SENTENZA N. 177
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito in
legge 11 novembre 1983, n. 638 (Misure urgenti in materia previdenziale e
sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica - Disposizioni per vari
settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini), promossi
con ricorsi dei Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano
notificati il 10 dicembre 1983, depositati in Cancelleria il 16 dicembre 1983
ed iscritti ai nn. 40 e 41 del registro ricorsi 1983.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1986 il
Giudice relatore Aldo Corasaniti;
udito l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 dicembre 1983 e
depositato il 16 dello stesso mese (Reg. ric. n. 40/1983),
La suindicata disposizione stabilisce che
all'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 1982) sono
aggiunti i seguenti commi:
"In caso di inerzia o di ingiustificato
ritardo delle unità sanitarie locali nella cura degli adempimenti previsti
dagli artt. 1, secondo comma, 3,5, secondo comma, e 7 della legge 7 agosto
1982, n. 526, e dall'art. 11, commi ottavo e nono, del d.l. 12 settembre 1983,
n. 463, nonché in ogni altro caso di ingiustificata
inottemperanza ad obblighi imposti da atti normativi e da disposizioni
regionali derivanti da atti di indirizzo e di coordinamento emanati ai sensi
dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, previa diffida, adottano i provvedimenti
omessi o comunque necessari, anche mediante l'invio di appositi commissari.
Lo stesso potere e con le modalità indicate al comma precedente é
attribuito al Ministro della sanità, su segnalazione del commissario del
Governo, quando
Precisa la ricorrente che gli adempimenti imposti alle unità sanitarie
locali dalle disposizioni della legge n. 526 del 1982, e dello stesso d.P.R. n. 463 del 1983, cui la suddetta disciplina fa
rinvio, mirano tutti al contenimento della spesa pubblica sanitaria e
costituiscono - fra l'altro - in controlli sistematici sulle prescrizioni
farmaceutiche e sulle prescrizioni di prestazioni
mediche varie (legge n. 526 del 1982, artt. 1, comma secondo, e 3, comma primo; d.l. n. 463 del 1983, art. 11, comma nono),
in interventi per la riorganizzazione del lavoro nei laboratori e servizi delle
U.S.L. (legge n. 526 del 1982, art. 3, comma secondo), nella trasformazione e
soppressione di servizi eccedenti (legge n. 526 del 1982, art. 5, comma
secondo), nell'aggiornamento degli elenchi dei cittadini utenti del Servizio
sanitario nazionale con cancellazione di coloro che fruiscono
ad altro titolo dell'assistenza sanitaria dello Stato (legge n. 526 del 1982,
art. 7, comma primo), nei controlli a campione sulla veridicità delle
autocertificazioni ex art. 12, comma nono, lett. a), legge 26 aprile 1982, n.
181 (d.l. n. 463 del 1983, art. 11, comma ottavo).
L'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del Servizio sanitario nazionale) - anch'esso richiamato dall'art.
11, comma decimo, del d.l. n. 463 del 1983 - disciplina la funzione di indirizzo e coordinamento da parte dello Stato delle
attività amministrative proprie delle Regioni ad autonomia ordinaria in materia
sanitaria, che viene esercitata dal Governo "anche con riferimento... ad
esigenze di rigore e di efficacia della spesa sanitaria" (art. 5, comma
primo).
Aggiunge la ricorrente che l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale di autonomia per
L'art. 16, comma primo, dello Statuto speciale attribuisce inoltre alla
Provincia autonoma le potestà amministrative relative alla suddetta materia.
L'art. 54, n. 5, dello Statuto stabilisce che spetta alla Giunta
provinciale: "la vigilanza e la tutela sulle
amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la
facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge. Nei suddetti casi e quando le amministrazioni non siano in grado
per qualsiasi motivo di funzionare, spetta anche alla Giunta provinciale la
nomina di commissari, con l'obbligo di sceglierli, nella Provincia di Bolzano,
nel gruppo linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in seno
all'organo più rappresentativo dell'ente.
Restano riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di cui sopra
allorché siano dovuti a motivi di ordine pubblico e
quando si riferiscano a comuni con popolazione superiore ai 20.000
abitanti".
La competenza propria - legislativa ed amministrativa - della Provincia
autonoma ricorrente in materia di igiene e sanità é
nella piena disponibilità della medesima (con i soli limiti costituzionalmente
stabiliti dagli artt. 4, 5, 9 e 16 dello Statuto) anche a seguito della emanazione delle "Norme di attuazione dello
Statuto per
Tali competenze sono state esplicitamente riaffermate e fatte salve anche
in seguito alla istituzione del Servizio sanitario
nazionale ed al trasferimento alle U.S.L. dei compiti già svolti dagli enti
ospedalieri, con l'art. 80, comma primo, della legge n. 833 del 1978.
