SENTENZA N. 143
ANNO 2010
Commento alla decisione di
Giovanna Perniciaro
La censura della Corte sul cumulo dei mandati
(per gentile
concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge
della Regione siciliana 20 marzo 1951 n. 29 (Elezione dei Deputati all’Assemblea regionale siciliana), come modificata dalla legge della Regione siciliana 5
dicembre 2007 n. 22 (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità
dei deputati regionali) promosso dal Tribunale di Palermo, nel procedimento
vertente tra A.R. e G.A. ed altri, con ordinanza del 23 gennaio 2009 iscritta
al n. 185 del registro ordinanze 2009 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di A. R., di G. A. e della Regione
siciliana;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Antonio Catalioto per A. R., Mario
Caldarera e Grazia Gringeri
per G.A., Michele Arcadipane e Beatrice Fiandaca per
Ritenuto in
fatto
1. – Il Tribunale ordinario di Palermo,
con ordinanza del 23 gennaio
Nel corso di un giudizio avente ad
oggetto l’accertamento dell’intervenuta decadenza di un deputato della Regione
siciliana per sopravvenuta incompatibilità, «causata dall’essere stato nominato
vice sindaco del Comune di Messina», il ricorrente ha eccepito questione di
legittimità costituzionale della legge citata, dal momento che l’omessa
previsione di detta causa di incompatibilità determinerebbe «una disparità di
trattamento con la normativa nazionale che prevede(va) tale incompatibilità,
senza che vi siano le ragioni giustificative individuate dalla giurisprudenza»
costituzionale.
L’omissione censurata, quindi,
contrasterebbe con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonché con i principi
fondamentali stabiliti dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione), e, in
particolare, dall’art. 2, comma 1, lettera c),
di detta legge.
Secondo il rimettente la questione
sarebbe rilevante, dal momento che il suo accoglimento determinerebbe una
diversa valutazione del ricorso introduttivo del giudizio. Né, stante il
divieto di interpretazione estensiva delle cause di ineleggibilità ed
incompatibilità, il risultato sarebbe «raggiungibile con un’interpretazione
costituzionalmente orientata delle norme».
La censura non sarebbe manifestamente
infondata sia in relazione ai parametri evocati dal ricorrente nel giudizio a quo (artt. 3, 51, 97 e 122 Cost.), sia
anche in relazione all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 165 del 2004, sia se si ritenga che «tale corpo
normativo disciplini direttamente i criteri della legislazione elettorale nelle
Regioni speciali, sia se tale corpo normativo si debba ritenere espressione dei
principi fondamentali dell’ordinamento ai quali anche le Regioni a statuto
speciale devono attenersi».
Il Tribunale afferma, inoltre, la
violazione dell’art. 5 dello statuto regionale, in quanto la mancata previsione
dell’incompatibilità in conseguenza delle innovazioni introdotte dalla legge 5
dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità
dei deputati regionali), potrebbe dar luogo ad «un conflitto di interessi fra
l’impegno del deputato a tutelare il bene inseparabile dell’Italia e della
Regione e quello di rappresentare gli interessi del Comune».
2. –
Inammissibili sarebbero, inoltre, le
censure formulate in relazione agli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto motivate per relationem
con rinvio agli atti di parte.
Osserva ancora
Inammissibile, e comunque infondata
sarebbe la censura sollevata in relazione all’art. 122 Cost., in assenza di
precise argomentazioni circa l’applicabilità di tale ultima disposizione
costituzionale, alla Regione siciliana.
Inoltre, l’art. 2 della legge n. 165 del
2004 non potrebbe essere parametro interposto, sia in quanto questa legge non
sarebbe applicabile alla Regione siciliana, sia a fronte delle previsioni di
incompatibilità disciplinate dallo statuto siciliano, normativa di rango
costituzionale. Infatti le cause di incompatibilità sarebbero quelle
tassativamente elencate nell’art. 3 dello statuto, da leggersi in connessione
con l’art. 9, il quale rinvia ad una legge regionale la previsione di
incompatibilità con l’ufficio di deputato regionale.
Inconferente sarebbe, poi, il parametro
di cui all’art. 5 dello statuto.
Nel merito, la difesa regionale afferma
l’infondatezza delle questioni, dal momento che
3. – E’ intervenuto G. A., resistente
nel giudizio a quo, il quale ha
eccepito, innanzitutto, l’inammissibilità della questione per «assoluta
indeterminatezza dei termini normativi» della medesima, avendo il Tribunale
censurato l’intera legge n. 29 del 1951, senza indicare le norme della medesima
sospettate di incostituzionalità.
