SENTENZA
N. 47
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale promossi dal Commissario dello Stato per la
Regione siciliana con i seguenti ricorsi:
1) ricorso notificato
il 4 aprile 1958, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 14
successivo ed iscritto al n. 6 del Registro ricorsi del 1958, avverso la legge
regionale siciliana 29 marzo 1958 recante "Norme sul personale della Regione";
2) ricorso notificato
l'li luglio 1958, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n.
20 del Registro ricorsi del 1958, avverso il decreto del Presidente della
Regione siciliana 5 luglio 1958 recante "Norme per il funzionamento del servizio
di liquidazione del trattamento di quiescenza spettante al personale
dell'Amministrazione regionale";
3) ricorso notificato
il 26 marzo 1959, depositato in cancelleria il 4 aprile 1959 ed iscritto al n.
3 del Registro ricorsi del 1959, avverso la legge regionale siciliana 18 marzo
1959 recante "Collocamento nei ruoli del personale inquadrato con la legge
7 maggio 1958, n. 14 ".
Viste le costituzioni
in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza
pubblica del 17 giugno 1959 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi il vice
avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il ricorrente e gli avvocati
Antonio Sorrentino e Pietro Virga per la Regione siciliana.
Ritenuto
in fatto
1. - L'Assemblea
regionale siciliana il 29 marzo 1958 approvò una legge intitolata "Norme
sul personale della Regione". Di questa legge 11 Commissario dello Stato
ha ritenuto che fossero viziati di illegittimità costituzionale gli articoli 2,
3 e 10 e di conseguenza ha proposto ricorso, depositato in cancelleria il 14
aprile del 1958. Il primo degli articoli impugnati dispone:
"Il Governo
della Regione é delegato ad emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, le norme necessarie per il funzionamento del
servizio di liquidazione della pensione e del trattamento di quiescenza
spettante al personale dipendente dall'Amministrazione regionale, in rapporto
al trattamento economico di cui al precedente articolo.
"Il personale
necessario per il funzionamento dei servizi di cui al comma precedente é
prelevato da quello attualmente in servizio presso l'Amministrazione centrale
della Regione".
Sostiene il
Commissario dello Stato che codesta delega é costituzionalmente illegittima
perché, non determinando i principi e i criteri direttivi ai quali deve
informare la sua attività legislativa il Governo regionale, é in contrasto con
le norme contenute nell'art. 76 della Costituzione. L'ordinamento dei pubblici
uffici sarebbe materia espressamente riservata dalla Costituzione alla legge, e
a ragione, in quanto esso esigerebbe "una disciplina informata a criteri
di superiore e armonica valutazione degli interessi generali e un sistema di
cautele idonee ad assicurare il più ordinato ed efficace svolgersi delle
pubbliche funzioni" e perciò non potrebbe essere affidata al Governo senza
la determinazione di precise e rigorose direttive.
L'art. 3 dispone:
"Il personale non di ruolo, anche se proveniente da altre Amministrazioni
e che da atti di ufficio di data certa risulti comunque in servizio alla data
del 31 dicembre 1957 presso i singoli rami dell'Amministrazione centrale della
Regione e presso uffici centrali dipendenti, con qualunque qualifica e forma, e
con mansioni corrispondenti a quelle dei gruppi A, B, C, subalterni, e di operai
salariati, é inquadrato in appositi ruoli speciali di personale in rapporto al
titolo di studio posseduto, sempre che ricorrano le seguenti condizioni:
1) che l'interessato
abbia prestato regolare servizio; 2) che l'interessato abbia la cittadinanza
italiana, risulti di regolare condotta morale e non abbia riportato condanne
per delitti non colposi".
Sostiene il
Commissario dello Stato che questo articolo violerebbe le norme contenute
nell'art. 97 della Costituzione che tutelano il regolare funzionamento degli
uffici attraverso l'accertamento dell'idoneità morale o professionale dei
dipendenti, in quanto esso consentirebbe di preporre ai pubblici uffici
regionali persone che non abbiano i requisiti necessari per assicurare una
buona amministrazione. Il Commissario richiama la legislazione dello Stato in
questa materia, non già perché essa costituisca un limite della potestà
legislativa della Regione che in questa materia é esclusiva, ma perché fornisce
la riprova che agli uffici pubblici non possono essere preposte persone che non
abbiano insieme col titolo di studio il possesso di determinati titoli di
servizio.
