SENTENZA N. 66
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Composta dai signori
Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la Seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 19 giugno 1958 avente per oggetto "istituzione
del Corpo regionale delle miniere", promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 28 giugno 1958, depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il 5 luglio 1958 ed iscritto al n.
16 del Registro ricorsi 1958.
Vista la
costituzione in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita
nell'udienza pubblica del 25 novembre 1959 la relazione del Giudice Aldo
Sandulli;
uditi il
Sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello Bronzini per il ricorrente e
l'avv. Aldo Dedin per il Presidente della Regione siciliana.
Ritenuto
in fatto
Il
Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato innanzi a questa
Corte la legge deliberata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del
19 giugno 1958 e comunicata al Commissario il 23 successivo, intitolata
"istituzione del Corpo regionale delle miniere" Il ricorso é stato
notificato al Presidente della Regione il 28 giugno e depositato nella
cancelleria della Corte il 5 luglio 1958.
La legge
impugnata istituisce alle dipendenze dell'Assessorato dell'industria e
commercio il Corpo regionale delle miniere, al quale affida i Servizi
minerario, geologico e geofisico, e articola il Corpo in un ispettorato
tecnico, con sede nel capoluogo della Regione, e tre distretti minerari, da
esso dipendenti. La legge comporta un certo onere patrimoniale: essa prevede
infatti pei Corpo un personale composto di 79 unità (art. 6 e tabella A
allegata) - mentre il preesistente distretto minerario di Caltanissetta aveva
soltanto 29 unità -, ed estende al personale stesso (art. 12) le disposizioni
sui limiti di età per l'assunzione, sullo Stato giuridico, sul trattamento
economico e sull'ordinamento gerarchico contenute nelle leggi regionali 29
luglio 1950, n. 65, e 13 maggio 1953, n. 34 (e successive modifiche) e 7 maggio
1958, n. 14; prevede per tutto il personale una speciale indennità mineraria,
nonché una maggiorazione del 50% della indennità di missione per i servizi che
comportino sopralluoghi in sotterranei o in località che presentino particolare
pericolosità; contempla per i funzionari tecnici (anche se appartenenti
all'Amministrazione statale e comandati in Sicilia) una assicurazione sugli
infortuni a completo carico della Regione (art. 13); dispone che i funzionari
tecnici delle carriere direttive possano essere inviati a compiere corsi
universitari annuali o biennali di perfezionamento teorico-pratico in Italia o
all'Estero, nonché viaggi di istruzione della durata di uno o due mesi in
Italia o all'Estero (art. 14) - disposizione, quest'ultima, valida anche per i
tecnici delle carriere di concetto - statuendo che durante i corsi e i viaggi
il personale ha diritto all'indennità di missione "nella misura prevista
dalle particolari disposizioni vigenti" Sul presupposto degli oneri che la
legge comporta per le finanze della Regione, il Commissario dello Stato ne
denuncia l'illegittimità costituzionale in quanto essa non contiene alcuna
indicazione dei mezzi di copertura degli oneri stessi.
Inoltre il
Commissario formula "riserve nei confronti dell'art. 12 della legge, per
la parte che richiama, statuendone la applicabilità, le disposizioni contenute
nella legge reg. 7 maggio 1958, n. 14, relativamente ai limiti di età del
personale da assumere, al trattamento economico ed all'ordinamento gerarchico";
e ciò perché nei confronti di quest'ultima legge pendeva, al momento della
proposizione del ricorso contro la legge ora in esame, una impugnativa proposta
in precedenza dallo stesso Commissario.
Al ricorso
resiste la Regione siciliana, in persona del suo Presidente, che si é
costituito innanzi a questa Corte, depositando il 17 luglio 1958 brevi
deduzioni nelle quali, dopo aver considerato "infondate in fatto o in
diritto" le affermazioni del Commissario circa la violazione della
Costituzione per omessa copertura degli oneri finanziari, e
"inconferenti" quelle relative alla "riserva della probabile
invalidità delle disposizioni della legge 7 maggio 1958, n. 14" (allora
sub judice), conclude Chiedendo "ritenersi infondato e respingersi e per
quanto di ragione dichiararsi inammissibile il ricorso" Successivamente,
la legge ora in esame é stata promulgata, diventando la legge regionale 29
luglio 1958, n. 21, ed é stata pubblicata lo stesso giorno sul n. 46 della
Gazzetta Ufficiale della Regione.
