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SENTENZA
N. 7
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Tomaso PERASSI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Trentino-Alto
Adige 3 marzo 1958, n. 4, relativa alla "sottoscrizione di obbligazioni
della Finanziaria Industrie Regionali, Società per azioni, Trento",
promosso con ricorso del Presidente della Provincia di Bolzano, notificato l'8
maggio 1958, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 14
maggio 1958 ed iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1958.
Vista
la costituzione in giudizio del Presidente della Regione Trentino-Alto Adige;
udita
nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1958 la relazione del Giudice Mario
Bracci;
uditi
l'Avv. Karl Tinzl per la
Provincia di Bolzano e il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi per la Regione Trentino-Alto
Adige.
Ritenuto in fatto
La
legge regionale 3 marzo 1958, n. 4, concernente la "sottoscrizione di
obbligazioni della Finanzaria Industrie Regionali, Società per azioni,
Trento", é costituita da tre articoli. Col primo si autorizza la
sottoscrizione di obbligazioni della suddetta società per azioni, fino alla
concorrenza di lire 600 milioni, allo scopo di agevolare la creazione di nuove
fonti di lavoro o d'assicurare la difesa di quelle esistenti. Col secondo si
dispone di fare fronte alla spesa con stanziamenti da iscriversi nel bilancio
regionale per 300 milioni nel 1958, per 200 milioni nel 1959 e per 100 milioni
nel 1960; si dispone altresì che alla copertura dello stanziamento di 300
milioni per il 1958 si provveda con l'accensione d'un mutuo di pari ammontare,
al tasso annuo d'interesse non superiore al 7,50%, da estinguersi in dieci
annualità posticipate a partire dal 1959. Col terzo si dichiara urgente la
legge legge fu pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Trentino-Alto
Adige n. 10 dell'11 marzo 1958.
La Giunta provinciale di Bolzano con
deliberazione 28 marzo 1958, presa d'urgenza, decise d'impugnare davanti alla
Corte costituzionale la legge regionale suddetta per violazione dell'art. 73
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige: questa deliberazione fu
ratificata dal Consiglio provinciale di Bolzano il 9 maggio 1958.
Conseguentemente l'8 maggio 1958 la Provincia di Bolzano notificò al Presidente della
Giunta regionale, al Presidente del Consiglio regionale, al Commissario del
Governo per la Regione Trentino-Alto
Adige e al Presidente del Consiglio dei Ministri un ricorso,
depositato nella cancelleria della Corte il 14 maggio 1958, col quale chiese
che fosse dichiarata "nulla o legalmente inesistente" la legge
regionale 3 marzo 1958, n. 4, per violazione dell'art. 73 dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige.
Secondo
la Provincia
di Bolzano l'art. 2 della legge impugnata avrebbe carattere di legge di
bilancio in doppio senso: in quanto porterebbe variazioni al bilancio della
Regione per il 1958 - in questo bilancio non erano previste la spesa di 300
milioni e l'accensione d'un mutuo di pari importo - e in quanto impegnerebbe i
bilanci 1959 e 1960 e dal 1959 al 1968, rispettivamente per le rimanenti rate
della sottoscrizione delle obbligazioni e per le annualità del mutuo. Perciò
l'art. 2 della legge regionale 3 marzo 1958, che fu approvata dal Consiglio
regionale col procedimento ordinario, avrebbe dovuto essere votata invece col
procedimento speciale previsto dall'art. 73 dello Statuto per i bilanci
predisposti dalla Giunta regionale, cioè col voto favorevole della maggioranza
dei consiglieri della Provincia di Trento e di quelli della Provincia di
Bolzano. In conseguenza, essendo stato violato l'art. 73 dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige, la legge in parola non sarebbe stata validamente
deliberata e sarebbe stato violato altresì l'art. 49 dello Statuto stesso, per
l'avvenuta promulgazione d'un atto che non poteva ritenersi essere una legge.