Ulteriore profilo di inammissibilità
sarebbe costituito dalla violazione del principio di autosufficienza
dell’ordinanza di rimessione, in quanto il Tribunale, nel motivare la non
manifesta infondatezza della questione, si sarebbe limitato a rinviare ai
parametri evocati dal ricorrente.
Inammissibile sarebbe, poi, la censura
riferita all’art. 5 dello statuto, dal momento che esso riguarda la formula di
giuramento dei deputati regionali.
Analoga conclusione è prospettata in
relazione all’art. 2 della legge n. 165 del 2004, che riguarderebbe unicamente
le Regioni a statuto ordinario, mentre per
La questione prospettata sarebbe
inammissibile anche in considerazione del carattere discrezionale della materia
delle cause di incompatibilità, di modo che la pronuncia additiva richiesta dal
rimettente non sarebbe costituzionalmente obbligata.
Nell’esercizio della propria
discrezionalità, il legislatore siciliano ha ritenuto di disciplinare la
materia prevedendo l’ineleggibilità alla carica di deputato regionale dei
sindaci e degli assessori di determinati Comuni, non invece l’incompatibilità.
Ciò determinerebbe, ad avviso della parte privata, l’irrilevanza della
questione prospettata.
Infine, la parte privata osserva come tra
i principi generali dell’ordinamento che il legislatore regionale deve
rispettare non vi sarebbe quello della necessaria incompatibilità del deputato
regionale con la carica di sindaco o assessore comunale, mentre il vigente art.
65 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali) si riferirebbe all’ordinamento degli enti locali e quindi
«può interessare la posizione di sindaco od assessore, ma non la carica di
deputato regionale».
4. – È intervenuto anche A. R.,
ricorrente nel procedimento principale, per il quale la questione sollevata dal
Tribunale di Palermo sarebbe fondata.
L’interveniente fa presente che,
anteriormente alle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 22 del 2007,
l’ufficio di deputato regionale era incompatibile con la carica di sindaco o di
assessore di Comuni con popolazione superiore a 40 mila abitanti in forza del
combinato disposto dall’art. 8, comma 1, n. 4, e dall’art. 62, comma 3, della
legge regionale n. 29 del 1951. Solo la riforma del 2007 avrebbe rimosso tale
causa di incompatibilità.
Benché nella materia in questione
La legge n. 165 del 2004, di attuazione
dell’art. 122 Cost., ha – tra l’altro – individuato fra i principi fondamentali
quello secondo cui la disciplina delle incompatibilità deve essere applicata
alle cause di ineleggibilità sopravvenute «in caso di conflitto tra le funzioni
svolte dal Presidente o dagli altri componenti della Giunta regionale o dai
consiglieri regionali e altre situazioni o cariche, comprese quelle elettive,
suscettibile, anche in relazione a peculiari condizioni delle regioni, di
compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ovvero il
libero espletamento della carica elettiva».
La legislazione siciliana, avendo
abrogato la preesistente causa di incompatibilità, determinerebbe un privilegio
nei confronti dei deputati regionali, in difetto di quelle particolari
situazioni ambientali cui la costante giurisprudenza costituzionale ha
subordinato la possibilità di introdurre discipline differenziate rispetto a
quella nazionale: anzi, la più recente legislazione siciliana avrebbe eliminato
questa causa di incompatibilità nel momento in cui ha mantenuto quale causa di
ineleggibilità la carica di sindaco o assessore di Comune della Regione con
popolazione superiore a 20 mila abitanti (così addirittura abbassando il
precedente limite, che era fissato a 40 mila abitanti).
5. – In prossimità dell’udienza pubblica
A.R. ha depositato una memoria nella quale replica analiticamente alle
eccezioni di inammissibilità sollevate dalla controparte.
In primo luogo, sarebbe inesistente la
prospettata indeterminatezza della questione, dal momento che l’ordinanza
indicherebbe in modo chiaro sia il petitum, cioè l’incompatibilità del deputato regionale che
sia anche assessore di un ente locale, sia la causa petendi, cioè la situazione di
conflitto tra le due cariche.
Inoltre, si precisa che è censurata la
legge regionale n. 29 del 1951 così come successivamente modificata dalla legge
regionale n. 22 del 2007, «talché l’indagine è ben circoscritta al solo art. 1
di cui si compone la legge di riforma».