Le attribuzioni di vigilanza e tutela della Giunta provinciale sui comuni
e sulle altre amministrazioni previste dall'art. 54, n. 5, dello Statuto
speciale sono anch'esse nella piena ed esclusiva disponibilità della Provincia
autonoma che le ha costantemente esercitate.
Tali funzioni trovano inoltre specifica disciplina - in base all'art. 5,
n. 1, Statuto speciale - negli artt. 3 ss., legge
regionale 26 ottobre 1963, n. 29 (Ordinamento dei comuni).
In particolare l'art. 49 ("Esclusività del controllo della Giunta
regionale e della Giunta provinciale") ribadisce
la riserva alla Giunta provinciale di tutti i poteri di vigilanza e controllo
rientranti nelle materie di competenza della Provincia medesima; mentre l'art.
52 ("Controllo sostitutivo"), analiticamente disciplina il controllo
sostitutivo nonché l'invio di commissari presso gli enti inadempienti.
Inoltre, la legge regionale 30 aprile 1980, n. 6 (sull'ordinamento delle
U.S.L.) ha anch'essa disciplinato in modo specifico - all'art. 15 - il
"controllo sugli atti e gli organi delle U.S.L.",
stabilendo (al comma primo) che tale controllo é esercitato dalla Giunta
provinciale ai sensi dell'art. 54 dello Statuto speciale; ed inoltre (al comma
secondo) che "per le modalità ed i termini di controllo si applicano le
norme di cui alla legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29 e successive
modificazioni ed integrazioni".
Ciò premesso, rileva la ricorrente che l'art. 11, comma decimo, del d.l.
n. 463 del 1983 sarebbe costituzionalmente illegittimo, perché lesivo delle
attribuzioni proprie della Provincia autonoma di
Trento, sotto un duplice profilo.
1.1. - In primo luogo, é prospettata la violazione dell'art. 9, n. 10,
dell'art. 16 e dell'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale e relative norme di attuazione, in quanto la norma impugnata prevede poteri
sostitutivi dello Stato, nei confronti della Provincia.
Invero, l'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale
attribuisce alla Giunta provinciale il potere di controllo sulle
amministrazioni comunali e su altri enti ed istituti locali. Tale potere di
controllo comprende anche il controllo sostitutivo, ed
é costituzionalmente riservato alla Giunta provinciale, onde risulta
illegittima qualsiasi disposizione legislativa diretta ad attribuirlo ad organi
dello Stato.
La esclusività del potere di controllo della
Provincia autonoma nelle materie di sua competenza corrisponde ai princìpi del sistema costituzionale.
Si tratta, del resto, di un principio espressamente ribadito dalla legge
proprio in relazione alle funzioni regionali in
materia. Invero, l'art. 5, comma quarto, legge n. 833 del 1978, prevede la
possibilità di interventi sostitutivi del Governo solo
"in caso di persistente inattività degli organi regionali nell'esercizio
delle funzioni delegate".
La esclusività del potere di controllo
sostitutivo della Giunta della Provincia autonoma ricorrente nei confronti dei
comuni e degli altri enti ed istituzioni locali é inoltre testualmente ribadita
dallo stesso art. 54, n. 5, dello Statuto speciale, laddove esso (nel primo
capoverso) pone una norma eccezionale - derogatoria rispetto alla regola
generale della competenza della Giunta provinciale - secondo cui sono riservati
allo Stato i soli provvedimenti di controllo sostitutivo dovuti "a motivi
di ordine pubblico e quando si riferiscano a comuni con popolazione superiore
ai 20.000 abitanti". Tale eccezione si giustifica per il fatto che la
tutela dell'ordine pubblico, anche nel territorio della Provincia autonoma, é
funzione di competenza statale (artt. 20 ed 88 dello Statuto speciale).
Nessun dubbio può esservi, d'altra parte, circa il fatto che il potere di
controllo, anche sostitutivo, sulle U.S.L. rientra, sotto ogni profilo, nella
competenza riservata dall'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale, alla Giunta
provinciale. Le U.S.L. svolgono infatti compiti
rientranti nella materia di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera" attribuita (e non già delegata) alla competenza
della Provincia autonoma dall'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale; esse,
inoltre, sono "strutture operative dei comuni, singoli o associati, e
delle comunità montane" (art. 15, comma primo, legge n. 833 del 1978),
onde rientrano a pieno titolo nelle amministrazioni sottoposte al controllo
della Giunta provinciale ex art. 54, n. 5, dello Statuto speciale.
1.2. - Per altro verso é dedotta l'illegittimità
costituzionale del medesimo art. 11, comma decimo, del d.l. n. 463 del
1983, per violazione degli artt. 5 e 9, n. 10, nonché
dell'art. 16 dello Statuto speciale e relative norme di attuazione, per essere
la suddetta norma intervenuta a disciplinare la materia dell'indirizzo e
coordinamento dell'attività delle U.S.L., riservata
alla potestà legislativa ed amministrativa della Provincia.
