SENTENZA N. 113
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 723 del codice penale e 110 del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773,
promosso con ordinanza emessa il 27 novembre 1969 dal pretore di Livorno nel
procedimento penale a carico di Paci Cesare ed altri, iscritta al n. 158 del
registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 143 del 10 giugno 1970.
Visto l'atto d'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 26 aprile 1972 il Giudice relatore Enzo Capalozza;
udito il sostituto avvocato
generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Nel corso di un procedimento
penale contro Gianfranco Franconi per aver agevolato, quale gestore di un
pubblico esercizio, un gioco d'azzardo (artt. 718, 719, n. 2, e 721 cod. pen.),
e contro Amerigo Bertini, Sirio Chiarugi, Gino Mazzoni, Cesare Paci, Raffaello
Potenza e Delio Tomei per averlo esercitato (artt. 720, n. 1, e 721 cod. pen.),
il pretore di Livorno, ritenendo di dovere derubricare i reati, rispettivamente,
in agevolazione ed esercizio di gioco non d'azzardo vietato dal questore, con
ordinanza del 27 novembre 1969, ha ritenuto rilevante e non manifestamente
infondato il dubbio di legittimità costituzionale degli artt. 723 del codice
penale e 110 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931,
n. 773, in riferimento agli artt. 3 e 25, secondo comma, della Costituzione.
Il pretore rileva,
anzitutto, la diversità della questione da quella, concernente l'omessa
esposizione della tabella di cui al medesimo art. 110 del citato t.u., decisa
da questa Corte con sentenza n. 88 del 1968.
Sull'assunta violazione
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione osserva, poi, che per i giochi
vietati (a differenza di quelli d'azzardo: art. 721 cod. pen.) mancherebbe
nella legge qualsiasi criterio indicativo, dato che la loro qualificazione é
rimessa all'autorità amministrativa, sia centrale (direzione generale di
pubblica sicurezza), mediante l’elaborazione di un elenco valido per tutta la
Repubblica, sia periferica, col conferimento ad ogni questore della potestà di
aggiungere quei giochi che, per situazioni locali, egli ritenga di dover
vietare nel pubblico interesse (art. 195 regolamento t.u. leggi p.s. 6 maggio
1940, n. 635).
Per altro, essendo tali
provvedimenti di carattere discrezionale, il controllo del giudice, limitato
alla mera legittimità, non sarebbe sufficiente. Di qui la violazione del
principio della riserva di legge, che consentirebbe di attribuire ad altre
fonti solo la competenza di precisarne quegli elementi che richiedano una
particolare valutazione di natura esclusivamente tecnica, mai quella di creare
figure d’illecito penale.
Ché in una valutazione del
genere non potrebbe farsi rientrare il giudizio di pericolosità dei giochi.
Sull'assunta violazione
dell'art. 3 della Costituzione, per il potere attribuito al questore di
proibire un gioco limitatamente alla sua provincia, il pretore, dopo essersi
richiamato alla giurisprudenza di questa Corte sulla necessità di una logica e
adeguata giustificazione, per una disciplina differenziata, nelle speciali
situazioni e condizioni locali, afferma che, in contrasto con tale principio,
la valutazione della particolarità delle situazioni sarebbe, nella specie,
affidata all'insindacabile discrezionalità del questore.
Nel giudizio innanzi a
questa Corte non vi é stata costituzione delle parti private.
Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, é
ritualmente intervenuto, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Nel richiamarsi alla
giurisprudenza di questa Corte sulla legittimità di manifestazioni normative
dell'amministrazione, che restano fuori del precetto, il quale é di per sé
integralmente costituito con la generica imposizione d’obbedienza agli atti e
provvedimenti amministrativi penalmente presidiati, l'Avvocatura deduce che
nelle norme denunziate la fattispecie criminosa sarebbe perfettamente delineata
nei suoi elementi essenziali.
In particolare, l'art. 723
cod. pen. individuerebbe l'attività materiale ed i soggetti attivi del reato.
All'autorità amministrativa sarebbe rimessa soltanto la determinazione dei
giochi da proibire, nell'interesse pubblico, su di un piano tecnico non
valutabile in astratto, perché contingente, in rapporto, cioé, a mutevoli
fattori di carattere cronologico, topografico ed ambientale in ciascuna
provincia.
D'altro canto, essendo lo
svolgimento del gioco in apposite sale subordinato a licenza di polizia,
pienamente legittima sarebbe l'imposizione, nel pubblico interesse, della
prescrizione di cui all'art. 110 del t.u., anche per la garanzia
giurisdizionale attribuita allo stesso giudice penale (sent. n. 88 del 1968
cit.).
Dato che la proibizione dei
giochi avviene alla stregua di situazioni obiettive differenziate da luogo a
luogo, l'Avvocatura esclude, infine, anche la violazione del principio
d’uguaglianza.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Livorno
ha sottoposto alla Corte la questione se gli artt. 723 del codice penale e 110
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - concernenti,
rispettivamente, l'esercizio abusivo dei giochi non d'azzardo, proibiti
dall'autorità amministrativa, ed il potere di quest'ultima di stabilire quali
giochi siano da vietare - violino l'art. 25, secondo comma, della Costituzione,
in quanto la valutazione della pubblica amministrazione sulla pericolosità dei
giochi sfuggirebbe, non essendo strettamente tecnica, al controllo di mera
legittimità del giudice ordinario e attribuirebbe all'amministrazione la
potestà a creare autonomamente nuove figure d’illecito; e l'art. 3 della
Costituzione, per ingiustificata disparità di trattamento tra i cittadini delle
varie provincie, a causa del differenziato apprezzamento dei questori circa la
proibizione dei giochi, nell'ambito della loro competenza territoriale.