Anche l’eccezione di inammissibilità per
violazione del principio di autosufficienza dell’ordinanza di rimessione
sarebbe infondata, dal momento che l’atto introduttivo del giudizio
presenterebbe tutti i requisiti richiesti dall’art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
Analoga conclusione varrebbe per
l’eccepito difetto di motivazione sulla rilevanza, dal momento che il Tribunale
avrebbe puntualmente argomentato la sussistenza di tale requisito. Sarebbe,
inoltre, evidente l’interesse del ricorrente all’accoglimento della questione.
Quanto al mancato tentativo di fornire
un’interpretazione conforme a Costituzione della legge censurata, il Tribunale
avrebbe motivato sul punto, rilevando che ciò non sarebbe possibile, stante il
divieto di interpretare in modo estensivo le cause di ineleggibilità e
incompatibilità.
Infondata sarebbe, altresì, l’eccezione
di inammissibilità per essere l’ordinanza motivata per relationem. Il rimettente, infatti,
nel richiamare i parametri evocati dal ricorrente nel giudizio principale, non
rinvia ad altri atti, ma alla stessa ordinanza di rimessione ove i detti
parametri sono stati riportati.
In ordine alla eccepita inammissibilità
della pronuncia additiva sollecitata dal giudice a quo, si osserva come l’intervento della Corte si limiterebbe a
ripristinare la disciplina previgente.
Nel merito, si rileva che, pur essendo
il legislatore siciliano titolare di potestà normativa primaria nella materia,
nella specie mancherebbero quelle situazioni particolari, esclusive del
territorio della Regione che sole giustificherebbero norme derogatorie del
divieto di cumulo tra le cariche in questione.
6. – In prossimità dell’udienza pubblica
G.A. ha depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire le difese svolte
nell’atto di intervento, sostiene l’inammissibilità del tentativo del
ricorrente nel giudizio a quo di
integrare i termini normativi della questione prospettata dal Tribunale,
individuando disposizioni diverse da quelle censurate dal rimettente.
La parte privata afferma, inoltre, che
la questione, per come formulata dal giudice a quo, sarebbe volta a censurare un’omissione legislativa e perciò
sarebbe inammissibile.
Ulteriore profilo di inammissibilità
deriverebbe dal petitum formulato dal Tribunale, il quale
consisterebbe nella richiesta alla Corte di una pronuncia manipolativa con
effetti aggiuntivi, pur in presenza di una riserva di legge. Una scelta del
genere nel settore elettorale sarebbe riservata alla discrezionalità del
legislatore, al quale spetterebbe di individuare il regime normativo più
appropriato e proporzionato, che potrebbe consistere non solo nel configurare
una causa di incompatibilità, ma anche nel prevedere l’obbligo di astenersi o
di dichiarare l’esistenza di un conflitto di interessi.
La difesa della parte privata contesta
poi che il Tribunale ritenga direttamente applicabili alla Regione siciliana
l’art. 122 Cost. e la legge n. 165 del 2004, i quali, invece, si riferirebbero
soltanto alle Regioni a statuto ordinario.
Infine, nella memoria si ribadisce l’inconferenza dell’art. 5 dello statuto, evocato quale
parametro dal rimettente.
Considerato
in diritto
1. – Il Tribunale di Palermo dubita
della legittimità costituzionale della legge della Regione siciliana 20 marzo
1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all’Assemblea regionale siciliana), «così
come modificata dalla legge regionale n. 22 del 2007, nella parte in cui non
prevede l’incompatibilità del deputato regionale che sia anche assessore di un
Comune» di grandi dimensioni. Ciò in riferimento agli artt. 3, 51, 97, 122
della Costituzione e all’art. 5 del r.
d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana).
La suddetta legge 5 dicembre 2007, n.
22, (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati
regionali) ha, infatti, eliminato la precedente previsione della
incompatibilità della carica di deputato regionale con l’ufficio di sindaco o
di assessore nei Comuni più popolosi della Regione.
Ciò sarebbe in contrasto con gli artt. 3
e 51 Cost. in relazione al principio di eguaglianza, nella importante materia
della accessibilità alle cariche elettive, dal momento che determinerebbe una
disparità di trattamento rispetto alle altre Regioni, tenute ad una sostanziale
uniformità secondo la costante giurisprudenza di questa Corte. Contrasterebbe,
inoltre, con l’art. 122 Cost. e i principi espressi dalla legge 2 luglio 2004,
n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della
Costituzione) e, in particolare, dall’art. 2, comma 1, lettera c) di detta legge «sia che si ritenga
che tale corpo normativo disciplini direttamente i criteri» della legislazione
elettorale anche delle Regioni a statuto speciale, sia che si ritengano tali
norme espressione di principi generali dell’ordinamento cui anche tali Regioni
devono attenersi.
