SENTENZA N. 168
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità
costituzionale dell'art. 650 del codice penale, promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 27 novembre 1969 dal
pretore di Massa Marittima nel procedimento penale a carico di Neri Bartolomeo
ed altro, iscritta al n. 10 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 25 febbraio 1970;
2) ordinanza emessa il 13 aprile 1970 dal
pretore di Chiusa d'Isarco nel procedimento penale a carico di Zardo Ivo,
iscritta al n. 226 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970;
3) ordinanza emessa il 21 maggio 1970 dal
pretore di Recanati nel procedimento penale a carico di Adamo Attilio, iscritta
al n. 284 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 267 del 21 ottobre 1970.
Visti gli atti d'intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri e di costituzione di Adamo Attilio;
udito nell'udienza pubblica del 16 giugno
1971 il Giudice relatore Paolo Rossi;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Franco Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale a
carico di Bartolomeo Neri e Luigi Lepri, il pretore di Massa Marittima ha
sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 650 del
codice penale in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della
Costituzione.
Il giudice a quo osserva che la
disposizione impugnata rappresenta una norma penale in bianco, con sanzione
ricollegata ad un precetto concretamente determinabile solo al momento
dell'emanazione del provvedimento amministrativo, in contrasto con la riserva
di legge vigente in materia penale, secondo cui l'intero precetto dovrebbe
essere determinato ex lege. Soggiunge il pretore di Massa Marittima che
il requisito di legalità del provvedimento non supplisce alla insufficiente
determinazione del precetto essendo - a suo parere - escluso il sindacato del
giudice penale sul vizio di eccesso di potere.
Si rileva infine nell'ordinanza di
remissione che la comminazione di un'unica sanzione per l'inosservanza dei più
disparati provvedimenti costituirebbe altresì violazione del principio
costituzionale d'uguaglianza.
Si é costituito in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, chiedendo dichiararsi l'infondatezza della
questione proposta.
La difesa dello Stato respinge
l'assimilazione fatta tra il caso dell'integrazione del precetto mediante il
rinvio a norme regolamentari di là da venire, e quello della disobbedienza a
provvedimenti legalmente dati dall'autorità, perché da un lato l'art. 650 del
codice penale suppone l'esistenza di una legge che abiliti alla emanazione dei
singoli provvedimenti, predeterminandone le condizioni di validità, e d'altro
canto é pacifico, in dottrina e giurisprudenza, che il sindacato del giudice
penale si estende a tutti i vizi di illegittimità del provvedimento, ivi
compreso l'eccesso di potere.
Soggiunge l'Avvocatura che comunque la
stessa Corte costituzionale, con le sentenze n. 26 del
1966 e n. 61
del 1969, ha precisato che il principio di legalità della pena é
soddisfatto quando é una legge - non importa se proprio quella sanzionatrice o
altra - ad indicare "con sufficiente specificazione i presupposti, i
caratteri, il contenuto ed i limiti dei provvedimenti della autorità non
legislativa, alla trasgressione dei quali deve seguire la pena".
Rileva infine che l'asserita violazione del
principio di uguaglianza non sussiste perché il bene giuridico tutelato dalla
norma impugnata é sostanzialmente unico, e cioè il mantenimento dell'ordine
pubblico, inteso come preservazione delle strutture giuridiche della convivenza
sociale.
2. - Nel corso di un procedimento penale a
carico di Ivo Zardo, il vice pretore di Chiusa d'Isarco ha sollevato questione
incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale, in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della Costituzione, osservando
che le norme penali in bianco contrastano, per loro natura, con l'invocata
riserva di legge nonché con il principio d'uguaglianza, consentendo identiche
sanzioni per l'inosservanza dei più disparati provvedimenti.
3. - Nel corso di un procedimento penale a
carico di Attilio Adamo, il pretore di Recanati ha sollevato d'ufficio
questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice
penale, limitatamente all'inciso "o (per ragione) di ordine pubblico"
in riferimento all'art. 2 della Costituzione e, quale applicazione del
principio in esso formulato, ai successivi artt. 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19,
20, 21 e 23.
Osserva il giudice a quo che se deve
ammettersi che anche i diritti inviolabili dell'uomo e le libertà civili
subiscano limiti in relazione alla sussistenza di altri diritti cui i primi
devono armonizzarsi, ciò é legittimo soltanto ove i secondi abbiano anch'essi
dignità costituzionale. Nella specie la limitazione nascente dalle ragioni di "ordine
pubblico" sarebbe illegittima perché dettata dall'esigenza di tutelare un
bene che non avrebbe rilievo costituzionale.
Si sono costituiti in questa sede l'Adamo,
chiedendo dichiararsi l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, ed
il Presidente del Consiglio dei ministri, sollecitando una pronunzia di
infondatezza della questione prospettata.
Osserva l'Avvocatura generale che
l'esigenza di tutela dell'ordine pubblico, per quanto altrimenti ispirata
rispetto agli ordinamenti autoritari, non é affatto estranea agli ordinamenti
democratici e legalitari, nei quali gli obiettivi consentiti ai consociati non
possono essere realizzati se non con gli strumenti ed i procedimenti previsti
dalle leggi, e mai attraverso forme di violenza e di coazione, come
riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 19 del
1962. Pertanto norme, come quella impugnata, che appaiono dettate al fine
di reprimere turbamenti dell'ordine pubblico, in modo congruo e proporzionato,
sono pienamente legittime.
In una successiva memoria ed alla pubblica
udienza le parti hanno sviluppato le loro argomentazioni ed insistito nelle
rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
Stante la parziale identità dell'oggetto
delle questioni sollevate, le cause vengono riunite e decise con unica
sentenza.
