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Lara Trucco

Ammissibilità delle liste elettorali: un chiarimento "una volta per tutte"?*

 

1. Al di là della sua innegabile valenza “politica”, su cui non s’intende qui ulteriormente indugiare [1], il caso originato dalla riammissione con ordinanza emessa dal Consiglio di Stato, in sede cautelare, di una lista in precedenza esclusa [2] – potrebbe davvero costituire  l’occasione per fare chiarezza  – secondo il perentorio auspicio del Viminale – “una volta per tutte”su una questione collegata alla più generale problematica della c.d. “verifica dei poteri” [3], ovvero sia la “verifica dei titoli di ammissione” o, come altrimenti definiti, “atti preparatori” alle elezioni [4].

Se, infatti, può osservarsi come lo sviluppo istituzionale italiano sia stato per lungo tempo egemonizzato dalla considerazione dell’art. 66 Cost. come di una norma riguardante l’intero procedimento elettorale, dandosi per scontata la necessità di (continuare a) salvaguardare la prerogativa parlamentare in questione in nome dell’incondizionata tutela dell’autonomia e indipendenza delle Camere, più di recente, di questo stesso postulato, si è cominciato a porre in dubbio l’assoluta validità, con riferimento almeno alla “fase preparatoria” di verifica appunto dei “titoli di ammissione”. Così, già con riferimento al contenzioso elettorale della tornata elettorale del 2006, poteva ricavarsi [5] un quadro giurisprudenziale nel complesso oscillante ed incerto, se certamente non con riguardo al punto di approdo, costituito, nella maggioranza dei casi, dal riconoscimento del difetto assoluto di giurisdizione da parte dei giudici in materia [6], quanto meno in relazione alle rispettive aree d’intervento e conseguentemente ai reciproci rapporti tra gli organi di garanzia elettorale.

In particolare, sembravano emergere tre diversi approcci:

- uno, maggioritario, fatto proprio dalla Corte di cassazione, che, nell’affermare «la natura amministrativa degli atti degli Uffici elettorali circoscrizionali e centrali», sulla base di una lettura ampia dell’art. 66 Cost., confermava la spettanza esclusiva alle Camere del potere di sindacare la regolarità e la validità degli atti «pertinenti all’intera sequenza procedimentale che dalla presentazione delle liste conduce alla proclamazione degli eletti», comprese le «ricusazioni pronunciate ai sensi dell’art. 22» del T.U. elettorale[7];

- una posizione similare, ma contrassegnata da qualche implicita riserva, del TAR Lazio, in cui, pur non negando l’estensione della verifica dei poteri di ciascuna Camera all’accertamento della legittimità di tutte le operazioni elettorali, il giudice amministrativo teneva a sottolineare comunque le caratteristiche di imparzialità e di indipendenza degli uffici elettorali [8];

- ed infine una terza prospettiva (fino ad allora del tutto minoritaria), esemplarmente abbracciata da una decisione del TAR Catania [9], che, discostandosi decisamente dall’orientamento giurisprudenziale tradizionale, concludeva a favore della spettanza in via esclusiva agli Uffici elettorali del potere di decidere il contenzioso riguardante il «procedimento elettorale preparatorio».

Il giudice amministrativo siciliano perveniva ad una simile conclusione, ponendo particolare attenzione, sotto un profilo “oggettivo”, all’analisi del dato normativo, al fine di dimostrare il mancato conforto, da parte delle fonti di disciplina della materia, della competenza delle Camere anche nelle fasi precedenti la votazione. A ciò si accompagnava poi la valorizzazione del profilo “soggettivo”, consistente nel riconoscimento dell’idoneità degli uffici elettorali a fornire la più adeguata garanzia del corretto svolgimento del procedimento e degli interessi ivi coinvolti (v. infra § 4).

