SENTENZA
N. 53
ANNO
1960
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. TOMASO PERASSI,
Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. GASPARE AMBROSINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso
dal Presidente della Regione Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 23
aprile 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 30
aprile 1960 ed iscritto al n. 8 del Registro ricorsi 1960, per conflitto di
attribuzione tra la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato sorto a seguito
degli atti del Ministero dei lavori pubblici di cui al foglio n. 9013 in data 8
maggio 1959 e al telegramma n. 15279 in data 28 novembre 1959 dai quali risulta
l'assegnazione di 43 milioni di lire a favore dell'Istituto autonomo per le
case popolari di Bolzano per la costruzione di case popolari nei Comuni di
Salorno e di Cortina all'Adige, in applicazione della legge 9 agosto 1954, n.
640.
Udita nell'udienza
pubblica del 22 giugno 1960 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi l'avv. Giuseppe
Guarino, per la Regione Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato generale
dello Stato Luigi Tavassi La Greca, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
In data 8 maggio 1959
il Ministero dei lavori pubblici, allo scopo di permettere la costruzione di
case popolari nei Comuni di Salorno e di Cortina all'Adige, disponeva, a favore
dell'Istituto autonomo per le case popolari di Bolzano, l'assegnazione di 43
milioni di lire, "in applicazione della legge 9 agosto 1954, n. 660",
"per la costruzione di alloggi di tipo popolare da destinarsi a nuclei
familiari dei predetti centri, allocati in abitazioni improprie e
malsane".
In data 9 gennaio
1960 la Provincia di Bolzano, dopo aver inutilmente sollecitato l'I.A.C.P. di
Bolzano e il Ministero dei lavori pubblici a darle comunicazione di tali
provvedimenti, dei quali non aveva avuto piena e diretta conoscenza, proponeva
ricorso al Consiglio di Stato in s. g. per l'annullamento ("se e in quanto
esista") del provvedimento ministeriale col quale era stata disposta la
costruzione di alloggi a spese dello Stato nel Comune di Salorno. All'udienza del
26 febbraio 1960, fissata per la trattazione dell'istanza di sospensiva del
provvedimento impugnato, la difesa dello Stato depositava in giudizio il foglio
n. 9013 in data 8 maggio 1959 e il telegramma n. 15279 in data 28 novembre 1959
del Ministero dei lavori pubblici, Direzione generale edilizia statale e
sovvenzionata, 16a Ter, dai quali risulta l'assegnazione dei 43 milioni di cui
si é detto.
A seguito del
deposito di tali documenti, la Regione Trentino-Alto Adige, con ricorso
notificato il 23 aprile 1960 al Presidente del Consiglio dei Ministri, e al
Commissario del Governo presso la Regione, ha elevato conflitto di attribuzione
innanzi a questa Corte, chiedendo che sia dichiarata l'incompetenza dello Stato
e la competenza della Provincia di Bolzano, nella materia relativa alla
costruzione di case popolari in detta Provincia, in applicazione dell'art. 11,
n. 11, e dell'art. 13 dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, nonché degli
aret. 3 e 4 delle norme di attuazione approvate con D.P.R. 26 gennaio 1959, n.
28; e con ciò che siano annullati i sopra menzionati atti del Ministero dei
lavori pubblici, venuti a conoscenza della Provincia il 26 febbraio 1960.
Premesso che alla
data dell'8 maggio 1959 - in cui avvenne l'assegnazione dei 43 milioni per la
finalità sopra riferita - erano già in vigore da oltre tre mesi le norme di
attuazione dello Statuto regionale in materia di case popolari, approvate col
D.P.R. n. 28 del 1959, la Regione deduce che l'invasione della sfera di
competenza della Provincia sussiste sotto tre profili diversi:
a) per ragioni di
materia, perché, per quanto attiene alle case popolari e alla loro costruzione,
la competenza é passata ormai alla Provincia (art. 3 del D.P.R. n. 28 del 1959
contenente le norme di attuazione dello Statuto T.-A.A. in materia di case
popolari);
b) per ragioni di
"apparato", e cioè "inerenti alla qualificazione soggettiva
degli organi dichiarati competenti", perché, a norma dell'art. 4 del
citato decreto n. 28, per quelle iniziative che vengono attuate in materia di
case popolari con l'intervento finanziario dello Stato, il Ministro dei lavori
pubblici deve comunicare alle Province di Trento e di Bolzano le quote ad esse
destinate; ed inoltre l'ammontare delle quote deve "essere attribuito ai
singoli enti ed utilizzato in accordo con le Province rispettive per gli scopi
indicati dalle leggi" (cose, entrambe, non avvenute). Né può valere in
contrario il fatto che le somme stanziate non sarebbero a carico del bilancio
del Ministero per gli esercizi finanziari 1958 - 59 e seguenti, cui fa
riferimento l'art. 4, ma sarebbero state reperite su fondi residui di esercizi
precedenti.
