SENTENZA N.
19
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 656 del Cod. pen., promosso con ordinanza emessa il 29 dicembre 1960
dal Pretore di Ascoli Piceno nel procedimento penale a carico di Cappelloni
Guido, Luzi Marcello e Amadio Giovanni, iscritta al n. 30 del Registro
ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 83 del
1 aprile 1961.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 7 febbraio
1962 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Nel procedimento penale a carico di
Cappelloni Guido, Luzi Marcello e Amadio Giovanni, imputati del reato di
pubblicazione di notizie false e tendenziose atte a turbare l'ordine pubblico,
previsto dall'art. 656 del Cod. pen., il Pretore di Ascoli Piceno, in accoglimento
di una eccezione della difesa, con ordinanza del 29 dicembre 1960 ha rimesso a
questa Corte la questione di legittimità costituzionale del citato articolo,
per la parte in cui punisce la pubblicazione e diffusione di notizie
tendenziose, in relazione agli artt. 18, 21 e 49 della Costituzione.
Premesso che la notizia tendenziosa non é
"di per sé falsa", che la tendenziosità non può essere intesa come
finalità di ledere l'ordine pubblico, e che va considerata come tendenziosa
soltanto la notizia "presentata, attraverso un commento o mediante la
stessa formulazione letterale e le parole usate, in modo tale da essere
sfruttata al fine della propagandazione di determinate correnti di idee, da
essere rapportata alla professione di un dato principio, alla difesa di un
certo interesse", l'ordinanza argomenta la non manifesta infondatezza
della questione sollevata, col rilievo che il divieto di un siffatto modo di
presentare una notizia é inconciliabile con un ordinamento basato sul
riconoscimento della libertà di pensiero e dei partiti politici.
Nel febbraio 1961 l'ordinanza é stata
notificata agli imputati, al Procuratore della Repubblica di Ascoli Piceno, al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ed é stata comunicata ai Presidenti
delle due Camere; il 1 aprile 1961 é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
n. 83, edizione speciale.
Innanzi a questa Corte si é costituito
soltanto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocato generale dello Stato, con atto d'intervento depositato il 23
febbraio 1961.
In questo si osserva in primo luogo che
l'art. 18 della Costituzione, che riguarda la libertà di associazione, é
malamente invocato, dovendo considerarsi prevalente su di esso, per ciò che
riguarda l'associazione in partiti politici, l'art. 49, specificamente dedicato
a questa ultima.
Aggiunge l'Avvocatura dello Stato che
comunque anche l'articolo 49 é male invocato. Tendenziose sono le notizie
"false nel modo", e cioèquelle che si risolvono "nel creare,
attraverso il modo della rappresentazione, una falsa impressione del
vero". Comunque, pur accogliendosi l'interpretazione del Pretore, non si
capisce come l'art. 656 possa incidere sulla libertà di associazione politica.
Questa é riconosciuta dall'art. 49 della Costituzione solo a condizione che si
pratichi il metodo democratico; ed é al di fuori di tale metodo la divulgazione
di quelle notizie tendenziose per le quali possa esser turbato l'ordine
pubblico, essendo "canone principale di ogni condotta democratica" il
"comportarsi in modo che dalle proprie azioni non derivi un pericolo di
turbamento per la collettività".
Osserva, poi, l'Avvocatura che
l'insufficiente attenzione dedicata alla presenza, nella fattispecie legale del
reato, della turbativa dell'ordine pubblico ha provocato anche l'erroneo
convincimento del Pretore circa l'illegittimità costituzionale alla stregua
dell'art. 21 della Costituzione. L'ordine pubblico non può esser sacrificato,
infatti, a quelle manifestazioni del pensiero che appaiano idonee a porlo in
pericolo. Né, ciò posto, ha importanza che in base all'art. 656 del Cod. pen.
il reato sussista indipendentemente dall'elemento intenzionale e da ogni
convincimento del reo circa l'idoneità della notizia a turbare l'ordine
pubblico.
L'Avvocatura conclude osservando che, se
fosse esatta la tesi enunciata nell'ordinanza, dovrebbe ritenersi illegittimo
anche lo art. 265 del Cod. pen., che punisce come delitto la diffusione e
comunicazione in tempo di guerra di notizie tendenziose, le quali possano
"destare pubblico allarme o deprimere lo spirito pubblico o altrimenti
menomare la resistenza della Nazione di fronte al nemico". Infatti,
secondo l'Avvocatura, la diversità del bene tutelato (nell'un caso l'ordine
pubblico, nell'altro la personalità internazionale dello Stato) non può bastare
a differenziare sul piano costituzionale le due fattispecie.
