SENTENZA N. 465
ANNO
1991
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Dott. Aldo CORASANITI Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
Dott. Renato GRANATA “
Prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso
della Regione Liguria notificato il 15 maggio 1991, depositato in cancelleria
il 27 maggio successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la
funzione pubblica - n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 avente ad oggetto
"Legge 7 agosto 1990, n. 241. Procedimento amministrativo. Artt. 19 e
20" ed iscritto al n. 31 del registro conflitti
1991.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini
per la Regione Liguria e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto
in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 15 maggio 1991 la Regione
Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991
emanata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la
funzione pubblica, avente ad oggetto "Legge 7 agosto 1990, n. 241.
Procedimento amministrativo. Artt. 19 e 20".
La ricorrente espone che, con la suddetta circolare, la
Presidenza del Consiglio dei ministri ha trasmesso a tutte le Regioni tre
schemi di regolamento per l'applicazione degli artt. 19
e 20 della legge 7 agosto 1990, n.
Secondo la Regione Liguria la circolare in questione sarebbe
lesiva delle competenze regionali nella parte in cui obbliga le Regioni ad "inviare elementi utili alla identificazione dei
procedimenti oggetto delle rispettive competenze", rientranti nell'ambito
di applicazione degli artt. 19 e 20 della citata legge n. 241, e fissa un
termine entro cui far pervenire osservazioni e proposte agli schemi di
regolamento inviati, scaduto il quale "ciascuna amministrazione .. sarà
ritenuta consenziente".
La circolare impugnata - indirizzata a tutti i Ministeri ed a tutte le Regioni - si porrebbe innanzitutto in
contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione e con l'art. 29 della
legge n. 241 del 1990 giacché con essa lo Stato avrebbe preteso identificare e
inserire nell'ambito di applicazione dei regolamenti ministeriali di cui agli
artt. 19 e 20 della stessa legge anche atti e procedimenti di competenza
regionale, relegando le Regioni ad un ruolo di semplice
"collaborazione" ai fini della identificazione di tali procedimenti.
Una impostazione, questa, che, ad
avviso della ricorrente, risulterebbe gravemente lesiva dell'autonomia
regionale in quanto non terrebbe conto dell'esplicito dettato dell'art. 29
della legge n. 241, secondo cui le disposizioni poste da tale legge in materia
di procedimento amministrativo costituiscono per le Regioni a statuto ordinario
"mere norme di principio".
Di qui l'esigenza che la materia "procedimento
amministrativo" debba essere interamente regolata dalle Regioni (con il
rispetto del solo limite dei principi fondamentali desumibili dalla legge n.
241), spettando alle stesse Regioni di "determinare autonomamente, per i
procedimenti di propria competenza, i casi di cui alle fattispecie previste
dagli artt. 19 e 20 della legge n. 241, senza alcuna possibilità
da parte statale di porre a carico delle Regioni né un obbligo collaborativo
(l'invio di elementi volti all'identificazione dei procedimenti di competenza
regionale), né un obbligo di pronunciarsi circa gli schemi di regolamento
inviati, estranei agli interessi di pertinenza regionale".
Sotto altro profilo - sempre ad avviso della Regione
ricorrente - la pretesa statale di costringere le Regioni ad
identificare e comunicare i procedimenti oggetto della propria competenza
verrebbe anche a violare il principio di ragionevolezza: e ciò in quanto non vi
sarebbe alcun "comprensibile interesse a che compaiano nei medesimi
elenchi le attività regionali e le attività di altre amministrazioni di cui
agli artt. 19 e 20 della legge n. 241", atteso che le Regioni procedono in
piena autonomia a regolare i procedimenti di propria competenza.
Sulla base di queste considerazioni
la Regione Liguria chiede che la circolare impugnata sia dichiarata invasiva
delle competenze regionali e di conseguenza annullata.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere il rigetto del ricorso.
La Presidenza del Consiglio ricorda che l'art. 29 della legge n. 241 del 1990 - dopo aver assegnato valore
ed efficacia di principi generali dell'ordinamento alle regole desumibili dalle
disposizioni della stessa legge - stabilisce anche che le disposizioni stesse
"operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non avranno
legiferato in materia".
Pertanto, senza la sollecita adozione dei regolamenti di cui
agli artt. 19 e 20, la disciplina della legge n. 241
resterebbe in larga misura incompleta ed inoperante, venendo così meno anche
alla sua funzione di transitoria supplenza delle normative regionali.