La norma, infatti,
non mira a risolvere problemi di carattere finanziario, ma a dare decorrenza, a
partire dall'esercizio finanziario 1958-59, alla nuova regolamentazione
sostanziale della materia, anche in relazione ai fondi provenienti da
precedenti esercizi. Del resto, i fondi destinati alle finalità della legge 640
del 1954, non utilizzati nel corso dell'esercizio finanziario, essendo "utilizzabili",
ai sensi dell'art. 18 della stessa legge, negli esercizi successivi, sono da
considerare trasferiti a tali esercizi;
c) per ragioni di
procedimento perché, trattandosi di attribuzioni che lo Statuto e le norme di
attuazione hanno devoluto alle Province, stabilendo anche le modalità del loro
esercizio, lo Stato avrebbe adottato un provvedimento secondo un procedimento
diverso da quello previsto dalle norme di attuazione, e che priva la Provincia
dell'esercizio di attribuzioni a essa spettanti.
Resiste al ricorso il
Presidente del Consiglio dei Ministri con deduzioni depositate il 12 maggio
1960, chiedendone, in linea pregiudiziale, la dichiarazione d'inammissibilità
perché proposto dopo la scadenza del termine perentorio di sessanta giorni. Ciò
perché l'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato deve ritenersi quanto meno
coeva alla notificazione del ricorso al Consiglio di Stato (9 gennaio 1960).
Nel merito,
l'Avvocatura chiede il rigetto del ricorso, deducendone l'infondatezza sulla
base delle sentenze
n. 2 e n. 19 del
1960 di questa Corte, in quanto l'attribuzione della materia delle case
popolari in favore delle Province di Trento e Bolzano non esclude l'intervento
dello Stato con mezzi propri quando si tratti di soddisfare esigenze di
carattere generale e non localizzato. Nega, quindi, che siano stati violati
l'art. 11, n. 11, e l'art. 13 dello Statuto, e tanto meno l'art. 3 delle norme
di attuazione, perché proprio il secondo comma di quest'ultimo, col negare il
trasferimento in proprietà a favore delle Province delle case costruite dallo
Stato a totale suo carico, prova che lo Stato medesimo non ha inteso affatto
disinteressarsi della materia.
Deduce, poi,
l'Avvocatura che l'erogazione della somma di che trattasi, che comunque
riflette stanziamenti anteriori al decreto n. 28, deve considerarsi un
intervento "per così dire straordinario", che non intacca la quota
normale destinata alla Provincia, giusta l'art. 4 del decreto citato. Inoltre,
l'"accordo", di cui é cenno nello stesso articolo, concerne soltanto
l'attribuzione ed utilizzazione delle quote, una volta stanziate a favore delle
Province del T.- A. A., e non si estende alla destinazione delle predette
quote, né alla determinazione delle quote stesse, attività entrambe riservate
al Ministro dei lavori pubblici.
La Regione e lo Stato
hanno ulteriormente illustrato le loto tesi con memorie depositate
rispettivamente il 9 e il 7 giugno 1960.
Sulla eccezione
pregiudiziale la Regione osserva che la Provincia ha proposto ricorso al
Consiglio di Stato proprio al fine di conoscere la effettiva esistenza dei
provvedimenti ministeriali poi impugnati per conflitto di attribuzione. Del
resto, soltanto dopo aver preso visione degli atti, la Provincia é stata in
grado di "specificare" - come esige l'art. 39 legge 87 del 1953 -
l'atto ritenuto lesivo della sua competenza. Infine, essendo il ricorso per
conflitto di attribuzione proposto non dalla Provincia, ma dalla Regione, ai
fini della decorrenza dei termini dovrebbe dimostrarsi la avvenuta conoscenza
degli atti da parte della Regione e non della Provincia.
Nel merito, la
Regione contesta la tesi dell'Avvocatura, secondo la quale, pur in quei settori
nei quali le Province hanno acquistato una propria autonoma competenza, lo
Stato conserva analoghi poteri di provvedere in via amministrativa in tutti
quei casi nei quali sia sollecitato da interessi generali e nazionali e lo
faccia usando mezzi propri. Infatti, le richiamate sentenze 2 e 19 della Corte
hanno posto fine a giudizi di legittimità costituzionale, nei quali si
discuteva se lo Stato potesse o meno, per soddisfare interessi di carattere
nazionale, emanare, in materia di case popolari, leggi destinate a favorire, a
carico della propria finanza, l'incremento edilizio nei territori della
Regione; nel caso in esame, invece, si tratta di stabilire se, dato un
determinato ordinamento legislativo che ha fissato le attribuzioni amministrative
rispettive dello Stato e della Provincia, possa un organo dello Stato adottare
provvedimenti amministrativi secondo regole di competenza diverse da quelle
risultanti dall'ordinamento stesso.
