SENTENZA N. 75
ANNO 1992
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Aldo CORASANITI, Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli
artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma, lettere c, d, e e g, e 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), promossi con ricorsi delle
Province autonome di Bolzano e di Trento, notificati il 21 settembre 1991,
depositati in cancelleria, rispettivamente, il 26 e il 30 successivi ed
iscritti ai nn. 36 e 37 del registro ricorsi 1991.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992
il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi gli Avvocati Roland Riz
e Salvatore Romano per
Ritenuto in fatto
1.- Con un ricorso regolarmente depositato e notificato,
Premesso che il volontariato costituisce una sorta di "materia
mista" che riguarda vari settori, alcuni assegnati alla competenza
esclusiva (ordinamento degli uffici, assistenza e beneficenza pubblica,
attività artistiche e culturali locali, addestramento e formazione
professionale) e altri a quella concorrente (sanità e assistenza sanitaria), e
premesso che la stessa Provincia, oltre a leggi settoriali, ha adottato una
legge generale sul volontariato che tocca i predetti settori, assegnati alla
sua competenza, la ricorrente osserva in via preliminare che, se la clausola di
salvezza delle attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome, contenuta nell'art. 16 della legge n. 266
del 1991, comportasse l'inapplicabilità alla ricorrente delle disposizioni
impugnate, la controversia non avrebbe motivo di essere. Questa ipotesi,
tuttavia, sembra contraddetta dall'art. 1, secondo
comma, il quale contiene, in contrasto con lo Statuto, la seguente
disposizione: "La presente legge stabilisce i principi cui le regioni e le
province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le
istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato (...)". Se,
dunque, tutta la disciplina contenuta nella legge n. 266 del 1991 si risolve, secondo
l'espresso volere del legislatore statale, in principi cui anche la ricorrente
deve integralmente conformarsi, le disposizioni impugnate appaiono lesive delle
attribuzioni, prima menzionate, assegnate alla competenza esclusiva della
Provincia di Bolzano, non essendo queste ultime
soggette ai "principi fondamentali" ex art. 117 della Costituzione e
non contenendo quelle disposizioni alcuna norma fondamentale di riforma
economico-sociale. Nè, continua la ricorrente,
potrebbe ritenersi salva la competenza concorrente in materia di assistenza
sanitaria e ospedaliera, poichè le statuizioni
impugnate non contengono norme di principio, ma consistono essenzialmente in
prescrizioni analitiche e dettagliate.
Per gli stessi motivi, a meno che la disciplina
statale non possa essere considerata suppletiva rispetto a quella provinciale,
la ricorrente ipotizza la contrarietà ai parametri costituzionali indicati
all'inizio degli artt.3 (requisiti delle
organizzazioni di volontariato), 6 (registri regionali e provinciali delle
medesime organizzazioni), 10 (contenuti delle norme regionali e provinciali sul
volontariato), 12, primo comma, lettere d), e) e g) (compiti dell'Osservatorio
nazionale per il volontariato).
Una censura più particolare è, invece, sollevata dalla ricorrente nei
confronti dell'art. 15 della legge n. 266 del 1991, il
quale prevede l'istituzione anche presso
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri
per chiedere che il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano sia dichiarato
infondato.
L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che la ricorrente
presuppone erroneamente che il volontariato possa essere regolato solo in modo
frammentato, in corrispondenza con le singole competenze provinciali.
In tal modo essa sembra ignorare che il volontariato è "una attività autonoma che, se pure può entrare a contatto
nel momento fattuale con talune funzioni amministrative, non le condiziona e
non è da esse condizionato". Sulla base di tale
concezione, per la quale le materie provinciali sono soltanto il recipiente nel
quale opera autonomamente tale attività, la legge impugnata tende a garantire
l'autonomia del volontariato dalle singole materie, stabilendo una disciplina
omogenea, la quale non può non riguardare l'intero territorio nazionale, tanto
più che non è data alla ricorrente alcuna competenza sul volontariato come tale
e inconsistente appare lo sforzo della Provincia stessa di configurare
quest'ultimo come materia "mista".