Tali potestà trovano un limite esclusivamente - oltre che nelle norme
costituzionali, nei princìpi dell'ordinamento
giuridico dello Stato, nel rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonché delle riforme economico -
sociali della Repubblica (art. 4 dello Statuto speciale) - nei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
(art. 5 dello Statuto speciale).
Non é invece previsto dallo Statuto speciale un potere di
indirizzo e coordinamento esercitabile dallo
Stato nei confronti delle funzioni amministrative regionali e provinciali, come
é invece previsto per le Regioni ad autonomia ordinaria (art. 3, legge 22
luglio 1975, n. 382; art. 4, comma primo, d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616).
L'art. 11, comma decimo, del d.l. n. 463 del 1983 é
intervenuto dunque a disciplinare un settore di una materia (indirizzo,
coordinamento e controllo delle attività delle U.S.L.) che é riservato
alla potestà legislativa, ed amministrativa, propria della Provincia stessa.
In particolare la disposizione relativa all'attribuzione
al Ministro della Sanità di un potere di controllo sostitutivo sulle U.S.L.
costituisce una disposizione eccezionale, che deroga all'ordine delle competenze
stabilite dalle norme costituzionali e legislative vigenti. Si tratta di una
disposizione puntuale, che trova la sua ragion d'essere in esigenze di
contenimento della spesa pubblica certo rilevanti, ma in ogni caso contingenti,
senza tuttavia porsi sul medesimo piano di quelle disposizioni legislative di princìpio che, ai sensi dell'art. 9 (e 5) dello Statuto
speciale, sono le sole che possono validamente limitare le competenze della
Provincia ricorrente.
2. -
Aggiunge tuttavia
3. - É intervenuto in entrambi i giudizi il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, che ha preliminarmente eccepito la tardività
delle impugnazioni, essendo la norma denunciata già contenuta nel decreto -
legge e non avendo essa subìto modifiche in sede di
conversione; ha inoltre contestato la fondatezza dei ricorsi, chiedendone il
rigetto.
L'interveniente nega sia che la materia in
oggetto appartenga alla competenza propria delle Province autonome, sia che
l'intervento statale previsto costituisca un controllo in senso tecnico.
Invero, il testo normativo di base contenente la massima parte degli
obblighi delle U.S.L., il
cui inadempimento innesca il meccanismo surrogatorio contestato é
significativamente intitolato "Provvedimenti urgenti per lo sviluppo
dell'economia" (legge 7 agosto 1982, n. 526). Esso demanda alle U.S.L., nei suoi artt. 1, 3, 5 e
7, compiti attinenti non già alla materia sanitaria come tale, sebbene ad un
governo della spesa pubblica che, pur se riferito al settore sanitario, é di evidente competenza statale. Gli ulteriori
obblighi previsti dallo stesso art. 11 del d.l. n. 463 del 1983 denunciato
sono, inoltre, perfettamente omogenei con i primi, in quanto attengono tutti ad
una sorta di "polizia della spesa pubblica" in funzione di un
contenimento che solo occasionalmente ha riguardo alla materia della sanità. Le
relative funzioni appaiono, dunque, svolte dalle U.S.L. non già in sede di autonomia locale, sibbene in
sede di decentramento autarchico di funzioni statali. Inoltre, il meccanismo
sostitutivo previsto non costituisce un controllo in senso proprio, ma si inquadra in quegli "interventi surrogatori aticipi" specificamente previsti a favore dello Stato
e della Regione, o di entrambi, in settori particolari, quali l'acquisto di
immobili a titolo gratuito da parte di enti pubblici e l'edilizia universitaria
(art. 1, d.l. 1 ottobre 1973, n. 586, convertito con modificazioni in legge 30
novembre 1973, n. 766).
Rileva ancora l'Avvocatura dello Stato, in via subordinata, che,
quand'anche si volesse qualificare la materia in esame
come "sanitaria", non potrebbe in nessun caso contestarsi nella
specie un potere statuale. La formulazione letterale della norma denunciata,
infatti ("... nonché in ogni altro caso... di
inottemperanza... ad obblighi... derivanti da atti... emanati ai sensi
dell'art. 5, legge 23 dicembre 1978, n. 833), con lo specifico riferimento
normativo effettuato, dimostra come la materia sia da intendere interamente ricompresa in settore di specifica competenza statale
attribuibile alle Regioni solo in via di delega. Diversamente opinando,
d'altronde, sembrerebbe necessario ammettere che esiste,
in qualunque materia, per la parte che attiene ad esigenze indivisibili dello Stato
unitario (quale é sicuramente quella del governo della spesa pubblica), una
riserva di competenza centrale in ordine alla quale disposizioni quale quella
relativa ai motivi di ordine pubblico, contenuta nell'art. 54 dello Statuto
Trentino - Alto Adige, si pongono come mere (e non necessarie) esplicitazioni. E la stessa Corte, d'altronde, ha avuto
modo di precisare - sia pure in contesto parzialmente
diverso - la rilevanza della "esigenza di soddisfare interessi di portata
nazionale in tema di spese da sostenere per le prestazioni sanitarie"
(sent. n. 162 del 1982).
