SENTENZA N. 259
ANNO 2009
Commento alla
decisione di
Paola Torretta
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
signori:
-
Francesco AMIRANTE Presidente
-
Ugo DE
SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
-
Gaetano SILVESTRI ”
-
Maria Rita SAULLE ”
-
Giuseppe TESAURO ”
-
Paolo Maria NAPOLITANO ”
-
Giuseppe FRIGO ”
-
Alessandro CRISCUOLO ”
-
Paolo GROSSI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt.
23 e 87 del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi
recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), promosso dal Consiglio
di giustizia amministrativa per
Visto l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Udito nella camera di consiglio del 23
settembre 2009 il Giudice relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ordinanza depositata il
29 maggio 2008 il Consiglio di giustizia amministrativa per
1.1. – Il rimettente premette di essere
investito di un ricorso in appello proposto dal sig. R.M.S.C.
contro l'Ufficio elettorale centrale nazionale per l'elezione della Camera dei
deputati per l'anno 2006, insediato presso
Il giudice a quo riferisce che, con la sentenza impugnata, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia ha dichiarato inammissibile per difetto
di giurisdizione il ricorso proposto dal sig. R.M.S.C.
per l'annullamento: a) del
provvedimento del 7 marzo 2006, con il quale l'Ufficio
centrale circoscrizionale per l'elezione della Camera dei deputati per l'anno
2006, circoscrizione 11a Emilia-Romagna, ha disposto la
cancellazione del candidato R.M.S.C. dalla lista
Forza Italia, in ragione della mancata presentazione del documento contenente
la dichiarazione di accettazione della candidatura; b) del provvedimento dell'8 marzo 2006, con cui lo stesso Ufficio
centrale circoscrizionale ha confermato la cancellazione del candidato in
questione dalla lista Forza Italia; c)
del provvedimento del 12 marzo 2006, con cui l'Ufficio elettorale centrale
nazionale per l'elezione della Camera dei deputati per l'anno 2006, insediato
presso
Secondo il giudice di primo grado
– precisa il rimettente – sarebbe rinvenibile, nel sistema delineato dal d.P.R. n. 361 del 1957, un esplicito riparto delle
attribuzioni tra l'Ufficio centrale nazionale (al quale sarebbe riservato il
giudizio sull'ammissione delle liste e dei candidati) e le Camere chiamate a
pronunciarsi sui reclami relativi alla fase dello scrutinio (art. 87),
riconoscendo al primo natura di sezione specializzata
del giudice ordinario, chiamata a pronunciarsi su «“posizioni giuridiche
fondamentali […] che hanno rilievo nella fase preparatoria delle elezioni”
analogamente al giudizio dell'Ufficio centrale per il referendum istituito
presso
Sulla base di detta
argomentazione, il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha escluso
«l'appartenenza della questione alla cognizione del giudice amministrativo» e
l'esistenza, nella materia in oggetto, di «un vuoto di tutela giurisdizionale».
Con i motivi di appello il
ricorrente ha contestato le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo
grado in merito alla natura «“paragiurisdizionale” (o ibrida)» del procedimento
svolto davanti all'Ufficio elettorale centrale nazionale, nonché l'asserita
insussistenza di un vuoto di tutela giurisdizionale, ricordando che
L'appellante ha chiesto inoltre che venisse sollevata questione di
legittimità costituzionale degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 361 del 1957, per violazione degli
artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, e 113
Cost., ed ha riproposto, nel merito, il complesso delle censure dedotte in
primo grado.
Nel giudizio di appello ha
svolto intervento ad adiuvandum
l'associazione politica “
1.2. – Il Consiglio di giustizia
amministrativa per
Secondo il giudice a quo, occorre in primo luogo «prendere
atto della linea interpretativa della Corte Suprema di cassazione sulla materia
e, nel contempo, della definizione restrittiva dei poteri assegnati – in tale
ambito – dall'art. 66 Cost. e dall'art. 87 t.u. delle elezioni della Camera,
assunta di recente, in più riprese dalla Giunta delle elezioni presso
Muovendo da siffatti
orientamenti, il rimettente ritiene che le norme di cui agli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, «nella parte in cui non assicurano
nessuna tutela giurisdizionale (quanto meno, con connotati di effettività)
delle posizioni soggettive lese dai provvedimenti di esclusione dal
procedimento elettorale, emessi dall'Ufficio elettorale centrale nazionale»,
non si sottraggano al sospetto di legittimità costituzionale sollevato
dall'appellante. In particolare, come si è detto, sarebbero violati gli artt.
