SENTENZA N.446
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 30 novembre 1955, n. 1335 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione tra gli Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico sullo Statuto
delle loro Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), e dell'art. 2 (rectius: art. 1) del regolamento approvato con d.P.R. 2 dicembre 1956, n. 1666 (Approvazione del
regolamento relativo all'applicazione dell'art. VII della Convenzione fra gli
Stati aderenti al Trattato del Nord Atlantico sullo status delle loro Forze
armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), promosso con ordinanza emessa il
30 dicembre 1989 dal Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma nel
procedimento penale a carico di Lee Nance Reginald, iscritta al n. 205 del registro ordinanze 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie
speciale, dell'anno 1990.
Visto l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 giugno il
Giudice costituzionale Mauro Ferri.
Ritenuto in fatto
1.- il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma, con ordinanza del
30 dicembre
2.- Nel corso di un procedimento penale nei confronti
dei militare della N.A.T.O. Lee Nance Reginald, ritenuto responsabile dei reati di detenzione di
eroina, resistenza a pubblico ufficiale, uso abusivo di uniforme e rifiuto di
indicazioni sulla propria identità personale, il Giudice istruttore provvedeva
ad interrogare l'imputato e ad informare il Dipartimento della marina militare
degli Stati Uniti, che manifestava la volontà di perseguire esso stesso il
militare; detto Dipartimento domandava inoltre, in base all'art. VII della
Convenzione di Londra istitutiva del Patto Atlantico (reso esecutivo in Italia
con legge 30 novembre 1955, n. 1335 ed applicato mediante il regolamento di cui
al d.P.R. 2 dicembre 1956, n. 1666), al Ministro di
grazia e giustizia di rinunciare alla giurisdizione: quest'ultimo, in data 16 giugno
1989, concedeva il suo assenso.
3.- Dopo aver rammentato che la questione é stata già affrontata dalla
Corte con sent.
n. 96 del 1973, il giudice a quo ritiene che gli argomenti allora portati
per pervenire ad una dichiarazione di infondatezza non
possano definirsi soddisfacenti, se esaminati alla luce del divenire dei
rapporti internazionali.
Secondo una secolare e consolidata tradizione, afferma l'ordinanza di
rimessione, le norme internazionali vanno distinte in due principali categorie:
le consuetudini e le norme pattizie; le consuetudini prevalgono su queste ultime, data la
particolare struttura dell'ordinamento internazionale nell'attuale fase
storica. L'art. 10 della Costituzione stabilisce
l'automatico adeguamento dell'ordinamento italiano alle norme internazionali
generalmente riconosciute: é evidente che tale articolo intende riferirsi
esclusivamente alle consuetudini, che pertanto non necessitano del c.d. ordine
di esecuzione per operare in Italia: non altrettanto può dirsi riguardo alle norme
pattizie, che sottostanno al regime ordinario.
Tutto ciò premesso - prosegue il giudice remittente - appare problematico affermare l'esistenza, a tutt'oggi, di una
consuetudine che sancisca la giurisdizione esclusiva di uno Stato sui propri
Corpi Armati di stanza all'estero. 'Ne principio, che pure ha avuto
applicazione fino al secondo conflitto mondiale, risulta
nell'ultimo quarantennio praticamente ignorato dalle Convenzioni che hanno
istituzionalizzato la presenza di Corpi di truppa stranieri negli Stati
aderenti a singoli accordi difensivi. Al contrario, nella prassi internazionale
più recente si assiste alla formazione dì una consuetudine diretta ad
affermare, in modo sempre più radicato, il principio del "locus regit actum", con rigorose
limitazioni delle ipotesi eccezionali.
Se quindi la norma immessa nell'ordinamento con l'art. 2
della legge 30 novembre 1955, n.
Anche in ordine all'art. 25 della Costituzione
ed al principio del "giudice naturale precostituito per legge", ad
avviso del giudice remittente, non appaiono condivisibili le argomentazioni
svolte nella citata sentenza n. 96 del
1973.
