SENTENZA N.
71
ANNO 1962
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso dal Presidente della
Giunta regionale del Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 6 aprile
1962, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 18 successivo
ed iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzione
tra la Provincia di Bolzano e lo Stato, sorto a seguito di provvedimenti con i
quali lo Stato ha concesso contributi a due cooperative edilizie costituite in
Merano e in Lagundo.
Udita nell'udienza pubblica del 6 giugno
1962 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi l'avvocato Giuseppe Guarino, per il
ricorrente, e il sostituto avvocato generale dello Stato Nicola Graziano, per
il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso per conflitto di attribuzione
notificato il 6 aprile 1962 al Presidente del Consiglio dei Ministri e al
Ministro dei lavori pubblici, la Regione Trentino-Alto Adige ha impugnato i
provvedimenti coi quali lo Stato ha concesso contributi a due cooperative
edilizie in Provincia di Bolzano, costituite, la prima - composta di ex
internati e prigionieri di guerra - in Merano, e la seconda - denominata "Labor"
- in Lagundo, nonché tutti gli atti delle rispettive procedure. Le concessioni
sarebbero avvenute in violazione del D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 28, contenente
norme di attuazione dello Statuto del Trentino-Alto Adige in materia di
edilizia popolare ed economica, e sarebbero lesive delle competenze
costituzionali della Provincia di Bolzano. Infatti, in primo luogo, esse
violerebbero l'art. 4 del citato D.P.R., essendo mancata la necessaria intesa
preliminare con la Provincia in ordine alla determinazione della quota annuale
stanziata a carico del Ministero dei lavori pubblici per la costruzione di case
popolari nell'ambito della Provincia. Inoltre, violerebbero l'art. 3, giacché, attribuendo
questo alle Province di Trento e Bolzano la generalità delle potestà
amministrative già statali in materia di edilizia popolare ed economica, la
concessione dei fondi alle due cooperative sarebbe stata di competenza della
Provincia di Bolzano e non dello Stato.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri e
il Ministro dei lavori pubblici, costituitisi in giudizio, a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate il 27 aprile
1962, precisano che, dei due finanziamenti statali - che la Regione ha dovuto
impugnare senza conoscerne il testo, in quanto il Ministero dei lavori pubblici
ha rifiutato di rilasciargliene copia -, il primo, relativo alla cooperativa di
Merano, é stato concesso ai sensi della legge 10 agosto 1950, n. 715 (e cioè
utilizzando il "fondo per l'incremento edilizio" previsto da tale
legge), e non - come erroneamente ha ritenuto la Regione - ai sensi della legge
2 luglio 1949, n. 408, in base alla quale é stata finanziata, invece, la
cooperativa di Lagundo. Orbene, siccome l'art. 3 delle norme di attuazione,
approvate col D.P.R. n. 28 del 1959, invocato dalla Regione, ha conservato
espressamente alla competenza statale le attribuzioni relative all'impiego del
"fondo per l'incremento edilizio" di cui alla legge n. 715 del 1950,
e il fondo stesso é iscritto, in base all'art. 1 di quest'ultima legge, nello
stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro, e non in quello del
Ministero dei lavori pubblici, le doglianze relative al finanziamento della
cooperativa di Merano sarebbero infondate, sia alla stregua dell'art. 3, che
alla stregua dell'art. 4 delle citate norme di attuazione.
Quanto al finanziamento della cooperativa
di Lagundo, l'Avvocatura dello Stato, mentre nelle deduzioni aveva chiesto che
la Corte ritornasse sulla propria giurisprudenza (sent. n.
53 del 1960), favorevole alla tesi
regionale, successivamente, con una memoria depositata il 24 maggio 1962, ha
reso noto che il relativo provvedimento ministeriale é stato annullato con
decreto del Ministro dei lavori pubblici 30 aprile 1962, n. 6919, Div. XVI bis,
proprio sul presupposto del mancato espletamento della procedura prevista
dall'art. 4 del D.P.R. n. 28 del 1959. In conseguenza, l'Avvocatura ha
modificato le proprie conclusioni, chiedendo che sul punto venga dichiarata
cessata la materia del contendere.
Nella stessa memoria l'Avvocatura insiste,
invece, in ordine al finanziamento della cooperativa di Merano, nelle
precedenti conclusioni, e, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte,
osserva che lo Stato ha il diritto di continuare a operare con proprie leggi e
propri mezzi nel settore della edilizia popolare ed economica nel Trentino-Alto
Adige, in tutti quei campi in cui non sia avvenuto un trasferimento di
attribuzioni alla Regione o alle Province, campi tra i quali certamente rientra
quello dei finanziamenti sul fondo di cui alla legge n. 715 del 1950.
