SENTENZA
N. 121
ANNO
1957
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. MARIO BRACCI
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 68 del T.U. delle leggi di pubblica
sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, promosso con l'ordinanza
21 dicembre 1956 del Pretore di Gravina, emessa nel procedimento penale a
carico di Cariello Giuseppe, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51 del 23 febbraio 1957 ed iscritta al n. 27 del Registro
ordinanze 1957.
Vista la
dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 12 giugno 1957 la relazione del Giudice Giuseppe Cappi;
udito il vice
avvocato generale dello Stato Marcello Frattini.
Ritenuto
in fatto
Con verbale 19 luglio
1955 i carabinieri della stazione di Gravina di Puglia riferivano all'Autorità
giudiziaria che alle ore 21 del giorno precedente, in vico Santulli
nell'abitato di Gravina, ad opera di alcuni aderenti della locale sezione del
partito comunista si stavano proiettando con una macchina cinematografica a
passo ridotto dei films, alla presenza di circa 40 persone. I films
riproducevano - così il verbale - la propaganda della stampa antiatomica e gli
effetti e le conseguenze dell'arma atomica. Il giovane Angelo Tedesco azionava
la macchina e il giovane Cariello Giuseppe spiegava le scene, riprodotte sopra
un pannello posto a circa 5 metri dalla macchina.
I carabinieri
elevavano contro i due giovani contravvenzione à sensi dell'art. 68 della
vigente legge di p.s., perché i due imputati non avevano avuto la licenza del
Questore, richiesta dal predetto articolo.
Il Tedesco e il
Cariello, interrogati, ammisero il fatto, affermando però che le persone
presenti non erano più di 20 e a giustificazione addussero che il film doveva
essere proiettato in una casa privata del vico Santulli, ma a causa del forte
caldo si era preferito darlo all'aperto, anche perché quel vico é a fondo cieco
e non vi era traffico di persone e veicoli.
Il Pretore di
Gravina, con decreto penale 5 luglio 1956, ritenne i due giovani colpevoli
della contravvenzione loro ascritta e li condannò all'ammenda di L. 4.000
ciascuno.
Al decreto fu fatta
rituale opposizione, sostenendosi la illegittimità costituzionale del citato
art. 68 della legge di p.s. per contrasto con l'art. 21 della Costituzione.
Il Pretore pronunciò
l'ordinanza 21 dicembre 1956, nella quale osservò "che la Corte
costituzionale non é stata ancora investita della questione relativa alla
legittimità costituzionale dell'art. 68 T.U. citato; che, d'altra parte, non é
consentito al Giudice ordinario far luogo all'applicazione analogica della
massima sancita dalla Corte con sentenza 14 giugno 1956 in ordine
all'incostituzionalità dell'art. 113 T.U. legge di p.s., poiché il ricorso a
siffatto sistema d'interpretazione, oltre a costituire illegittimo esercizio di
poteri dallo Stato esclusivamente attribuiti al Giudice costituzionale, é
precluso dal tassativo disposto degli artt. 136 Cost. e 30, terzo comma, legge
11 marzo 1953, in virtù dei quali le norme impugnate cessano di avere efficacia
unicamente ad opera della pronunzia del Giudice costituzionale e dopo la
pubblicazione della decisione; considerato che la norma incriminatrice
contestata appare evidentemente contraria sia con l'art. 21 della Costituzione
repubblicana, che autorizza la libera espressione del pensiero con qualsiasi
mezzo di diffusione, sia con le enunciazioni di principi formulate dal Collegio
costituzionale in recenti decisioni; P.T.M. Visto l'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87; ritenuto che l'eccezione sollevata dalla difesa dell'imputato é
rilevante in quanto la definizione del presente procedimento ne postula la
risoluzione; poiché, d'altra parte, la questione non appare manifestamente
infondata, ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
e la sospensione del procedimento in corso".
Adempiute
regolarmente le formalità di legge, la causa fu portata a discussione davanti
alla Corte. Le parti private non si sono costituite. É intervenuta la
Presidenza del Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo venga dichiarata non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 68 legge di p.s. in relazione all'art. 21 della
Costituzione. In sostanza, l'Avvocatura osservò che non si può parificare l'art.
