SENTENZA
N. 48
ANNO 1979
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Leonetto AMADEI, Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio
PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell'art. 31, paragrafi 1 e 3 della Convenzione
di Vienna 18 aprile 1961, recepita nell'ordinamento interno con legge 9 agosto
1967, n. 804, promosso con ordinanza emessa il 27 maggio 1977 dal tribunale di
Roma nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo emesso nei confronti di
Russel Ronald Denis, iscritta al n. 587 del registro ordinanze 1977 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 del 1 marzo 1978.
Visto l'atto
di costituzione di Russel Ronald Denis, nonché l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il Giudice relatore Brunetto
Bucciarelli Ducci;
udito il
sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Nel corso di
un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo emesso a carico dell'addetto
militare presso l'Ambasciata canadese in Roma, per canoni di locazione
dell'appartamento abitato dal Colonnello Russel, il tribunale di Roma, chiamato
a decidere sulla sussistenza della giurisdizione del giudice italiano (e quindi
sulla validità del decreto opposto), eccepita da una parte, nonché sulla
richiesta di concessione di provvisoria esecuzione con cauzione, formulata ex
adverso, ha sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 9 agosto 1967, n. 804, nella parte in cui dà esecuzione
all'art. 31, paragrafi 1 e 3 della Convenzione di Vienna sulle relazioni
diplomatiche, in riferimento agli articoli 2, 3, primo comma, 10, secondo
comma, 11, 24, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione.
Osserva il
tribunale di Roma - sul pacifico presupposto dell'assenza di giurisdizione
civile della autorità giudiziaria italiana in ordine all'azione personale di
adempimento di un contratto di locazione nei confronti dell'agente diplomatico
canadese - che l'art. 31, par. 1 della citata Convenzione di Vienna, resa
esecutiva in Italia mediante l'ordine di esecuzione di cui alla legge citata,
prevedendo l'esenzione dalla giurisdizione civile dello Stato accreditatario
(con alcune eccezioni che nella specie non rilevano) contrasterebbe
innanzitutto con gli artt. 11 e 102 della Costituzione.
Secondo il
giudice a quo tale immunità non rientrerebbe tra le norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute cui si adegua l'ordinamento interno in
virtù dell'art. 10 della Costituzione, come emergerebbe dalla circostanza che é
occorsa una apposita Convenzione internazionale per disciplinare la materia.
L'immunità
denunciata non avrebbe quindi tale supporto costituzionale, essendosi
l'ordinamento interno adeguato ad essa in virtù della citata legge ordinaria.
Nell'ordinanza
di rimessione si afferma in particolare che l'immunità diplomatica, così come
tradizionalmente giustificata, non é diretta ad assicurare benefici personali
bensì non costituirebbe altro che una proiezione dell'immunità dello Stato cui
appartiene il diplomatico, e non dovrebbe quindi concernere i rapporti
giuridici privati dell'agente diplomatico. Pertanto la norma di adeguamento
denunciata violerebbe il principio generale che attribuisce la funzione
giurisdizionale alla magistratura (art. 102 Cost.), mentre la deroga disposta
con la citata legge ordinaria n. 804 del 1967, non si potrebbe giustificare ex
art. 11 Cost. Infatti l'ordine di esecuzione nel diritto interno di un trattato
internazionale, attuato con legge ordinaria, potrebbe consentire la censurata
limitazione di sovranità solo se il trattato rientrasse tra quelli stipulati al
fine specifico e diretto di "assicurare la pace e la giustizia tra le
nazioni", il che é contestato dal giudice a quo, rappresentando
altresì che altrimenti, attraverso la legge ordinaria di esecuzione di trattati
internazionali, sarebbe assai facile modificare la portata delle norme
costituzionali.
Un secondo
vizio d'illegittimità costituzionale é prospettato dal tribunale di Roma sotto
il profilo che la denunciata immunità dei diplomatici stranieri dalla
giurisdizione civile, lede il diritto di ogni cittadino (o anche degli altri
stranieri) ad agire in giudizio per la tutela dei loro diritti o interessi
(art. 24, primo comma, Cost.), che rientra tra "i diritti inviolabili
dell'uomo" garantiti dall'art. 2 della Carta. Né la violazione dell'art.
24 Cost. potrebbe essere esclusa dalla remota possibilità di agire innanzi ai
tribunali dello Stato accreditante, per l'estrema difficoltà di esercizio del
diritto di azione, che resterebbe sostanzialmente vanificato.