In una memoria depositata anch'essa il 24
maggio 1962 la difesa della Regione, mentre si limita a richiamarsi, in ordine
al finanziamento della cooperativa di Lagundo (del quale ignora
l'annullamento), alla sentenza n. 53 del
1960 di questa Corte, cerca di confutare le argomentazioni dell'Avvocatura
dello Stato circa il finanziamento della cooperativa di Merano.
Osserva al riguardo che i fondi di cui agli
artt. 12-16 della legge n. 715 del 1950, se sono stanziati nel bilancio del
Ministero del tesoro, sono gestiti dal Ministero dei lavori pubblici, ricadendo
perciò nell'ambito dell'art. 4 delle norme di attuazione approvate col D.P.R.
n. 28 del 1959 (onde, solo e appunto per ciò, sarebbero stati esclusi
dall'ambito dell'art. 3).
Subordinatamente la Regione solleva, in via
di eccezione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del
D.P.R. n. 28 del 1959, nella parte in cui sottrarrebbero alla competenza
provinciale la materia di cui agli artt. 12-16 della legge n. 715 del 1950; e
ciò perché, se avessero tale portata, gli artt. 3 e 4 violerebbero gli artt. 11
e 13 dello Statuto regionale, essendo indubbio che le case da costruirsi coi
fondi di cui alla legge n. 715 sono "case popolari", e non potendo
avere alcuna rilevanza in contrario la circostanza che i relativi finanziamenti
non gravano sul bilancio del Ministero dei lavori pubblici.
Ancor più subordinatamente la Regione
solleva poi la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 4 del
D.P.R. n. 28 del 1959, ai sensi degli artt. 59, 60, 61, 63, 67, 68 e 70 dello
Statuto T. - A.A. Posto che le Regioni sono enti autonomi e godono di autonomia
finanziaria, e che quest'ultima é premessa e coronamento delle competenze
legislative; che le materie attribuite alla competenza regionale diventano
funzioni della Regione, cessando di esser funzioni dello Stato, sia sotto il
profilo legislativo (salvo che per le leggi-quadro), sia sotto quello
amministrativo; che appunto in funzione di ciò l'ordinamento costituzionale si
preoccupa di assicurare alle Regioni i necessari mezzi finanziari; che tutto
quanto si é detto per le Regioni vale anche per le Province di Trento e
Bolzano, dotate di autonomia costituzionale; se ne deduce che se lo Stato
ritiene che maggiori mezzi siano indispensabili per la esplicazione di funzioni
delle Province di Trento e Bolzano, deve mettere gli ulteriori mezzi a loro
disposizione attraverso i canali che le stesse norme costituzionali prevedono
per assicurare il finanziamento delle loro funzioni istituzionali; che tali
mezzi diventano mezzi propri delle Province e queste sole possono disporne; che
"lo Stato può disporre con fondi propri nelle materie di competenza
regionale (e provinciale) solo quando il canale costituzionalmente previsto per
il finanziamento delle funzioni regionali (e provinciali) sia esaurito", e
solo dopo aver potenziato tale canale fino al massimo previsto dalle norme
costituzionali. In conseguenza, siccome la materia delle case popolari
costituisce nel Trentino-Alto Adige funzione delle Province, nel caso in
discussione "lo Stato era obbligato ad assegnare alla Provincia i maggiori
fondi ritenuti necessari solo a mezzo del meccanismo costituzionale costituito
dagli artt. 59, 61-63, 67, 68 e 70 dello Statuto, e non con assegnazioni
speciali".
All'udienza di trattazione la difesa della
Regione si é astenuta dall'illustrare le due eccezioni di legittimità
costituzionale proposte nei confronti delle norme di attuazione dello Statuto
regionale, e ha anzi dichiarato espressamente di non insistere in questa sede
sulla seconda di esse.
Ha, invece, osservato, in aggiunta alle
precedenti deduzioni, che una violazione dell'art. 3 delle norme di attuazione,
in occasione del provvedimento di finanziamento relativo alla cooperativa di
Merano, é riscontrabile anche sotto l'ulteriore profilo, che l'istruttoria di
tale provvedimento, prevista dagli artt. 3 e 6 della legge n. 715 del 1950, e
riconosciuta espressamente di competenza della Provincia dall'art. 3 delle
norme di attuazione, sarebbe stata, invece, espletata dal Genio civile.