In questa prospettiva - secondo la Presidenza del Consiglio -
la richiesta di elementi di identificazione dei
procedimenti di competenza regionale nonché la richiesta di proposte ed
osservazioni agli schemi di regolamento predisposti dal Governo troverebbe la
sua razionale giustificazione nell'esigenza di assicurare - fino a che le
singole Regioni a statuto ordinario non abbiano provveduto a dotarsi di proprie
normative in materia - l'effettiva vigenza di una disciplina generale del
procedimento amministrativo, in grado di regolamentare, nel modo più uniforme
possibile, i momenti e le forme di condizionamento dell'attività dei privati da
parte dei poteri pubblici.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha depositato
una memoria dove si richiama il fatto che la stessa
Regione, dopo la proposizione del conflitto di cui è causa, ha provveduto ad
approvare la legge 6 giugno 1991, n. 8, recante "Norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi", ponendo quindi in essere la disciplina regionale
richiamata nell'art. 29 della legge n. 241 al fine di limitare l'operatività di
tale legge nei confronti delle Regioni ai soli principi desumibili dalle
disposizioni in essa contenute.
Considerato
in diritto
1. - Con la circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 la
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione pubblica -
ha inviato a tutti i Ministeri e a tutte le Regioni tre schemi di regolamento
destinati a individuare le attività ed i termini
relativi ai procedimenti amministrativi di cui agli artt. 19 e 20 della legge 7
agosto 1990, n. 241, con l'invito a far pervenire, entro un termine prefissato,
"eventuali osservazioni e proposte" e con l'avvertimento che, in
difetto di risposta entro tale termine, ciascuna amministrazione sarebbe stata
ritenuta consenziente alla disciplina proposta.
Nella stessa circolare si ricorda anche che, con una
precedente lettera, le Amministrazioni destinatarie erano state già sollecitate
"ad inviare elementi utili alla identificazione
dei procedimenti oggetto delle rispettive competenze e che possono rientrare
nell'ambito di applicazione degli artt. 19 e 20".
Secondo la Regione Liguria la circolare in questione rivelerebbe
chiaramente l'intenzione del Governo di includere anche le Regioni tra i
soggetti disciplinati dai regolamenti governativi di cui agli artt. 19 e 20 della legge n. 241, così da estendere la normazione che dovrà essere formulata mediante tali
regolamenti anche ai procedimenti di competenza regionale, relegandosi le
Regioni, ai fini della disciplina di tali procedimenti, ad un ruolo di mera
collaborazione con lo Stato.
Da qui - ad avviso della ricorrente - la lesione, oltre che
del principio di ragionevolezza, degli artt. 117 e 118 della Costituzione e
dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990, dove si
affida alle Regioni a statuto ordinario la regolazione delle materie toccate
dalla stessa legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle
disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali
dell'ordinamento".
2. - Il ricorso non è fondato nei termini che verranno di seguito precisati.
Gli artt. 19 e 20 della legge 7
agosto 1990, n. 241, si riferiscono alla disciplina, rispettivamente, della
"denuncia preventiva" e del "silenzio - assenso"
nell'ambito di procedimenti dove l'attività dei privati risulti subordinata ad
atti di consenso dell'autorità amministrativa.
In particolare, l'art. 19 richiama
la possibilità per il privato di intraprendere un'attività soggetta ad
autorizzazione o ad altro atto di consenso denunciandone l'inizio
all'amministrazione competente, salva la successiva verifica da parte della
stessa amministrazione della effettiva sussistenza dei presupposti e dei
requisiti di legge per lo svolgimento di tale attività.
A sua volta, l'art. 20, sempre in
tema di attività private sottoposte al consenso della pubblica amministrazione,
si riferisce alle ipotesi in cui il decorso di un termine prefissato, senza che
sia intervenuto un esplicito provvedimento di diniego dell'atto autorizzatorio richiesto, equivale ad accoglimento della
domanda avanzata dal privato.
Entrambe le disposizioni stabiliscono poi che i casi di
applicazione degli istituti della "denuncia preventiva" e del "silenzio-assenso"
all'esercizio di attività private subordinate a consenso della pubblica
amministrazione devono essere individuati mediante regolamenti adottati ai
sensi dell'art. 17, secondo comma, della legge 23
agosto 1988, n. 400, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Ora, ai fini della soluzione della controversia in esame, la
premessa da cui occorre muovere è che i regolamenti governativi in questione -
quand'anche caratterizzati dalla speciale efficacia propria dei regolamenti c.d.