Una terza
censura é formulata assumendosi che, essendo concessa al diplomatico straniero
l'immunità dalla giurisdizione civile come convenuto, ma la titolarità del
diritto di agire in giudizio come attore, é violato il principio di eguaglianza
laddove esige che allo straniero non possa essere riconosciuta una posizione
preminente rispetto al cittadino o ad altri stranieri privati individui (artt.
3 e 10, secondo comma, della Costituzione).
Il giudice a
quo ha sollevato la questione sopra enunciata nel convincimento che
l'immunità dalla giurisdizione civile sarebbe concessa, in siffatti casi,
all'agente diplomatico non come titolare di una particolare potestà, bensì
quale privato individuo, confortandosi in questa opinione sulla base delle
argomentazioni contenute in una sentenza della Cassazione a Sezioni Unite, che
affronta il diverso problema della distinzione dei casi in cui lo Stato
straniero é soggetto, o meno, alla giurisdizione italiana, a seconda dei
rapporti giuridici che costituiscono oggetto della controversia.
Infine il
tribunale di Roma solleva le medesime censure nei confronti della norma interna
di adeguamento all'art. 31, par. 3, della citata Convenzione, nel punto in cui
vieta di porre in essere "una misura di esecuzione" nei confronti del
diplomatico straniero, con conseguente impossibilità di disporre l'esecutività
di un provvedimento processuale civile. Viene invocata la lesione dei medesimi
principi costituzionali, già illustrata.
É intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto di deduzioni depositato il 18
marzo 1978, chiedendo dichiararsi l'infondatezza della questione proposta.
Osserva la
difesa dello Stato che le disposizioni impugnate, esecutive delle immunità
previste dall'art. 31, par. 1 e 3 della Convenzione di Vienna, vanno
considerate come introdotte nell'ordinamento interno ex art. 10 della
Costituzione, perché espressione di un principio di diritto internazionale generalmente
riconosciuto. Sotto altro profilo la particolare immunità considerata in tale
Convenzione non contraddice l'invocato principio di eguaglianza, perché questo
va valutato contemperandolo con altre esigenze parimenti tutelate, quali
l'opportunità di agevolare le relazioni diplomatiche tra gli Stati, mentre il
diritto di difesa non potrebbe esser violato una volta che viene espressamente
salvaguardata la possibilità di adire i tribunali dello Stato accreditante.
L'Avvocatura
dello Stato rileva, tuttavia, che il problema va esaminato inquadrandolo in una
più generale visione, che tenga conto e della ampia portata della Convenzione
di Vienna e della condotta costantemente tenuta dallo Stato italiano nei
confronti degli altri Stati con cui intrattiene relazioni diplomatiche,
particolarmente in questo settore dell'immunità (parziale) dalla giurisdizione
civile. É evidente, infatti, che l'eventuale pronuncia di illegittimità della
norma denunciata creerebbe gravi problemi nelle relazioni con gli altri Stati
anche per effetto del principio di reciprocità, con eventuali responsabilità di
diritto internazionale.
Inoltre
l'Avvocatura contesta che il diplomatico goda dell'immunità come privato
individuo e che dalla giurisprudenza della Cassazione citata nell'ordinanza di
rimessione possano trarsi conseguenze pertinenti il caso di specie, con
argomentazioni a fortiori. In primo luogo si richiama al complesso di norme
concernenti le immunità diplomatiche da cui risulta che esse sono state
concesse ne impediatur legatio: trattasi, com'é noto, di istituti volti
ad impedire comportamenti che possano interferire nel libero svolgimento delle
funzioni proprie dell'agente diplomatico. In secondo luogo si rileva che la
invocata sentenza della Cassazione ha fatto applicazione dei principi
concernenti la immunità giurisdizionale degli Stati in quanto soggetti di
diritto nella sfera territoriale di altro Stato, riferendosi ad una
tradizionale discriminazione tra atti posti in essere iure gestionis o iure
imperii. Di qui l'estraneità della materia decisa da quella sentenza
rispetto al tema delle immunità che gli Stati reciprocamente si riconoscono a
favore degli agenti diplomatici, persone fisiche la cui opera é considerata
essenziale per lo svolgimento di determinate funzioni statali di potere estero.
Ed é notorio che a fondamento di tali immunità vi é il principio
consuetudinario secolare di inviolabilità dell'agente diplomatico.
Argomenti,
questi, che si oppongono, a maggior ragione, alla denunciata immunità
"dalle misure di esecuzione".
Si é
costituito in giudizio il Colonnello Ronald Russel, addetto militare canadese,
rappresentato e difeso dall'avvocato Dante Guerrieri, con atto di deduzioni
depositato il 21 marzo 1978, chiedendo dichiararsi l'infondatezza delle
questioni sollevate.