Infine l'art. 10,
disponendo che "l'Assessore al bilancio, finanze e demanio é autorizzato
ad introdurre le variazioni di bilancio occorrenti per l'attuazione della
presente legge " e che "alle maggiori spese derivanti
dall'applicazione della presente legge si fa fronte utilizzando le
disponibilità dei capitoli 13, 21, 22 e 23 dello stato di previsione della
spesa di bilancio della Regione per l'anno finanziario in corso" avrebbe
violato l'art. 81 della Costituzione, in quanto non avrebbe indicato l'esatto
ammontare dei nuovi oneri e non consentirebbe in conseguenza di stabilire se
l'imputazione ai capitoli sopra ricordati del bilancio regionale assicuri le
disponibilità dei mezzi necessari.
2. - La Regione si é
costituita in giudizio, depositando le sue deduzioni il 24 aprile 1958, e ha
richiesto il rigetto dell'impugnativa del Commissario dello Stato.
Non nega la Regione
che la materia dell'organizzazione degli uffici pubblici sia materia riservata
alla legge, ma nega che in virtù della norma costituzionale sia stata soppressa
ogni qualsiasi potestà regolamentare del Governo. Vi sono casi, come quello in
esame, relativi all'organizzazione interna dei servizi, che potrebbero essere
regolati finanche indipendentemente da norme regolamentari. Ne consegue che
quella configurata dall'art. 2 della legge impugnata non costituirebbe una
delega legislativa; con essa il legislatore non avrebbe inteso affidare al
Governo l'esercizio di una facoltà sua propria, ma piuttosto avrebbe disposto
che "norme di carattere interno " fossero emanate con la forma del
decreto del Governo regionale. In sostanza il provvedimento da emanare sarebbe
un normale regolamento che troverebbe la sua fonte nel potere che spetta
istituzionalmente ad ogni pubblica amministrazione di organizzare i suoi
servizi o al massimo un regolamento di esecuzione della legge.
In secondo luogo,
sostiene la Regione che le censure mosse dal Commissario dello Stato all'art. 3
della legge sarebbero censure di merito e non di legittimità, risolvendosi esse
in una critica ai criteri che il legislatore regionale ha seguito per regolare
l'immissione del personale nei ruoli speciali. L'art. 97 della Costituzione,
che il Commissario dello Stato richiama, porrebbe un precetto nella parte in
cui prescrive che all'organizzazione dei pubblici uffici si provvede con legge,
ma indicherebbe soltanto una direttiva nella parte invece in cui dispone che
l'organizzazione deve essere fatta in modo d'assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'Amministrazione, direttiva, la cui applicazione non
potrebbe non essere rimessa al prudente arbitrio del legislatore. Sarebbe una
innovazione arditissima, a dire della difesa regionale, trascinare la Corte
costituzionale ad esaminare se le leggi, che regolano l'organizzazione dei
pubblici uffici, ne assicurano effettivamente il buon andamento.
Quanto ai richiami
alla legislazione statale in materia, la Regione, premesso che essa non sarebbe
in alcun modo vincolante per il legislatore siciliano, ritiene di poter
ricavare dal suo esame esempi e casi di leggi che prevedono o hanno previsto
l'assunzione di personale avventizio nei ruoli organici, o nei ruoli speciali
senza vaglio di concorso e senza riguardo a una determinata anzianità di
servizio.
Infine dalla censura
mossa all'art. 10 la Regione si difende sostenendo che la norma costituzionale
contenuta nell'art. 81 della Costituzione imporrebbe soltanto l'indicazione dei
mezzi per far fronte ai nuovi oneri non già la corrispondenza tra entità degli
oneri e disponibilità dei mezzi. D'altra parte nel caso in esame sarebbero da
fare due osservazioni, la prima é che la spesa, se non é determinata é
facilmente determinabile, l'onere dell'applicazione dei nuovi stipendi e
l'immissione degli avventizi nei ruoli costituendo una operazione aritmetica,
su dati facilmente accertabili, la seconda che l'assemblea regionale non ha
fatto che adeguarsi al comportamento del legislatore statale quale risulta tra
l'altro proprio dall'art. 27 del decreto legislativo 11 gennaio 1956, n. 19, le
cui norme la Regione ha esteso ai suoi dipendenti.