Riguardo alle singole censure l'Avvocatura dello Stato rileva che la
legge n. 266 del 1991, lungi dal porre norme specifiche e dettagliate,
contiene, invece, principi molto generali, di natura essenzialmente
organizzativa, che non incidono sulle materie assegnate alle competenze della
Provincia di Bolzano. L'art. 7, ad esempio, prevede la
semplice facoltà che le regioni o le province autonome stipulino convenzioni
con le organizzazioni di volontariato. Gli artt. 3 e
10, poi, stabiliscono alcuni principi di validità generale per la disciplina
futura delle stesse attività, ma non predeterminano le materie sulle quali
quella disciplina è chiamata ad operare. Del pari, l'art.
Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato osserva che la priorità temporale
della legge provinciale sul volontariato (legge che ha, peraltro, un raggio di
azione alquanto limitato) non legittima la ricorrente a conservare nel proprio
territorio una disciplina differenziata. Poichè
3.- Anche
Secondo la ricorrente, pur se la legge impugnata si autoqualifica
come legge-quadro, il volontariato non costituisce, in effetti, una
"materia" oggetto di disciplina legislativa, della quale si possa
affermare la competenza statale ovvero quella regionale o provinciale, ma è,
piuttosto, un fenomeno che si presenta (ed è suscettibile di disciplina)
nell'ambito di una pluralità di materie e che costituisce un
"aspetto" delle materie di spettanza provinciale nella misura in cui
si riferisce ad oggetti attribuiti alle competenze
delle province autonome. Riguardo a tali ultimi "aspetti" la legge
impugnata, per non essere incostituzionale, deve restare nei limiti propri dei
poteri dello Stato quando questi incidono in materie di competenza delle
regioni o delle province autonome. E, poichè la
maggior parte delle materie toccate sono attribuite
alla competenza esclusiva della Provincia ricorrente (v. art. 8, nn. 1, 4, 25 e 29 dello Statuto speciale), l'essere la
legge impugnata, secondo la propria autoqualificazione,
una legge di principi non basta a salvarla dalle censure d'incostituzionalità,
non potendosi considerare quei principi come norme fondamentali di riforme
economico-sociali o come principi generali dell'ordinamento.
In particolare, ad avviso della Provincia di Trento, appare
costituzionalmente illegittimo l'art. 10, il quale
fissa alcuni contenuti necessari della disciplina regionale o provinciale che
incidono, con norme penetranti e dettagliate, sugli ambiti materiali di
competenza della ricorrente. Così, quando prevede la determinazione delle modalità attraverso cui le organizzazioni di volontariato
dovranno svolgere le loro prestazioni all'interno delle strutture pubbliche e
di quelle "convenzionate" (lettera a), sembra trasformare in obbligo
quella che l'art.7, primo comma, ha previsto come facoltà. Allo stesso modo,
quando impone la partecipazione consultiva delle predette organizzazioni nella
programmazione degli interventi di settore (lettera b), incide illegittimamente
sulla autonomia organizzatoria
relativa ai procedimenti di programmazione provinciale. Analoga incisione,
insieme alla supposta configurazione come obbligo della facoltà di stipulare
convenzioni, si ha nella lettera c), dove si richiede
che
Ancora, si ha lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia
ricorrente, laddove, nell'imporre una disciplina delle condizioni e delle forme
di finanziamento e di sostegno delle attività di
volontariato (lettera e), si rendono obbligatorie le erogazioni finanziarie e i
relativi interventi in un certo settore. Eguale obbligatorietà di intervento discende dalla lettera f), che impone la
partecipazione dei volontari a corsi di formazione e di addestramento
professionale.
Secondo la ricorrente, tali disposizioni, ove non dovessero essere
considerate non vincolanti nei confronti della Provincia grazie alla clausola
di salvaguardia delle proprie competenze contenuta
nell'art.16,sono lesive delle norme statutarie sulle attribuzioni provi delle
disposizioni previste nell'art. 12. Queste ultime, infatti, sotto la cauta
denominazione di "Osservatorio nazionale per il volontariato",
prevedono una struttura, incardinata nel governo centrale e senza alcun
raccordo con le autonomie regionali o provinciali, avente
competenze operative, gestionali e di spesa, che incidono in modo
puntuale in ambiti di competenza provinciale attraverso la previsione -
specialmente alle lettere c), d), e) e g) - di interventi e di micro- progetti
localizzati, ancorchè presentati sotto l'etichetta
della "sperimentalità" (ma, per la
ricorrente, tutto è sperimentale in questo campo) o delle metodologie
"particolarmente avanzate".