 

2. È noto come tradizionalmente l’ambito della “verifica dei poteri” parlamentare sia giunto a ricomprendere l’intero arco del procedimento elettorale in base ad una peculiare interpretazione dell’art. 66 Cost., cui si collega la ricostruzione della natura degli organi preposti alla verifica e dei loro atti come meramente “amministrativi” [10].

Più in generale, è prevalsa l’idea della necessità di (continuare a) salvaguardare la prerogativa parlamentare in questione – unitariamente intesa – in nome della necessaria autonomia e indipendenza [11]  (cercando semmai di assecondarne la progressiva “giurisdizionalizzazione”, anche introducendo, sin dove possibile, talune garanzie [12], secondo, peraltro, quanto del tutto indirettamente suggerito dalla Corte costituzionale [13]). Sul versante giurisprudenziale ciò si manifestato attraverso l’idea «che le posizioni soggettive fondamentali che hanno rilievo (…) [non erano] prive di tutela nel disegno costituzionale», e la “prassi” degli organi giurisdizionali [14], di mettersi da parte, declinando, pressoché tutti, la propria competenza a favore di quella degli organi parlamentari.

Se pure non mancato chi, nel corso del tempo, alla luce dei limiti e delle contraddizioni che la “verifica dei poteri” andava palesando, nonché in base alle ragioni originarie dell’istituto, ha auspicato il ripensamento dell’intero sistema delle competenze in materia [15], era evidente che, in una situazione apparentemente così irrigidita, un segnale di cambiamento nella direzione di qualche autoriduzione dello spazio politico in sede di verifica dei poteri sarebbe potuto provenire solo dalle stesse Camere.

Così è stato: nella seduta del 9 ottobre 1996, la Giunta delle elezioni della Camera ha ritenuto, «al di fuori, naturalmente, da ipotesi di broglio o di dolo», «escluse dall’ambito di competenza della Giunta le questioni inerenti le ricusazioni di liste e candidature operate dagli organi elettorali, dal momento che il vizio dedotto riguarda un momento della fase preliminare del procedimento elettorale rimesso alla cognizione di organi appositi, e i cui effetti non hanno rilievo nella successiva fase della votazione, se non sulla base di argomentazioni ipotetiche in fatto o di considerazioni di mera legittimità riguardanti il procedimento», mentre, nella seduta del 21 settembre 1999, anche la Giunta del Senato ha considerato «assai dubbio che la competenza degli organi parlamentari si estenda ai ricorsi afferenti la presentazione delle candidature, essendo nella medesima materia previsti dalla legge elettorale una serie di rimedi e di meccanismi di impugnazione»[16].

Tale segnale non ha mancato di riverberare i propri effetti proprio in ordine ai ricorsi avverso atti del procedimento elettorale preparatorio. Può leggersi in questo senso la vicenda legata alla questione di costituzionalità sollevata dal TAR Lazio innanzi alla Corte costituzionale (risolta dalla Corte con l’ord. n. 512 del 2000 nel senso della “manifesta inammissibilità”) in cui il giudice amministrativo aveva denunziato la mancanza di previsioni normative favorevoli alla «possibilità di azione giudiziaria» nei confronti di una «decisione emessa dall’Ufficio centrale nazionale sull’opposizione proposta contro il provvedimento del Ministero dell’interno di ricusazione di un contrassegno elettorale presentato per le elezioni politiche». Mentre più di recente è stata la stessa Corte costituzionale a prendersi a cuore la situazione, rilevando incidentalmente (stante la sua incompetenza a «risolvere conflitti negativi (o positivi) di giurisdizione (art. 362 cod. proc. civ.)»), il rischio di mancanza di tutele nella fase preparatoria al voto, col considerare la posizione assunta in materia dalla Camere alla stregua di una «“definitiva dichiarazione di volontà”, declinatoria della sua giurisdizione» in materia (così nell’ord. n. 117 del 2006). Si noti inoltre come lo “spunto” offerto dalla Corte sia stato colto dal TAR Campania per giustificare la sua eventuale «remissione della questione di costituzionalità per violazione del diritto di difesa alla Corte delle Leggi», se «il recente orientamento assunto dagli organi parlamentari nel senso di escludere la propria competenza sui ricorsi avverso atti del procedimento elettorale preparatorio» dovesse arrivare al punto da «inficiare la univocità della prassi applicativa e quindi da ingenerare un vero e proprio vuoto normativo» [17].