Al tempo stesso, la possibilità di
svolgere contemporaneamente le funzioni di consigliere regionale e di
amministratore locale in un Comune avente una significativa popolazione
contrasterebbe con il principio costituzionale del buon andamento della
pubblica amministrazione, in quanto non impedirebbe il verificarsi del
conflitto di interessi ravvisabile nel contemporaneo esercizio di funzioni
legislative e politiche nell’Assemblea regionale e di gestione in un ente
locale, che sotto molti profili risente delle scelte operate dalla Regione.
Sarebbe infine violato anche l’art. 5
dello statuto regionale, poiché la mancata previsione dell’incompatibilità tra
la carica di deputato dell’Assemblea regionale e quella di assessore di un
popoloso Comune darebbe luogo ad «un conflitto di interessi fra l’impegno del
deputato a tutelare il bene inseparabile dell’Italia e della Regione e quello
di rappresentare gli interessi del Comune».
2. – La questione è ammissibile, essendo
infondate le molteplici eccezioni di inammissibilità sollevate dalle difese
della Regione siciliana e del resistente nel giudizio principale.
2.1 – Innanzitutto, si eccepisce che le
censure formulate dal rimettente avrebbero ad oggetto l’intera legge regionale
n. 29 del 1951, senza che siano specificamente individuate le norme sospettate
di incostituzionalità. Ciò comporterebbe l’assoluta indeterminatezza dei
termini normativi della questione e dunque l’inammissibilità della medesima.
È ben vero che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, l’impugnazione di un’intera legge o corpo normativo,
senza che siano precisate le disposizioni censurate, «risulta inficiata da
genericità ed eterogeneità tali da determinare l’inammissibilità della
questione così sollevata» (sentenze n. 235 del 2009,
n. 372 del 2008).
Ciò in quanto la genericità delle censure non consente l’individuazione della
questione oggetto dello scrutinio di costituzionalità. Tuttavia, sono considerate
ammissibili le impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative
omogenee e tutte coinvolte nelle censure, ovvero allorché sia possibile
individuare con chiarezza le norme censurate.
Nel caso oggetto del presente giudizio è
palese che il giudice a quo non si è
riferito genericamente alla legge regionale n. 29 del 1951, ma ha censurato
questa legge «come modificata dalla legge regionale n. 22 del 2007, nella parte
in cui non prevede l’incompatibilità del deputato regionale che sia anche assessore
di un Comune». D’altra parte, la legge regionale n. 22 del 2007 è
specificamente volta ad innovare le previgenti norme in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali.
Conseguentemente, benché non siano state
nominativamente indicate dal rimettente, le disposizioni censurate sono
certamente identificabili in quelle che disciplinano le cause di
incompatibilità all’ufficio di deputato regionale.
2.2. – La difesa della Regione ha,
inoltre, eccepito l’inammissibilità della questione per «carenza di descrizione
della fattispecie oggetto del giudizio a
quo».
In realtà, il Tribunale di Palermo
nell’ordinanza di rimessione ha dato conto, per quanto in modo sintetico, della
fattispecie al suo esame, riferendo che il giudizio è promosso da un candidato
non eletto e che ha ad oggetto l’accertamento dell’intervenuta decadenza di un
deputato regionale dalla sua carica per sopravvenuta incompatibilità
conseguente alla nomina del medesimo a vice-sindaco del Comune di Messina.
Riferisce, inoltre, il giudice a quo che
il ricorrente ha eccepito l’illegittimità costituzionale della legge reg. n. 29
del 1951, come modificata dalla legge reg. n. 22 del
Gli elementi di fatto riportati dal
giudice a quo, per quanto scarni,
appaiono sufficienti a consentire alla Corte una valutazione della rilevanza
della questione, di tal che anche tale eccezione deve essere rigettata.
2.3. – Destituita di fondamento appare,
altresì, l’eccezione di inammissibilità, formulata sia dalla difesa regionale,
sia dalla parte resistente nel giudizio principale, in ragione della
motivazione solo indiretta dell’ordinanza, poiché svolta per relationem agli scritti difensivi
delle parti. Anzitutto, il rimettente, prima di affermare la non manifesta
infondatezza della questione «in relazione ai parametri invocati dal
ricorrente, da intendersi qui integralmente trascritti e a cui espressamente si
rinvia per brevità», ha sintetizzato le relative motivazioni, di modo che le
argomentazioni a sostegno delle censure risultano chiaramente dalla stessa
ordinanza di rimessione, senza rinvio ad atti ad essa esterni.