3, 51, primo comma, 24, primo comma, 103, primo comma,
113 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
1.3. – Il Consiglio di giustizia
amministrativa sottolinea, inoltre, come la suddetta questione di legittimità
costituzionale assuma rilievo nel giudizio a
quo «per via della natura dell'interesse di cui è lamentata lesione», che
deve annoverarsi fra le posizioni di interesse legittimo, secondo i criteri di
riparto individuati dalla Corte di cassazione
nell'ambito delle elezioni amministrative.
Il rimettente reputa irrilevante, ai fini
della sussistenza dell'interesse all'impugnazione, l'avvenuto scioglimento
delle Camere e la conseguente indizione dei nuovi comizi elettorali, in quanto
la sollevata questione attiene «alla effettività della
tutela» e la sfera degli interessi legittimi è «suscettibile di riparazione,
quanto meno sotto il profilo del risarcimento del danno ingiusto,
indipendentemente dalla circostanza che la relativa domanda sia stata o meno
azionata nel presente giudizio».
1.4. – In ordine alla presunta natura «paragiurisdizionale» dell'Ufficio
elettorale centrale nazionale e dei relativi provvedimenti, il Consiglio di
giustizia amministrativa contesta l'assimilazione, operata dal giudice di primo
grado, dei provvedimenti del suddetto Ufficio elettorale a quelli di volontaria
giurisdizione, rilevando che quest'ultima presuppone la sussistenza «a livello
ordinamentale» della «strutturazione giurisdizionale della funzione assegnata»,
mentre non è sufficiente che il soggetto o i soggetti chiamati a costituire
l'organo appartengano all'ordine giudiziario.
Secondo il rimettente, «al di
fuori di tale investitura», l'Ufficio elettorale centrale svolge «funzioni
amministrative e gli atti da esso posti in essere non possono qualificarsi
altrimenti (neppure sub specie di
atti di volontaria giurisdizione)». D'altra parte – aggiunge il giudice a quo – è questo l'orientamento della
Corte di cassazione, la quale fonda le sue affermazioni, in merito al difetto assoluto
di giurisdizione, sull'autodichia delle Camere e
sull'interpretazione estensiva dell'art. 87 del d.P.R.
n. 361 del 1957.
Il Consiglio di giustizia
amministrativa ritiene che l'accostamento ai provvedimenti di volontaria
giurisdizione, operato dal giudice di primo grado, sia dettato dall'esigenza di
trovare valide argomentazioni a sostegno dell'asserita «chiusura del sistema»,
«a fronte di un complesso normativo che solo una interpretazione
fortemente espansiva può indurre a ritenere applicabile anche alla fase
preparatoria del procedimento elettorale».
In proposito, il giudice a quo ricorda come
Il rimettente osserva che né la
sentenza impugnata del Tribunale amministrativo regionale né le decisioni delle
suddette Giunte di Camera e Senato contengono argomenti convincenti per
avallare la natura giurisdizionale (o paragiurisdizionale) dell'Ufficio in
questione e dei suoi atti. D'altra parte, come già detto,
Inoltre, riconoscendo natura
giurisdizionale (o paragiurisdizionale) all'Ufficio elettorale centrale
nazionale, il giudice di primo grado – sempre secondo il rimettente – avrebbe
«perso di vista» la difficoltà di configurare, da un punto di vista
organizzativo, l'Ufficio stesso quale sezione specializzata della Corte di cassazione e non avrebbe considerato il disposto
dell'art. 102, secondo comma, Cost., che vieta l'istituzione di giudici speciali.
In definitiva, il Consiglio di
giustizia amministrativa ritiene che gli atti dell'Ufficio elettorale centrale
nazionale abbiano natura amministrativa, «e ciò, tanto che riguardino il
procedimento in senso stretto quanto che si risolvano, nella fase preparatoria,
in un arresto procedimentale, senza che sul punto possa avere efficacia
vincolante il differente opinamento della Giunta del
Senato (espresso, peraltro, in forma dubitativa)».
1.5. – Il giudice a quo si interroga altresì sull'efficacia
vincolante delle decisioni con le quali le Giunte delle elezioni delle due
Camere si sono spogliate di ogni cognizione sugli atti preparatori da cui è
derivata l'esclusione di un candidato o di una lista dal procedimento.