2. - Non é violato il
principio della riserva di legge di cui all'art. 25, secondo comma, della
Costituzione.
É da premettere che l'elencazione
dei giochi non d'azzardo da parte della pubblica amministrazione risponde -
come ha esattamente osservato l'Avvocatura dello Stato - ad una valutazione da
cui non esula il carattere tecnico, ove si attribuisca a tale espressione un
significato non meramente meccanico; e che gli atti e i provvedimenti
amministrativi di siffatto carattere, connessi a precetti penali posti a
garanzia della loro osservanza, sono da ritenere legittime manifestazioni
dell'attività normativa dell'amministrazione: per cui il precetto penale
risulta costituito dalla generica imposizione d’obbedienza a quegli atti e
provvedimenti (si vedano, fra le altre, le sentenze di questa Corte n. 103 del 1957;
n. 4 del 1958;
nn. 36 e 96 del 1964).
La Corte, inoltre, - senza
prendere posizione sul controverso problema se, inosservato che sia l'atto o
provvedimento dell'autorità amministrativa, cui sia collegata la sanzione
penale comminata da una norma, il precetto penalmente sanzionato vada identificato
in questa norma o in quell'atto o provvedimento - ha avuto già occasione di
affermare che non é violato il principio della riserva di legge in materia
penale "quando sia una legge (o un atto equiparato) dello Stato - non
importa se proprio la medesima legge che prevede la sanzione penale o un'altra
legge - a indicare con sufficiente specificazione i presupposti, i caratteri,
il contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla
trasgressione dei quali deve seguire la pena" (sentenza n. 26 del 1966;
vedasi anche la sentenza n. 168 del 1971).
Condizioni, queste, che si
realizzano nel caso che ne occupa, dappoiché sono, sia pure concisamente,
soddisfatti i requisiti sopra enunciati, essendo indicati la competenza a
provvedere e i destinatari, l'oggetto e i motivi del divieto.
Del resto, é tutt'altro che
pacifica la tesi che la descrizione integrale del fatto tipico debba essere
esaurita dalla legge, cioé che alla legge debba essere attribuito il monopolio
della determinazione delle fattispecie penalmente sanzionate: con la citata
sentenza n. 36 del 1964 di questa Corte si é precisato, a proposito della
specificazione del contenuto di definiti elementi del fatto di reato
(elencazione degli stupefacenti da parte dell'autorità amministrativa), che
"il precetto penale, ai fini della riserva di legge, riceve intera la sua
enunciazione con l’imposizione del divieto, il quale contiene un’idonea
indicazione della condotta vietata e dell'oggetto materiale del delitto".
3. - D'altro canto, le
attività previste nelle norme denunziate non sono liberamente consentite ai
singoli in un pubblico esercizio, bensì sono subordinate al rilascio al gestore
di un’autorizzazione (art. 194 r.d. 6 maggio 1940, n. 635), la quale rientra,
appunto, nei compiti di istituto e nella sfera discrezionale dell'autorità di
polizia: autorizzazione che, se può essere negata, può a maggior ragione essere
limitata per motivi di "pubblico interesse" (art. 110, primo comma,
t.u. n. 773 del 1931), il cui concetto (come si desume dall'art. 100, primo
comma, dello stesso t.u.) sinteticamente comprende l'ordine pubblico, la
moralità pubblica, il buon costume e la sicurezza dei cittadini.
4. - É da aggiungere che
spettano pur sempre all'interessato, oltre alla garanzia del reclamo, del
ricorso e degli altri rimedi di giurisdizione amministrativa (sentenza n. 88
del 1968), quella del sindacato del giudice ordinario sulla conformità del
divieto all'ordinamento giuridico (citata sentenza n. 168 del 1971).
5. - Parimenti infondata é
l'assunta violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione. E, invero, l'oggetto del provvedimento dell'autorità di pubblica
sicurezza concerne situazioni differenziate, tanto per le particolarità delle
varie zone in cui i giochi possono essere svolti, quanto per la diversa localizzazione
geografica in cui i giochi - anche con nome diverso nelle singole zone -
sogliono essere praticati.
A giusta ragione,
l'Avvocatura dello Stato deduce che non vanno trascurati dall'autorità
amministrativa il fattore cronologico (esigenze nascenti da ricorrenze festive,
religiose, civili, di fiere, di mercati, ecc.), il fattore topografico
(pubblici esercizi siti in prossimità di chiese, scuole, ospedali, ecc.), il
fattore ambientale (diffusione del vizio del gioco, ecc.).
Di qui la razionalità della
competenza attribuita al questore, nell'ambito della sua provincia, di
rilasciare, nella sfera dei suoi poteri discrezionali, l'autorizzazione
all'esercizio dei giochi non d'azzardo (ché quelli d'azzardo, al pari delle
scommesse, sono incondizionatamente proibiti: artt. 718,721 cod. pen.; 108,
secondo comma, e 110, secondo comma, t.u. delle leggi di pubblica sicurezza),
nonché di statuire quali di essi siano da vietare nel pubblico interesse.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 723 del codice penale e 110
del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), sollevata, in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della
Costituzione, dal pretore di Livorno con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Enzo
CAPALOZZA
Depositata in cancelleria il
27 giugno 1972.