1. - Non é fondato il dubbio di legittimità
dedotto dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
Questa Corte ha esaminato più volte la
materia delle cosiddette norme penali in bianco, affermando che il principio di
legalità non é violato "quando sia una legge dello Stato - non importa se
proprio la medesima legge o un'altra legge - a indicare con sufficiente
specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei
provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla cui trasgressione deve
seguire la pena" (sentenza n. 26
dell'anno 1966).
Nel caso dell'art. 650 del codice penale la
materialità della contravvenzione é descritta tassativamente in tutti i suoi
elementi costitutivi e si pone in essere col rifiuto cosciente e volontario di
osservare un provvedimento dato nelle forme legali dall'autorità competente per
sussistenti ragioni di giustizia, sicurezza, ordine pubblico, igiene. Spetta al
giudice indagare, volta per volta, se il provvedimento sia stato emesso
nell'esercizio di un potere-dovere previsto dalla legge e se una legge dello
Stato determini "con sufficiente specificazione" le condizioni e
l'ambito di applicazione del provvedimento.
La riserva di legge é così rispettata e va
rilevato, a questo proposito, che a torto si dice nelle ordinanze di remissione
dei pretori di Massa Marittima e Chiusa d'Isarco che al giudice penale sarebbe
preclusa l'indagine sul possibile eccesso di potere da parte dell'autorità che
ha emesso il provvedimento. Al contrario la dottrina unanime e la
giurisprudenza della Corte di cassazione da un decennio affermano che tale
sindacato é doveroso.
2. - Infondato é pure il timore che la
norma dell'art. 650 del codice penale possa violare il principio di
uguaglianza, in quanto commina la medesima sanzione per l'inosservanza dei più
diversi e variamente motivati provvedimenti della pubblica autorità. Oggetto
del reato in esame sono, secondo la rubrica e secondo la chiara formulazione
della norma incriminatrice, il turbamento della tranquillità e dell'ordine
pubblico, beni che possono bensì venir offesi in infiniti modi, ma rimangono
pur sempre gli stessi, come é uguale in tutti i casi la condotta del
perturbatore, consistente nel rifiuto di ottemperare a un provvedimento
legittimo. Inutile aggiungere che i limiti della pena prevista (dal minimo
dell'ammenda fino a tre mesi d'arresto) consentono al giudice un ampio margine
di discrezionalità.
3. - Né meno infondata é la questione
proposta dalla terza ordinanza con riferimento ai diritti inviolabili
dell'uomo, limitatamente all'inciso "o d'ordine pubblico".
Ritiene il pretore di Recanati che
l'"ordine pubblico" debba cedere di fronte ai diritti
costituzionalmente protetti, anche se questi vengono esercitati in modo da
compromettere altri beni e diritti pubblici e individuali (come la
tranquillità, il riposo, il decoro e tanti altri) non ricordati in modo
espresso dalla Costituzione. Si tratta di una tesi errata che contrasta con lo
spirito della Costituzione e ne sovvertirebbe i fini: la garanzia dei diritti
inviolabili dell'uomo diventerebbe illusoria per tutti, se ciascuno potesse
esercitarli fuori dell'ambito delle leggi, della civile regolamentazione, del
ragionevole costume. Anche diritti primari e fondamentali (come il più alto,
forse, quello sancito nell'art. 21 della Costituzione) debbono venir
contemperati con le esigenze di una tollerabile convivenza: non sarebbe
consentito, per esempio, diffondere il proprio libero pensiero al colmo della
notte con alto parlanti spinti al massimo del volume e capaci di tenere desta
un'intera città, allo stesso modo che per garantire a tutti i singoli, o
gruppi, il diritto e la materiale possibilità di espressione e propaganda, sono
stabiliti orari e turni per le riunioni e i discorsi nelle piazze pubbliche,
come sono proibiti i comizi dopo la mezzanotte del venerdì precedente la
domenica elettorale.
É ovvio che la locuzione "ordine
pubblico" ricorrente in leggi anteriori al gennaio 1948 debba intendersi
come ordine pubblico costituzionale (sentenza n. 19
dell'anno 1962) che deve essere assicurato appunto per consentire a tutti
il godimento effettivo dei diritti inviolabili dell'uomo.
Quanto al timore, espresso nell'ordinanza
del pretore di Recanati, di possibili arbitri da parte dell'autorità nel
valutare le esigenze dell'ordine pubblico, valgono le ragioni sopra esposte al
n. 1: nessuno dei diritti previsti negli artt. 2, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 23 della Costituzione può essere compromesso ove il giudice
nell'applicare l'art. 650 del codice penale si attenga all'ermeneutica imposta
dalla lettera della norma e all'interpretazione che ne danno la dottrina e la
giurisprudenza, assicurandosi che si tratti di un "provvedimento"
nell'accezione tecnico-giuridica della parola; che sia stato reso noto nei modi
legali; che sia emesso dall'autorità competente per legge; che risponda a
ragionevoli motivi di giustizia, sicurezza, ordine pubblico, igiene, previsti
con "sufficiente specificazione" da singole leggi dello Stato.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale, sollevata, in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della Costituzione, con le
ordinanze in epigrafe indicate dei pretori di Massa Marittima e di Chiusa
d'Isarco;
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale, sollevata,
limitatamente all'inciso "o d'ordine pubblico", dal pretore di
Recanati con ordinanza in epigrafe indicata, in riferimento agli artt. 2, 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 23 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria l'8 luglio 1971.