3. - In pendenza del
giudizio di legittimità costituzionale davanti a questa Corte la Regione ha
promulgato e pubblicato la legge impugnata (diventata legge 7 maggio 1958, n.
14) e il Governo regionale ha a sua volta emanato il decreto legislativo
presidenziale 5 luglio 1958, n. 4, esercitando la delega prevista nell'art. 2
della legge. Il Commissario dello Stato con ricorso depositato in cancelleria
il 19 luglio
La Regione,
costituitasi in giudizio mediante deposito delle deduzioni il 30 luglio
4. - Tanto la difesa
dello Stato, quanto quella della Regione hanno presentato memorie depositate in
cancelleria rispettivamente il 19 e il 20 novembre del 1958, nelle quali hanno
ribadite e illustrate le tesi avanzate in sostegno delle loro ragioni. In
particolare la difesa regionale propone ed illustra due nuove tesi che, a suo
dire, sono da porre "sul piano pregiudiziale".
La prima é quella dei
limiti del "controllo dello Stato sull'attività legislativa delle Regioni
". Sostiene la Regione che codesto controllo deve ritenersi diretto
soltanto ad assicurare le rispettive sfere di attribuzioni e non é perciò tale
da consentire una più penetrante ingerenza che si estenda a qualsiasi profilo
di incostituzionalità della legge regionale.
Il ricorso del
Commissario dello Stato contro le leggi regionali sarebbe, dunque, ammissibile
soltanto quando la Regione ecceda i limiti della propria competenza, non già
quando essa violi, con le proprie norme, una norma o un principio di carattere
costituzionale. In questo secondo caso, infatti, non si potrebbe parlare di uno
"straripamento delle competenze" dell'organo regionale legiferante,
dato che "il vizio di competenza non si configura alla stregua di una
generica deficienza di potere, ma sulla base di concetti assai più circoscritti
e cioè nel senso che il potere di cui trattasi appartenga ad altra
autorità".
Questo concetto
sarebbe consacrato nella norma contenuta nell'art. 127 della Costituzione, e
negli statuti delle altre regioni autonome, e troverebbe conferma nel capoverso
dell'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.
Non potrebbe opporsi
a questa tesi la circostanza che gli articoli 25 e 27 dello Statuto per la
Regione siciliana parlino genericamente di impugnative per incostituzionalità
delle leggi emanate dall'Assemblea regionale. Il potere generico di impugnativa
accordato da queste norme al Commissario dello Stato era giustificato al
momento in cui fu istituito, quando, cioè, non esisteva l'annullamento delle
leggi per incostituzionalità; non troverebbe più giustificazione ora che la
Costituzione ha introdotto in via generale l'impugnativa incidentale per
incostituzionalità delle leggi. Le sopravvenute disposizioni dell'art. 127
della Costituzione avrebbero ricondotto la facoltà di ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione siciliana nei limiti in cui essa é riconosciuta in
via generale allo Stato contro le leggi regionali. Del che potrebbe trarsi
conferma dai principi posti dalla sentenza 9 marzo
1957, n. 38, di questa Corte, che avrebbe appunto riportata l'impugnativa
per incostituzionalità delle leggi siciliane nell'ambito dell'art. 127 della
Costituzione, lasciando in vigore soltanto i modi e i termini della
proposizione del giudizio, quali sono regolati dallo Statuto speciale per la
Regione siciliana, e dalle "Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale", che hanno consentito la rinuncia all'impugnativa
nei giudizi promossi in via principale (art. 25) e dunque anche in quelli
promossi dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana, rinuncia che non
si spiegherebbe, se l'impugnativa prescindesse dall'interesse specifico dello
Stato e fosse rivolta in generale alla tutela della costituzionalità delle leggi
siciliane.
La seconda tesi é
rivolta a rimuovere il dubbio dell'ammissibilità di deleghe legislative da
parte delle assemblee alle giunte regionali. La difesa regionale premette che
il ricorso del Commissario dello Stato contesta la regolarità della delega, non
già l'ammissibilità di essa e che pertanto la Corte costituzionale, non
investita del problema, non debba occuparsene. Tuttavia, la difesa regionale
espone che la legittimità costituzionale della delega dell'Assemblea regionale
siciliana al Governo regionale a emanare norme di legge si ricavi: a) dall'art.
