione,
la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima", nonché
la repressione del razzismo e della xenofobia (rispettivamente, artt. 2, comma
1, quarto periodo, e 29 del Trattato).
Già da questo esame preliminare risulta in
maniera incontrovertibile che i Trattati assicurano la piena libertà nell’attraversamento
delle frontiere interne dell’Unione e, per converso, richiedono efficaci
controlli alle frontiere esterne, anche al fine di prevenire e combattere la
criminalità (artt. 61 e 63 del citato Trattato di Roma). Sì da apparire
evidente che la materia dell’ingresso e del soggiorno degli extracomunitari non
potrebbe restare priva di disciplina e, soprattutto, carente di strumenti
adeguati per assolvere gli obblighi imposti dai Trattati.
4. — Bisogna inoltre osservare - ed è un
punto essenziale - che gli artt. 1 e 2 del Trattato di Amsterdam hanno
sottratto la materia dell’immigrazione e dei visti d’ingresso alla mera
cooperazione intergovernativa, elevandola a oggetto di politica e di normazione
comuni. Tali norme prevedono in particolare che, entro cinque anni dall’entrata
in vigore del Trattato, il Consiglio adotti norme per garantire uniformità in
materia di controllo dell’attraversamento delle frontiere esterne, di asilo e
immigrazione (art. 61 del Trattato di Roma, come modificato da quello di
Amsterdam). Ed è ancora da rilevare che l’art. 63, comma 2, dello stesso
Trattato stabilisce che i singoli Stati possono disciplinare le suddette
materie, ma soltanto attraverso norme compatibili con il Trattato e con gli
accordi internazionali.
Fra questi ultimi rientra il cosiddetto
"Acquis di Schengen", che ricomprende convenzioni, protocolli
e dichiarazioni immediatamente applicabili ai tredici Paesi membri dell’Unione
per effetto del protocollo B, artt. 1 e 2, del Trattato di Amsterdam. In base
all’Acquis i singoli Stati aderenti hanno assunto numerosi obblighi in
materia di controlli al passaggio delle frontiere interne, di transito dei
cittadini extracomunitari che si rechino in altro Paese contraente o di
attraversamento delle frontiere esterne e, infine, in tema di sanzioni penali
nei confronti di chi favorisca l’immigrazione clandestina.
Sebbene l’art. 2, comma 2, del Protocollo
sull'articolo J.7 del trattato sull'Unione europea, allegato al trattato di
Amsterdam, riservi al Consiglio il compito di determinare, fondandosi sulle
"pertinenti disposizioni dei trattati, la base giuridica di ciascuna delle
disposizioni o decisioni che costituiscono l'Acquis di Schengen",
non v’è dubbio che gli artt. 5, 6 e 27 della Convenzione di applicazione dell’accordo
di Schengen costituiscano espressione di un preciso indirizzo normativo,
rigidamente vincolante, al quale il nostro legislatore non potrebbe sottrarsi.
I Trattati di Maastricht e di Amsterdam
hanno, dunque, inteso armonizzare le normative nazionali, assicurando libertà
di circolazione all’interno dell’Unione, rigore nel controllo degli accessi
dalle frontiere esterne, lotta all’immigrazione clandestina, scambio tra i
Paesi membri di dati e informazioni attinenti al fenomeno immigratorio.
In questo quadro normativo l’eventuale
abrogazione dell’intero testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del
1998 - in alcune disposizioni del quale si riflettono valori fondamentali della
nostra Carta costituzionale - renderebbe inadempiente l’Italia agli obblighi
derivanti dagli artt. 2, 5, 6, 18, 23 e 27 della Convenzione di applicazione
dell’Accordo di Schengen e quindi dal Trattato di Amsterdam. E in linea con i
principi costantemente affermati da questa Corte secondo cui, ai sensi dell’art.
75 della Costituzione, non si può svolgere referendum abrogativo sulle
leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e anche sulle
altre disposizioni normative che producono effetti collegati in modo così
stretto all’ambito di operatività di tali leggi tanto da ritenersi implicita
nel sistema la preclusione, si deve dichiarare inammissibile la presente
richiesta referendaria (sentenze nn. 27 del 1997; 63 del 1990; 25 del 1987; 30
e 31 del 1981).
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), dichiarata legittima, con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall’Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000
Giuliano VASSALLI,
Presidente
Francesco GUIZZI,
Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.