La Regione Trentino-Alto Adige, con deduzioni depositate
il 24 marzo 1958, ha
resistito al ricorso della Provincia di Bolzano, sostenendo che gli artt. 1 e 2
della legge regionale impugnata contengono disposizioni di legge sostanziale e
comunque non di bilancio e chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato:
secondo la Regione
resistente si tratterebbe di disposizioni di carattere finanziario che non
attengono al bilancio e che non importano variazioni ad esso. Queste variazioni
verrebbero disposte con leggi successive: difatti per l'anno in corso la
variazione sarebbe contenuta nella nota approvata con legge regionale 1 aprile
1958, n. 9, e per il 1958 i relativi capitoli 31 bis all'entrata e 164 bis alla
spesa sarebbero contenuti nel bilancio approvato ai sensi dell'art. 73 dello
Statuto con D.M. 17 aprile 1958, n. 649. Conseguentemente l'art. 73 dello
Statuto per il Trentino-Alto Adige sarebbe invocato male a proposito dalla Provincia
di Bolzano, in quanto conterrebbe una norma eccezionale relativa ad un
procedimento di votazione che non é suscettibile d'interpretazione estensiva,
fuori del caso delle leggi formali di bilancio o attinenti al bilancio,
previste dalla stessa norma statutaria. Comunque l'illegittimità costituzionale
non travolgerebbe né l'art. 1, né l'art. 2, parte prima, della legge.
La Provincia di Bolzano, con memoria
depositata il 25 novembre 1958,
ha insistito nei propri motivi di ricorso, precisando
che, a suo avviso, non tutte le leggi che abbiano in modo generico una qualche
influenza sul bilancio debbono essere sottoposte, per l'approvazione, al
procedimento speciale dell'art. 73; dovrebbero però sottostarvi tutte quelle
leggi o disposizioni di legge che varino un bilancio già formato e che
vincolino od impegnino in modo specifico e concreto bilanci futuri. Altrimenti
la disposizione dell'art. 73 potrebbe essere del tutto elusa con una serie di
leggi d'impegno che, determinando persino le cifre, potrebbero vincolare
completamente un bilancio futuro senza applicare l'art. 73. Tali sarebbero le
norme del primo e del secondo comma dell'art. 2 della legge impugnata.
La Regione Trentino-Alto Adige, d'altra parte, ha
depositato a sua volta il 1 dicembre 1958 una memoria, affermando che sarebbe
cessata la materia del contendere perché la nota di variazione al bilancio
1958, approvata all'unanimità dal Consiglio regionale con legge 1 aprile 1958,
n. 9, importerebbe acquiescenza alla legge impugnata 3 marzo 1958, n. 4; in
ogni caso il vizio di legittimità costituzionale, anche se fosse esistito,
dovrebbe considerarsi sanato. La
Regione insiste poi nel negare che alla legge impugnata possa
riconoscersi il carattere di legge di bilancio o di legge attinente al bilancio
agli effetti del procedimento dell'art. 73 dello Statuto, questo carattere
dovendosi riconoscere soltanto alle leggi puramente formali, intimamente
connesse col bilancio, che rendono operanti le leggi sostanziali che prevedono
nuove spese. Di qui l'infondatezza del ricorso della Provincia di Bolzano che
lamenta la violazione dell'art. 73 dello Statuto.
Il
Presidente del Consiglio dei Ministri non si é costituito in giudizio.
All'udienza
del 17 dicembre 1958 l'avv.
Tinzl, difensore della Provincia di Bolzano, ha dichiarato di rinunziare al
ricorso limitatamente al bilancio dell'anno 1958, mentre ha insistito per tutto
il resto nelle proprie conclusioni. Il sostituto avvocato generale dello Stato
avv. Guglielmi, difensore della Regione, ha insistito nelle proprie eccezioni.