Infine,
Oltre a stabilire una destinazione vincolata di fondi verso settori di
competenza provinciale, di per sè costituzionalmente
illegittima, le disposizioni impugnate prevedono in modo del tutto incongruente
che le regioni e le province autonome avrebbero l'obbligo di costituire il
fondo, nonchè di istituire (tramite gli enti locali)
e di finanziare con quest'ultimo i centri di servizio, senza poter, peraltro,
intervenire in alcun modo sulla gestione e sull'utilizzazione dei predetti
centri: verrebbe, dunque, addossato alla Provincia un obbligo contabile e
organizzativo senza che vi corrisponda, al livello delle competenze della
stessa, alcun potere di disciplina, di determinazione e di gestione.
Un'ulteriore illegittimità costituzionale è poi
contenuta nel terzo comma dell'art. 15, che esclude
Per i medesimi motivi, l'art. 10, lettera e (che
impone alle regioni e alle province autonome di prevedere forme di
finanziamento e di sostegno delle attività di volontariato), lettera c (che
prevede la stipulazione di convenzioni con le organizzazioni di volontari), e
lettera d, in collegamento con l'art. 6 (che stabilisce di istituire e tenere
il registro generale delle predette organizzazioni), lederebbe l'autonomia
finanziaria garantita alla Provincia dal Titolo VI
dello Statuto speciale e il precetto di cui all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione per il quale le leggi statali che comportino nuove funzioni o
ulteriori compiti per le regioni o le province autonome devono indicare le
risorse occorrenti per la loro adeguata copertura. E a tal fine, conclude la ricorrente, non serve certo l'art. 14, il quale
non contiene affatto alcun accenno ai suddetti nuovi oneri posti a carico delle
regioni e delle province autonome.
4.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri
chiedendo che il ricorso della Provincia autonoma di Trento sia rigettato.
L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che se il volontariato, in quanto tale, non è una materia riservata alle competenze
provinciali, come riconosce la stessa ricorrente, è necessario ammettere che
esso non può che rientrare nelle potestà dello Stato, pur dovendosi riconoscere
che ha molteplici punti di contatto con le competenze regionali o provinciali.
La legge impugnata è, dunque, espressione di un'autolimitazione del potere
statale ed è diretta semplicemente a porre principi su un'attività svolgentesi ad ampissimo raggio, qual è il volontariato, al
fine di garantire un minimo di omogeneità alla disciplina sostanziale che è
affidata alle regioni e alle province autonome.
L'art. 10, secondo comma, riflette in modo
particolare tale carattere dell'intera legge, sicchè
nessuna delle sue disposizioni può dirsi lesiva delle competenze provinciali.
In particolare, non fondata è la supposizione che la lettera a) converta in
obbligo la facoltà di stipulare convenzioni fra le regioni o le province
autonome e le organizzazioni di volontariato, prevista dall'art. 7, poichè le "strutture
convenzionate" contemplate nella disposizione considerata sono organismi
diversi dalla regione o dalla provincia, ma convenzionati con queste ultime al
fine di svolgere attività o prestare servizi, ai quali si prevede che le
organizzazioni di volontariato diano il loro apporto. Allo stesso modo, nessuna
violazione delle norme statutarie sulle competenze provinciali può derivare
dalla lettera b) dello stesso art. 10, poichè non si può individuare alcun vincolo al potere di
programmazione provinciale nella previsione, del tutto ragionevole, che le
organizzazioni di volontariato siano consultate nel procedimento di formazione
dei programmi di settore.
Così pure non è incostituzionale la lettera c), che non prevede alcuna
direttiva verso le autonomie regionali o provinciali, nè
la lettera e), che non impone oneri di sorta, nè la
lettera f), che, nello stabilire che i volontari siano ammessi ai corsi di
formazione professionale, non sconvolge affatto le
relative competenze provinciali.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, anche l'interpretazione dell'art. 12 compiuta dalla ricorrente appare forzata, poichè all'"Osservatorio" sono assegnati, non già
compiti operativi, gestionali e di spesa in conflitto con le competenze
provinciali, ma piuttosto attività promozionali (lettere c e d), l'approvazione
di progetti di interesse generale (lettera d), il sostegno a progetti di
informatizzazione di utilità per tutto il territorio nazionale (lettera e) e
generiche attività di formazione (lettera g), diverse da quelle di competenza
regionale o provinciale, regolate dal ricordato art. 10, lettera f).
Sulle censure rivolte all'art.