Circa la seconda censura, l'interveniente ne contesta la
ammissibilità, dovendo il motivo di ricorso essere correlato con la
omessa impugnazione delle norme sostanziali. Il legislatore statale ha,
infatti, demandato alle U.S.L. una serie di compiti specifici attraverso una
normativa sostanziale la cui legittimità non é stata contestata dalla Provincia
ricorrente: la normativa procedimentale conseguente,
relativa agli interventi surrogatori, per quanto attiene alla Provincia nulla
aggiunge e nulla cambia riguardo a quella statutaria (e regionale e provinciale
successiva). Ne consegue che se un illegittimo indirizzo e coordinamento vi é
stato (il che si contesta), esso sarebbe comunque stato
integrato dalla normativa sostanziale (non impugnata) e non da quella procedimentale (non innovativa in parte qua).
Osserva infine l'interveniente che l'esclusione della materia dall'ambito
della competenza locale ed il suo collegamento ad esigenze unitarie da
valutarsi in sede nazionale eliminano ogni esigenza di
tutela di minoranze linguistiche.
4. - Nell'imminenza dell'udienza le ricorrenti hanno depositato memoria
illustrativa.
Diversamente, le competenze regionali e provinciali potrebbero essere
arbitrariamente violate con il semplice espediente di inserire le norme lesive in
provvedimenti statali che abbiano finalità di
contenimento della spesa pubblica.
Del resto,
Ne deriva l'incostituzionalità della norma che prevede il potere
sostitutivo ministeriale in una materia, qual é quella sanitaria, attribuita
alla competenza "propria" e non già "delegata" delle
Province (art. 9, n. 10, dello Statuto speciale) ed in un settore, qual é
quello dei controlli sugli enti locali, riservato
parimenti alle Province (art. 54, n. 5, dello Statuto speciale), in quanto si
risolve nella usurpazione di competenze provinciali garantite da norme
costituzionali.
Parimenti infondata - ad avviso della ricorrente - é altresì la
deduzione, svolta in via subordinata dall'Avvocatura, secondo la quale, anche
ad ammettere che la normativa impugnata incida sulla materia sanitaria, si
tratterebbe tuttavia di disciplina che interviene in un settore di tale materia
riservato allo Stato e da esso "delegato"
alla Provincia, come può desumersi dall'aver previsto la norma il potere
sostitutivo nel caso di inottemperanza ad obblighi derivanti da atti di
indirizzo e coordinamento emanati ex art. 5, legge n. 833 del 1978.
Rileva infatti
Né la giustificazione del potere sostitutivo può
essere ricollegata alle "esigenze indivisibili dello Stato unitario",
poiché queste, secondo l'insegnamento della Corte (sentt.
n. 340 del 1983; nn. 356 e
357 del 1985), consentono, in attuazione della funzione statale di indirizzo e coordinamento, la produzione di una normativa
statale di dettaglio solo in quanto sia ravvisabile un ulteriore limite,
sancito nelle fonti di rango costituzionale, riguardo alle competenze delle
Province autonome; limite che, nella specie, non sussiste.
Circa il secondo motivo del ricorso,
5. -
In relazione alla dedotta violazione della
speciale tutela delle minoranze linguistiche, rileva ancora la ricorrente che
la particolare disciplina stabilita dall'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale,
costituisce puntuale applicazione del principio di tutela di dette minoranze
più generalmente sancito dall'art. 4, comma primo, e dall'art. 61 dello Statuto
speciale, al quale é stata riconosciuta natura di principio fondamentale
dell'ordinamento della Provincia (sent. n. 155 del
1985).
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi in epigrafe le Province
autonome di Trento e di Bolzano impugnano in via diretta, contestandone la
legittimità costituzionale - la prima in riferimento agli artt. 5,9, n. 10, 16
e 54, n. 5, dello Statuto speciale della Regione Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 "e relative norme di attuazione") e l'altra in riferimento agli stessi
parametri e per le medesime ragioni, ed inoltre in riferimento all'art. 54, n.
5, sotto il particolare profilo della violazione del princiìpio
della tutela delle minoranze linguistiche - la stessa norma. Si tratta
dell'art. 11, comma decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti
in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa
pubblica): decreto convertito in legge, con modificazioni non rilevanti ai fini
del presente giudizio, con la legge 11 novembre 1983, n. 638. Pertanto i
ricorsi vanno esaminati congiuntamente e decisi con
unica sentenza.