Ciò in quanto la norma impugnata non attuerebbe
il trasferimento del processo da una giurisdizione ad un'altra, ma soltanto una
rinuncia all'azione penale, con eventuale riinizio
della stessa. Vi sarebbe quindi un'incidenza solo in senso negativo sulla
competenza dell'organo giurisdizionale procedente e designato in via generale,
senza che vi sia individuazione dell'organo che dovrà giudicare. Inoltre la
sottrazione al giudice naturale avverrebbe in modo estremamente
arbitrario, per la facoltà, data al Ministro di grazia e giustizia, di scegliere
l'organo più idoneo a jurisdicere. Tale disciplina
violerebbe quindi altri articoli della Costituzione: gli
artt. 101 e 104, primo comma, in quanto il procedimento viene sottratto
al giudice naturale con un atto dei potere esecutivo, senza che l'organo
giurisdizionale possa sindacare il merito del provvedimento, e inoltre l'art.
112, che introduce nell'ordinamento il principio dell'obbligatorietà
dell'azione penale.
4.- É intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato; ad avviso dell'Avvocatura
non sussiste alcuna violazione del principio del giudice naturale precostituito
per legge in quanto il precetto costituzionale
invocato presiede alla disciplina delle competenze dei giudici all'interno
dell'ordinamento e non anche al coordinamento fra le giurisdizioni di diversi
Stati.
Ad analoghe conclusioni d'infondatezza l'Avvocatura perviene in ordine alle adombrate violazioni degli artt. 101, 102,
104, primo comma, della Costituzione.
Il meccanismo attuativo dell'art. VII della Convenzione di Londra,
afferma l'Avvocatura, si sostanzia in una rinuncia alla giurisdizione,
ma tale situazione non integra di per sè
alcuna violazione delle indicate norme, nè, di quella
dettata dall'art. 25 cpv. della Costituzione, le quali, prescrivendo il
principio di stretta legalità, statuendo l'autonomia ed indipendenza
dell'ordine giudiziario e la soggezione dei giudici soltanto alla legge, e
riservando ai magistrati la funzione giurisdizionale, inibiscono interventi di
organi dei potere esecutivo che siano destinati a integrare o a sovrapporsi al
precetto di legge, ovvero trasferiscano dal giudice al potere politico o
amministrativo decisioni pertinenti all'esercizio della giurisdizione.
Il potere di rinunciare alla giurisdizione esula completamente dall'area
di operatività delle predette disposizioni e non può quindi essere censurata la
scelta legislativa di rimettere tale potere al Ministro di grazia e giustizia,
quale organo cui é funzionalmente affidata la rappresentanza dello Stato nei
rapporti internazionali in materia di giustizia (e per le ineliminabili
valutazioni di opportunità che l'esercizio di tale potere richiede).
L'atto con cui il Ministro della giustizia si avvale di tale facoltà incide sul regime di procedibilità del fatto-reato
e, più precisamente, determina l'insorgere di un ostacolo a perseguire lo
stesso; ostacolo che si configura nel nostro ordinamento come causa di
improcedibilità (o improseguibilità) dell'azione
penale. La relativa richiesta di declaratoria di non doversi procedere da parte
del pubblico ministero costituisce, per il nostro sistema, esercizio
dell'azione penale, con la conseguenza che dovrebbero ritenersi dei tutto infondate le perplessità concernenti la pretesa
violazione dei principio dell'obbligatorietà dell'azione penale.
L'Avvocatura in conclusione rileva che i termini della questione non sono
sostanzialmente diversi, oggi, da quelli già esaminati nella sentenza n. 96 del
1973 della Corte.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
25, 101, 102, 104 e 112 della Costituzione, dell'art. 2 della legge 30 novembre
1955, n. 1335, nella parte in cui dà esecuzione all'art. VII della Convenzione
di Londra del 1951 tra gli Stati aderenti al Trattato Nord Atlantico, e
dell'art. 2 del regolamento approvato con d.P.R. 2
dicembre 1956, n. 1666, nella parte in cui <attribuisce al Ministro di
grazia e giustizia la facoltà di rinuncia alla priorità nell'esercizio della
giurisdizione nei confronti di militari appartenenti a corpi armati N.A.T.O. di
stanza in Italia>.