Considerato in diritto
La
tesi della Provincia di Bolzano ricorrente é che l'art. 73 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, contenente lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, debba applicarsi "a tutte le leggi regionali che
abbiano un rapporto diretto e specifico coi bilanci, espresso e determinato in
cifre e le quali, come sostanza e contenuto, sono determinanti, in modo
concreto, per il bilancio". Queste leggi, secondo la Provincia, possono avere
un doppio carattere; possono essere disposizioni che riguardano il bilancio già
formato, in modo che costituiscono una variazione di bilancio e possono
riguardare impegni per bilanci futuri, in maniera che si debba necessariamente
tenere conto di questi impegni nella formazione e nell'approvazione dei bilanci
stessi. Ma nell'uno come nell'altro caso le disposizioni relative dovrebbero
essere considerate "bilanci", ai sensi dell'art. 73 dello Statuto e,
come tali, dovrebbero essere approvate col voto favorevole della maggioranza
dei consiglieri della Provincia di Trento e di quelli della Provincia di
Bolzano. Secondo la
Provincia ricorrente, questo sarebbe il caso degli articoli 1
e 2 della legge in esame. La
Corte ha già avuto occasione (dec. n. 57 del 1957)
di affermare che il sistema eccezionale di votazione, sancito dall'art. 73
dello Statuto per la
Regione Trentino-Alto Adige, non può essere
esteso ad altre leggi che non siano quelle previste in quest'articolo. La Corte non può che confermare
questo criterio d'interpretazione che trova un'ulteriore dimostrazione della
sua intrinseca correttezza nel caso in esame. Difatti, come fu già osservato,
se le votazioni separate dei consiglieri delle due Province fossero necessarie
tutte le volte che una proposta di legge é destinata a divenire fonte giuridica
dell'obbligo della Regione a singole spese concrete o del suo diritto a singole
entrate, ogni Provincia avrebbe riconosciuto quasi un diritto di veto su buona
parte dell'attività legislativa regionale, perché sono frequentissime le leggi
regionali, come del resto quelle statali, che avendo un vincolante contenuto
finanziario, influiscono in modo diretto e concreto sul bilancio. Perciò
l'interpretazione proposta dalla Provincia di Bolzano, che importa l'estensione
d'una singolare eccezione alle regole relative alla formazione della volontà
degli organi collegiali, si risolverebbe in un grave pregiudizio per
quell'unità della Regione Trentino-Alto Adige, espressa attraverso l'unità del
Consiglio regionale, che risulta essere un fondamentale principio
costituzionale dello Statuto speciale, pur essendo la Regione articolata nelle
due Province di Trento e di Bolzano.
In
realtà l'interpretazione già adottata dalla Corte é l'unica giuridicamente
ammissibile, secondo la lettera e lo spirito della norma statutaria.
É
evidente che l'art. 73 citato, disponendo che i bilanci ed i rendiconti
finanziari regionali, accompagnati dalla relazione della Giunta regionale, sono
approvati con legge regionale, ha inteso estendere alla Regione Trentino-Alto
Adige le forme di controllo che sono caratteristiche del Parlamento
sull'attività del Governo.
La
legge del bilancio - che si tratti dello Stato o che si tratti della Regione -
é una legge formale che non può portare nessun innovamento nell'ordine
legislativo, sì che da essa non possono derivare né impegni, né diritti della
Regione diversi da quelli preesistenti alla legge stessa.
Perciò
questa legge, che é efficace soprattutto nei rapporti fra l'Assemblea e la Giunta regionale, ha la
funzione, propria di questo tipo di leggi, d'autorizzare il Governo della
Regione ad esercitare le facoltà che già gli competono in ordine alle varie
leggi preesistenti, cioè a riscuotere le entrate e a pagare le spese secondo il
programma rappresentato dal bilancio di previsione. In tal modo l'Assemblea
regionale esercita un controllo sull'indirizzo politico- amministrativo del
Governo regionale. Questa funzione della legge di bilancio spiega perché la votazione
avvenga per gruppi separati, a maggiore garanzia dei due gruppi etnici
riconosciuti dallo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
D'altra
parte la natura della legge del bilancio e la sua funzione di controllo
spiegano anche l'intervento sostitutivo del Ministro dell'interno, previsto
dallo Statuto per l'ipotesi che il bilancio non sia approvato dalla maggioranza
dei consiglieri delle due Province.