A quest'ultimo riguardo l'avvocato dello
Stato ha però replicato che, non avendo la Provincia di Bolzano provveduto
ancora, in materia, con proprie leggi, alla "designazione degli organi
consultivi e tecnici che sostituiranno i corrispondenti organi statali",
come prevede l'art. 12 delle norme di attuazione, per intanto la relativa
competenza é rimasta, per espressa disposizione di quest'ultimo articolo, agli
organi dello Stato, e quindi al Genio civile.
L'avvocato dello Stato ha poi replicato
alle due eccezioni di illegittimità costituzionale delle norme di attuazione
dello Statuto regionale.
In ordine alla prima ha osservato che essa
sarebbe irrilevante ai fini dell'oggetto del giudizio principale, e cioè della risoluzione
del conflitto di attribuzione riguardante il finanziamento della cooperativa di
Merano, dato che l'eventuale dichiarazione di illegittimità degli artt. 3 e 4
delle norme di attuazione non sarebbe di per sé sola idonea a far considerare
passate alla Provincia le attribuzioni in materia di provvidenze ai sensi degli
artt. 12-16 della legge n. 715 del 1950, che le norme di attuazione hanno
voluto conservare allo Stato, essendo a tal fine necessarie, se mai, dopo
l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale da parte di questa
Corte, nuove norme di attuazione, fino all'emanazione delle quali lo Stato
rimarrebbe titolare delle attuali competenze.
In ordine alla seconda eccezione,
l'avvocato dello Stato ha, in aggiunta, osservato che essa già é stata ritenuta
infondata con la sentenza
di questa Corte n. 2 del 1960, e che rientra indubbiamente tra i compiti
dello Stato, anche ai sensi dell'art. 47 della Costituzione - applicabile nelle
Regioni ad autonomia speciale non meno che nel rimanente territorio dello Stato
-, di sopperire alle eventuali deficienze di intervento degli enti
costituzionali minori in materia di edilizia popolare ed economica.
Considerato
in diritto
1. - In ordine al conflitto di attribuzione
sollevato dalla Regione nei confronti del provvedimento relativo al
finanziamento da parte dello Stato della cooperativa edilizia "Labor"
di Lagundo (decreto del Ministro dei lavori pubblici 5 febbraio 1962, n. 1103),
é da dichiarare - in conformità della giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 74 del
10 dicembre 1960 e n. 3 del 6 febbraio
1962) - la cessazione della materia del contendere, giacché il menzionato
provvedimento é stato successivamente annullato mediante il decreto del
Ministro dei lavori pubblici 30 aprile 1962, n. 6919.
2. - Quanto all'impugnativa per conflitto
di attribuzione proposta dalla Regione col medesimo ricorso (come le evidenti
ragioni di connessione soggettiva e oggettiva consentivano) nei confronti del
finanziamento della cooperativa edilizia "ex internati" di Merano,
reso esecutivo col decreto del Ministro dei lavori pubblici 16 febbraio 1962,
n. 2501, essa é da dichiarare infondata.
Il finanziamento in questione é stato
disposto dall'apposita Commissione in applicazione degli artt. 13 e seguenti della
legge 10 agosto 1950, n. 715, ed é stato reso esecutivo dal Ministro dei lavori
pubblici, ai sensi dell'art. 16 della stessa legge.
Con questa legge fu costituito presso il
Ministero del tesoro un apposito "fondo" permanente (di rotazione)
"per l'incremento edilizio", ottenuto mediante prelevamenti dal
"fondo lire" di cui all'art. 2 della legge 4 agosto 1948, n. 1108
(riguardante la ratifica della convenzione con gli Stati Uniti di America per
la prestazione di assistenza economica da parte di questi nell'ambito di un
"piano di cooperazione economica europea"), e volto alla
realizzazione e al finanziamento della costruzione di case "non di
lusso" in favore di "piccoli risparmiatori", che non siano
proprietari di case di abitazione adeguate ai bisogni familiari.
La competenza in ordine all'impiego del
"fondo" così costituito - le cui somme sono iscritte nello stato di
previsione delle spese del Ministero del tesoro, che é responsabile della
relativa gestione - é attribuita dagli artt. 12 e seguenti della legge n. 715 a
un'apposita Commissione, formata con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri su proposta del Ministro dei lavori pubblici di concerto con quello
per il tesoro, presieduta dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori
pubblici, e composta, oltre a quest'ultimo, di tredici membri, dei quali tre
sono designati dal Ministro dei lavori pubblici, tre da altri Ministri, e sette
da altri enti. I provvedimenti della Commissione sono poi "resi
esecutivi" con decreto del Ministro dei lavori pubblici.