Da ultimo, con riferimento alla pretesa violazione dell'autonomia
finanziaria provinciale da parte dell'art.10, lettere
c), d) ed e) e dell'art.
5.- In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie le due
ricorrenti.
Quella della Provincia autonoma di Trento è stata tuttavia depositata
fuori termine.
Dopo aver ricordato che la natura dettagliata della disciplina contenuta
nella legge impugnata e il carattere locale del fenomeno del volontariato
escludono che si possa parlare di funzione d'indirizzo e coordinamento o di interesse nazionale, non suscettibile di frazionamento
territoriale,
Considerato in diritto
1.-
Con un distinto ricorso, indicato in epigrafe,
Poichè i predetti ricorsi prospettano questioni
di legittimità costituzionale identiche o connesse, i relativi giudizi vanno
decisi con un'unica sentenza.
2.-
La questione non è fondata.
La premessa interpretativa da cui muove
In quanto tale, esso sfugge a qualsiasi rigida
classificazione di competenza, nel senso che può trovare spazio e si può
realizzare all'interno di qualsiasi campo materiale della vita comunitaria,
tanto se riservato ai poteri di regolazione e di disposizione dello Stato,
quanto se assegnato alle attribuzioni delle regioni o delle province autonome
(o degli enti locali).
Quale modello fondamentale dell'azione positiva e responsabiledell'individuo
che effettua spontaneamente e gratuitamente presta
personali a favore di altri individui ovvero di interessi collettivi degni di
tutela da parte della comunità, il volontariato rappresenta l'espressione più
immediata della primigenia vocazione sociale dell'uomo, derivante
dall'originaria identificazione del singolo con le formazioni sociali in cui si
svolge la sua personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che
lega l'individuo alla comunità degli uomini. Esso è, in altre parole, la più
diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la
persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di
un'autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che
caratterizza la persona stessa. Si tratta di un principio che, comportando
l'originaria connotazione dell'uomo uti socius, è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti
dell'ordinamento giuridico, tanto da essere solennemente riconosciuto e
garantito, insieme ai diritti inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della Carta costituzionale come base della convivenza
sociale normativamente prefigurata dal Costituente.
Della natura di tali diritti fondamentali il volontariato partecipa: e vi
partecipa come istanza dialettica volta al superamento
del limite atomistico della libertà individuale, nel senso che di tale libertà
è una manifestazione che conduce il singolo sulla via della costruzione dei rapporti
sociali e dei legami tra gli uomini, al di là di vincoli derivanti da doveri
pubblici o da comandi dell'autorità.
Come schema generale di azione nella vita di relazione, basato sui valori
costituzionali primari della libertà individuale e della solidarietà sociale,
il volontariato esige che siano stabilite, da parte del legislatore statale, le
condizioni necessarie affinchè sia garantito
uno svolgimento dello stesso il più possibile uniforme su tutto il territorio
nazionale (v.spec. sentt.
nn. 49 del 1987, 217 del 1988 e 49 del 1991). E
ciò è richiesto - quantomeno in relazione alla
connotazione essenziale delle attività e delle organizzazioni operanti in tal
campo, nonchè in ordine alla definizione del tipo di
rapporti che devono intercorrere tra le varie istanze del potere pubblico e le
organizzazioni dei volontari e in ordine alla determinazione delle relative
modalità dell'azione amministrativa - al fine specifico di garantire
l'essenziale e irrinunciabile autonomia che deve caratterizzare le stesse
organizzazioni di volontariato e le loro attività istituzionali.
A tale scopo la legge n. 266 del 1991, accanto a disposizioni che
stabiliscono compiti o discipline d'interesse nazionale o che pongono criteri
di azione per le amministrazioni statali o per gli enti locali, fissa principi
cui le regioni e le province autonome dovranno attenersi nel regolare i
rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato.
Questi ultimi, in base alla costante giurisprudenza di questa Corte, vanno
indubbiamente qualificati come principi generali dell'ordinamento giuridico, in
ragione della concorrente circostanza che attengono strettamente a valori
costituzionali supremi (v. sentt. nn.
6 del 1956, 231
del 1984 e 1107
del 1988) e, soprattutto, che contengono criteri direttivi così generali da
abbracciare svariati e molteplici campi di attività materiali (v. sentt.
nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del 1964, 23 del 1978, 91 del 1982, 1107 del 1988, 465 del 1991).