2. - Vanno disattese le eccezioni di tardività
sollevate dalla intervenuta Presidenza del Consiglio
per essere stati i ricorsi proposti entro il termine rispetto alla legge di
conversione e non anche rispetto al decreto - legge, non modificato
sostanzialmente dalla prima in parte qua. La giurisprudenza di questa Corte ha
affermato (sentenze
n. 113 del 1967 e n. 192 del 1970)
che non é tardivo il ricorso proposto contro la legge di conversione, la quale,
riproducendo sostanzialmente la disciplina del decreto - legge, la consolidi e
ne consolidi insieme gli eventuali vizi di costituzionalità.
D'altra parte proprio la sostanziale identità del risultato normativo rende
indifferente l'osservanza dell'uno o dell'altro termine.
3. - La disposizione in oggetto (art. 11, comma decimo, del d.l. n. 463
del 1983 come sopra convertito) aggiunge due commi, dopo il terzo, all'art. 13
della legge 26 aprile 1982, n. 181 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 1982), con il quale si pone fra l'altro alle Regioni il dovere di
vigilare sull'andamento delle attività assistenziali e della gestione dei fondi
assegnati a ciascuna unità sanitaria locale, invitando, ove maturi un disavanzo
di gestione, gli enti locali interessati (comuni singoli o associati, comunità
montane) ad assumere i provvedimenti necessari, e in caso di mancata
ottemperanza a tale invito, il dovere di assumere esse medesime i provvedimenti
ora indicati. Dei detti due commi aggiunti, il primo, divenuto quarto comma
dell'art. 13 della legge n. 181 del
Per entrambe le ipotesi il secondo dei due commi
aggiunti, divenuto quinto comma dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982,
attribuisce lo stesso potere, con le stesse modalità, al Ministro per la
sanità, su segnalazione del Commissario di Governo, "quando
Ed é quest'ultima statuizione, cioé
l'attribuzione allo Stato del potere surrogatorio con essa
previsto, che le Province autonome di Bolzano e di Trento impugnano in via
diretta come lesiva della loro autonomia speciale (é irrilevante, dunque, la
circostanza, sottolineata dall'intervenuta Presidenza del Consiglio, che le
ricorrenti non abbiano impugnato le norme impositrici
degli adempimenti o dei compiti suindicati alle unità
sanitarie, o, a seconda del caso, alle Regioni e alle Province autonome).
4. - Sostengono in particolare le ricorrenti che la norma impugnata, in
quanto attribuisce al Ministero della sanità un potere di controllo sostitutivo
nei confronti di esse, e, in definitiva, delle unità
sanitarie locali, contrasta con la norma statutaria che riserva ad esse
Province ogni forma di controllo, anche quello sostitutivo, sugli enti ed
istituti locali: art. 54, n. 5, dello Statuto speciale, d'altronde richiamato,
con espresso riferimento alle dette unità sanitarie, dall'art. 49 della legge
23 dicembre 1978, n. 833, sull'istituzione del servizio sanitario E ciò tanto
più trattandosi di controllo in materia sanitaria, materia devoluta dall'art.
9, n. 10, del detto Statuto alla competenza legislativa concorrente e dall'art.
16, comma primo, dello Statuto stesso alla competenza amministrativa di esse
Province. In relazione alla competenza amministrativa
ora indicata, la norma impugnata si porrebbe anzi in conflitto anche con il princìpio costituzionale (affermato dalla sentenza di questa
Corte n. 142 del 1972) secondo il quale non é consentito allo Stato
controllo sostitutivo sulle Regioni ordinarie relativamente all'esercizio di
competenze amministrative proprie, e ancor meno, quindi, sulle Regioni
differenziate o sulle Province autonome relativamente all'esercizio di
competenze amministrative ad esse statutariamente attribuite.
Ribadite le proprie competenza legislativa
concorrente e competenza amministrativa in materia sanitaria e sottolineati i
limiti propri di esse quali derivano dagli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale,
sostengono ancora le ricorrenti che non é configurabile nei loro confronti
alcun potere di indirizzo e di coordinamento, non
essendo previsto dallo Statuto speciale un siffatto potere rispetto alle loro
funzioni amministrative. La disposizione impugnata, avente carattere
eccezionale, dettata dall'esigenza - rilevante, ma
contingente - di contenimento della spesa pubblica, non assurgerebbe d'altra
parte al rango delle disposizioni di principio, che, ai sensi dell'art. 9 e
dell'art. 5 dello Statuto possono validamente limitare l'autonomia speciale.
5. - La norma impugnata concerne, come si desume dal contenuto e dalla
finalità di essa e da quelli degli interventi
normativi nei quali essa si inserisce, la funzione statale di coordinamento in
materia di spesa sanitaria.
Collegata con l'art. 119 Cost. per quel che concerne il coordinamento
finanziario sul versante della spesa, tale funzione trae il suo titolo
specifico dall'art. 5, comma primo, della legge n. 833 del 1978, istitutiva del
servizio nazionale sanitario, disposizione che la definisce per un verso come
attinente ad esigenze di carattere unitario (anche in
riferimento agli obbiettivi della programmazione economica nazionale) e per
altro verso come attinente ad esigenze di rigore e di efficacia della spesa
sanitaria, così finalizzando la funzione ad assicurare la normalità o a
procurare la normalizzazione della spesa pubblica nel settore.