In una memoria del 25 gennaio 1962
l'Avvocatura aggiunge che la libertà di manifestare il proprio pensiero senza
limiti che non siano quelli del buon costume, indubbiamente affermata dalla
Costituzione (con preclusione, quindi, della possibilità di limitare
preventivamente la libertà stessa), non importa "l'esonero da
responsabilità se il contenuto del pensiero manifestato sia, dal legislatore
ordinario, ritenuto rilevante ai fini penali", così come accade, ad
esempio, nei casi di incidenza del pensiero manifestato sull'onore e la
reputazione dei privati e - ciò che preme nel caso in esame - sull'ordine
pubblico. Ogni diritto costituzionalmente garantito non può essere esercitato
recando offesa "ad altro diritto parimenti riconosciuto"; ed é nella
"comune opinione" che "il cittadino abbia il diritto che la
collettività giuridicamente organizzata gli assicuri possibilità di vita
operosa in un ambiente in cui l'ordine pubblico sia assicurato".
"Posti nei due piatti della bilancia i due beni meritevoli di tutela, é
del tutto legittimo che il legislatore ordinario non consenta che l'uno sia
offeso dall'altro".
All'udienza di discussione l'Avvocato dello
Stato ha insistito nelle tesi e nelle conclusioni svolte.
Considerato
in diritto
1.- L'art. 656 del Cod. pen. punisce come
reato la pubblicazione e diffusione di "notizie false, esagerate o
tendenziose, per le quali possa essere turbato l'ordine pubblico". Ma la
questione di legittimità costituzionale sollevata dal Pretore di Ascoli Piceno
investe soltanto quella parte dell'articolo che riguarda le notizie
tendenziose.
Per notizie tendenziose, ai sensi
dell'anzidetta disposizione, bisogna intendere quelle che, pur riferendo cose
vere, le presentino tuttavia (non importa se intenzionalmente o meno) in modo
che chi le apprende possa avere una rappresentazione alterata della realtà. Il
che può avvenire pel fatto che vengano riferiti o posti in evidenza soltanto
una parte degli accadimenti (eventualmente quelli marginali e meno importanti),
sottacendone o minimizzandone altri (eventualmente di pari o maggiore
importanza, o comunque idonei a spiegare o addirittura a giustificare quelli
riferiti); pel fatto che gli accadimenti vengano esposti in modo da determinare
confusione tra notizia e commento; e in altri simili modi.
Suscitando in chi le apprende una
rappresentazione alterata della realtà, le notizie tendenziose deformano,
dunque, la verità; e appunto sul presupposto di ciò ne viene punita dal Codice
penale la pubblicazione e diffusione, quando questa (indipendentemente
dall'intento dell'agente) sia idonea a porre in pericolo l'ordine pubblico.
La fattispecie legale della cui legittimità
costituzionale il Pretore di Ascoli Piceno dubita non comprende, dunque -
contrariamente a quanto una certa parte della giurisprudenza ritiene - il caso
di chi divulga interpretazioni, valutazioni, commenti, ideologicamente
qualificati, e persino tendenziosi, relativi a cose vere; ma semplicemente il
caso di chi divulga notizie, falsandole attraverso la maniera di riferirle, e
cioè notizie che, in un modo o nell'altro, non rappresentano il vero.
In sostanza l'espressione "notizie
false, esagerate o tendenziose" impiegata nell'art. 656 del Cod. pen. é
una forma di endiadi, con la quale il legislatore si é proposto di abbracciare
ogni specie di notizie che, in qualche modo, rappresentino la realtà in modo
alterato. Il problema relativo alla legittimità costituzionale della
disposizione dell'art. 656 riguardante le notizie tendenziose non si pone,
dunque, in termini diversi da quello riguardante le notizie false od esagerate.
2. - Proseguendo nella disamina, é da
rifiutare l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il
riconoscimento da parte dell'art. 21 della Costituzione della libertà di
manifestazione del pensiero, se importa, di massima, l'esclusione di interventi
preventivi dei pubblici poteri nei confronti di chi intenda esprimere il
proprio pensiero, non importa tuttavia in alcun caso un "esonero da
responsabilità" per il pensiero ormai manifestato. Nei limiti in cui opera
- segnati dalla necessità di non incidere nel campo degli altri diritti e
interessi costituzionalmente garantiti -, il precetto dell'art. 21 non può non
comportare, infatti, l'impossibilità giuridica che il soggetto del pensiero
manifestato commetta alcun illecito penale.
3. - Potrebbe, invece, porsi - in tutti i
casi, o quanto meno in quelli in cui l'agente sia consapevole della non
rispondenza a verità - il problema se la pubblicazione e diffusione di notizie
non vere o alterate possa esser configurata come manifestazione del
"proprio" pensiero, in quanto tale protetta dall'art. 21 della
Costituzione. Ma la questione di legittimità costituzionale sollevata con
l'ordinanza che ha promosso il presente giudizio può esser dichiarata infondata
anche senza affrontare tale problema.
4. - É art. 656 del Cod. pen. punisce,
infatti, la pubblicazione e diffusione di notizie false, esagerate o
tendenziose, solo in quanto idonee a turbare l'ordine pubblico. E quest'ultimo
- inteso nel senso di ordine legale su cui poggia la convivenza sociale (cfr.
la sentenza di
questa Corte n. 2 del 1956) - é un bene collettivo, che non é dammeno della
libertà di manifestazione del pensiero.