134 della Costituzione che parla non soltanto di leggi ma anche di atti della
Regione aventi forza di legge, espressione che non potrebbe riferirsi se non
agli atti legislativi delegati; b) dalla prassi costantemente osservata durante
questo primo decennio di applicazione dello Statuto siciliano; c)
dall'esplicito riconoscimento della costituzionalità di questa prassi da parte
dell'Alta Corte per la Regione siciliana; d) infine, argomentando a contrario,
dall'articolo 40 dello Statuto per
5. - Nell'attesa
della trattazione di questi due giudizi di legittimità costituzionale, fissata
per la udienza del 3 dicembre 1958 e rinviata, su richiesta delle parti, a
questa udienza, l'Assemblea regionale ha approvato (18 marzo 1959) e il
Presidente della Giunta ha promulgato una legge intitolata "Collocamento
nei ruoli del personale inquadrato con la legge 7 maggio 1958, n. 14"
(legge 12 maggio 1959, n. 19). Questa legge estende al personale, che "si
sia trovato" nelle condizioni previste dall'art. 3 della legge 7 maggio
1958, n. 14, e che dalla data di assunzione abbia compiuto un anno di lodevole
e ininterrotto servizio, le disposizioni contenute negli articoli da
6. - La legge
violerebbe anche la norma contenuta nell'ultimo comma dell'VIII disposizione
transitoria della Costituzione, la quale, come si sa, stabilisce che le Regioni
devono trarre il proprio personale, salvo casi di necessità, da quello dello
Stato e degli Enti locali. Questa norma rappresenterebbe un principio di ordine
generale alla cui osservanza é tenuta anche la Regione siciliana e sarebbe
strettamente connessa con le finalità di decentramento dell'ordinamento
regionale. Ne conseguirebbe che la Regione non può avvalersi in primo luogo del
personale statale per esercitare le competenze che le sono state assegnate e
soltanto in casi di necessità può ricorrere all'assunzione diretta di
personale. Né con questa norma dell'ottava disposizione transitoria
contrasterebbe l'altra contenuta nello art. 43 dello Statuto della Regione
siciliana la quale é soltanto rivolta a stabilire una speciale procedura per il
passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione siciliana.
7. - La Regione ha
depositato in cancelleria il 16 aprile 1959 le sue deduzioni, nelle quali in
primo luogo solleva tre eccezioni di inammissibilità del ricorso. La prima
sarebbe quella di incompetenza di questa Corte a giudicare sui ricorsi proposti
dal Commissario dello Stato contro la Regione siciliana. Avverte anzi
espressamente la difesa regionale che la costituzione da parte della Regione
nel presente giudizio non implica acquiescenza alla tesi dell'assorbimento da
parte della Corte costituzionale delle competenze dell'Alta Corte per
8. - Nel merito, la
difesa regionale respinge la tesi che la legge impugnata violi le norme
contenute nel primo e terzo comma dell'art. 97 della Costituzione. Infatti
l'art. 97, primo comma, riguarderebbe i rapporti tra la pubblica
amministrazione e i cittadini estranei all'amministrazione stessa e non già i
rapporti tra la pubblica amministrazione e gli impiegati. I principi in materia
di assunzione del personale si dovrebbero ricavare perciò soltanto dal terzo
comma di questo art. 97. Tuttavia, in via subordinata la difesa regionale
rileva che il buon andamento dell'amministrazione di cui é parola appunto nel
primo comma dell'art. 97 sia da considerare non già un dovere della pubblica
amministrazione ma un onere e, appunto perché si tratta di un onere,
rientrerebbe nella discrezionalità dell'amministrazione la scelta dei mezzi più
idonei per raggiungere il fine della buona organizzazione degli uffici. Nega
poi la difesa regionale che il procedimento prescelto dalla Regione non
assicuri una sufficiente selezione del personale. Infatti la legge esige per
l'assunzione la sussistenza di tre condizioni: a) il possesso di tutti i
requisiti necessari per l'assunzione in un rapporto di pubblico impiego; b) il
possesso del titolo di studio per la carriera nella quale l'impiegato aspira a
essere assunto; c) il compimento di un anno di lodevole e ininterrotto
servizio.