Sulla base di tale qualificazione deve essere
respinto il dubbio di legittimità costituzionale che
3.- Per motivi in gran parte identici a quelli appena esposti
vanno respinti i dubbi di legittimità costituzionale che
Questo articolo fissa, in relazione all'intero
territorio nazionale, i principi generali concernenti i caratteri che devono
connotare le organizzazioni di volontariato come tali (natura e requisiti delle
attività volontarie, forma giuridica a salvaguardia degli scopi solidaristici,
struttura interna democratica, determinazione dell'atto costitutivo e dello
statuto, obbligo di formazione del bilancio e struttura dello stesso) e i
rapporti intercorrenti tra le organizzazioni e i propri aderenti, nonchè tra quelle stesse e i soggetti terzi. Si tratta, più
precisamente, della previsione dei requisiti essenziali attinenti ai caratteri
strutturali, all'autonomia interna e alla trasparenza delle organizzazioni di
volontariato, la cui ricorrenza è configurata come condizione necessaria perchè tali organizzazioni possano beneficiare delle
agevolazioni e delle strutture di servizio o di sostegno previste dalla legge
medesima: requisiti che, comunque, concernono, essenzialmente, rapporti di
diritto privato, i quali, come questa Corte ha di recente ribadito
(v. sent. n. 35 del
1992),esigono che in relazione ad essi sia assicurata dalla legge statale
una sostanziale uniformità di disciplina e di trattamento su tutto il territorio
nazionale.
Motivi diversi giustificano la dichiarazione di non fondatezza in relazione all'ultima parte dell'art. 3, quinto comma,
laddove si prevede che le organizzazioni svolgono le attività di volontariato
anche nell'ambito di strutture pubbliche o di strutture convenzionate con
queste ultime "nelle forme e nei modi previsti dalla legge". Siffatta
disposizione, infatti, pur se non regola rapporti intercorrenti tra soggetti
privati, si limita a riconoscere che il raggio di azione delle attività di volontariato
può concernere anche il settore pubblico o quello "convenzionato" e a
ribadire il principio costituzionale (art. 97 della
Costituzione) che le modalità e le forme del rapporto tra tale attività e
l'azione amministrativa dovranno esser regolate dalla "legge",
intendendo riferirsi a quest'ultima nella sua complessiva varietà di tipi
(legge statale, regionale o provinciale) in dipendenza del settore pubblico
interessato.
4.- Prive di qualsiasi fondamento sono altresì le censure che
In questo articolo è innanzitutto previsto che
tutti gli enti pubblici (Stato, regioni, province autonome, enti locali, etc.),
i quali si gioveranno delle attività dei volontari, hanno la facoltà di
stipulare convenzioni con le relative organizzazioni, purchè
queste siano iscritte nei registri specificamente previsti dall'art. 6 e
dimostri capacità operativa.
Tale disposizione, infatti, per un verso, contiene un'indicazione di massima,
non certo lesiva delle competenze provinciali, che è del resto conforme ai
comuni rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private, e, per altro verso,
svolge un principio generale diretto a garantire il rispetto del principio
costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Per quanto, poi, riguarda il terzo comma, il quale prevede che l'obbligo
di assicurazione obbligatoria a favore dei volontari costituisca un elemento
essenziale della convenzione sopra indicata e rappresenti un onere posto a
carico dell'ente con il quale viene stipulata la
convenzione medesima, è sufficiente osservare che la disciplina delle
assicurazioni sociali è riservata allo Stato (v. sent. n. 314 del 1990).
5.- Del pari non fondate sono le varie censure che tanto
Nei suoi due commi, quest'articolo non contiene alcuna violazione delle
norme costituzionali sulle competenze legislative delle ricorrenti, poichè, dopo aver posto, al primo comma, il principio
generale in base al quale la legislazione regionale e provinciale deve essere
orientata nel senso di salvaguardare l'autonomia di organizzazione e di iniziativa del volontariato e di favorirne lo sviluppo,
fissa, nel comma successivo, gli oggetti che le leggi regionali e provinciali
dovranno disciplinare.
