SENTENZA N. 138
Commento alla
decisione di
Daniele Chinni
Processo
costituzionale e illegittimità consequenziale
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
-
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4,
comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio
2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed attività bionaturali
ed esercizio delle attività dei centri benessere), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17 aprile 2008, depositato in cancelleria il 28 aprile 2008
ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2008.
Visto
l’atto di costituzione della
Regione Emilia-Romagna;
udito nell’udienza pubblica del 31 marzo 2009 il Giudice
relatore
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato
Giandomenico Falcon per
Ritenuto
in fatto
1. – Con ricorso del 12 aprile 2008,
notificato alla Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, in
data 17 aprile 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, a seguito di
conforme deliberazione governativa del 1° aprile 2008, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei centri
benessere), deducendone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nonché, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), di
tutti i restanti articoli della stessa legge, in quanto ai precedenti
funzionalmente ed inscindibilmente collegati.
1.1. – Nell’atto introduttivo del
giudizio, dopo aver brevemente illustrato il contenuto dei 14 articoli che
compongono la legge regionale censurata, il ricorrente, riferito che sia il
Ministero della giustizia, sia quello della università e della ricerca sia,
infine, quello della salute hanno evidenziato gravi profili di
incostituzionalità delle disposizioni in questione, rileva che la legge della
Regione Emilia-Romagna n. 2 del 2008 sarebbe incostituzionale in quanto,
«eccedendo […] dai limiti della competenza legislativa concorrente attribuita
alla Regione dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di
professioni», contiene disposizioni che, nel loro impianto complessivo, valgono
ad individuare nuove figure professionali.
Ad avviso del ricorrente, in
particolare, detta valenza si desume: a) dall’art. 2, comma 1, lettera b), e dall’art. 7, comma 4, i quali
descrivono i compiti assegnati all’operatore di pratiche bionaturali
onde promuovere e mantenere il benessere della persona, nonché dall’art. 2,
comma 2, il quale definisce le finalità dell’azione di tale operatore; b)
dall’art. 4 che attribuisce al neoistituito Comitato
per l’esercizio di pratiche ed attività bionaturali
competenze in tema di definizione degli ambiti di attività correlati alle prime
nonché delle «modalità di esercizio del relativo percorso formativo», anche ai
fini della creazione dell’«elenco regionale delle pratiche ed attività bionaturali» e di determinazione dei «criteri di
riconoscimento degli operatori che già svolgono l’attività» da epoca anteriore
alla entrata in vigore della legge; c) dall’art. 5, il quale prevede
l’istituzione di un elenco regionale delle pratiche bionaturali,
ove possono iscriversi, verificato il possesso dei requisiti attestanti una
determinata qualificazione professionale, i predetti operatori.
Si tratta di disposizioni, prosegue il
ricorso, che, sulla scorta della giurisprudenza della Corte costituzionale,
violano il principio fondamentale secondo il quale l’individuazione delle
figure professionali, dei relativi profili, degli ordinamenti didattici e dei
titoli abilitanti, nonché l’istituzione di nuovi albi, ordini e registri sono
attività riservate allo Stato.
Né varrebbe osservare – sempre secondo
La circostanza, poi, che l’art. 1,
comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di
professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei
relativi ordini professionali), preveda la competenza regionale nella
individuazione e formazione dei profili di operatore di interesse sanitario non
riconducibili alle professioni sanitarie non avrebbe rilievo, posto che – come
già riscontrato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 300 del
2007 – il raggio di intervento degli operatori delle discipline bionaturali non sarebbe limitato alle attività di esclusivo
carattere ausiliario e servente proprie degli operatori di interesse sanitario,
potendo invece svolgere, direttamente e con una certa autonomia, pratiche
curative relative alla tutela della salute.
1.2. – Tenuto conto che le altre
disposizioni della legge impugnata sono in rapporto di inscindibile connessione
con quelle direttamente censurate, il ricorrente chiede, infine, che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale sia estesa all’intera legge.
2. – Con atto dell’8 maggio 2008 si è
costituita in giudizio
2.1. – In prossimità della data fissata
per l’udienza,
Tali attività, non rientranti fra
quelle per le quali è previsto un “ordine professionale” e che non coincidono
con le medicine non convenzionali, esulando in tal modo dalla materia tutela
della salute, appartengono, quale ambito materiale, alla competenza residuale
delle Regioni ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
È nell’esercizio di tale generale
competenza e di quella in tema di formazione professionale e di tutela dei
consumatori che
La resistente prosegue osservando che
la giurisprudenza costituzionale restrittiva in materia di professioni
(originariamente concernente esclusivamente quelle a carattere sanitario ed
estesa poi anche ad altro genere di professioni) in base alla quale la semplice
istituzione, da parte delle Regioni, di un “registro professionale” – anche là
dove la iscrizione in esso non sia condizione per l’esercizio della attività – sia
ex se individuatrice
della professione e comporti perciò la violazione dei limiti della competenza
legislativa regionale, non trovi fondamento in alcun principio statale.