Nemmeno vero sarebbe
che la Regione abbia formato i suoi ruoli organici in maniera da adeguarli al
numero degli avventizi, dato che la revisione dei ruoli é stata fatta con
provvedimento legislativo approvato il 4 aprile 1959 dall'Assemblea regionale e
non impugnato dal Commissario dello Stato, prescindendo dalla consistenza del
personale avventizio. Pure infondata sarebbe la censura mossa alla legge per la
sua difformità dai principi contenuti nelle leggi statali in materia di
personale non di ruolo. Anche se si volesse prescindere dal fatto che la
Regione non é vincolata, nell'esercizio della potestà legislativa che le
riviene dall'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, al rispetto dei
principi ai quali si informa la legislazione dello Stato e nemmeno di quelli dell'ordinamento
giuridico statale, nel fatto il Commissario non avrebbe potuto rilevare come
differenza se non la diversità del termine di permanenza in servizio richiesto
per l'ammissione nei ruoli transitori: di sei anni per la legge statale e di un
anno per quella regionale. Differenza che va ricondotta al diverso
insindacabile giudizio del legislatore e che é assai meno grande, se si tengono
presenti altri termini posti dal legislatore nazionale in materia. La legge
infine sarebbe conforme anche alla norma contenuta nell'ultimo comma dell'VIII
disposizione transitoria, dato che questa ha carattere transitorio ed é
destinata a esaurire la sua efficacia con la prima formazione degli uffici
regionali e non può riguardare una legge come quella in esame che provvede a
dare un migliore stato giuridico al personale già in servizio.
9. - Il Commissario
dello Stato, in due memorie depositate il 3 giugno 1959, e la Regione, in una
memoria depositata lo stesso giorno, hanno ancora una volta illustrato e svolto
le relative tesi difensive tanto quelle sostenute nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge 12 maggio 1959, n. 19, quanto quelle sostenute negli
altri due relativi alla legge 7 maggio 1958, n. 14, e al decreto legislativo
del Presidente della Regione 5 luglio 1958, n. 4.
Le stesse tesi e le
stesse conclusioni sono state ribadite oralmente all'udienza, nella quale le
tre cause hanno avuto unica trattazione.
Considerato
in diritto
1. - Le tre cause,
congiuntamente discusse all'udienza, possono essere definite con un'unica
sentenza, stante la loro stretta connessione.
2. - Le questioni che
devono essere esaminate per prime sono quelle relative alle eccezioni sollevate
dalla difesa della Regione in ordine alla incompetenza di questa Corte ed al difetto
di legittimazione attiva del Commissario dello Stato.
Sulle due eccezioni
la Corte ha espresso il suo giudizio con la sentenza 27
febbraio 1957, n. 38, alla motivazione della quale non ci sono
modificazioni né aggiunte da apportare.
3. - Altra eccezione
pregiudiziale é quella proposta dalla difesa della Regione circa
l'inammissibilità del ricorso dello Stato avverso una legge regionale, quando
questa venga impugnata non perché la Regione abbia ecceduto la sfera della
propria competenza, invadendo quella dello Stato, ma quando si assuma il
contrasto con una norma o un principio di carattere costituzionale. Per
respingere queste eccezioni basterà richiamare la decisione e la motivazione
della sentenza di questa Corte del 30 aprile 1959,
n. 30, la quale, riportandosi anche alle precedenti pronunce del Collegio,
ha ribadito che per competenza legislativa attribuita alla Regione deve
intendersi la sfera entro la quale la stessa può legiferare, sfera che trova i
suoi limiti nelle stesse norme costituzionali attributive della potestà.
Questi concetti
valgono nei confronti di tutte le Regioni, compresa
4. - Passando
all'esame delle disposizioni legislative impugnate, la prima questione che si
presenta é quella relativa alla legittimità dell'art. 2 della legge regionale 7
maggio 1958, n. 14, e del decreto legislativo del Presidente della Regione 5
luglio 1958, n. 4. Con l'impugnata disposizione dell'art. 2 il Governo della Regione
fu delegato ad emanare le norme necessarie per il funzionamento del servizio di
liquidazione della pensione e del trattamento di quiescenza spettante al
personale dipendente dall'Amministrazione regionale. La delega é stata
espletata con il decreto legislativo suindicato.