Nel determinare tali oggetti, l'articolo impugnato non limita in alcun
modo la discrezionalità del legislatore regionale o provinciale, dal momento che non stabilisce principi o criteri volti a
restringere i possibili contenuti della legislazione futura, ma richiede, più
semplicemente, che quest'ultima abbia cura di disciplinare, nel modo che
riterrà più opportuno, gli oggetti elencati nello stesso comma. Pertanto, lungi
dall'invadere campi riservati al legislatore regionale o provinciale con norme
di dettaglio, come pretende
Delle varie disposizioni contenute nel secondo comma dell'art.10, le Province ricorrenti danno, peraltro,
un'interpretazione che non può essere condivisa. Quando la lettera a) stabilisce
che le leggi regionali e provinciali disciplineranno le modalità
attinenti allo svolgimento delle attività di volontariato all'interno delle
strutture pubbliche e all'interno delle strutture convenzionate con le regioni
e le province autonome, tale disposizione, contrariamente a quanto suppone
Nel riferirsi alle "strutture convenzionate" la disposizione
impugnata intende denotare, non certo presunti apparati o strutture derivanti
da accordi convenzionali stipulati fra le province autonome (o le regioni) e le
organizzazioni di volontariato, ma piuttosto strutture private (ad esempio, le
case di cura private) operanti in aree di servizio pubblico sulla
base di convenzioni stipulate con le predette province (o regioni),
all'interno delle quali potranno svolgere la loro attività le organizzazioni di
volontariato.
Analogamente, con riferimento alla lettera c), impugnata dalla Provincia
autonoma di Trento, non v'è alcun elemento che possa indurre a ritenere
trasformato in obbligo la facoltà di stipulare convenzioni, limitandosi la
disposizione censurata a stabilire che la legge provinciale (o regionale) determinerà i requisiti e i criteri che danno titolo di
priorità nella scelta delle organizzazioni di volontariato con cui stipulare le
predette convenzioni. Allo stesso modo, la lettera b) si limita a prevedere
che, ove
Infine, quanto alle lettere e) ed f) - che, ad
avviso della Provincia autonoma di Trento, renderebbero obbligatorie,
rispettivamente, le erogazioni finanziarie e gli interventi di sostegno
indicati (lett.e) e la partecipazione dei volontari,
iscritti alle organizzazioni registrate, ai corsi di formazione, qualificazione
e aggiornamento professionale svolti o promossi dalle province autonome o dalle
regioni (lett. f) -, occorre rilevare che le disposizioni contestate si
limitano a delineare, quali oggetti della legislazione provinciale o regionale,
alcuni aspetti indefettibili e necessari di una qualsivoglia disciplina
pubblica del volontariato. Tali sono, senza dubbio alcuno, le forme di
finanziamento e gli interventi di sostegno da prevedere a favore delle
organizzazioni di volontariato, poichè, in loro
mancanza, risulterebbero frustrati, non soltanto le
finalità giustificative della legge stessa, ma anche quei valori costituzionali
sottesi al riconoscimento e allo sviluppo del volontariato, che sono stati
ricordati nel corso dell'esame delle censure mosse all'art. 1, secondo comma,
della legge n. 266 del 1991. Lo stesso carattere di indefettibilità
e di necessarietà deve, poi, riconoscersi anche
all'oggetto costituito dalla previsione e dalla disciplina da parte delle leggi
provinciali (o regionali) dei corsi di formazione, di qualificazione e di
aggiornamento dei volontari. Infatti, pur se non consistono in attività di tipo
professionale, le prestazioni di volontariato devono essere svolte, nei vari
settori di operatività, con una preparazione particolare e con una perizia
specifica, che richiedono un'apposita didattica e
un'accurata opera di affinamento delle attitudini naturali del volontario e
che, ove fossero carenti, condannerebbero il volontariato all'inefficienza e,
quindi, al deperimento.
6.- Non fondate sono, inoltre, le questioni di legittimità costituzionale
che le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno sollevato nei confronti
dell'art. 12, sul presupposto che tale articolo,
nell'istituire l'Osservatorio nazionale per il volontariato, affida a
quest'ultimo compiti che le ricorrenti ritengono lesivi delle competenze ad
esse costituzionalmente assegnate.