Tutto questo è parso insomma mettere in crisi l’equilibrio formatosi in precedenza, per la preoccupazione indotta dal timore di un vuoto assoluto di giurisdizione nella “fase preparatoria” delle elezioni [18], sì da indurre gli stessi organi giurisdizionali a guardare verso  una «prospettiva di ampliamento della natura giurisdizionale del controllo» all’esterno delle Camere (cfr. infra §3 [19]).

 

3. In tale nuovo orizzonte, stante la peculiare posizione inerziale della Cassazione, sono stati dunque gli organi di giustizia amministrativa ad inserirsi in una traiettoria di movimento: dapprima, in via del tutto interlocutoria da parte dei TAR [20], e, quindi, nella vicenda che qui si commenta, in modo più decisivo, da parte dello stesso Consiglio di Stato nelle ordd. del 1° aprile 2008, ritenendosi che la questione portata alla sua attenzione attenesse all’ammissione delle liste  e non alla verifica dei titoli di ammissione dei componenti delle Camere. Più precisamente, nel rilevare «la questione in esame attiene non alla verifica dei titoli di ammissione dei componenti, riservata ai competenti organi delle camere, ma alla ammissione delle liste» e osservando altresì come «le controversie relative alla fase antecedente le elezioni non trov[i]no disciplina specifica» il Consiglio di Stato ha concluso ritenendo che «tali controversie, in quanto aventi ad oggetto atti amministrativi», rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo [21].

Della problematicità di tale soluzione è stata peraltro offerta subito prova dal contrasto prodottosi tra diverse giurisdizioni amministrativi. Per cui, accanto a chi si è uniformato alla decisione del Consiglio di Stato (come il TAR Umbria, che ha provveduto a riammettere per la sua Regione la lista esclusa dall’Ufficio Elettorale Regionale dell’Umbria [22]), altri ha dato segno di manifestare una certa “resistenza” (si allude alla posizione assunta dal TAR di Palermo, che, pochi giorni dopo la menzionata pronuncia del Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato (anche in Sicilia) della stessa parte ricorrente contro l’esclusione del simbolo dalla scheda elettorale, rievocando l’idea della riserva “a ciascuna Camera” “della competenza esclusiva in ordine alla verifica di legittimità di tutte le operazioni elettorali" e dunque della propria assoluta carenza di giurisdizione in materia [23]).

Come che sia, al di là delle “tradizionali” ragioni legate al tema della “verifica dei poteri”, a rendere in certo modo precario l’orientamento del Consiglio di Stato sembrerebbe militare particolarmente la mancanza di specifiche previsioni in ordine al sindacato del giudice amministrativo relativamente alla fase preparatoria del procedimento elettorale, soprattutto quando si propenda, come sembra corretto, per l’ascrizione della materia all’ambito dei “diritti soggettivi”. Sotto altro profilo poi, resta la sensazione dell’inidoneità dell’attuale processo amministrativo a soddisfare primordiali esigenze di celerità ed immediatezza in pendenza di elezioni [24].

 

4. Se si condividono questi rilievi, potrebbe riuscirne invece consentita una diversa valutazione del ruolo della delle Sezioni elettorali della Corte di cassazione «nel senso di una loro collocazione all’interno dell’ambito giurisdizionale, almeno per la parte della loro attività relativa alla risoluzione delle controversie sollevate dai ricorsi presentati [25]».