Come si é detto nella
esposizione di fatto, il Commissario dello Stato ha negato la legittimità della
delega - chiedendo, poi, in conseguenza, anche la dichiarazione di
incostituzionalità del decreto delegato - per contrasto con le norme contenute
nell'art. 76 della Costituzione, in quanto la delega non determinava i principi
ed i criteri direttivi ai quali il Governo della Regione si doveva attenere.
La difesa regionale
oppone preliminarmente che l'art. 2 della legge non conferì una delega
legislativa, bensì dispose che il Governo emanasse un regolamento. Di
conseguenza, mentre non sarebbe contestabile la legittimità del citato art. 2,
inammissibile in questa sede si presenterebbe l'impugnativa del decreto 5
luglio 1958, che non potrebbe essere considerato come atto avente forza di
legge.
Questa tesi della
difesa regionale non può essere accolta. Non é esatto che, nel caso attuale, la
legge regionale abbia stabilito che si emanasse un regolamento, né é esatto che
il Governo della Regione abbia emanato un regolamento. La forma e la sostanza
degli atti in esame forniscono in proposito sicuri orientamenti di giudizio.
L'art. 2 della legge
parla di delega da esercitarsi entro un termine determinato. E questa é formula
che di solito viene adoperata per le delegazioni legislative. Anche il decreto
presidenziale 5 luglio
Quanto alla sostanza,
é da rilevare che l'art. 2 della legge impugnata non riguarda soltanto, come
sostiene la difesa regionale, la organizzazione interna del servizio di
liquidazione, ma concerne anche la emanazione delle norme necessarie per il
funzionamento di tale servizio con effetti esterni. Una scorsa al decreto
presidenziale é, poi, sufficiente per rilevare che la materia in esso
disciplinata trascende il campo dell'attività regolamentare. Basta richiamare
le disposizioni degli articoli 3, 4 e 5 che danno una disciplina sostanziale
all'amministrazione dell'apposito fondo, ne assicurano i controlli e
stabiliscono le essenziali modalità di gestione dei servizi.
Sarebbero state
queste le disposizioni di legge (regionale) secondo le quali, a norma dell'art.
97, primo comma, della Costituzione, si sarebbe dovuto organizzare il servizio
di liquidazione delle pensioni. Successivamente la Regione avrebbe potuto emanare
norme regolamentari per la esecuzione della legge e avrebbe potuto (anzi,
avrebbe dovuto) adottare i provvedimenti interni occorrenti per il concreto
funzionamento del servizio.
5. - Occorre ora
esaminare nel merito la questione prospettata dal Commissario dello Stato, il
quale contesta la legittimità dell'art. 2 della legge e la legittimità del
decreto legislativo per contrasto con l'art. 76 della Costituzione, in quanto
nell'art. 2 non sarebbero stati determinati i principi ed i criteri direttivi.
La censura é fondata.
Invano si cerca nell'art. 2 qualsiasi accenno a principi ed a criteri. Né può
dirsi che, nel caso particolare, corrisponda a questa esigenza l'indicazione
che le norme da emanare debbono essere quelle "necessarie" per il funzionamento
del servizio, giacché la formula dell'art. 2 non si riferisce al concetto di
necessità in un senso limitativo, ma vuol significare che il Governo regionale
deve dettare le disposizioni legislative occorrenti per il funzionamento del
servizio. Questa formulazione definisce l'oggetto della materia delegata, ma
nulla dice in ordine a qualsiasi principio o criterio direttivo.
Poiché, pertanto, la
doglianza del Commissario dello Stato é fondata, devesi dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge impugnata e, per
conseguenza, anche quella del decreto legislativo con cui i poteri delegati
furono espletati.
6. - Poiché é
opportuno, per evidenti ragioni di connessione, vagliare congiuntamente le
censure proposte contro l'art. 3 della legge 7 maggio 1958 e quelle contro la
legge 12 maggio 1959, n. 19, occorre, al fine di completare l'esame delle
impugnative della legge 7 maggio 1958, riscontrare se sia fondata la terza ed
ultima di tali impugnative: quella che investe l'art. 10 di detta legge.
La tesi del
Commissario dello Stato non ha fondamento. Essa non ha base in fatto.