La difesa
della parte civile premette che le immunità diplomatiche costituiscono un
istituto consuetudinario plurisecolare dell'ordinamento internazionale, in
relazione al quale la Convenzione di Vienna appare dettata dall'esigenza di una
maggiore chiarezza di delimitazione, per evitare malintesi.
La
Commissione per il diritto internazionale dell'O.N.U. formulò un progetto che
costituì il documento di lavoro per la conferenza dei plenipotenziari,
convocata a Vienna nel 1961, conclusasi con la firma della relativa
Convenzione. Ad avviso dell'avvocato Guerrieri é pacifico che l'adeguamento del
diritto italiano alle clausole della Convenzione di Vienna non ha avuto luogo
in virtù del principio di adeguamento automatico previsto dall'art. 10 Cost.,
non operante nei confronti di norme pattizie, bensì in virtù dell'ordine di
esecuzione contenuto nella citata legge 9 agosto 1967, n. 804. Tuttavia, onde
valutare il valore delle norme così immesse, nell'ambito della gerarchia delle
fonti, soccorrerebbe l'art. 11 della Cost., particolarmente per quelle, delle
clausole pattizie, che avessero carattere di "novità" rispetto alle
precedenti consuetudini generali in materia. Viene osservato, infatti, che la
Commissione Affari Esteri della Camera, nella sua relazione, ha rilevato che
"la codificazione non vuole essere una semplice ricognizione dichiarativa
delle norme esistenti, ma vuole disciplinare... sul piano giuridico le nuove
realtà manifestatesi nella vita diplomatica", risolvendo anche antiche
questioni sulla portata delle singole immunità.
A sostegno
dell'applicabilità dell'art. 11 Cost. alla Convenzione di Vienna del 18 aprile
1961 si afferma che non si tratta di un qualsiasi trattato internazionale,
atteso che, come risulta dal relativo preambolo, vi era la persuasione che una
convenzione internazionale sulle relazioni, prerogative ed immunità
diplomatiche avrebbe contribuito a favorire le relazioni di amicizia tra i
Paesi, quale che fosse la diversità dei loro regimi costituzionali o sociali.
Lo scopo preminente della Convenzione - così individuato - di favorire la pace
e la giustizia tra i popoli, consentirebbe il riferimento all'art. 11 Cost.,
con le possibili conseguenti limitazioni di sovranità, legittime anche se
introdotte nell'ordinamento interno con una legge ordinaria.
Il principio
del ne impediatur legatio, che é a fondamento delle denunciate immunità,
costituenti norme speciali, giustificherebbe la deroga agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, nonché l'esenzione dalle misure di esecuzione. Neppure si avrebbe
violazione dell'art. 102 della Costituzione, in quanto, ferma restando la
regola secondo cui la funzione giurisdizionale va esercitata da magistrati
ordinari, nei casi di immunità diplomatiche si verificherebbe una mera causa di
improcedibilità dell'azione.
Considerato in diritto
1. - Alla
Corte é stata prospettata questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge 9 agosto 1967, n. 804, nella parte in cui dà esecuzione
all'art. 31, paragrafi 1 e 3, della Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 -
secondo cui l'agente diplomatico gode dell'immunità dalla giurisdizione civile
dello Stato accreditatario - per asserito contrasto con gli articoli 2, 3,
primo comma, 10, secondo comma, 11, 24, primo comma e 102, primo comma della
Costituzione.
Gli invocati
principi costituzionali sarebbero violati, ad avviso del giudice a quo,
per i seguenti motivi: a) la carenza di giurisdizione civile contrasterebbe con
l'art. 102 della Costituzione che attribuisce tale funzione ai giudici, né
sarebbe invocabile l'art. 11 Cost., perché la ravvisata limitazione di
sovranità potrebbe essere giustificata solo da un trattato internazionale
diretto in modo specifico ad assicurare la pace e la giustizia tra le Nazioni e
non dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, avente altre
finalità; b) l'immunità dalla giurisdizione civile escluderebbe la garanzia di
diritti inviolabili dell'uomo, tra cui v'é quello di agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti ed interessi, risultando eccessivamente onerosa
l'azione di fronte ai giudici dello Stato accreditante (artt. 2 e 24 Cost.); c)
la stessa immunità creerebbe una disparità di trattamento tra cittadini e
stranieri o anche tra stranieri. Infatti, i diplomatici, pur restando titolari
del diritto di azione, avrebbero il privilegio di non poter esser convenuti in
giudizio, con conseguente violazione degli articoli 3, primo comma, e 10,
secondo comma, Cost.