68 legge di p.s. all'art. 113 della stessa legge che fu dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 1/1956
di questa Corte. "Non si può asserire - così l'Avvocatura - l'esistenza di
una incompatibilità con l'art. 21 della Costituzione, mentre non si può
evidentemente ammettere che manifestazioni così complesse nelle quali é
implicita la occupazione di locali o di suolo pubblico e la raccolta di folla,
fenomeni con immediato riflesso sull'ordine pubblico, non siano vincolate ad
autorizzazione. D'altra parte la pellicola cinematografica rappresentante gli
effetti delle armi atomiche, tante volte esposti, descritti e rappresentati, é
soltanto presentazione oggettiva di fatti materiali e non manifestazione di un
pensiero che viene soltanto presupposto attribuendo ai presentatori un intento
non espresso".
Considerato
in diritto
1. - L'art. 68 T.U.
legge di p.s. é del seguente tenore: "Senza licenza del questore non si
possono dare in luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico rappresentazioni
teatrali o cinematografiche, accademie, feste da ballo, corse di cavalli, né
altri simili spettacoli o trattenimenti, e non si possono aprire o esercitare
circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di audizione.
"Per le gare di
velocità di autoveicoli e per le gare aeronautiche si applicano le disposizioni
delle leggi speciali".
Una disposizione
analoga era contenuta negli artt. 37 e 39 della legge di p.s. del 30 giugno
1889, n. 6144:
Art. 37:
"Nessuno può dare rappresentazioni pubbliche, neppure temporaneamente,
senza licenza dell'autorità locale di pubblica sicurezza, né esercitare
mestiere di pubblico trattenimento, né esporre alla pubblica vista rarità,
persone, animali, gabinetti ottici od altri oggetti di curiosità.
"La licenza é
valida soltanto per il Comune in cui fu rilasciata".
Art. 39: "Non
possono darsi in luogo pubblico o aperto al pubblico, rappresentazioni,
accademie, feste da ballo, né altro qualsiasi spettacolo o trattenimento, senza
la licenza dell'autorità locale di pubblica sicurezza".
Non é inopportuno
ricordare che alcune disposizioni della legge penale si ricollegano al citato
art. 68 legge di p.s. Infatti l'art. 666 Cod. pen. dispone: "Chiunque,
senza licenza dell'Autorità, in luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico,
dà spettacoli o trattenimenti di qualsiasi natura, o apre circoli o sale da
ballo o di audizione, é punito con l'ammenda da lire ottocento a quarantamila.
"Se la licenza é
stata negata, revocata o sospesa, la pena é dell'arresto fino a un mese".
E già il Codice
penale del 1889 all'art. 448 disponeva: "Chiunque, senza licenza
dell'Autorità, dà spettacoli o trattenimenti di qualsiasi natura, in luogo
pubblico o aperto al pubblico, é punito con l'ammenda da lire dieci a cento; e,
se il fatto sia commesso contro il divieto dell'Autorità, con l'arresto sino a
quindici giorni e con l'ammenda da lire cinquanta a trecento".
2. - Il Pretore ha
ritenuto di parificare l'art. 68 all'art. 113 della legge di p.s., ricavandone
la conseguenza che avendo la Corte costituzionale, con la sentenza n. 1 del 5
giugno 1956, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 113, del pari
illegittimo deve senz'altro ritenersi l'art. 68. Al riguardo la Corte osserva
che la parificazione dei due articoli é infondata. Infatti, l'art. 113 si
occupa esclusivamente di stampa (scritti, disegni, avvisi, manifesti, giornali,
iscrizioni) e di comunicazioni al pubblico con uso di mezzi luminosi od
acustici; cioè, in una forma od altra, di manifestazioni del pensiero, che
formano l'oggetto dell'art. 21 della Costituzione. Diverso per contenuto e
finalità é l'art. 68; esso, oltre alle rappresentazioni teatrali o
cinematografiche, che in molti casi possono essere considerate manifestazioni
di pensiero ai sensi dell'art. 21 della Costituzione, riguarda una lunga serie
di altri fatti che non hanno a che vedere con la manifestazione di pensiero.