Ciò che é più importante sottolineare é
però che il "fondo" in questione - costituito oltre due anni dopo
l'approvazione dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige -, per quanto
destinato alla costruzione di case "non di lusso", aventi (ma solo di
massima) caratteristiche non dissimili da quelle proprie delle case
"economiche e popolari" (artt. 2 della legge n. 715), fu posto al
servizio di finalità diverse da quelle tradizionalmente proprie
dell'"edilizia popolare ed economica". Infatti, da un lato, sono
ammessi a beneficiarne soggetti (i "piccoli risparmiatori")
tradizionalmente non favoriti da quest'ultima legislazione (i cui beneficiari
tradizionali sono i lavoratori dipendenti e i pensionati, e comunque i soggetti
non provveduti di beni di fortuna). Dall'altro, la legge istitutiva, anziché
esser sollecitata puramente e semplicemente dall'intento, eminentemente di
protezione sociale, che é proprio della legislazione sull'"edilizia
popolare ed economica", si ispira al dichiarato intento di incrementare il
patrimonio edilizio nazionale, secondo una programmazione unitaria, volta a far
fronte alla deficitaria situazione degli alloggi di certe parti del territorio
nazionale (particolarmente del Mezzogiorno), con speciale riguardo alle località
minori (v. in particolare gli artt. 1, 13, lett. a, e 18).
Esistono, dunque, valide ragioni per
escludere che la "materia" della legge n. 715 del 1950 coincida con
quella che nello Statuto speciale (dato oltre due anni prima alla Regione
Trentino-Alto Adige) l'Assemblea costituente aveva considerato come
"materia" delle "case popolari", attribuendola alla
competenza delle Province di Trento e di Bolzano.
Ciò spiega perché l'art. 3 delle norme di
attuazione dello Statuto regionale abbia escluso il trasferimento alle
anzidette Province delle attribuzioni amministrative di maggior rilievo
previste da quella legge, e precisamente di tutte quelle spettanti
all'Amministrazione centrale dello Stato (gestione e impiego del
"fondo" di rotazione, nella fase iniziale e nelle fasi ulteriori
dell'impiego), limitando alla sola istruttoria delle domande degli aspiranti a
usufruire dei benefici della legge, e al riscontro della esecuzione delle opere
finanziate (vale a dire alle operazioni tecniche da esercitare in loco previste
dagli artt. 3, 6 e 7 della legge) il passaggio di attribuzioni agli organi
della Provincia. Statutariamente lo Stato non era tenuto, infatti, ad
effettuare neanche tale passaggio; e lo ha effettuato per propria libera
determinazione, non diversamente da come, col medesimo art. 3 delle norme di
attuazione, si é regolato (secondo ciò che ha ritenuto questa Corte con la sentenza n. 19 del
1960) in relazione alle attribuzioni amministrative previste dalla legge 9
agosto 1954, n. 640. Onde le attribuzioni così trasferite alle Province
traggono il proprio titolo non dallo Statuto regionale, bensì unicamente dal
citato art. 3, e costituiscono un dippiù rispetto alle attribuzioni statutariamente
spettanti alle Province.
A ogni modo, sta di fatto che il citato
art. 3 ha espressamente escluso ogni potere delle Province di Trento e di
Bolzano in ordine all'impiego delle somme del "fondo per l'incremento
edilizio".
In considerazione dell'inequivoco dettato
legislativo, e delle ragioni che sono alla base di questo, appaiono dunque vani
gli sforzi della difesa della Regione, volti a trarre argomenti, in favore
dell'opposta tesi, dal fatto che le somme relative al "fondo",
sebbene iscritte nello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro
(e non in quello del Ministero dei lavori pubblici, sulle cui somme soltanto
l'art. 4 delle norme di attuazione riconosce dei poteri alle Province di Trento
e di Bolzano), sarebbero gestite dal Ministero dei lavori pubblici (cosa che,
del resto, come si é visto, non é neppure esatta).
Né maggior successo possono avere le
deduzioni prospettate dalla difesa della Regione, nella discussione orale, in
ordine alla mancata osservanza, nella procedura culminata nel finanziamento
della cooperativa di cui si discute, quanto meno di quel precetto dell'art. 3
delle norme di attuazione, che avrebbe voluto espletata da organi della
Provincia, e non dal locale ufficio statale del Genio civile, ai sensi degli
artt. 3 e 6 della legge n. 715, l'istruttoria preordinata alla concessione del
finanziamento. Ben a ragione l'Avvocatura dello Stato ha opposto, infatti, che,
ai sensi dell'art. 12 delle norme di attuazione, le competenze istruttorie di
cui é questione non potranno considerarsi passate alla Provincia di Bolzano,
fin quando questa non abbia provveduto con proprie leggi - come fin qui non ha
fatto - alla designazione dell'organo tecnico che sostituirà, nelle competenze
stesse, l'ufficio del Genio civile. Se il citato art. 12 dispone che così debba
essere persino quando i provvedimenti, cui l'attività istruttoria del Genio
civile sia preordinata, appartengano alla competenza provinciale, a maggior
ragione la disposizione deve trovare applicazione quando quei provvedimenti
siano di competenza statale.