Inoltre il
ricorso del Commissario dello Stato riflettente la legge reg. 7 maggio 1958, n.
14, é stato deciso con la sentenza di questa Corte 9 luglio 1959, n.
47, la quale ha dichiarato infondate le questioni cui si riferiscono le
"riserve" formulate dal Commissario dello Stato nel ricorso ora in
esame.
Con memoria
depositata il 12 novembre 1959 la difesa della Regione, mentre richiama
l'attenzione su quest'ultima circostanza, osserva, sul punto della pretesa
violazione dell'art. 81 Cost., per omessa copertura degli oneri finanziari,
che, successivamente all'entrata in vigore della legge impugnata col ricorso
ora in esame, é stata deliberata e promulgata la legge reg. 8 ottobre 1959, n.
26 (pubbl. nel suppl. ord. della Gazzetta ufficiale della Regione n. 59 dello
stesso giorno), contenente gli stati di previsione dell'entrata e della spesa
per l'anno finanziario dal 1 luglio 1958 al 30 giugno 1959, e che tale legge di
bilancio nei capitoli 343 - 366, nonché nei capitoli 357 bis e 368,
prevederebbe tutte le spese occorrenti per far fronte agli oneri introdotti con
la legge di cui é causa: donde l'insussistenza di violazione dell'art. 81
Costituzione. La difesa della Regione pertanto insiste nelle precedenti
conclusioni.
Nella
discussione orale il difensore dello Stato ha dato atto che le
"riserve" enunciate nel ricorso relativamente all'art. 12 della legge
impugnata sono superate dalla sentenza di questa Corte sopra ricordata; ma ha
insistito per l'accoglimento dell'altro mezzo d'impugnativa. Il difensore della
Regione ha ribadito il punto di vista espresso in precedenza.
Considerato
in diritto
Le
"riserve" formulate dal Commissario dello Stato nei confronti
dell'art. 12 della legge impugnata - collegate alla pendenza, al momento della
proposizione del presente ricorso, di un giudizio costituzionale nei confronti
della legge reg. 7 maggio 1958, n. 14, cui il citato articolo fa richiamo -, a
parte la questione della configurabilità di esse come rituale mezzo
d'impugnativa, sono superate dal fatto che questa Corte, con la sentenza 9 luglio
1959, n. 47, ha dichiarato infondati i motivi d'impugnativa che investivano
le disposizioni della legge 7 maggio 1958, n. 14, cui le "riserve "
si riferiscono. Di ciò ha dato atto, nella discussione orale, lo stesso
Avvocato dello Stato.
Di un solo
motivo d'impugnativa occorre dunque giudicare: quello relativo alla mancanza di
indicazione dei mezzi di copertura degli oneri finanziari, che con la legge
impugnata la Regione si é assunti.
Come si é
detto, la legge sull'istituzione del Corpo regionale delle miniere importa per
la Regione notevoli oneri finanziari, dovuti all'aumento di cinquanta unità
nella pianta organica del personale, a nuove indennità, assicurazioni, corsi di
perfezionamento, viaggi d'istruzione in Italia e all'estero per il personale,
oltre, naturalmente, al materiale occorrente per gli uffici. Ed é singolare
che, nonostante la importanza della legge, non si sia provveduto a indicare i
mezzi destinati a far fronte ai notevoli oneri che essa comporta.
In tal modo
la Regione ha del tutto trascurato l'art. 81, ult. comma, della Costituzione,
alla cui osservanza é tenuto - come questa Corte ha avuto più volte occasione
di affermare (sent.
25 febbraio 1958, n. 9; 14 luglio 1958, n.
54; 9 marzo
1959, n. 11; 30
aprile 1959, n. 30; 9 luglio 1959, n.
47) - non soltanto il legislatore statale, ma anche quello regionale.