Non si contesta - e
non lo contesta la difesa regionale - che la disposizione dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione sia applicabile anche alle Regioni. Né, in sostanza,
si nega che nella specie la cosiddetta copertura esistesse. Qui l'unica critica
sollevata nel ricorso é quella che, in ordine al finanziamento della maggiore
spesa derivante dall'applicazione della legge, non é indicato l'ammontare dei
nuovi oneri che restano indeterminati. Nello sviluppo successivo della
discussione non si é posto in dubbio che gli stanziamenti contenuti nei
capitoli 13, 21, 22 e 23 del bilancio della Regione per l'anno finanziario
1957-1958, il cui ammontare complessivo risulta dalla legge regionale 30
dicembre 1957, n.
7. - Prima di passare
al congiunto esame dell'art. 3 della legge del 1958 e della legge del 1959,
occorre giudicare di una eccezione preliminare che la difesa della Regione
muove nei riguardi della impugnativa della seconda legge. La difesa regionale
parte dal presupposto che la legge del 1959 altro non farebbe se non estendere
al personale avventizio assunto successivamente al 1953 le disposizioni
contenute nella legge 29 luglio 1950, n. 65, e nel decreto legislativo 12 aprile
1951, n. 18, leggi che il Commissario dello Stato non impugnò nei termini e che
hanno trovato già piena applicazione. Ora, non sarebbe ammissibile
"l'impugnazione di una legge non più impugnabile prendendo a pretesto una
legge di proroga".
Queste affermazioni
non sono giustificate.
Anzitutto, non é
esatto che nel caso attuale ci si trovi di fronte ad una proroga. Proroga
significa estensione, anzi protrazione, nel tempo. Qui c'é estensione di
disposizioni dettate per certe categorie di persone ad altre persone. Questo,
in fatto, non é contestabile.
Non si vede, quindi,
come si possa negare il carattere di novità ad una legge che allarga il campo
di applicazione di leggi precedenti.
Comunque, anche se si
trattasse della proroga di efficacia di una legge precedente, la cosa non
sarebbe rilevante, giacché la giurisprudenza della Corte é ferma nel senso che
l'atto legislativo che protrae nel tempo l'efficacia di una legge anteriore é
una nuova legge non soltanto con riferimento al termine ma anche al contenuto
normativo (sentenza n. 60 del 19 novembre 1958, seguita da altre pronunce conformi).
8. - Come si é detto,
appare opportuno esaminare nel loro insieme i motivi addotti dal Commissario
dello Stato avverso l'art. 3 della legge del 1958 e avverso l'intera legge del
1959.
Motivo comune di
impugnativa nei riguardi delle due leggi é la violazione dell'art. 97 della
Costituzione. Mancherebbero in queste leggi le norme atte ad assicurare il buon
andamento o l'imparzialità dell'Amministrazione; le leggi stesse
consentirebbero di preporre ai pubblici uffici regionali persone che non
avrebbero i requisiti necessari per assicurare tali esigenze di buona ed
imparziale gestione amministrativa. Nei confronti, poi, della legge del 1959 il
Commissario dello Stato rileva un'altra violazione dell'art. 97 della
Costituzione e precisamente del terzo comma di esso, in quanto detta legge
avrebbe consentito l'assunzione in ruolo del personale senza concorso.
La Corte osserva che
le due leggi impugnate costituiscono la base di una sistemazione del personale
assunto, non sempre con opportuna selezione, dalla Regione nel periodo
ultradecennale di impianto della propria organizzazione burocratica. Con la
legge del maggio 1958 si deve considerare chiuso questo periodo di primo
impianto. Gli articoli 6, 7, 8 e 9, vietando nuove assunzioni di personale non
di ruolo ed imponendo per le nuove assunzioni il sistema del pubblico concorso,
hanno voluto dare inizio ad un sistema più controllato di assunzione del
personale regionale.
Ora, la Corte non
vuol dire che tutto ciò che é stato fatto fino all'entrata in vigore della
legge del 1958 sia stato ben fatto (fra l'altro, non rientra nei propri compiti
un apprezzamento di questo genere) né la Corte vuol dire che una sistemazione
massiva del personale in servizio sarebbe, nel merito, esente da critiche.
Quello che la Corte vuol dire, e può dire, é che le critiche mosse dal
Commissario dello Stato sulla base dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione non presentano, nel caso qui considerato, rilevanza ai fini del
giudizio di legittimità costituzionale.