"delegati" - non risultano legittimati a
disciplinare, per la naturale distribuzione delle competenze normative tra
Stato e Regioni desumibile dall'art. 117 della Costituzione, le materie di
spettanza regionale e, conseguentemente, neppure i procedimenti amministrativi
attinenti a tali materie.
Se è vero, infatti, che il procedimento amministrativo non
coincide con uno specifico ambito materiale di competenza, in
quanto modo di esercizio delle diverse competenze, è anche vero che la
disciplina dei vari procedimenti dovrà essere affidata a fonti statali o a
fonti regionali, a seconda che gli stessi attengano all'esercizio di competenze
materiali proprie dello Stato o delle Regioni. E questo tanto più ove si
consideri la connessione naturale esistente tra la disciplina del procedimento
e la materia dell'organizzazione, connessione che conduce a individuare nella regolamentazione ad opera della Regione dei procedimenti
amministrativi di propria spettanza un corollario della competenza regionale,
richiamata nell'art. 117 della Costituzione, concernente l'"ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalle Regioni".
Queste considerazioni trovano, del resto, piena conferma
nella stessa legge n. 241 del 1990, che, all'art. 29,
affida alle Regioni a statuto ordinario il potere di regolare gli oggetti
investiti da tale legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle
disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali
dell'ordinamento giuridico". Né la previsione, espressa nello stesso art. 29, di un'operatività in via suppletiva di tutte le
disposizioni contenute nella legge n. 241 nei confronti delle Regioni che non
abbiano ancora legiferato in materia, può spostare i termini del problema, dal
momento che tale operatività risulta pur sempre limitata alle sole disposizioni
contenute nella legge n. 241, né può estendere la sua efficacia fino a
legittimare l'incidenza nell'ambito della sfera di competenza regionale di
fonti statali di livello secondario, quali quelle espresse nei regolamenti governativi
di cui agli artt. 19 e 20 della legge n. 241. La possibilità per tali
regolamenti di svolgere la loro efficacia anche nella sfera regionale verrebbe,
infatti, a contrastare non solo con l'art. 29 della
legge n. 241, ma anche con la disciplina formulata, in tema di regolamenti,
dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, dove espressamente si esclude che i
regolamenti governativi destinati a disciplinare l'attuazione e l'integrazione
delle leggi recanti norme di principio possano incidere su materie riservate alla
competenza regionale (art. 17, primo comma, lett. b).
3. - Quanto precede non conduce, d'altro canto, ad affermare
anche l'esistenza della lesione che, con riferimento alla circolare di cui è
causa, la Regione Liguria lamenta.
Dalla circolare in questione non risulta, infatti, possibile
dedurre con certezza l'intenzione dello Stato di voler provvedere all'adozione
di una disciplina regolamentare, ai sensi degli artt. 19
e 20 della legge n. 241, comprensiva anche dei procedimenti amministrativi di
competenza regionale. Al contrario, il fine che la circolare dichiara
esplicitamente di voler perseguire riguarda soltanto l'assunzione di informazioni relative ai procedimenti di competenza delle
varie amministrazioni, statali e regionali, nonché l'eventuale formulazione da
parte delle stesse amministrazioni di osservazioni e proposte relative agli
schemi di regolamento già predisposti dall'amministrazione statale con
riferimento all'esercizio di proprie competenze.
La richiesta espressa dalla circolare in esame non mira,
pertanto, a intaccare una sfera di competenza regionale, quanto a favorire,
attraverso uno scambio di informazioni e valutazioni,
un rapporto collaborativo tra le varie amministrazioni, centrali e periferiche,
anche ai fini dell'adozione di modelli procedurali non dissonanti: rapporto
particolarmente giustificato nell'attuale fase di avvio di una disciplina
fortemente innovativa e di grande rilievo istituzionale quale quella espressa
dalla legge n. 241 del 1990.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, in
relazione alla circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la funzione pubblica - n. 72741/7463 del 14 marzo 1991,
concernente l'attuazione degli artt. 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
chiedere alla Regione Liguria, a fini informativi e di apporto collaborativo,
elementi utili alla identificazione dei procedimenti amministrativi di
competenza regionale nonché osservazioni e proposte relative agli schemi di
regolamenti governativi in corso di adozione per i procedimenti amministrativi
di competenza statale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 1991.
CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO -
Francesco GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
- Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi
MENGONI - Enzo CHELI - Renato GRANATA - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 13 dicembre 1991.