Dopo aver ricordato alcune
argomentazioni utilizzate dalle due Giunte, il rimettente conclude rilevando
che le suddette decisioni sono vincolanti per l'interprete «certamente, in
punto di fatto», dal momento che la reiterazione, da parte della Corte di cassazione, dell'affermazione relativa al difetto
assoluto di giurisdizione (sull'argomento della sostanziale tutela delle
posizioni soggettive rimessa alle stesse Camere, attraverso le rispettive
Giunte delle elezioni), «è destinata a rimanere mera petizione di principio,
che evidenzia, ma non risolve il problema della irrimediabilità (per assoluta
mancanza di tutela) della lesione di posizioni soggettive costituzionalmente
garantite, in una fase che, esterna al procedimento in senso stretto, vede
muoversi un organo amministrativo […], senza controllo alcuno sulla legittimità
dei suoi atti, né da parte degli organi di giustizia amministrativa (deputati,
per legge, al controllo di legittimità), né da parte dei rami del Parlamento di
cui (per costruzione teorica) sarebbe organo».
1.6. – Per quanto sopra detto,
il Consiglio di giustizia amministrativa ritiene che, nel caso di specie,
assuma particolare rilievo l'orientamento già espresso dal medesimo Consiglio
con l'ordinanza cautelare 6 aprile 2006, n. 218 (emessa su appello avverso il
provvedimento che, proprio nel giudizio a
quo, aveva pronunciato il giudice di primo grado denegando la
giurisdizione). Con l'ordinanza richiamata, è stata riconosciuta la natura
amministrativa del provvedimento di esclusione dal procedimento elettorale
nazionale ed è stata affermata la giurisdizione, in materia, del giudice
amministrativo.
Tuttavia, è lo stesso rimettente
a ricordare che il suddetto arresto, in punto di giurisdizione, non ha avuto
fin qui alcun seguito (fatta eccezione per una recente decisione del Consiglio
di Stato, sez. V, ordinanza 1° aprile 2008, n. 1744) e che l'orientamento della
Corte di cassazione rimane «univoco ed irremovibile». Il giudice a quo dichiara dunque di voler aderire
alle indicazioni della Suprema Corte, ma conclude nel senso dell'impossibilità
di rinvenire, nel sistema delineato dagli artt. 23 e 87 del d.P.R.
n. 361 del 1957, «una disposizione, anche implicita, che assicuri, al candidato
escluso dal procedimento elettorale, un'azione a tutela della posizione giuridica
lesa dal provvedimento dell'Ufficio elettorale centrale nazionale».
In particolare, il Consiglio di
giustizia amministrativa, pur riconoscendo come non possa escludersi un
mutamento della posizione interpretativa delle Giunte delle elezioni, prende
atto dell'estrema improbabilità che ciò avvenga e dell'inesistenza di un
giudice che possa risolvere il problema, poiché, «quale che sia la tipologia di
conflitto che, per tale verso, viene a determinarsi, fra Cassazione e Giunte,
non sembra che
Tutto ciò, a detta del giudice a quo, avvalora il dubbio di
illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 87 del d.P.R.
n. 361 del
L'asserita lesione sarebbe
«irragionevole ed immotivata» a fronte della natura amministrativa dell'organo
cui è rimesso il potere di determinare l'arresto procedimentale e della
differente posizione nella quale vengono a trovarsi gli aspiranti a cariche
elettive, nell'ambito delle elezioni amministrative, con violazione degli artt.
3, 103 e 113 Cost., dal momento che le norme censurate «sottraggono al giudice
naturale il controllo sulla legittimità della lesione dell'interesse legittimo
senza che di ciò si rinvenga giustificazione nella formula dell'art. 66 Cost.,
la quale non ricomprende, nel proprio ambito, il controllo sulle posizioni di
soggetti esclusi per motivi procedimentali».
Gli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, inoltre, risulterebbero in
contrasto anche con l'art. 117 Cost., in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, «che
imprime valore costituzionale all'esigenza di effettività della tutela
giurisdizionale».
2. − Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, è intervenuto in giudizio, prospettando l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale.
2.1. – Preliminarmente, la
difesa erariale ricorda come il tema della giurisdizione nella materia in
oggetto sia stato ripetutamente affrontato dai giudici ordinari e
amministrativi, «con la formazione di un orientamento giurisprudenziale pressoché
consolidato».