Alle altre deduzioni
dell'Avvocatura la Regione replica assumendo che il secondo comma dell'art. 3
del decreto n. 28, in base al quale per le case costruite dallo Stato a totale
suo carico non si opera alcun trasferimento di proprietà alle Province, non può
capovolgere il significato letterale e logico del primo comma dello stesso
articolo, il quale trasferisce alle Province, con disposizione di carattere
generale, ogni attribuzione amministrativa già statale. Aggiunge che non basta
che lo Stato qualifichi come "straordinario" un suo intervento per eludere
le norme che prevedono la competenza provinciale. Definisce, infine,
artificiosa la distinzione effettuata dall'Avvocatura tra attribuzione e
utilizzazione delle quote dei fondi stanziati ai sensi dell'art. 4, da un lato,
e destinazione e determinazione di esse, dall'altro, perché, se é vero che
queste ultime attività, - essendo basate sul duplice criterio delle
disponibilità di bilancio e del bisogno delle popolazioni delle due Province,
considerato rispetto a quello delle popolazioni delle altre Province, - spettano
allo Stato, é altresì vero che esse non si estendono né alla valutazione del
diverso bisogno delle popolazioni appartenenti alla stessa Provincia, né alla
scelta delle zone in cui gli alloggi devono essere costruiti; attività queste
che rientrano nel concetto di "utilizzazione" della quota e che lo
Stato può esercitare solo in accordo con la Provincia interessata.
Nella sua memoria
l'Avvocatura, in primo luogo, insiste nel sostenere che la competenza
provinciale in materia di case popolari non esclude che lo Stato possa
intervenire nella stessa materia con mezzi propri ed in relazione ad interessi
che sono dettati da esigenze collettive nazionali, in aggiunta e ad
integrazione delle provvidenze che normalmente affluiscono con la procedura di
cui all'art. 4 del decreto n. 28 e nega, quindi, ogni invasione di sfera di
competenza provinciale.
In secondo luogo,
rileva che non sussiste alcuna violazione del così detto "apparato",
perché questo si riferisce al normale intervento dello Stato in attuazione delle
leggi in materia, attraverso l'assegnazione di un contributo, mentre nel caso
concreto si tratta di un intervento straordinario, a totale carico dello Stato,
il quale conserva la proprietà degli stabili costruiti. In ogni caso, l'accordo
previsto dal citato art. 4 tra Stato e Provincia non si estende alla
destinazione e distribuzione delle quote stanziate, attività riservata al
Ministro dei lavori pubblici. Infine, la somma di 43 milioni, destinata dallo
Stato alla costruzione di case ai sensi della legge 640, riflette fondi residui
di esercizi precedenti a quello del 1958-59 (a partire dal quale soltanto trova
applicazione il ripetuto art. 4), fondi per di più non destinati specificamente
a una determinata parte del territorio dello Stato, e ora, per la prima volta,
assegnati alla Provincia di Bolzano.
Nega, poi,
l'Avvocatura che possa parlarsi di violazione dell'art. 13 dello Statuto per
ragioni di procedimento, sia perché - come detto innanzi - non vi é stata
alcuna invasione di competenza provinciale, sia perché lo Stato, come non ha
abrogato le precedenti norme in materia di case popolari, così ha conservato i
procedimenti previsti dalle norme stesse al fine di farne uso ogni qualvolta si
renda necessario un suo diretto intervento con accollo completo dell'onere
finanziario.
Osserva, da ultimo,
l'Avvocatura che non si riesce a comprendere quale vantaggio si proporrebbe di
conseguire la Provincia con l'annullamento dei provvedimenti ministeriali, dato
che l'annullamento condurrebbe al "riaccredito" a favore dello Stato
delle somme destinate da quei provvedimenti all'edilizia locale.
Considerato
in diritto
1. - L'eccezione
pregiudiziale sollevata dall'Avvocatura dello Stato circa l'inammissibilità del
ricorso per tardività deve essere respinta.
A prescindere dalla
questione se possa essere eccepita alla Regione Trentino-Alto Adige, che é la
sola legittimata a elevare conflitti di attribuzione per l'invasione da parte
dello Stato della competenza delle sue Province, la remota conoscenza, da parte
della Provincia interessata, del provvedimento di cui si discute, sta di fatto
che nella specie l'Avvocatura dello Stato - cui ne incombeva l'onere - non ha
fornito alcuna prova che anteriormente al 26 febbraio 1960 la Provincia di
Bolzano abbia avuto piena conoscenza del provvedimento ministeriale, in
relazione al quale é stato proposto il presente conflitto di attribuzione
(provvedimento mai comunicato alla Provincia e mai pubblicato). E da prestar
fede, dunque, all'assunto della Regione, secondo il quale nessuna conoscenza la
Provincia ebbe del provvedimento anteriormente al deposito effettuatone il 26
febbraio 1960 dalla stessa Avvocatura innanzi al Consiglio di Stato, dove la
Provincia lo aveva impugnato "se e in quanto esista", e cioè mostrando
di ignorarne gli estremi e l'esatto contenuto.