2. - Occorre
innanzitutto individuare la fonte della norma impugnata, deducibile, secondo
l'ordinanza di rimessione, dall'ordine di esecuzione di cui alla legge 804 del
1967, che avrebbe adeguato l'ordinamento italiano alle clausole della
Convenzione internazionale configuranti l'immunità dell'agente diplomatico
dalla giurisdizione civile dello Stato ospitante, con talune limitazioni che,
nella specie, non interessano.
La Corte
ritiene che l'ordinamento italiano si é adeguato, ancor prima dell'entrata in
vigore della Costituzione, alla norma di diritto internazionale, generalmente
riconosciuta, che ha sancito l'obbligo degli Stati di riconoscere
reciprocamente ai propri rappresentanti diplomatici l'immunità dalla
giurisdizione civile, anche per gli atti posti in essere quali privati
individui.
In proposito
la concorde dottrina internazionalistica, numerosi atti di legislazione dei
singoli ordinamenti statali, la giurisprudenza consolidata dei giudici interni
e soprattutto la consuetudine più che secolare degli Stati nelle loro
reciproche relazioni, dimostrano, senza possibilità di dubbio, la nascita di
una norma generale avente per oggetto tale immunità, che é riconosciuta
all'agente diplomatico per la sua attività privata e non in quanto agisca quale
organo dello Stato straniero: in tale ipotesi, infatti, la sua attività sarebbe
imputabile allo Stato stesso. La consuetudine é sorta non per attribuire un
privilegio personale, ma al fine di assicurare in ogni caso che il diplomatico
possa compiere il suo ufficio. Invero l'immunità dalla giurisdizione civile,
sia pure con talune eccezioni, é apparsa necessaria proprio per garantire la
piena indipendenza nell'espletamento della missione: ne impediatur legatio.
3. - La
prospettazione della questione, così come formulata dal giudice a quo,
riferita all'ordine di esecuzione di cui alla legge n. 804 del 1967, in
relazione all'art. 31, paragrafi 1 e 3 della Convenzione di Vienna, appare solo
formalmente esatta perché, sul punto che interessa, la disposizione pattizia é
meramente ricognitiva della norma di diritto internazionale generale sopra
descritta.
Il fondamento
della questione va considerato, pertanto, con riferimento a quest'ultima norma,
ed il vero oggetto del giudizio, cui va rivolto l'esame della Corte, concerne
la compatibilità, con gli invocati principi costituzionali, della norma interna
di adeguamento alla consuetudine internazionale generale. Infatti, già da lungo
tempo, ad essa si é conformato, come é pacifico secondo dottrina e
giurisprudenza, l'ordinamento italiano, per effetto del principio di
adeguamento automatico alle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute, ora espressamente previsto dall'art. 10, primo comma, della
Costituzione.
Rimane allora
da considerare come possa armonizzarsi l'immunità in questione con le
disposizioni costituzionali di raffronto. Ritiene la Corte che il denunciato
contrasto sia soltanto apparente e risolubile applicando il principio di
specialità. Invero le deroghe alla giurisdizione derivanti dall'immunità
diplomatica non sono incompatibili con le norme costituzionali invocate, in
quanto necessarie a garantire l'espletamento della missione diplomatica,
istituto imprescindibile del diritto internazionale, dotato anche di garanzia
costituzionale, come risulta dall'art. 87 della Costituzione, secondo cui il
Presidente della Repubblica "accredita e riceve i rappresentanti
diplomatici".
Occorre
comunque affermare, più in generale, per quanto attiene alle norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute che venissero ad esistenza dopo
l'entrata in vigore della Costituzione, che il meccanismo di adeguamento
automatico previsto dall'art. 10 Cost. non potrà in alcun modo consentire la
violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale,
operando in un sistema costituzionale che ha i suoi cardini nella sovranità
popolare e nella rigidità della Costituzione (art. 1, secondo comma e Titolo VI
della Costituzione).
A questo
punto é ultronea ogni considerazione in ordine all'ambito di applicazione
dell'art. 11 della Costituzione ed alla immunità del diplomatico dagli atti del
processo esecutivo civile.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale concernente l'immunità
diplomatica dalla giurisdizione civile dello Stato accreditatario (art. 2 della
legge 9 agosto 1967, n. 804, nella parte in cui dà esecuzione all'art. 31,
paragrafi 1 e 3 della Convenzione di Vienna 18 aprile 1961), sollevata in
riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 10, secondo comma, 11, 24, primo
comma, 102, primo comma, della Costituzione, con l'ordinanza del tribunale di
Roma in epigrafe indicata.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12
giugno 1979.
Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido
ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA - Guglielmo
ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI -
Livio PALADIN - Arnaldo MACCARONE - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 18 giugno 1979.