E non vi é ragione di ritenere che all'operatività della funzione siano
sottratti i soggetti di autonomia speciale, anche se
le rispettive norme statutarie non dispongono al riguardo. Ciò
tanto più ove si tenga conto dell'espresso coinvolgimento delle Province
autonome di Trento e di Bolzano nella disciplina del servizio sanitario
nazionale (cfr. fra
l'altro gli artt. 8, comma quarto, lett. b, 49, comma
terzo, e 80, della detta legge, non ostandovi il particolare trattamento fatto
da queste due ultime disposizioni in materia di forme dei controlli sulle
U.S.L. e di finanziamento nel settore sanitario in ragione dell'autonomia
speciale).
D'altra parte, in riferimento alla funzione di
indirizzo e di coordinamento delle attività regionali in generale, questa
Corte, con la sentenza
n. 150 del 1982, ha affermato che essa, sebbene configurata espressamente
dalla legge statale ordinaria - le prime volte in relazione ad operazioni
normative di trasferimento di competenze alle Regioni comuni - "ha sicuro
fondamento in Costituzione". E ha ravvisato tale fondamento nella necessità
di tutelare, in relazione all'assetto delle competenze
regionali, esigenze di carattere unitario, e di comporre in equilibrio le
esigenze stesse con le istanze dell'autonomia (salvo a richiedere, per quanto
riguarda le condizioni e le modalità di esercizio, uno specifico supporto
legislativo, in applicazione del principio di legalità).
Ed ancora, con la sentenza n. 340 del 1983,
6. - La disciplina di ogni coordinamento che si
riferisca alle Regioni sia ordinarie che differenziate e alle Province
autonome, e quindi anche del coordinamento di cui si tratta, incontra peraltro
dei limiti posti in relazione alla sua incidenza sull'autonomia.
Poiché ripete la sua ragion d'essere da esigenze unitarie, il
coordinamento può estendersi o intensificarsi là dove siano
configurabili interessi - cui si correlino le dette esigenze unitarie come
individuate dal legislatore statale - insuscettivi o
scarsamente suscettivi di frazionamento o localizzazione. Deve, invece,
ritrarsi o attenuarsi là dove siano configurabili
interessi provvisti di un minor grado di infrazionabilità
e non localizzabilità. In tal caso,
infatti, l'ingerenza statale in una sfera riservata all'autonomia non é
senz'altro giustificata dall'essere prevista per ragioni di coordinamento,
tanto meno se sia puntuale e penetrante. Ciò trova sostegno
nell'indirizzo desumibile dalle sentenze dianzi
richiamate, e particolarmente da quella n. 340 del 1983, nonché, proprio a
proposito del coordinamento in materia di spesa sanitaria, dalla sentenza n. 307 del
1983, non contraddetto in parte qua dalla successiva n. 245 del 1984.
I limiti ora indicati possono essere valutati con minor rigore solo se il
coordinamento sia direttamente e strettamente
collegato alla realizzazione di un valore costituzionale (cfr.
la sentenza n. 340 del
1983), tanto più se articolata secondo una programmazione. E ciò a
prescindere dal problema se, specie quando si tratti di un valore
costituzionale primario, non ci si debba porre in una prospettiva che va oltre quella del coordinamento e dei suoi limiti.
7. - Non vi é dubbio che, nel caso di cui si tratta, la funzione di
coordinamento statale, in quanto si riferisce ad una attività
delle Province autonome di controllo sulla regolarità di erogazione della spesa
sanitaria per il contenimento di questa, investa una sfera di autonomia
speciale costituzionalmente garantita, quale é quella ad esse assicurata, in
tema di controllo sugli enti locali, dall'art. 54, n. 5 dello Statuto speciale
del Trentino - Alto Adige, e ribadita, per quel che concerne le unità sanitarie
locali, dall'art. 49 della legge n. 833 del 1978.
Né rileva in contrario che le Province autonome, per effetto delle
disposizioni costituenti il quadro normativo nel quale si inserisce
la disposizione impugnata, entrino a far parte esse stesse (al pari delle
Regioni sia ordinarie che differenziate) del sistema di coordinamento della
spesa sanitaria come attributarie di attività anche
surrogatoria rispetto ad adempimenti prescritti alle unità sanitarie locali per
garantire la stessa regolarità di erogazione della spesa o per contenere
quest'ultima. Infatti, se é vero che l'attività in parola é demandata alle
Province autonome (così come alle Regioni) in considerazione del ruolo ad esse assegnato dalla legge n. 833 del 1978
sull'organizzazione del servizio sanitario nazionale, é vero altresì che il
ruolo e l'attività sono pur sempre attribuiti (se non addirittura in relazione
alla) nel rispetto della loro autonomia, particolarmente se speciale (cfr. art. 49 della legge).