Secondo l'interveniente, anche a
voler prescindere da tale orientamento, occorre considerare che «nel
procedimento elettorale l'Amministrazione non dispone di alcuna discrezionalità
per cui, assumendo la posizione degli interessati (per es. dei candidati o
aspiranti tali) consistenza di diritto soggettivo, sarebbe comunque da
escludere la giurisdizione del giudice amministrativo invocata dall'ordinanza
di rinvio». Del resto, non si rinviene nell'ordinamento «una clausola
attributiva in modo specifico della giurisdizione esclusiva al riguardo».
Il Presidente del Consiglio
rileva inoltre come
Muovendo da tale rilievo, la
difesa erariale contesta la tesi secondo cui il procedimento elettorale
andrebbe scisso in due fasi tra loro del tutto autonome (quella di
presentazione e ammissione delle liste e quella, successiva all'insediamento
delle sezioni elettorali, riguardante le vere e proprie operazioni di voto): la
prima soggetta all'ordinario sindacato del giudice amministrativo, la seconda
riservata agli organi interni delle Assemblee parlamentari. Al contrario, «le
due fasi sono in rapporto di logica presupposizione, nel senso che la prima
condiziona la seconda e, di conseguenza, agli organi interni delle Assemblee
Parlamentari non può che competere ex
art. 66 Cost. la verifica dell'intero procedimento a partire dalla convocazione
dei comizi elettorali; diversamente opinando, il giudice amministrativo inciderebbe
con le proprie decisioni sui soggetti partecipanti alla competizione
elettorale, e quindi sulla stessa composizione delle Assemblee parlamentari».
In definitiva, l'interveniente
ritiene che l'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 si
riferisca «a tutte le possibili questioni insorte durante il procedimento
elettorale e non soltanto a quelle relative alla sussistenza in capo agli
eletti dei requisiti soggettivi richiesti dalla normativa vigente in materia di
eleggibilità e di incompatibilità dei parlamentari».
2.2. – La difesa erariale non
condivide l'ulteriore assunto del rimettente secondo cui le più recenti
decisioni delle Giunte delle elezioni della Camera e del Senato, unitamente
all'ordinanza n.
117 del 2006 della Corte costituzionale, avrebbero determinato un vuoto di
tutela giurisdizionale. In proposito, si sottolinea come
In particolare, rileva il
Presidente del Consiglio, con le decisioni da ultimo citate
2.3. – La difesa erariale
conclude sostenendo che le norme censurate «appaiono conformi ai principi
costituzionali», in quanto «assicurano al procedimento elettorale preparatorio
strumenti di tutela delle posizioni soggettive dei candidati e delle liste,
attraverso l'opposizione ed i ricorsi all'Ufficio centrale elettorale
nazionale, le cui decisioni devono definirsi “provvisorie”, in quanto ogni
determinazione definitiva spetta alla giunta parlamentare in veste di organo
giurisdizionale».
In questo modo sarebbe
assicurato un «equilibrato contemperamento» tra i diritti dei candidati e
l'esigenza di assicurare la celerità del procedimento elettorale e la stabilità
del suo esito.
Considerato in diritto
1. – Con ordinanza depositata il
29 maggio 2008 il Consiglio di giustizia amministrativa per
2. – La questione è inammissibile.
2.1. – Gli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 configurano un sistema di tutela
delle situazioni giuridiche dei candidati all'elezione della Camera dei
deputati (ma uguale disciplina vale anche per quella del Senato della
Repubblica) articolato in due momenti fondamentali: il primo, di natura
amministrativa, consiste nel diritto del candidato di ricorrere, contro le
decisioni dell'Ufficio centrale circoscrizionale, all'Ufficio centrale
nazionale; il secondo, di natura giurisdizionale, nel quale spetta alla stessa
Camera il «giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale,
su tutti i reclami presentati agli Uffici delle singole sezioni elettorali o
all'Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente».
2.2. – La natura amministrativa
dei controlli effettuati dall'Ufficio circoscrizionale e da quello centrale è
stata affermata da questa Corte con giurisprudenza univoca, sul rilievo che la
collocazione di detti organi presso le Corti d'appello e
La natura giurisdizionale del
controllo sui titoli di ammissione dei suoi componenti, attribuito in via
esclusiva, con riferimento ai parlamentari, a ciascuna Camera ai sensi
dell'art. 66 Cost., è pacificamente riconosciuta, nelle ipotesi di
contestazioni, dalla dottrina e dalla giurisprudenza, «quale unica eccezione al
sistema generale di tutela giurisdizionale in materia di elezioni» (sentenza n. 113 del
1993).