L'esigenza dell'ordine pubblico, per quanto
altrimenti ispirata rispetto agli ordinamenti autoritari, non é affatto
estranea agli ordinamenti democratici e legalitari, né é incompatibile con
essi. In particolare, al regime democratico e legalitario, consacrato nella
Costituzione vigente, e basato sull'appartenenza della sovranità al popolo
(art. 1), sull'eguaglianza dei cittadini (art. 3) e sull'impero della legge
(artt. 54, 76-79, 97-98, 101, ecc.), é connaturale un sistema giuridico, in cui
gli obbiettivi consentiti ai consociati e alle formazioni sociali non possono
esser realizzati se non con gli strumenti e attraverso i procedimenti previsti
dalle leggi, e non é dato per contro pretendere di introdurvi modificazioni o
deroghe attraverso forme di coazione o addirittura di violenza. Tale sistema
rappresenta l'ordine istituzionale del regime vigente; e appunto in esso va
identificato l'ordine pubblico del regime stesso.
Non potendo dubitarsi che, così inteso,
l'ordine pubblico é un bene inerente al vigente sistema costituzionale, non può
del pari dubitarsi che il mantenimento di esso - nel senso di preservazione
delle strutture giuridiche della convivenza sociale, instaurate mediante le
leggi, da ogni attentato a modificarle o a renderle inoperanti mediante l'uso o
la minaccia illegale della forza - sia finalità immanente del sistema
costituzionale.
Se per turbamento dell'ordine pubblico
bisogna intendere l'insorgere di un concreto ed effettivo stato di minaccia per
l'ordine legale mediante mezzi illegali idonei a scuoterlo - ed é da escludere
che possa intendersi altro -, é perciò chiaro che non possono esser considerate
in contrasto con la Costituzione le disposizioni legislative che
effettivamente, e in modo proporzionato, siano volte a prevenire e reprimere
siffatti turbamenti. Né può costituire impedimento all'emanazione di
disposizioni del genere l'esistenza di diritti costituzionalmente garantiti.
Infatti, la tutela costituzionale dei diritti ha sempre un limite insuperabile
nella esigenza che attraverso l'esercizio di essi non vengano sacrificati beni,
ugualmente garantiti dalla Costituzione. Il che tanto più vale, quando si
tratti di beni che - come l'ordine pubblico - sono patrimonio dell'intera
collettività.
Occorre perciò concludere che anche la
libertà di manifestazione del pensiero (come del resto questa Corte già ha
avuto occasione di affermare nelle sentenze n.
1 del 1956, e nn. 33, 120 e 121 del
1957) incontra un limite nell'esigenza di
prevenire o far cessare turbamenti dell'ordine pubblico.
E da escludere, quindi, che, in alcuna
delle sue parti, contrasti con l'art. 21 della Costituzione il precetto
dell'art. 656 del Cod. pen., il quale prevede come reato la pubblicazione e la
diffusione di notizie, che, comunque alterando la verità, si rivelino idonee a
turbare l'ordine pubblico. La mancanza di contrasto é, poi, tanto più chiara,
in quanto la valutazione circa l'idoneità alla turbativa dell'ordine pubblico é
rimessa al giudice, il quale - come é proprio di ogni valutazione giudiziaria -
la esegue secondo criteri obbiettivi e rigorosi, tenendo presente l'effettiva
realtà del momento.
5. - Il richiamo che l'ordinanza di
rimessione fa agli artt. 18 e 49 della Costituzione - i quali garantiscono
rispettivamente la libertà di associazione in generale e quella di associazione
in partiti politici in particolare - ha evidentemente carattere rafforzativo
rispetto alla tesi, già confutata, secondo la quale l'art. 656 del Cod. pen.
contrasterebbe con la libertà di manifestazione del pensiero. Dal fatto che
l'ordinamento costituzionale italiano é un ordinamento democratico, basato, tra
l'altro, sulla libera possibilità di associazione e sulla libera organizzazione
di partiti politici al fine di concorrere a determinare la politica nazionale,
l'ordinanza vorrebbe trarre ulteriori argomenti in favore della tesi della
illegittimità costituzionale della norma penale che punisce come reato la
pubblicazione e diffusione delle notizie tendenziose. A meno di intendere in
maniera del tutto deformata il concetto della lotta politica in uno Stato
democratico pluripartitico, non si vede però come la libertà di associazione in
generale e quella di associazione in partiti politici in particolare possano
valere a far considerare coperta da garanzia costituzionale quella possibilità
di divulgazione di notizie alterate, idonee a turbare l'ordine pubblico, che
l'art. 21, come si é visto, non protegge affatto.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione proposta
con l'ordinanza indicata in epigrafe, relativa alla legittimità costituzionale
dello art. 656 del Cod. pen., in riferimento agli artt. 21, 18 e 49 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1962.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 16 marzo 1962.