Diversa pure é la finalità dei due articoli: il 113 mira, per mezzo di licenze
e divieti, a limitare indiscriminatamente pubbliche manifestazioni di pensiero;
l'art. 68 invece mira ad evitare che i fatti in esso elencati possano in certi
casi avere conseguenze pregiudizievoli per altri diritti e beni che pur sono
tutelati dalla Costituzione, quali - ad es. - la protezione dell'infanzia e
della gioventù, della pubblica quiete e incolumità, e mira, in genere, ad
assicurare l'opera di prevenzione di possibili disordini e reati.
3. - A questo
riguardo devesi osservare che la Corte, particolarmente con la sentenza 5
giugno 1956 richiamata dall'ordinanza di cui trattasi, ebbe ad affermare alcuni
principi che ben possono dirsi di valore decisivo. Essi si possono riassumere
nel concetto che la norma che attribuisce un diritto non esclude la disciplina
del suo esercizio, anche se da tale disciplina può derivare indirettamente un
certo limite al diritto stesso. Invero, il concetto di limite é insito nel
concetto di diritto e nell'ambito dell'ordinamento le varie sfere giuridiche
devono di necessità limitarsi reciprocamente, perché possano coesistere
nell'ordinata convivenza civile. Così, per quanto riguarda il diritto di libera
manifestazione del pensiero é da escludere che la Costituzione abbia consentito
attività le quali turbino la tranquillità pubblica, ovvero abbia sottratta alla
polizia di sicurezza la funzione di prevenzione dei reati.
L'art. 113 legge di
p.s. fu dalla Corte dichiarato illegittimo per la sua indeterminatezza, in
quanto cioè i poteri discrezionali della p.s. nel concedere o negare la licenza
apparivano illimitati, tali cioè che, indipendentemente dal fine specifico di
tutela della tranquillità e della prevenzione di reati, il concedere o il
negare l'autorizzazione poteva significare praticamente consentire o impedire
caso per caso la manifestazione del pensiero.
4. - Gli anzidetti
rilievi si ricollegano al principio generale che le norme della Costituzione
non vanno considerate isolatamente, bensì coordinate fra di loro, onde
ricavarne lo spirito al quale la Costituzione si é informata e secondo il quale
deve essere interpretata. Di questo principio la Corte ha già fatto
applicazione, fra l'altro, nella sentenza n. 2 del 1956 relativa all'art. 157 legge di p.s. in
riferimento all'art. 16 della Costituzione che afferma la libertà di circolazione
"salve limitazioni per motivi di sanità o di sicurezza". La Corte
ritenne che a tali motivi si possono legittimamente ricollegare anche i motivi
di "ordine, sicurezza pubblica e pubblica moralità" che sono indicati
nell'art. 157 della legge di p.s., perché manifestazioni immorali o violazioni
dell'ordine pubblico possono dare luogo a stati di allarme e a violenze, che
minaccerebbero la sicurezza, che deve intendersi come situazione nella quale
sia assicurato il diritto dei cittadini di svolgere la propria lecita attività
senza pericoli di offese alla propria personalità fisica o morale.
5. - Alla stregua dei
suesposti concetti devesi interpretare l'art. 68 legge di p.s. Per il rispetto
alla libertà di manifestazione del pensiero, garantita dall'art. 21 della
Costituzione, l'autorità di p.s. non potrà - in base all'art. 68 - esercitare
nessuna censura o controllo sul contenuto delle opere teatrali o
cinematografiche. Devesi cioè affermare con chiarezza che l'art. 68 non implica
né autorizza un giudizio o un'azione qualsiasi riguardante il pensiero che può
essere espresso in rappresentazioni teatrali o cinematografiche, esso riguarda
sostanzialmente ed esclusivamente quella che può chiamarsi polizia dello
spettacolo. L'autorità di p.s. potrà tenere presente anche il contenuto delle
rappresentazioni, ma al limitato scopo di valutare se in particolari situazioni
di tempo, di luogo, di ambiente, la pubblica rappresentazione di tali opere
possa provocare pericoli.
Configurare alcune
ipotesi di pericolo non é difficile. Rappresentazioni teatrali o
cinematografiche in luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico richiamano
sempre una folla più o meno numerosa di spettatori, con gli inconvenienti che
ne possono derivare per la libertà di circolazione, per l'igiene, per la quiete
e l'incolumità pubblica. Inoltre, l'eventuale contemporaneità di manifestazioni
ispirate da ideologie in aperto contrasto con gli spettacoli in programma può
far sorgere il pericolo di conflitti.