Infatti, il d.lgs. n. 30 del 2006 e l’art. 2229 cod. civ. riserverebbero allo
Stato l’individuazione dei requisiti e dei titoli per l’esercizio della
professione solo in quanto essi siano necessari per detto esercizio; ove tale
vincolo non ricorra, essendo le attività in questione di fatto liberamente
svolte, non sarebbe precluso al legislatore regionale individuare queste
ultime, evidenziando, al fine di tutelarne gli utenti, chi, fra quanti le
praticano, abbia conseguito una specifica formazione.
Significativo sarebbe, al riguardo, il
fatto che il ricorrente non abbia indicato alcuna specifica norma statale che
sarebbe violata da quelle regionali.
2.2. – La difesa regionale conclude
osservando che, quale che sia l’esito del ricorso relativo alle disposizioni
riguardanti le attività bionaturali, esso non
dovrebbe pregiudicare le altre norme, contenute nella legge regionale n. 2 del
2008, aventi ad oggetto i centri benessere.
Si tratta infatti di disposizioni
indipendenti dalle precedenti e non ad esse inscindibilmente connesse, come
dimostrato dal fatto che l’art. 7, comma 1, della legge impugnata prevede che
nei centri benessere non si svolgano attività bionaturali.
La impugnazione, pertanto, della legge
n. 2 del 2008, nella parte in cui coinvolge la disciplina dei centri benessere,
sarebbe inammissibile per genericità e «difetto di censure».
Considerato
in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato, in via principale, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei centri
benessere), chiedendo, altresì, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), che la dichiarazione di illegittimità sia estesa a tutte le
restanti disposizioni di detta legge regionale, in quanto funzionalmente ed
inscindibilmente collegate alle norme impugnate.
Ad avviso del ricorrente, in
particolare, la legge censurata sarebbe in contrasto con l’art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in quanto eccederebbe i limiti della competenza
regionale nella materia, di competenza concorrente, delle professioni, violando
i principi fondamentali previsti dalla normativa statale.
2. – Prima di esaminare il merito della
presente questione di legittimità costituzionale,
3. – La questione è fondata, con
riferimento alle disposizioni contenute nel Titolo I ed a quelle del Titolo II
specificamente impugnate o la cui illegittimità deriva dalla presente
decisione.
3.1. – Riguardo alle disposizioni
contenute nel Titolo I, questa Corte ricorda, infatti, che più volte,
scrutinando disposizioni legislative regionali aventi ad oggetto la
regolamentazione di attività di tipo professionale ha affermato che «la potestà
legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve rispettare
il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni
la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con
la realtà regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad
opera dei singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale» (sentenza n. 153 del
2006, nonché, ex plurimis,
sentenze n. 57
del 2007 e n.
424 del 2006). Da ciò deriva che non è nei poteri delle Regioni dar vita a
nuove figure professionali (sentenze n. 179 del 2008
e n. 300 del
2007).
A tale considerazione di carattere
generale
3.2. – Applicando tali principi al caso
in esame, si rileva come la legge censurata sia caratterizzata dalla
individuazione – da essa, dapprima, presupposta, secondo quanto previsto
dall’art. 2, comma 2, e, quindi, specificata, secondo quanto previsto dall’art.
3 – ai fini dell’accesso allo svolgimento delle pratiche bionaturali,
di un percorso di formazione professionale, la cui concreta definizione, ai
sensi del successivo art. 4, commi 4 e 5, dovrà avvenire tramite deliberazione
della Giunta regionale, assunta su proposta del Comitato regionale per
l’esercizio di pratiche ed attività bionaturali,
istituito ai sensi del comma 1 del citato art. 4 della medesima legge regionale
n. 2 del 2008. Tale deliberazione deve anche tener conto dei diversi ambiti ai
quali sono correlate le singole pratiche, al fine di valorizzarne le
specificità in sede di formazione dei rispettivi operatori.