Sulla base dell'art. 12, il predetto
Osservatorio è chiamato ad adempiere compiti di carattere generale a beneficio
dello sviluppo del volontariato in quanto tale. Più precisamente, i compiti di
tale istituto sono rivolti al perseguimento di un duplice ordine di finalità:
primo, provvedere al censimento, all'acquisizione e alla diffusione delle
informazioni e delle conoscenze relative alle
organizzazioni di volontariato, anche allo scopo di formulare proposte;
secondo, sostenere la promozione e lo sviluppo del volontariato, soprattutto
sotto il profilo della qualità tecnologica e sperimentale degli interventi pr sotto quello della formazione e dell'aggiornamento degli
operatori volontari (che è cosa diversa, ovviamente, dalle attività di
formazione professionale affidate alla competenza regionale e provinciale
dall'art.10, secondo comma, lett. f). Le censure prospettate dalle ricorrenti
riguardano compiti ascrivibili al secondo ordine di finalità. Più precisamente,
ambedue le ricorrenti contestano: la lettera d), la quale prevede
l'approvazione di progetti sperimentali elaborati dalle organizzazioni di
volontariato registrate al fine di far fronte ad
emergenze sociali e di favorire l'applicazione di metodologie d'intervento
particolarmente avanzate; la lettera e), che prevede il sostegno e la
consulenza per progetti di informatizzazione e di banche-dati nei settori nei
quali operano le organizzazioni di volontari; la lettera g), la quale prevede
il sostegno, anche con la collaborazione delle regioni, delle iniziative di
formazione e di aggiornamento per la prestazione dei servizi.
La sola Provincia autonoma di Trento impugna, infine, la lettera c), che assegna all'Osservatorio il compito di "fornire
ogni utile elemento per la promozione e lo sviluppo del volontariato".
In particolare, le disposizioni contenute nelle lettere d) ed e) si iscrivono in un quadro legislativo sulla
ripartizione delle competenze fra Stato e regioni (o province autonome),
all'interno del quale la sperimentazione delle tecniche di intervento e
l'innovazione delle metodologie e delle tecnologie concernenti le attività da
svolgere rientrano fra gli oggetti riservati alla competenza dello Stato (v.,
ad esempio, gli artt. 71 e 102 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616; l'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; nonchè l'art. 30 della legge 18 maggio 1989, n. 183). E ciò
si spiega con il fatto che il carattere avanzato dei compiti ora indicati
colora di un'indubbio
interesse nazionale competenze il cui esercizio ricade immediatamente a
beneficio delle attività che ne sono oggetto, considerate nel loro complesso e,
quindi, spazialmente, sull'intero piano nazionale.
Indubbia è anche l'attribuzione allo Stato delle competenze relative ai compiti affidati all'Osservatorio nazionale per
il volontariato dalle disposizioni contenute nelle lettere c) e g). Poichè le disposizioni impugnate vanno interpretate in
correlazione con l'art. 1, che affida la promozione e
lo sviluppo del volontariato allo Stato, alle regioni, alle province autonome e
agli enti locali nel rispetto delle relative competenze costituzionali, nonchè, per quel che concerne i presenti giudizi, in
correlazione con l'art. 16, che fa salve le competenze delle province autonome,
si deve supporre che, nell'uno e nell'altro caso, le attività di promozione e
di informazione previste nelle disposizioni considerate si riferiscano ad
iniziative che, nel riparto di competenze prima accennato, rientrano nella
sfera di competenza dello Stato.
7.- Non fondate sono, altresì, le questioni di legittimità costituzionale
che le ricorrenti hanno sollevato nei confronti dell'art. 15
della legge esaminata.
Secondo le Province autonome, i primi due commi dell'articolo citato -
nel prevedere che siano costituiti, mediante l'accantonamento, da parte degli
istituti di credito e delle casse di risparmio, di quote dei proventi destinate
a fini non istituzionali, fondi speciali presso le regioni, allo scopo di
istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione
delle organizzazioni di volontariato, gestiti da queste stesse in vista del
sostegno e della qualificazione della propria attività - violerebbero le norme
statutarie sulle competenze provinciali e, secondo
I dubbi di legittimità costituzionale ora esaminati
sono basati sull'erronea premessa che le disposizioni impugnate attengano a una
materia di competenza regionale o provinciale, l'assistenza e la beneficenza
pubblica. In realtà, poichè loro oggetto è
l'accantonamento di quote degli utili realizzati da istituti di credito e da
casse di risparmio affinchè queste siano destinate in
direzione della promozione e dello sviluppo del volontariato, le disposizioni
contenute nei primi due commi dell'art. 15 riguardano
la materia, di spettanza statale, concernente l'ordinamento degli istituti di
credito. Più precisamente, le disposizioni esaminate addossano su detti
istituti un onere destinato alla costituzione di fondi speciali diretti a
finanziare centri di servizio gestiti dalle stesse organizzazioni di
volontariato al fine di sostenere e di qualificare l'attività degli operatori
volontari. É evidente che con tali previsioni il legislatore ha voluto
prefigurare una soluzione organizzativa che, tendendo a salvaguardare, per
quanto possibile, l'autonomia delle attività di volontariato e, quindi, a porle
al riparo anche da condizionamenti derivanti dalla gestione pubblica dei
servizi di sostegno a favore delle stesse attività, individua nella
costituzione dei fondi speciali presso le regioni o le province autonome, non
già una funzione conferita o demandata a tali enti autonomi, ma, più
semplicemente, la collocazione e la operatività
spaziale dei fondi medesimi: le regioni e le province autonome, in altri
termini, denotano nelle disposizioni impugnate l'ambito territoriale in
relazione al quale quei fondi vanno costituiti e resi operanti.