Né il
difetto della legge impugnata può considerarsi venuto meno - come assume la
difesa della Regione - per virtù della sopraggiunta legge reg. 8 ottobre 1958,
n. 26, che ha approvato gli stati di previsione dell'entrata e della spesa per
l'esercizio finanziario 1958-59, durante il quale la legge impugnata é stata
promulgata ed é entrata in vigore. F vero che per ottemperare al precetto
dell'art. 81, ult. comma, Cost., occorre che il legislatore abbia riguardo al
tempo in cui la legge é destinata a operare. É altresì vero che la menzionata
legge di approvazione del bilancio, nella parte relativa alla industria e al
commercio, prevede lo stanziamento di somme destinate a coprire oneri derivanti
esclusivamente dalla legge in esame (capitolo 357 bis, relativo all'indennità
mineraria), e contiene vari capitoli (343 sgg., 357 sgg., 368) nei quali
possono essere comprese altre spese derivanti dalla legge stessa (peraltro
taluni degli oneri previsti dalla legge, e precisamente quelli relativi
all'assicurazione dei funzionari tecnici, ai corsi di perfezionamento, ai
viaggi d'istruzione, non trovano riscontro in alcun capitolo del bilancio).
Ritiene però la Corte che la previsione in bilancio dei fondi destinati a una
spesa contemplata da una legge sostanziale non assolve, di per sé sola, al
precetto dell'art. 81, ult. comma, Costituzione.
Nell'art. 81
il quarto comma forma sistema con il terzo. Mentre quest'ultimo dispone che con
la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire "nuovi
tributi e nuove spese", e cioè non si possono aggiungere spese e tributi a
quelli contemplati dalla legislazione sostanziale preesistente, il quarto comma
dispone che ogni legge Sostanziale che importi "nuove o maggiori
spese" deve indicare i mezzi per farvi fronte, e cioè che non possono
emanarsi disposizioni, che importino per lo erario oneri di più ampia portata
rispetto a quelli derivanti dalla legislazione preesistente, se non venga
introdotta nella legislazione anche l'indicazione dei mezzi destinati alla
copertura dei nuovi oneri.
Il precetto
dell'art. 81, ult. comma, non implica, é vero, la necessità di accompagnare
l'introduzione dei nuovi oneri con quella di nuove entrate: non é escluso
infatti che il legislatore preveda che ai nuovi oneri si faccia fronte con
fondi già esistenti nelle casse dell'erario o comunque derivanti da entrate già
previste dalla legislazione in vigore, eventualmente disponendo anche
modificazioni alle destinazioni stabilite dalla legge del bilancio (si vedano,
in tali sensi, le sentenze di questa Corte 30 aprile 1959, n.
30, e 9
luglio 1959, n. 47, già Citate). Occorre però che sia sempre la legge
sostanziale - e cioè una legge destinata a integrare l'ordinamento giuridico -
a indicare i mezzi per far fronte alla spesa, e non la legge del bilancio -
alla quale l'art. 8l, terzo comma, Cost., non consente di apportare innovazioni
all'ordinamento giuridico. La legge del bilancio deve istituzionalmente operare
nell'ambito e in conformità dell'ordinamento costituito dalla legislazione
sostanziale; e non può prevedere spese od entrate che non traggano titolo da
una legge sostanziale (vedasi la sent. di questa Corte 9 marzo 1959, n. 7).
Ne deriva
che, per definizione, una legge sostanziale introduttiva di nuove o maggiori
spese non può trovare nelle previsioni del bilancio il titolo giuridico
corrispettivo della spesa, e che l'esistenza in bilancio di uno o più capitoli
relativi a una o più spese non può, di per Sé sola, significare che per quelle
spese sia soddisfatta l'esigenza dell'indicazione della corrispondente
copertura, voluta dall'art. 81, ult. comma, Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione siciliana avente per
oggetto "istituzione del Corpo regionale delle miniere" - approvata
dall'Assemblea regionale il 19 giugno 1958, promulgata, in pendenza del
presente ricorso, il 29 luglio 1958 col n. 21, e pubblicata nella Gazzetta
ufficiale della Regione del 29 luglio 1958, n. 46 - in riferimento all'art. 81
della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15
dicembre 1959.
Gaetano AZZARITI
- Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata
in cancelleria il 19 dicembre 1959.