É vero che le norme
impugnate non coincidono con quelle che, sopra un terreno analogo, lo Stato ha
dettato per la sistemazione del proprio personale non di ruolo. Ma la mancanza
di tale coincidenza non può costituire, di per sé, vizio di legittimità
costituzionale rispetto a norme emanate dalla Regione nell'ambito della sua
competenza legislativa cosiddetta esclusiva.
La legge del maggio
1958 richiede, per l'inquadramento nei ruoli speciali, che, oltre
all'occorrente titolo di studio ed ai requisiti generali di capacità, gli
aspiranti abbiano prestato regolane servizio; la legge del 1959 vuole che il
personale abbia compiuto, dalla data di assunzione, un anno di lodevole ed
ininterrotto servizio.
Saranno anche scarsi
questi requisiti, ma non crede la Corte che si possa affermare che manchi un
accertamento della capacità degli aspiranti. Valutare se altri maggiori e più
specifici requisiti si potessero imporre, comporterebbe la sostituzione di un
apprezzamento della Corte a quello che, sotto la sua responsabilità, ha
compiuto il legislatore regionale nel legittimo uso del suo potere.
Quanto alla doglianza
più particolare relativa alla legge del 1959 - violazione dell'obbligo di
assunzione mediante concorso - la Corte premette che non é necessario, ai fini
della presente controversia, interpretare la disposizione dell'ultimo comma
dell'art. 97 della Costituzione "agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla
legge" ed in particolare non é necessario stabilire se nella previsione
dell'inciso "salvo i casi stabiliti dalla legge" si debba comprendere
anche la legge regionale: in altri termini (a prescindere da ogni indagine
circa gli eventuali limiti che incontri la stessa legge statale di fronte al
precetto costituzionale) non é necessario stabilire se una legge regionale
possa o non possa derogare al precetto di assumere il personale per concorso.
Nella specie si é trattato non di assunzione, ma di sistemazione di personale
già assunto. Nell'avvenire, il divieto, già posto dalla legge regionale, di
assumere personale senza concorso non renderà possibile che il caso attuale, di
carattere transitorio, possa riprodursi. Ove, per avventura, dovesse, sotto
qualunque forma, riprodursi, non mancherebbe la possibilità, anche in questa
sede, di fare rispettare l'osservanza del precetto costituzionale, se
inderogabile.
9. - É anche
infondata l'altra deduzione del Commissario dello Stato, il quale sostiene che
la legge del 1959 violerebbe la norma contenuta nell'ultimo comma dell'VIII
disposizione transitoria della Costituzione.
Basterà rinviare alle
ragioni esposte dalla Corte nella sentenza del 30
aprile 1959, n. 30, per dimostrare che questa doglianza del Commissario
dello Stato non merita accoglimento.
PER
QUESTI MOTIVI
pronunciando con
unica sentenza sui procedimenti elencati in epigrafe:
respinte le eccezioni
pregiudiziali proposte dalla difesa della Regione;
dichiara, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, l'illegittimità costituzionale
della norma contenuta nell'art. 2 della legge approvata dalla Assemblea
regionale siciliana il 29 marzo 1958, promulgata, in pendenza del ricorso in
questa sede, il 7 maggio 1958 (n. 14) e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione siciliana delle stesso giorno 7 maggio 1958, n. 27, contenente
"Norme sul personale della Regione", ed in conseguenza dichiara
l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo del Presidente della
Regione siciliana del 5 luglio 1958, n. 4, contenente "Norme per il
funzionamento del servizio di liquidazione del trattamento di quiescenza
spettante al personale della Amministrazione regionale";
dichiara non fondate
le altre questioni di legittimità costituzionale della citata legge regionale 7
maggio 1958 e della legge approvata dall'Assemblea regionale il 18 marzo 1959,
promulgata, in pendenza del ricorso in questa sede, il 12 maggio dello stesso
anno, (n. 19) e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione del 15 dello
stesso mese, n. 28, contenente norme sul "Collocamento nei ruoli del personale
inquadrato con la legge 7 maggio 1958, n. 14", in riferimento all'art. 14,
lett. q, dello Statuto della Regione siciliana ed all'art. 97 della
Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Conte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA
- Aldo SANDULLI.
Depositata in
cancelleria il 15 luglio 1959.