Per le stesse ragioni ora illustrate va dichiarata l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
terzo comma, della legge n. 266 del 1991, il quale dispone che il Ministro del
tesoro, con un proprio decreto adottato di concerto con il Ministro degli affari
sociali, determina le modalità di attuazione delle disposizioni contenute nei
primi due commi dello stesso articolo. Dal complesso dell'art.15 risulta chiaro, infatti, che, poichè
le modalità da adottare concernono essenzialmente la materia dell'ordinamento
degli istituti di credito, la relativa competenza è necessariamente imputata al
Ministro del tesoro, cui si aggiunge il concerto con il Ministro degli affari
sociali, essendo diretti i contributi degli istituti di credito indicati nei
commi precedenti alla costituzione di fondi destinati a finanziare centri di
servizio a sostegno delle organizzazioni di volontariato.
8.- Non fondate sono, infine, le questioni di legittimità costituzionale
che
Premesso che, come si è chiarito nel precedente punto n. 5 della
motivazione, i compiti previsti nelle lettere citate dell'art. 10 non sono stati assegnati alle Province autonome (o alle
regioni) e premesso che a queste ultime è effettivamente demandata la
disciplina dell'istituzione e la tenuta dei registri generali di tutte le
organizzazioni di volontariato costituite nel proprio territorio, si deve
comunque escludere, anche per quest'ultima parte, la lesione del ricordato
principio costituzionale.
L'art. 6, infatti, nel disciplinare attività di
competenza dello Stato, demanda alle regioni e alle province autonome un
compito (disciplina e tenuta dei registri generali delle organizzazioni di
volontariato) il cui onere non è affatto quantificabile in via preventiva,
tanto che non si può nemmeno escludere che possano essere adottate, in sede
regionale o provinciale, soluzioni organizzative che non comportino oneri
aggiuntivi rispetto a quelli previsti per l'espletamento delle competenze già
possedute. In tale situazione, come questa Corte ha già avuto modo di dire, se
pure sotto altro profilo (v. sentt. nn.
478 del 1987, 320
del 1989 e 294
del 1991), non si può richiedere al legislatore una copertura contestuale
di oneri meramente eventuali e, comunque, non quantificabili, nè può configurarsi alcuna violazione dell'autonomia
finanziaria garantita alle Province autonome dal titolo VI
dello Statuto speciale.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma,
lett. d), e) e g), e 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge- quadro sul
volontariato), sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe, della Provincia
autonoma di Bolzano, per violazione agli artt. 8, nn.
1, 4, 25 e 29, 9 n. 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Statuto speciale per
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt.10, secondo comma, lett. a), b), e) ed f), 12, primo
comma, e 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266, sollevate, con il ricorso
indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione degli
artt. 8, nn. 1, 4, 25 e 29, 9, n. 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e relative norme di
attuazione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt.10, secondo comma, lett. c), d), e) e g), e 6 della
legge 11 agosto 1991, n.266, sollevate, con il ricorso indicato in epigrafe,
dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione dell'autonomia finanziaria
riconosciuta alla Provincia dal titolo VI dello
Statuto speciale e dell'art. 81 della Costituzione, come attuato dall'art. 27
della legge 5 agosto 1978, n. 468 e dall'art. 3, sesto comma, della legge 14
giugno 1990, n. 158.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17/02/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Antonio BALDASSARRE, Redattore
Depositata in cancelleria il 28 febbraio del 1992.