Inoltre, ai parametri individuati dal
ricorrente il Tribunale ne aggiunge altri, motivandoli specificamente e
formulando distinte censure.
2.4. – Del pari infondata è l’eccezione,
formulata dalla Regione, di inammissibilità delle questioni per omesso
tentativo di interpretazione conforme a Costituzione.
In realtà, il giudice a quo si fa espressamente carico di tale
onere, ma esclude in modo non implausibile che sia
possibile addivenire ad «un’interpretazione costituzionalmente orientata delle
norme, visto il divieto di interpretare in modo estensivo le cause di
ineleggibilità e incompatibilità».
2.5. –
Anche tale eccezione deve essere
rigettata, dal momento che il Tribunale, pur se in modo sintetico, fornisce una
motivazione sufficiente sul punto, là dove lamenta la violazione dell’art. 2
della legge n. 165 del 2004 quale norma interposta all’art. 122 Cost., sia se «
si ritenga che tale corpo normativo (art. 122 Cost. ed art. 2, comma 1, lettera
c, della legge n. 165 del 2004)
disciplini direttamente i criteri di legislazione sulla materia elettorale
anche delle Regioni a statuto speciale, sia se tale corpo normativo si debba
ritenere espressione dei principi fondamentali dell’ordinamento ai quali anche
le Regioni a statuto speciale devono attenersi nel disciplinare una materia
comunque assegnata alla loro autonomia».
3. – In via preliminare alla considerazione
del merito della questione posta, appare opportuno richiamare le recenti
modificazioni operate dal legislatore siciliano in tema di incompatibilità dei
consiglieri regionali.
Anteriormente alle modifiche introdotte
nel 2007, la legge regionale n. 29 del 1951 (che era già stata oggetto, nel
corso del tempo, di numerosi interventi di modifica) prevedeva all’art. 8,
comma 1, alinea 4, che fossero ineleggibili alla carica di deputato regionale
«i Sindaci e gli Assessori dei Comuni con popolazione superiore a 40 mila
abitanti o che siano capoluoghi di Provincia regionale o sedi delle attuali
Amministrazioni straordinarie delle Province, nonché i Presidenti e gli
Assessori di dette amministrazioni». Al tempo stesso, il comma 3 dell’art. 62
della medesima legge prevedeva che «l’ufficio di deputato regionale è
incompatibile con gli uffici e con gli impieghi» indicati – tra l’altro – nel
comma 1 dell’art. 8.
La legge regionale n. 22 del 2007,
all’originario scopo di uniformare la disciplina regionale di ineleggibilità e
incompatibilità dei deputati regionali a quella dettata per i componenti del
Parlamento (come emerge dai lavori preparatori di questa legge), ha modificato
le cause di ineleggibilità previste dall’art. 8 della legge reg. n. 29 del 1951
e ha introdotto un capo Capo III concernente
specificamente la disciplina delle incompatibilità, mentre ha fatto venir meno
il precedente parallelismo tra ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità,
avendo abrogato, tramite l’art. 1, comma 6, lettera a), l’art. 62 della legge regionale n. 29 del 1951 (il parallelismo, invece, continua ad essere
previsto dal comma 2 del nuovo art. 10-quinquies
per alcune specifiche cause di ineleggibilità sopravvenuta).
A seguito di tali modifiche, per quanto
interessa gli amministratori locali, sono ineleggibili a deputato regionale:
«a) i presidenti e gli assessori delle province regionali; b) i sindaci e gli
assessori dei comuni, compresi nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a 20 mila abitanti, secondo i dati ufficiali dell’ultimo censimento
generale della popolazione».
Al tempo stesso, essendo stato abrogato
l’art. 62, la successiva assunzione di questi incarichi amministrativi locali
da parte di un deputato regionale non comporta più incompatibilità.
Successivamente all’ordinanza di rimessione, la legge regionale n. 29 del 1951 è
stata ulteriormente modificata dalla legge regionale 10 luglio 2009, n. 8 (Norme sulle ineleggibilità ed
incompatibilità dei deputati regionali), con cui si è inciso sulla disciplina
del decorso del termine per esercitare il diritto di opzione nell’ipotesi in
cui l’incompatibilità sia stata accertata in sede giudiziale, e si è stabilito
che le nuove disposizioni si applicano anche ai giudizi in corso al momento
dell’entrata in vigore della nuova disciplina (art. 10-sexies della legge n. 29 del 1951).