Tale strada, infatti, come s’è già avuto modo di osservare [26], presenterebbe il non trascurabile pregio di valorizzare maggiormente la fase di controllo delle operazioni preliminari, così da permettere di pervenire allo scrutinio con il quadro delle liste ormai compiutamente definito. Se così fosse, nel caso di specie, una “res giudicata” già sussisterebbe, essendo individuabile nella decisione dell’Ufficio Elettorale Centrale Nazionale dell’8 marzo 2008 [27].

Ad una simile ricostruzione si è pero, com’è noto, opposto il rifiuto di ammettere senza riserve la natura autenticamente “giurisdizionale” delle “Sezioni elettorali”della Corte di cassazione, imprescindibile perché esse possano fornire la più adeguata tutela gli interessi in campo [28] , allegandone principalmente,

-         la mancanza di terzietà ed imparzialità,

-         la carenza del contraddittorio,

-         l’inidoneità a produrre un «giudicato», nonché

-         il carattere temporaneo dell’organo

Esemplare in proposito è stata la posizione assunta[29] nel giudizio per conflitto di attribuzione all’origine dell’ord. n. 79 del 2006 contestò davanti alla Corte costituzionale siffatta idoneità, asserendo che «la verifica degli atti preparatori del processo elettorale – comprensiva del controllo in ordine alla esclusione di nuove liste – è priva di tutela giurisdizionale, essendo demandata all’Ufficio elettorale centrale nazionale, che ha natura amministrativa, e alle Camere».

Tuttavia, anche rispetto a questo versante, sembra avvertibile un qualche mutamento di prospettiva. Così, quanto alla “qualità” dell’organo, si è rilevato che «i rispettivi membri sono tutti magistrati e che essi esplicano la loro attività attraverso due gradi di giudizio risultando verosimilmente in grado di garantire la necessaria imparzialità e indipendenza, col fornire un servizio di verifica delle fasi preliminari e delle operazioni preparatorie del procedimento elettorale, che può senz’altro assimilarsi a quello svolto in sede giurisdizionale»[30].

Sul punto del contraddittorio, poi, pur consentendosi che esso non si dispieghi con quella larghezza di scansioni e di mezzi tipiche del processo ordinario, si è pero osservato come sia la stessa normativa (precisamente l’art. 22 del D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), a prescrivere che gli Uffici centrali circoscrizionali debbano riunirsi appositamente «per udire eventualmente i delegati dei candidati delle liste contestate o modificate ed ammettere nuovi documenti nonché correzioni formali e deliberare in merito». A questo riguardo. la stessa norma comproverebbe l’atteggiarsi dell’Ufficio elettorale centrale nazionale come vero e proprio organo di appello, nei confronti delle «decisioni di eliminazione di liste o di candidati», a cui i delegati di lista possono, si badi, «ricorrere» entro 48 ore dalla comunicazione [31].

Sul terzo dei profili sopra citati, riguardante l’inidoneità al «giudicato», si è affremato come il «servizio di verifica delle fasi preliminari e delle operazioni preparatorie del procedimento elettorale» possa senz’altro assimilarsi a quello svolto in sede giurisdizionale, anche se ovviamente conserva una sua propria specificità che lo colloca in un ambito atipico, suscettibile di assumere carattere e consistenza di un tertium genus comparationis, posto tra la funzione amministrativa e quella giurisdizionale in senso stretto, da cui peraltro mutua i rispettivi tratti distintivi configurandosi in definitiva alla stregua di un’attività formalmente amministrativa, ma nella sostanza giurisdizionale o, quanto meno, paragiurisdizionale» [32].