Occorre dunque esplorare, considerando il tipo di atti
o comportamenti omessi fatti oggetto del contestato potere surrogatorio
statale, il grado di infrazionabilità o non localizzabilità degli interessi cui si correlano le
esigenze unitarie implicitamente assunte dalla norma impugnata nel prevedere la
cennata forma di coordinamento.
Orbene tale grado é massimo là dove siano omessi, da parte delle unità
sanitarie locali, e quindi delle Regioni e delle Province autonome, meri
accertamenti e mere verifiche sulla regolarità di erogazione
della spesa sanitaria o meri puntuali adempimenti (art. 1, comma secondo, legge
n. 526 del 1982: controlli sistematici sulle prescrizioni sanitarie; art. 3,
comma primo, stessa legge: controlli sistematici sulle prescrizioni di
prestazioni medico - specialistiche; art. 7, stessa legge: aggiornamento degli
elenchi degli assistibili; art. 11, comma ottavo, d.l. n. 463 del 1983,
convertito come sopra: verifica di una percentuale delle autocertificazioni
prodotte a fini di esenzione della partecipazione alla
spesa sanitaria; art. 11, comma nono, stesso d.l.:
verifica a campione con frequenza annuale sulle prescrizioni rilasciate dai
medici convenzionati e sulle prestazioni di diagnostica strumentale e di
laboratorio presso ambulatori e strutture private convenzionate; art. 11, comma
decimo, stesso d.l.: ingiustificata inottemperanza di
obblighi imposti da atti normativi e disposizioni regionali derivanti da atti
statali di coordinamento ex art. 5 della legge n. 833 del 1978). e infatti evidente che là dove si tratti di meri accertamenti
o di comportamenti adempitivi di determinazioni già adottate in esecuzione di
atti di coordinamento, si configurano interessi non localizzabili, ma
indiscriminatamente riferibili all'intero territorio nazionale - e quindi
interessi elettivamente valutabili in sede centrale -
relativamente al metodo di acquisizione di dati in vista della loro
elaborazione e relativamente al raggiungimento di specifici risultati previsti.
Segue che, in casi come quelli ora indicati, il previsto potere
surrogatorio statale pur costituendo una puntuale e penetrante ingerenza nella
sfera di autonomia speciale come sopra riservata, non
supera, tenuto conto della natura e dei fini del coordinamento di cui si tratta
(in relazione ai quali le esigenze unitarie assumono particolare rilievo) i
limiti posti al coordinamento stesso a tutela della sfera anzidetta.
Altrettanto non può dirsi quando siano omessi
dalle unità sanitarie locali comportamenti o misure, e quindi dalle Regioni o
dalle Province autonome provvedimenti surrogatori attinenti all'organizzazione
del lavoro nelle unità sanitarie locali o al ridimensionamento dei servizi
sanitari in eccesso (art. 3, comma secondo, legge n. 526 del 1982:
riorganizzazione del lavoro nei laboratori di analisi delle unità sanitarie
locali anche attraverso l'introduzione di turni lavorativi: art. 5, comma
secondo, stessa legge: emanazione di direttive vincolanti per la soppressione,
trasformazione e concentrazione di servizi eccedenti o non essenziali rispetto
ai requisiti minimi previsti dal Piano sanitario nazionale). É infatti evidente che là dove si tratti di comportamenti,
misure, provvedimenti del genere, sia che attengano all'organizzazione del
lavoro (cfr. sul punto la
sentenza di questa Corte n. 307 del 1983),
sia che attengano a prestazioni eccedenti gli standards
minimi stabiliti dal Piano sanitario a favore di tutti i cittadini (art. 3,
comma secondo, legge n. 833 del 1978), si configurano interessi legati alle
situazioni locali (cui vanno commisurati appunto contenuto e modalità delle
scelte) - e quindi interessi elettivamente valutabili
da parte dell'ente autonomo - in ordine all'individuazione e all'apprezzamento
delle dette situazioni.
Segue che, in casi come quelli per ultimi indicati, il previsto potere
surrogatorio statale, in quanto costituisce una puntuale, penetrante ingerenza
nella sfera di autonomia speciale come sopra
riservata, supera, pur tenuto conto della natura e dei fini del coordinamento
di cui si tratta, i limiti posti al coordinamento stesso a tutela della sfera
anzidetta.