4. – Nel merito, la questione è fondata.
4.1 – La potestà legislativa della
Regione siciliana in materia elettorale differisce da quella delle Regioni
ordinarie, dal momento che essa, ai sensi dell’art. 3, primo comma, e dell’art.
9, terzo comma, dello statuto speciale (sostituiti ad opera dell’art. 1 della
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 recante «Disposizioni concernenti
l’elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a Statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano»), è titolare in materia di potestà
legislativa di tipo primario, la quale deve peraltro svolgersi in armonia con
Questa Corte, attraverso una costante
giurisprudenza, non di rado relativa a leggi della stessa Regione siciliana, ha
affermato che l’esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni in
ambiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la ineleggibilità
e la incompatibilità alle cariche elettive incontra necessariamente il limite
del rispetto del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia
dall’art. 51 Cost. In quest’ambito, di recente, la sentenza n. 288 del
2007 ha affermato che «questa Corte in specifico riferimento alla potestà
legislativa esclusiva della Regione siciliana in tema di ineleggibilità ed
incompatibilità dei consiglieri degli enti locali (di cui agli artt. 14,
lettera o, e 15, terzo comma, dello
statuto) ha in molte occasioni affermato che “la disciplina regionale d’accesso
alle cariche elettive deve essere strettamente conforme ai principi della
legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in tutto il
territorio nazionale discendente dall’identità di interessi che Comuni e
Province rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, quale che sia
E, benché
Infatti, proprio il principio di cui
all’art. 51 Cost. svolge «il ruolo di garanzia generale di un diritto politico
fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità
(ex art. 2 della Costituzione)»
(sentenze n. 25
del 2008, n.
288 del 2007 e n. 539 del 1990).
La giurisprudenza costituzionale ha, peraltro,
più volte precisato che il riconoscimento di tali limiti non vuol dire
disconoscere la potestà legislativa primaria di cui è titolare la Regione, ma
significa tutelare il fondamentale diritto di elettorato passivo, trattandosi
«di un diritto che, essendo intangibile nel suo contenuto di valore, può essere
unicamente disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al
fine di realizzare altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e
generali, senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,
qualunque sia la Regione o il luogo di appartenenza» (cfr. ex plurimis sentenza n. 235 del
1988).
Pertanto, nell’esercizio di una
competenza legislativa come quella prevista dallo statuto siciliano, si possono
anche diversificare le cause di
ineleggibilità e incompatibilità, ma occorre che ciò avvenga sulla base di
«condizioni peculiari locali», che quindi «debbono essere congruamente e
ragionevolmente apprezzati[e] dal legislatore siciliano» (sentenza n. 276 del
1997).
Né questa conclusione muta se la
legislazione regionale – come nel caso in esame – tende ad ampliare (e non a
ridurre) per una categoria di soggetti il diritto di elettorato passivo
rispetto alle regole vigenti in generale, dal momento che anche una disciplina di questo tipo comprime
indirettamente gli analoghi diritti di altri soggetti interessati.
In tal senso si sono pronunciate la sentenza n. 84 del
1994, relativa ad un’ipotesi di soppressione di una fattispecie di
ineleggibilità alla carica di deputato regionale, prevista invece sia per i
membri del Parlamento, sia per i consiglieri regionali nelle Regioni a statuto
ordinario, e la sentenza
n. 463 del 1992, relativa alla mancata previsione di un’ipotesi di ineleggibilità
alla carica di consigliere comunale.
In entrambi questi casi (aventi ad
oggetto leggi della Regione siciliana)
4.2. – Non vi è dubbio che la legge
regionale n. 22 del 2007, abrogando l’art. 62 della legge regionale n. 29 del
1951 ed in particolare la previsione della incompatibilità sopravvenuta per
avere il deputato regionale assunto durante il suo mandato l’incarico di
sindaco o di assessore comunale, ha posto in essere (senza che fosse palesata
alcuna specifica ragione) una disciplina che si allontana da una linea di
tendenza ben radicata nell’ordinamento giuridico.