Giova rammentare che l'articolo VII della citata Convenzione,
disciplinando la materia dei possibili conflitti di giurisdizione tra autorità dello Stato di origine e di soggiorno, delimita i casi di
giurisdizione esclusiva e di giurisdizione concorrente, specificando, in
quest'ultima ipotesi, le fattispecie rimesse alla priorità giurisdizionale
dell'uno o dell'altro Stato.
In relazione a tale diritto primario di
giurisdizione, appartenga esso allo Stato di soggiorno o di origine, è prevista
(al paragrafo 3, lettera c) la facoltà di rinuncia che può essere esercitata
dallo Stato che è titolare della priorità, o di sua iniziativa o su espressa
richiesta da parte dell'autorità dell'altro Stato.
Con d.P.R. 2 dicembre 1956, n. 1666 è stata
approvata la disciplina applicativa del citato articolo VII ed è stato
attribuito al Ministro di grazia e giustizia, inteso il Ministro degli esteri,
il potere di esercitare la detta facoltà di rinuncia.
2. - Per un evidente errore materiale il giudice a quo ha indicato tale
ultima disposizione nell'art. 2 del d.P.R. n. 1666 del 1956, che disciplina invece l'ipotesi in
cui il Ministro guardasigilli chieda alle competenti autorità dello Stato di
origine del militare di stanza in Italia, di rinunciare alla propria
giurisdizione in favore dello Stato italiano, anzichè
nell'art. 1 del medesimo d.P.R. che, regolando
l'ipotesi inversa, attribuisce, come già detto, al Ministro la facoltà di
accogliere le istanze di rinuncia presentate dalle autorità dello Stato di
origine.
Nondimeno il provvedimento di rimessione è inequivoco nel delineare correttamente la fattispecie
oggetto della questione (nella quale si discute appunto della rinunciabilità da parte dello Stato italiano al diritto di
priorità nell'esercizio della giurisdizione), nell'esporre il contenuto
normativo della disposizione impugnata e nel motivare la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione finale; tanto
basta per ritenere la questione inequivocabilmente riferita alla disposizione
di cui all'art. 1 del citato d.P.R. n. 1666 del 1956
e, pertanto, l'indicazione della ordinanza può essere corretta dalla Corte
(cfr. sentt. nn. 47 del 1962, 138 del 1986, 115 del 1990).
3. - La prima questione sottoposta all'esame della Corte riguarda la
compatibilità con l'art. 25, primo comma, della
Costituzione, della norma di cui all'art. VII, par. 3, lett. c della Convenzione
(resa esecutiva dall'art. 2 della citata legge n. 1335 del 1955), che prevede
specificamente, in caso di concorso di giurisdizione tra lo Stato di soggiorno
e quello di origine, la facoltà di rinuncia dello Stato cui è riconosciuto il
diritto prioritario, dietro richiesta dell'altro Stato.
La questione è già stata esaminata da questa Corte, e dichiarata non
fondata con la sent.
n. 96 del 1973; ma il giudice a quo, dopo aver diffusamente argomentato
sulla non applicabilità della tutela di cui all'art.10,
primo comma, della Costituzione alla norma impugnata, ritiene ora di riproporla
sotto un differente profilo.
In particolare, secondo il giudice remittente, la disciplina in esame non
attuerebbe il trasferimento del processo da una giurisdizione all'altra ma
soltanto una rinuncia all'azione penale con <riinizio
eventuale> della stessa; vi sarebbe quindi un'incidenza solo in senso
negativo sulla competenza dell'organo giurisdizionale procedente, e designato
in via generale, senza che vi sia individuazione dell'organo che dovrà
giudicare.