Alla stregua delle norme di attuazione
dello Statuto regionale l'impugnativa del decreto ministeriale 16 febbraio 1962
e degli atti del relativo procedimento é da dichiarare perciò infondata.
3. - Subordinatamente alla tesi della
illegittimità di tali atti alla stregua delle norme di attuazione, la difesa
della Regione ha sollevato la questione di legittimità costituzionale (per
contrasto con gli artt. 11 e 13 dello Statuto regionale) dei riferiti artt. 3 e
4 delle stesse norme di attuazione, osservando che l'attribuzione statutaria
alle Province di Trento e di Bolzano delle competenze legislative e
amministrative in materia di "case popolari" ha carattere generale;
onde non sarebbe stato consentito alle norme di attuazione di introdurvi la
deroga relativa ai poteri amministrativi di cui alla legge n. 715 del 1950.
Tale questione si rivela però
manifestamente infondata, sul presupposto della natura e della funzione
extrastatutarie - illustrate al numero che precede - delle disposizioni
dell'art. 3 delle norme di attuazione, riflettenti il passaggio alle Province
del Trentino-Alto Adige di talune soltanto delle attribuzioni amministrative
previste dalla legge n. 715. Né occorre qui ripetere le argomentazioni già
svolte al riguardo.
Il fatto che la manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale non abbisogna di ulteriore
dimostrazione dispensa poi la Corte, per evidenti ragioni di economia
processuale, dalla necessità di esaminare se meriti accoglimento l'eccezione di
irrilevanza, ai fini della decisione del presente giudizio per conflitto di
attribuzione, sollevata all'udienza dall'avvocato dello Stato, nei confronti
della proposta questione di legittimità.
4. - Analoghe considerazioni sono da fare
in ordine alla seconda eccezione di illegittimità costituzionale, sollevata, in
via ulteriormente subordinata (ma non coltivata all'udienza di discussione)
dalla difesa della Regione -, ai sensi degli artt. 59, 60, 61-63, 67, 68 e 70
dello Statuto speciale - in ordine agli artt. 1, 3 e 4 delle norme di
attuazione, per il fatto che questi, ove consentissero allo Stato di
intervenire nel Trentino-Alto Adige con proprie leggi e propria attività
amministrativa nella materia delle "case popolari" tutte le volte che
intenda farlo impiegando propri mezzi finanziari, verrebbero a ledere l'autonomia
costituzionale delle Province.
É chiaro che, se mai, - e a parte le
obbiezioni sollevate in proposito dall'Avvocatura dello Stato, dal cui esame ci
si può dispensare per le stesse ragioni di economia processuale già fatte
valere in ordine all'altra eccezione di legittimità costituzionale -, ai fini
del presente giudizio per conflitto di attribuzione la riferita questione non
potrebbe aver rilevanza se non limitatamente a quella parte dell'art. 3 delle norme
di attuazione, che conserva alla competenza statale le attribuzioni previste
dagli artt. 12-16 della legge n. 715 del 1950.
Così delimitata, essa - risolvendosi
sostanzialmente in una diversa prospettazione della medesima questione già
esaminata al numero precedente - non può però non esser dichiarata
manifestamente infondata, non sussistendo - per le medesime ragioni enunciate
al numero precedente - il presupposto della spettanza della "materia"
alla competenza provinciale.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
pronunciando sul ricorso della Regione
Trentino-Alto Adige indicato in epigrafe:
dichiara la cessazione della materia del
contendere in ordine all'impugnativa del decreto del Ministro dei lavori
pubblici 5 febbraio 1962. n. 1103:
dichiara la competenza dello Stato ad
adottare i provvedimenti relativi al finanziamento della Cooperativa edilizia
ex internati di Merano, ai sensi della legge 10 agosto 1950, n. 715, e gli atti
preordinati, culminati nel decreto del Ministro pei lavori pubblici 16 febbraio
1962, n. 2501; e per l'effetto respinge l'impugnativa proposta contro gli
anzidetti provvedimenti e atti preordinati dalla Regione Trentino-Alto Adige
col ricorso indicato in epigrafe, con riferimento agli artt. 11 e 13 dello
Statuto regionale e agli artt. 3 e 4 delle norme di attuazione approvate con
D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 28.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 1962.
Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 26 giugno
1962.