Nella previgente legislazione statale
relativa alla incompatibilità dei consiglieri delle Regioni ad autonomia
ordinaria era previsto che «l’ufficio di consigliere regionale fosse
incompatibile con quello …. di presidente e di assessore di Giunta provinciale
e di sindaco e di assessore di comuni compresi nella Regione» e che queste
incompatibilità fossero rilevabili anche se successive all’elezione al
Consiglio regionale (artt. 6 e 7, terzo comma, della legge 17 febbraio 1968,
n.108, recante «Norme per le elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a
statuto normale»). Anche la successiva legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in
materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale), dispone che «le
cariche di presidente e di assessore di Giunta provinciale, di sindaco e di
assessore dei comuni compresi nel territorio della Regione, sono incompatibili
con la carica di consigliere regionale» e che l’effetto di decadenza si produce
in presenza di cause di incompatibilità «sia che esistano al momento della
elezione sia che sopravvengano ad essa» (artt. 4, primo comma, e 6, secondo
comma, della legge n. 154 del 1981, la quale è stata abrogata dall’art. 274 del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali», facendosi espressamente «salve le
disposizioni previste per i consiglieri regionali»).
Dunque, per tale legge il cumulo degli
uffici rileva come causa di incompatibilità anche nel caso in cui esso sia
sopravvenuto all’elezione, imponendo di esercitare l’opzione in favore di una
delle due cariche ricoperte.
Anche il vigente d.lgs. n. 267 del 2000,
nel disciplinare le cause ostative al cumulo delle cariche elettive, prevede
non solo la incompatibilità con l’ufficio di consigliere regionale dei
presidenti ed assessori provinciali e dei sindaci ed assessori di un Comune
compreso nel territorio regionale, ma anche che «le cause di incompatibilità,
sia che esistano al momento della elezione, sia che sopravvengano ad essa,
importano la decadenza dalle predette cariche» (artt. 65, comma 1, e 68, comma
2).
È altrettanto vero, tuttavia, che una
simile scelta normativa va apprezzata con riferimento al processo, attivatosi
nelle Regioni ordinarie, di allentamento della rigida disciplina unitaria del
regime di ineleggibilità ed incompatibilità dei consiglieri regionali,
originato dalla revisione dell’art. 122 Cost. e concretamente avviato
dall’indirizzo legislativo che ne è seguito.
Infatti, la legge n. 165 del 2004, con
cui si è posta in essere la disciplina statale di cornice, relativa, tra
l’altro, alle cause di ineleggibilità ed incompatibilità che qui interessano,
lascia ampio spazio, salvo talune ipotesi più analitiche, ad una articolazione,
da parte del legislatore regionale, delle concrete fattispecie rilevanti: esse,
man mano che le Regioni ordinarie legifereranno, sono destinate a trovare
applicazione in luogo di quanto previsto dalla legge n. 154 del 1981, che
continua nel frattempo a spiegare efficacia, in virtù del principio di
continuità dell’ordinamento giuridico (ordinanze n. 223 del 2003
e n. 383 del
2002).
È evidente che
Tra tali principi, assume rilievo il
vincolo di configurare, a certe condizioni, le ineleggibilità sopravvenute come
cause di incompatibilità. L’art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 165 del 2004 stabilisce, infatti, che debba
applicarsi la disciplina delle incompatibilità alle cause di ineleggibilità
sopravvenute alle elezioni, «qualora ricorrano» casi di conflitto fra le
funzioni dei consiglieri regionali «e altre situazioni o cariche, comprese
quelle elettive, suscettibili, anche in relazione a peculiari condizioni delle
Regioni, di compromettere il buon andamento e l’imparzialità
dell’amministrazione ovvero il libero espletamento della carica elettiva»
(artt. 2, comma 1, lettera c, e 3,
comma 1, lettera a, di detta legge).
Ciò che emerge dalla legislazione
nazionale relativa alle Regioni ordinarie è, dunque, la previsione del
parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di ineleggibilità
sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la
libertà nell’esercizio della carica di consigliere, o comunque i principi
espressi dall’art. 97 Cost. con riguardo all’operato della pubblica
amministrazione.
Non si tratta, pertanto, di applicare un
principio fondamentale – tipico di una materia legislativa ripartita – ad una
Regione dotata di potestà legislativa primaria, ma di dedurre, anche dalla
ripetizione nella legge n. 165 del 2004 del principio secondo cui il
consigliere regionale non può assumere durante il proprio mandato alcuni uffici
che gli avrebbero precluso la eleggibilità, l’esistenza di una situazione
contrastante con gli artt. 3 e 51 Cost.