Da qui la denunciata lesione del principio del giudice
naturale precostituito per legge.
4. - La questione non è fondata.
Occorre rilevare che l'invocato principio costituzionale è posto
essenzialmente a garanzia della assoluta imparzialità
degli organi giudiziari ed esige che la loro competenza venga sottratta ad ogni
possibile arbitrio attraverso la precostituzione per
legge del giudice in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista
di singole controversie già insorte (cfr. sentt.
nn. 77 del 1977 e 127 del 1979).
Detto principio, presiedendo quindi alla disciplina delle competenze dei
giudici all'interno dell'ordinamento, è del tutto estraneo ad
una fattispecie, quale quella in esame, che si propone invece di regolare il
coordinamento tra le giurisdizioni di diversi Stati e dalla cui applicazione
dipende non già quale giudice debba procedere, ma se vi debba essere un
processo nello Stato italiano.
Nè può ipotizzarsi che il potere di rinunciare
alla giurisdizione, in sè considerato, o, per altro
verso, di stabilire che determinate condizioni concorrano perchè
l'azione penale possa essere promossa o proseguita, sia vietato da alcun
principio costituzionale o precluso al legislatore ordinario. Al contrario
5. -Le ulteriori censure prospettate nel
provvedimento di rimessione sono tutte rivolte avverso la norma contenuta
nell'art. 1 del d.P.R. n. 1666 del 1956: sostiene
infatti il giudice a quo che la sottrazione del procedimento avverrebbe <in
modo estremamente arbitrario, in quanto è conferita al Ministro di grazia e
giustizia la facoltà di scegliere l'organo più idoneo a iurisdicere>.
Si verificherebbe quindi un'intromissione del
potere esecutivo nel procedimento per mezzo di un atto non sindacabile da parte
dell'organo giurisdizionale, in violazione degli artt. 101 e 104, primo comma,
della Costituzione, nonchè del principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale sancito dall'art. 112 della Costituzione
(la violazione dell'art. 102, indicata nel solo dispositivo dell'ordinanza, non
è argomentata nella motivazione).
6. -La questione è inammissibile, in quanto
sollevata nei confronti di norma avente natura regolamentare.
Tutti i suddetti rilievi sono infatti rivolti
nei confronti non già dell'istituto della rinuncia alla giurisdizione
(introdotto nell'ordinamento dall'ordine di esecuzione della Convenzione, e nei
cui confronti è stato prospettato specificamente il solo contrasto con l'art.
25 della Costituzione, prima esaminato) ma verso le disposizioni regolamentari
che disciplinano il pro cedimento relativo all'applicazione dell'articolo VII
della Convenzione di Londra.
É del tutto evidente come sia solo il regolamento in questione ad individuare l'organo competente a formare e manifestare
l'intento di rinunciare, ed è sempre e soltanto il regolamento che prevede
l'obbligo del giudice penale italiano di emettere una sentenza di non luogo a
procedere per intervenuta rinuncia.
Ciò comporta che il riscontro della legittimità di dette norme
regolamentari non spetta a questa Corte ma è riservato, alla stregua di quanto
è stabilito per ogni atto amministrativo, al giudice chiamato ad applicarle.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 25, primo comma, della Costituzione,
dell'art. 2 della legge 30 novembre 1955, n. 1335 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione tra gli Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico sullo Statuto
delle loro Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), nella parte in
cui dà esecuzione all'art. VII, paragrafo 3, lett. c della detta Convenzione;
dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 101, 102, 104, primo comma,
e 112 della Costituzione, dell'art. 1 del d.P.R. 2
dicembre 1956, n. 1666 (Approvazione del regolamento relativo all'applicazione
dell'art. VII della Convenzione fra gli Stati aderenti al Trattato del Nord
Atlantico sullo status delle loro Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno
1951); sollevate entrambe dal Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma
con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26/09/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 12/10/90.