Non ricorre d'altra parte alcuna delle condizioni perché i detti limiti
siano valutati con minor rigore. La funzione di coordinamento qui non é
connessa direttamente alla tutela del valore costituzionale della salute, cioé agli scopi essenziali della legge sul servizio
sanitario n. 833 del 1978 e della programmazione sanitaria ivi prevista: in
particolare a quello di garantire dati livelli (minimi) di prestazioni
sanitarie - da fissare appunto in sede di approvazione
del Piano sanitario - a tutti i cittadini. Sono previsti, invece, interventi
direttamente volti ad assicurare la maggiore economicità
di gestione delle singole strutture mediante la più adeguata organizzazione del
lavoro, ovvero anche mediante la riduzione di servizi,
e quindi di prestazioni, ma sempre che siano non compresi negli scopi
essenziali suddetti. Si tratta, in una parola, di evitare sprechi e distorsioni
che, incrementando la spesa pubblica di settore e quindi quella globale, possano compromettere, in prospettiva, il perseguimento
di altri obbiettivi sociali ed anche, ma solo in sede di ulteriore mediazione
fra tutti gli obbiettivi da perseguire, di quello del servizio sanitario.
Né può indurre a diverse conclusioni la valutazione del collegamento
della norma impugnata con l'art. 119 Cost.. A parte il
problema se tale precetto enunci un valore costituzionale la cui realizzazione
sia per sé idonea, attraverso l'estensione e l'esaltazione del potere statale
di coordinamento, a giustificare ulteriori compressioni dell'autonomia, non é
dato ritenere, neppure in riferimento a una finanza derivata, che
all'attuazione di esso sia necessario il sacrificio di qualsiasi aspetto
dell'autonomia, e tanto meno di quelli che si esprimono nell'adeguamento delle
strutture e nel proporzionamento dei servizi sociali
(espungendone o assorbendone il superfluo) alle esigenze, pur ineludibili, della normalizzazione della spesa sanitaria.
Al riguardo é utile richiamare ancora, per quel che concerne l'ingiustificatezza, alla stregua del coordinamento della
spesa sanitaria, dell'attribuzione allo Stato del potere di surrogarsi alle
stesse Regioni ordinarie in provvedimenti organizzatori del personale quali le
assunzioni in deroga al blocco, la sentenza n. 307 del
1983 (cfr., del resto,
sui limiti del coordinamento, che si radichi nell'art. 119 Cost., anche la sent. n. 357 del 1985).
8. - Tutto ciò posto, non possono trovare accoglimento le censure dirette
a far dichiarare la norma impugnata illegittima nella sua interezza per
asserita inesistenza di un potere di coordinamento statale in materia di spesa
sanitaria, e comunque per asserita violazione ad opera
della norma impugnata, in ogni sua parte, dei limiti posti al detto potere a
garanzia dell'autonomia speciale.
E va parimenti disattesa la censura, sollevata dalla sola Provincia di
Bolzano in riferimento all'art. 54, n. 5, dello
Statuto speciale del Trentino - Alto Adige, giacché la norma impugnata non
esonera lo Stato dall'osservanza, nell'ipotesi di nomina di commissari nella
Provincia di Bolzano, dell'obbligo previsto dalla detta norma statutaria.
La norma impugnata, e cioé
quella contenuta nel comma quinto dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982,
aggiunto dall'art. 11, comma decimo, d.l. n. 463 del 1983 come sopra
convertito, va invece, per le considerazioni che precedono, dichiarata
illegittima, relativamente alle Province autonome di
Trento e di Bolzano, nella parte in cui, attribuendo al Ministero della sanità
il potere di adottare, in caso di inerzia o di ingiustificato ritardo delle
unità sanitarie locali negli adempimenti previsti dal comma precedente, e cioé dal comma quarto dello stesso art. 13 come sopra
aggiunto, qualora non vi provvedano le dette Province, gli atti omessi e
comunque necessari, comprende l'ipotesi degli adempimenti e provvedimenti di
cui agli artt. 3, comma secondo, e 5, comma secondo, della
legge n. 526 del 1982, richiamati dal detto comma quarto.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i ricorsi di cui in epigrafe;
dichiara costituzionalmente illegittimo nei
confronti delle Province di Trento e di Bolzano il comma quinto aggiunto,
all'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, dall'art. 11, comma decimo, del
decreto - legge 12 settembre 1983, n. 463 (decreto convertito in legge con
modificazioni con la legge 11 novembre 1983, n. 638) nella parte in cui, nel
richiamare il comma precedente, comma quarto aggiunto all'art. 13 della legge
n. 181 del 1982 dall'art. 11, comma decimo, del decreto - legge n. 463 del 1983
(come sopra convertito), comprende il riferimento fatto dal detto comma
precedente agli artt. 3, comma secondo, e 5, comma
secondo, della legge 7 agosto 1982, n. 526;
dichiara non fondate sotto ogni altro aspetto le
questioni di legittimità del comma quinto aggiunto all'art. 13 della legge n.
181 del 1982 dall'art. 11, comma decimo, del decreto - legge n. 463 del 1983
(come sopra convertito), sollevate, in riferimento agli artt. 5, 9, n. 1O, 16 e 54, n. 5, dello Statuto speciale del Trentino -
Alto Adige approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con i rispettivi
ricorsi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 giugno 1986.
Livio PALADIN - Antonio
Depositata in cancelleria il 7 luglio 1986.