Sembra sia stato però l’ultimo dei profili critici sovra ricordati, relativo alla “precarietà” dell’organo, ad aver maggiormente pesato sul mancato riconoscimento della natura «giudiziale» degli Uffici elettorali, se sol si rammenta come sia stata la stessa Corte costituzionale, nell’ordinanza n. 216 del 1972, a ritenere che gli Uffici elettorali circoscrizionali per l’elezione dei Consigli regionali non potessero essere considerabili alla stregua di «giudici», difettando in essi sia i necessari requisiti oggettivi, dal momento che le funzioni esercitate avrebbero costituito semplicemente una sottofase di «un complesso procedimento al quale, nel suo insieme, non avrebbe potuto in alcun modo riconoscersi natura giurisdizionale né a questa assimilabile»; sia gli altrettanto imprescindibili requisiti soggettivi, trattandosi di organi temporanei, che, «a differenza da quanto per regola generale avviene per gli organi giurisdizionali, ordinari o speciali che siano (…) constano di un numero variabile di membri, rendendo impossibile l’identificazione degli uffici elettorali con l’“ente” presso il quale vengono di volta in volta costituiti, e conseguentemente impedendo di considerarli come «istituzionalmente incardinati nel potere giurisdizionale dello Stato».

Ora, anche a voler tacere della diversità di fattispecie (esulante dalle elezioni politiche), non si può mancare di considerare come la successiva evoluzione abbia reso meno “robusto” questo tipo di argomentazione, dal momento che la Corte costituzionale non ha poi manifestato alcun dubbio circa la natura «giurisdizionale» dell’Ufficio centrale per il referendum (cfr. ord. n. 343 del 2003), organo sulla cui fisionomia è indubitabilmente calcata quella dell’Ufficio elettorale nazionale, e che, al pari di quest’ultimo, viene per così dire «attivato» in particolari occasioni «procedimentali» ai sensi dell’art. 12 della legge n. 352 del 1970 «presso la Corte di Cassazione».

 

5. La conclusione della vicenda che ha suggerito queste rapide osservazioni è, nel momento in cui scrive, nelle mani delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, essendo esse state adite dall’Avvocatura dello Stato, su impulso del Ministero dell’Interno, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione [33], sì che la pronuncia del TAR Lazio (sul merito della questione sulla quale esso si è visto censurare in sede di appello il proprio diniego di sospensiva) potrebbe persino presentare un interesse relativo nel caso fosse “sovrastata” dalla decisione della Cassazione [34].

Certo, la Cassazione potrebbe decidere di (continuare a) sbarrare ogni possibile intervento da parte di organi che non siano le stesse Camere, sancendo così il mantenimento dello status quo. Ma anche questa soluzione foriera di non trascurabili interrogativi di rilievo istituzionale di fronte alla constatazione che l’«evoluzione dei modelli costituzionali in tema di verifica dei poteri sembra essere generalmente diretta verso un progressivo abbandono di quella che è stata la soluzione tradizionalmente più diffusa, consistente nell’attribuzione allo stesso Parlamento del giudizio sui titoli di ammissione dei propri componenti» a tutto vantaggio di organi diversi, per lo più “giurisdizionali” (nel senso tecnico del termine) [35]. Sicché il mantenimento di tale soluzione si porrebbe in netta controtendenza rispetto a quanto avviene nelle maggiori democrazie europee, tanto da indurre lo stesso OSCE, nel rapporto riguardante le elezioni politiche italiane del 2006, a sottolineare l’opportunità di prevedere «measures to provide for impartial and timely resolution of electoral disputes, including the possibilità of an appeal to a court», «Notwithstanding the constitutional basis for the existing complaint procedure» [36].

Da questo punto di vista, alle Sezioni Unite è dunque offerta un’occasione tanto imprevedibile quanto favorevole per convincersi ad abbracciare la soluzione consistente nel configurare la natura a tutti gli effetti “giurisdizionale” degli “uffici elettorali” e la loro esclusiva competenza a giudicare sulla “verifica dei titoli di ammissione”[37], alla stregua peraltro di quanto suggerito dalla giurisprudenza amministrativa [38], nel pieno rispetto di quanto consentito dal quadro costituzionale e normativo vigente e sviluppandone anzi le potenzialità democratiche e garantiste.