Né a queste conclusioni si oppongono nei
lavori preparatori della legge n. 22 del 2007, ragioni speciali o esclusive
della realtà siciliana che possano giustificare l’adozione di una disciplina
diversa rispetto a quella posta a livello nazionale.
4.3.
– Pertanto,
Ciò
posto, va rilevato che, in base all’art. 8 della legge regionale n. 29 del
1951, non sono eleggibili a deputato
regionale i sindaci e gli assessori dei Comuni, compresi nel territorio della
Regione, con popolazione superiore a 20 mila abitanti, secondo i dati ufficiali
dell’ultimo censimento generale della popolazione.
Resta allora da verificare se, nel caso in esame, il cumulo tra l’ufficio regionale e quello locale sia suscettibile di compromettere il libero espletamento della carica o comunque i principi tutelati dall’art. 97 Cost., giacché, in tal caso, illegittimamente il legislatore siciliano avrebbe omesso di assicurare il parallelismo tra cause di ineleggibilità e cause di incompatibilità verificatesi dopo l’elezione a deputato regionale.
Questa Corte ha già avuto modo di ritenere, sia pure in linea di principio, contrario all’art. 97 Cost. il predetto cumulo delle cariche.
Infatti nella sentenza n. 201 del
2003 – sia pure con riferimento all’ipotesi speculare prevista dall’art. 65
del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali), il quale configura l’incompatibilità dei sindaci e degli
assessori alla carica di consigliere regionale – si è affermato che tale
disposizione esprime il principio secondo cui esistono «ragioni che ostano
all’unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore comunale e
di consigliere regionale e nella necessità conseguente che la legge predisponga
cause di incompatibilità idonee a evitare le ripercussioni che da tale unione
possano derivare sulla distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle
istituzioni locali e, in ultima istanza, sull’efficienza e sull’imparzialità
delle funzioni, secondo quella che è la ratio delle incompatibilità,
riconducibile ai principi indicati in generale nell’art. 97, primo comma, della
Costituzione (sentenze n. 97 del 1991
e n. 5 del 1978).
In sintesi: il co-esercizio delle cariche in
questione è, a quei fini, in linea di massima, da escludere».
Dunque, questa Corte ha individuato
l’esistenza di un divieto di cumulo di cariche ove ciò si ripercuota
negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni ed ha affermato che
tale principio trova fondamento costituzionale nell’art. 97 Cost. (su tale
fondamento delle cause di incompatibilità, si vedano, altresì, le sentenze n. 44 del 1997 e
n. 235 del 1988).
Nella citata pronuncia (sentenza n. 201 del
2003), peraltro,
Nel medesimo modo, potrà stimarsi non
difforme dall’art. 97 Cost. la corrispondente previsione che si impone, in
virtù del principio del parallelismo sopra richiamato, con riguardo alla
speculare causa di incompatibilità.
Dunque, il combinato disposto degli art.
3, 51 e 97 Cost. impone alla Regione siciliana di introdurre a motivo di
incompatibilità all’ufficio di deputato regionale la sopravvenuta ricorrenza
della causa di ineleggibilità della carica di sindaco e di assessore, con
riferimento ai soli Comuni con popolazione superiore alla soglia di ventimila
abitanti.
4.4. – Come agevolmente deducibile da
quanto appena osservato, la dichiarazione di incostituzionalità della omessa
previsione della causa di incompatibilità in esame non può ritenersi preclusa
dall’essere la materia riservata alla discrezionalità del legislatore, come
eccepito dalla parte privata resistente nel giudizio a quo, giacché il limite dimensionale cui si rapporta l’operatività
della causa di incompatibilità discende direttamente ed univocamente
dall’assetto normativo vigente nella Regione siciliana.
Nel caso in esame,
Questa Corte dà semplicemente attuazione
al principio sopra individuato, che impone di configurare l’incompatibilità
nelle medesime ipotesi ed entro gli stessi limiti in cui la legge regionale
prevede una causa di ineleggibilità.
Di conseguenza deve essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale della legge regionale n. 29 del 1951, nella
parte in cui non prevede l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale
e la sopravvenuta carica di sindaco o assessore di un Comune, compreso nel
territorio della Regione, con popolazione superiore a ventimila abitanti.
5. – Restano assorbite le ulteriori
censure formulate dal rimettente.
per questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della
Regione siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all’Assemblea
regionale siciliana), così come modificata dalla legge regionale 5 dicembre
2007, n. 22 (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità dei
deputati regionali), nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra
l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore
di un Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione superiore
a ventimila abitanti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile
2010.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in