Infine certi
spettacoli, anche se approvati dagli organi competenti, possono - se dati in
certi luoghi (per es. in prossimità di scuole, di luoghi di culto, ecc.) -
essere sconvenienti e, in ogni caso, rendere inoperante, per impossibilità del
controllo, il divieto, tuttora vigente e incontrastato, della presenza dei
minori di 16 anni.
6. -
L'interpretazione che la Corte ha dato dell'art. 68 costituisce pertanto un
limite alla facoltà della p.s., che dovrà esercitarsi solo nei casi e per i
fini sopra indicati.
Una certa
discrezionalità rimarrà pur sempre; ma a questo riguardo la Corte ebbe già ad
affermare che una certa sfera di discrezionalità si deve riconoscere
all'autorità amministrativa, perché le leggi, e tanto meno la Costituzione, non
possono prevedere e disciplinare tutte le mutevoli situazioni di fatto né
graduare in astratto e in anticipo le limitazioni poste all'esercizio dei
diritti.
Ritenuta
l'interpretazione che la Corte ha dato all'art. 68 é presumibile che
difficilmente la discrezionalità potrà degenerare in arbitrio; e ben deve
aggiungersi che in uno Stato di diritto, libero e democratico, i cittadini
possono trovare contro l'arbitrio sufficienti mezzi di difesa.
7. - Dai lavori
preparatori non molto si ricava per il tema della causa. A proposito dell'art.
21 della Costituzione, la Costituente si occupò in modo prevalente della
stampa, soltanto per la quale é detto categoricamente che non può essere
soggetta ad autorizzazioni o censure. É vero che l'ultimo comma dell'articolo
dice che "sono vietate le pubblicazioni a stampa gli spettacoli e tutte le
altre manifestazioni contrarie al buon costume", e qualche costituente
volle restringere rigorosamente a questa ipotesi la facoltà di concedere o
negare licenze; sennonché, a prescindere che altro é il divieto assoluto e
altro la semplice licenza, già le due sentenze della Corte sopra citate hanno
detto doversi escludere che la Costituzione con la enunciazione di certi
diritti, ed in ispecie di quello della libera manifestazione del pensiero,
abbia potuto consentire la violazione, o il pericolo di violazione, di altri
diritti dalla stessa Costituzione garantiti e abbia voluto negare la facoltà di
prevenzione al riguardo. Potrebbe aggiungersi che le rappresentazioni teatrali
e cinematografiche sono spettacoli che hanno caratteri del tutto particolari,
tantoché hanno sempre dato luogo, dal periodo prefascista fino al periodo
successivo all'entrata in vigore della Costituzione, a una complessa
legislazione speciale.
8. - Scarsa é la
giurisprudenza in materia. Dell'art. 68 si occupò espressamente, nel 1954, una
decisione, n. 273, del Consiglio di Stato. La fattispecie riguardava feste da
ballo; nella decisione si legge però l'affermazione generale che l'art. 68 é
applicabile agli "spettacoli o trattenimenti che possono dar luogo a
turbamenti dell'ordine pubblico o siano contrari alla legge e al buon
costume".
9. - Non priva di
significato é la circostanza che nell'opera di revisione e riforma della legge
di p.s. che da molto tempo, dopo la Costituzione, é in corso davanti al
Parlamento, l'art. 68 non appare toccato o se ne proposero soltanto modifiche
strumentali, sostituendo - per es. - al Questore il Prefetto, assistito da
un'apposita Commissione. La 1a Commissione Interni del Senato (6 giugno 1956)
espressamente deliberò di conservare il testo in vigore dell'art. 68.
Della riforma della
legge di p.s. la Corte non deve occuparsi; suo compito é di risolvere la
questione che le fu proposta circa la norma contenuta nell'art. 68, norma che
la Corte, per le ragioni sopra esposte, giudica non viziata da illegittimità
costituzionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione, proposta dall'ordinanza del Pretore di Gravina in data 21
dicembre 1956, sulla legittimità costituzionale dell'art. 68 del T.U. della
legge di p.s. approvato col R.D. 18 giugno 1931, n. 773, in riferimento
all'art. 21 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 31 luglio
1957.
Gaetano AZZARITI –
Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI -
Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO -
Antonino PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio
MANCA – Aldo SANDULLI.
Depositata in Cancelleria
il 8 luglio 1957.