2.3. – Una giurisprudenza
costante e uniforme della Corte di cassazione ha
escluso la giurisdizione del giudice ordinario, come di ogni altro giudice,
anche sul procedimento elettorale preparatorio, ritenendo gli uffici elettorali
di cui sopra «organi straordinari, temporanei e decentrati, di quelle stesse
Camere legislative alla cui formazione concorrono, svolgendo una funzione
contingente e strumentale, destinata ad essere controllata o assorbita da quella
delle stesse Camere, una volta queste costituite» (Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza 31 luglio 1967, n. 2036; conformi, ex plurimis, sezioni unite civili,
sentenze 9 giugno 1997, n. 5135; 22 marzo 1999, n. 172; 6 aprile 2006, n. 8118
e n. 8119; 8 aprile 2008, n. 9151, n. 9152 e n. 9153).
2.4. – A partire dalla XIII
Legislatura,
3. – Dal quadro normativo e giurisprudenziale
esposto non deriva la conclusione, cui è giunto invece il rimettente, che vi
sia nell'ordinamento un vuoto di tutela delle situazioni giuridiche soggettive
nel procedimento elettorale preparatorio delle elezioni della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica. Il giudice competente in materia è
stato, infatti, individuato nello stesso organo parlamentare dal giudice
supremo del riparto delle giurisdizioni, che, a norma della Costituzione (art.
111, ottavo comma) e delle leggi vigenti, è
La circostanza che
L'attuale situazione di
incertezza sul giudice competente a conoscere dei ricorsi
avverso gli atti degli Uffici elettorali deriva da una divergenza
interpretativa delle disposizioni vigenti, che può e deve essere risolta con
gli strumenti giurisdizionali, comuni e costituzionali, esistenti. Né
In definitiva, non siamo in
presenza di un vuoto di tutela dipendente da una carenza normativa incolmabile
con gli ordinari strumenti ermeneutici e processuali, ma di una controversia
interpretativa, che può essere considerata una circostanza contingente e
accidentale non riferibile alla norma in sé e che, pertanto, non dà luogo ad un
problema di costituzionalità (tra le pronunce recenti, ordinanza n. 385
del 2008).
4. – Non si può condividere,
d'altra parte, la prospettazione del rimettente, che
qualifica interessi legittimi – la cui tutela spetta, in linea di principio,
alla giurisdizione amministrativa – le situazioni giuridiche soggettive che
vengono in rilievo nel procedimento elettorale preparatorio.
Lo stesso giudice dichiara che
le norme censurate lederebbero il diritto di elettorato passivo (art. 51, primo
comma, Cost.) e quindi esplicitamente riconosce che le questioni attinenti le
candidature, che vengono ammesse o respinte dagli uffici competenti, nel
procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto soggettivo,
tutelato per di più da una norma costituzionale, come tale rientrante, in linea
di principio, nella giurisdizione del giudice ordinario. In tal senso si è
orientata la giurisprudenza di legittimità, che ha statuito appartenere alla
giurisdizione ordinaria la cognizione delle controversie che, pur sorte nel
procedimento elettorale preparatorio, coinvolgono il diritto a prendere parte
al procedimento medesimo (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite civili,
sentenza 22 gennaio 2002, n. 717).
Da quanto sopra rilevato segue,
come logica conseguenza, che la cognizione delle controversie che abbiano ad
oggetto il diritto di un candidato a partecipare ad una competizione elettorale
potrebbe essere attribuita al giudice amministrativo solo a titolo di
giurisdizione esclusiva. E difatti l'art. 44 della legge 18 giugno 2009 n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonché in materia di processo civile) ha delegato il Governo ad introdurre,
entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge stessa, «la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie
concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per
il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la
previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la
risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti
organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle
elezioni».
Se quindi l'introduzione di un
nuovo caso di giurisdizione esclusiva può essere effettuata solo da una legge –
come prescrive l'art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei principi e
dei limiti fissati dalla sentenza n. 204 del
2004 di questa Corte – risulta inammissibile il petitum posto dal giudice
rimettente, che si risolve nella sostanza, per le ragioni illustrate prima,
nella richiesta a questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza additiva,
tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una scelta legislativa non
costituzionalmente obbligata.
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 23 e 87 del decreto del Presidente della Repubblica
30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del
testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei
deputati), sollevata – in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 51, primo comma, 103, primo comma, 113 e 117
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 – dal Consiglio di
giustizia amministrativa per
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 5 ottobre 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE,
Presidente
Gaetano SILVESTRI,
Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in
Cancelleria il 19 ottobre 2009.