Ciò
premesso, appare evidente che gli artt. 1 e 2 impugnati non contengono nessuna
disposizione che possa essere interpretata come autorizzazione a rendere
operanti preesistenti facoltà della Regione. All'opposto, la legge regionale 3
marzo 1958, n. 4, é innovativa e costituisce la fonte giuridica della facoltà
della Regione di sottoscrivere 600 milioni di obbligazioni della Società per
azioni Finanziaria Industrie Regionali (F.I.R.) nel corso di tre esercizi e
della facoltà di contrarre un mutuo per pari ammontare. Ma queste disposizioni
non implicano di per sé l'autorizzazione all'esercizio effettivo delle suddette
facoltà, che possono divenire operanti soltanto se gli impegni di spesa
relativi siano regolarmente iscritti in bilancio e approvati con il
procedimento dell'art. 73 dello Statuto.
Difatti
una nota di variazione al bilancio per l'anno 1958 introdusse, all'entrata, il
cap. 31 bis ("Ricavo del mutuo da accendersi ai sensi dell'art. 2 della
L.R. 3 marzo 1958, n. 4, lire 300.000.000") e, alla spesa, il cap. 164 bis
(L.R. 3 marzo 1958, n. 4, prima quota lire 300.000.000): questa nota fu
regolarmente approvata con la proroga dell'esercizio provvisorio, disposta con
L.R. 1 aprile 1958, n. 9, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Trentino-Alto Adige n. 13 del 1958. E successivamente questi capitoli 31 bis e
164 bis furono introdotti nel bilancio per l'esercizio finanziario 1958 che,
non avendo riportata la prescritta maggioranza dei consiglieri delle Province
di Trento e di Bolzano, fu approvato con decreto del Ministro dell'interno 17
aprile 1958, n. 649 (supplemento del Bollettino ufficiale della Regione
Trentino-Alto Adige n. 16 del 1958, p. 11 e 31).
Ciò
dimostra che per rendere operante la legge impugnata 3 marzo 1958, n. 4, fu
proprio necessaria una formale legge di bilancio e che questa fu approvata col
procedimento dell'art. 73 invocato dalla Provincia.
Del
resto la difesa della Provincia di Bolzano, rinunziando al l'impugnazione della
legge per la parte che concerne gli impegni relativi all'esercizio 1958, ha involontariamente
riconosciuto che la tesi della Provincia é insostenibile dal punto di vista
giuridico, l'unico rilevante in questa sede. Difatti, se la legge regionale 3
marzo 1958, n. 4, che é fonte delle facoltà regionali relative alla
sottoscrizione delle obbligazioni F.I.R., fosse viziata per violazione dell'art.
73 circa il suo procedimento d'approvazione, é ovvio che quest'illegittimità
costituzionale non potrebbe essere sanata dalla successiva approvazione d'una
diversa legge puramente formale, cioè della legge del bilancio per l'esercizio
1958.
A
questo riguardo non é forse superfluo rilevare che il ricorso della Provincia
perde, fra l'altro, qualsiasi importanza pratica, abbandonandosi l'impugnazione
relativa allo stanziamento per l'esercizio 1958. Poiché la copertura della
spesa mediante accensione d'un mutuo é prevista nella legge soltanto per
l'esercizio 1958, é evidente che la copertura necessaria per rendere operante
la legge nei successivi esercizi dovrà essere disposta in ogni caso con
appositi stanziamenti di bilancio da deliberarsi dalla Giunta regionale. Sarà
in sede di controllo di quest'attività della Giunta e d'autorizzazione ad
attuare questo suo programma, cioè in sede d'approvazione della legge di
bilancio, che i consiglieri della Provincia di Bolzano dovranno valersi del
potere loro riconosciuto dall'art. 73 dello Statuto, che é stato invocato nei
riguardi della legge regionale 3 marzo 1958, n. 4, senza fondamento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
respinge
il ricorso di cui in epigrafe, proposto dal Presidente della Provincia di
Bolzano avverso la legge della Regione Trentino-Alto Adige 3 marzo 1958, n. 4,
relativa alla "sottoscrizione di obbligazioni della Finanziaria Industrie
Regionali Società per azioni - Trento".
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 26 febbraio 1959.
Tomaso PERASSI - Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco
PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Mario BRACCI
- Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI –
Antonio MANCA - Aldo SANDULLI.
Depositata
in cancelleria il 9 marzo 1959.