2. - Nel merito il
ricorso appare fondato.
L'Avvocatura dello
Stato sostiene che i fondi destinati dal Ministero dei lavori pubblici, col
provvedimento impugnato dalla Regione in questa sede, alla costruzione di case
popolari da eseguirsi nei Comuni di Salorno e Cortina all'Adige, ai sensi della
legge 9 agosto 1954, n. 640, per l'eliminazione delle abitazioni malsane,
sebbene devoluti a tale utilizzazione successivamente all'entrata in vigore
delle norme di attuazione dello Statuto T.-A. A., emanate col D.P.R. 26 gennaio
1959, n. 28, erano fondi "straordinari", sopravanzati da esercizi
finanziari anteriori a quello dell'anno 1958-59, ed eccedenti quelli di
quest'ultimo esercizio destinati alla costruzione di case popolari nella
Provincia di Bolzano ai sensi del primo comma dell'art. 4 delle citate norme di
attuazione. Il provvedimento impugnato non lederebbe, pertanto, in alcun modo i
poteri attribuiti alla Provincia dalle norme stesse. Quando impegni propri
fondi, in aggiunta alla quota destinata alle case popolari nelle Province di
Trento e di Bolzano ai sensi del primo comma del cit. art. 4, lo Stato,
infatti, ben avrebbe diritto di realizzare, in piena autonomia, nelle anzidette
Province, alloggi del genere di quelli in questione, destinati a soddisfare
esigenze di carattere generale, e non localizzate.
A sostegno della tesi
l'Avvocatura si richiama alla sentenza di questa Corte 31 marzo 1960, n. 19.
Con quest'ultima però la Corte, pur affermando - come ora riafferma - che lo
Stato ben ha il diritto di operare nella Regione Trentino-Alto Adige con
proprie leggi e con propri mezzi in settori della edilizia popolare ed
economica attinenti a particolari interessi di carattere nazionale, dichiarò
che il legislatore, nonostante che statutariamente non vi fosse tenuto, aveva,
tra l'altro, devoluto, con l'art. 3 delle citate norme di attuazione, alle
Province di Trento e di Bolzano tutte le potestà amministrative in materia di
edilizia popolare ed economica spettanti all'Amministrazione statale dei lavori
pubblici ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640. Fin quando duri il sistema
instaurato da tali norme, ogni potestà amministrativa in materia, già di
spettanza del Ministero dei lavori pubblici, appartiene, dunque, nella Regione
Trentino-Alto Adige, alle Province, e non allo Stato.
Orbene, siccome ai
sensi dell'art. 1 della legge 640 spetta al Ministero dei lavori pubblici
"disporre la costruzione" degli alloggi destinati a soddisfare le
esigenze contemplate da quella legge, tale competenza é passata, nel
Trentino-Alto Adige, alle Province. Compete ad esse perciò provvedere
all'amministrazione (e quindi alla destinazione) dei fondi disponibili a tal
fine, anche se, per avventura, si tratti di fondi eccedenti quelli assegnati
alle Province ai sensi dell'art. 4 delle norme di attuazione più volte
ricordate.
Di conseguenza, la
domanda di annullamento dell'atto impugnato, col quale lo Stato ha provveduto
per proprio conto a destinare alla utilizzazione nei Comuni di Salorno e
Cortina all'Adige fondi da impiegare ai fini della legge 640, deve essere
accolta, salva e impregiudicata la competenza del Ministero in ordine alla
legittima destinazione delle case costruite.
3. - La domanda di
annullamento del contenuto del telegramma ministeriale n. 15279 del 28 novembre
1959 non é invece pertinente, consistendo tale contenuto semplicemente nel
rifiuto di dar conoscenza alla Provincia del provvedimento di destinazione di
fondi, che poi ha formato oggetto del presente giudizio.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
competenza della Provincia di Bolzano a disporre circa l'utilizzazione dei
fondi destinati alla costruzione di case popolari nell'ambito della Provincia
stessa ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640;
annulla, di
conseguenza, con le salvezze di cui in motivazione, il provvedimento del
Ministero dei lavori pubblici (Dir. gen. edilizia statale e sovvenzionata) di
cui al foglio 8 maggio 1959, n. 9013, col quale si destinavano alla
utilizzazione nei Comuni di Salorno e Cortina all'Adige fondi per la
costruzione di case popolari ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale Palazzo della Consulta, il 30 giugno
1960.
Tomaso PERASSI -
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Giovanni CASSANDRO -
Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in
Cancelleria il 6 luglio 1960.