Il successivo art. 5 prevede, a sua
volta, l’istituzione dell’elenco regionale delle pratiche bionaturali,
suddiviso in due sezioni. Nella sezione a)
sono iscritte le scuole di formazione professionale e nella sezione b) sono iscritti, suddivisi nelle
sottosezioni relative ad ogni specializzazione, gli operatori delle suddette
pratiche. A regime, questi ultimi per ottenere tale iscrizione debbono essere
in possesso – secondo quanto testualmente prevede il comma 3 dell’art. 5 –
«dell’attestato di qualifica rilasciato dalle scuole di cui al comma 2», cioè
da quelle inserite nella ricordata sezione a)
dell’elenco regionale in questione.
Va, infine, considerato, in ciò
smentendo un’affermazione difensiva della Regione, che lo svolgimento delle
attività in questione da parte di soggetti non dotati dei titoli professionali
previsti dalla legge censurata non è privo di effetti. Infatti non solo il
successivo art. 9, nel disciplinare i requisiti per l’apertura e la gestione
dei «Centri benessere», prevede che l’esercizio delle attività ivi prestate,
fra le quali sono quelle relative a «tecniche e pratiche bionaturali»
(art. 9, comma 1, lettera b), è
riservato a chi sia in possesso dei titoli professionali e di studio previsti,
fra l’altro, «dalla presente legge», ma l’art. 12, al comma 1, lettera b), provvede persino a punire con
sanzioni amministrative pecuniarie la condotta di chi, gestendo un centro
benessere, consenta che uno o più dei trattamenti presso di esso erogati siano
eseguiti da persone prive «dei requisiti professionali richiesti».
3.3. – È, pertanto, indubbio che, per
effetto delle ricordate previsioni legislative, la censurata parte della legge
regionale n. 2 del 2008 della Regione Emilia-Romagna abbia quella funzione individuatrice della nuova professione che, invece, è
inibita alla potestà legislativa regionale, travalicandone i limiti.
3.4. – Né ha un qualche rilievo
indagare sul fatto che le attività riconducibili alle pratiche bionaturali esulino o meno dal settore della «tutela della
salute», così come affermato dalla difesa della Regione resistente.
Questa Corte ha, infatti, già avuto
occasione di chiarire che, «quale che sia il settore in cui una determinata
professione si esplichi, la determinazione dei principi fondamentali della
relativa disciplina spetti sempre allo Stato, nell’esercizio della propria
competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.» (sentenza n. 222 del
2008).
4. – Deve, pertanto, essere dichiarata
la illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4,
della legge regionale n. 2 del 2008 della Regione Emilia-Romagna.
4.1. – Questa pronunzia va estesa, in via
conseguenziale, sia a tutte le restanti disposizioni
legislative contenute nel Titolo I della predetta legge, stante l’inscindibile
legame funzionale sussistente fra le disposizioni direttamente impugnate e le
altre ora indicate, sia, per lo stesso motivo, all’art. 6, limitatamente alla
lettera c) del comma 2, all’art. 7,
limitatamente alla lettera b) del
comma 1, e all’art. 9, limitatamente alle parole «e dalla presente legge» con
le quali si chiude il comma 1.
5. – Il ricorso è, invece,
inammissibile per ciò che riguarda la restante parte del Titolo II.
5.1. – Il ricorrente, nella parte
conclusiva del suo atto, afferma che, poiché «le restanti disposizioni della
legge regionale in esame si pongono in inscindibile connessione con quelle
specificamente censurate, tale che senza queste ultime, le medesime restano
prive di autonoma portata normativa, si ritiene che l’illegittimità
costituzionale debba estendersi, di conseguenza, all’intero testo della legge
regionale, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 87/1953».
Al riguardo, è necessario sottolineare che il
richiamato art. 27 della legge n. 87 del 1953, nel prevedere che
Nella specie ciò non è avvenuto e, in
ogni caso, la restante parte del Titolo II dell’impugnata legge regionale
contiene una disciplina diversa, non incisa dalle censure formulate dal
ricorrente. Tali disposizioni, infatti, a differenza di quanto potrebbe
suggerire l’unità topografica, regolamentano il distinto argomento dei «Centri
benessere»: pertanto sono caratterizzate da una autonomia oggettiva rispetto
alle altre disposizioni di cui al Titolo I.
per questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi
1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e
7, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2
(Esercizio di pratiche ed attività bionaturali ed
esercizio delle attività dei centri benessere), nonché, in via conseguenziale, di tutte le restanti disposizioni
legislative contenute nel Titolo I della predetta legge, dell’art. 6,
limitatamente alla lettera c) del
comma 2, dell’art. 7, limitatamente alla lettera b) del comma 1, e dell’art. 9, limitatamente alle parole «e dalla
presente legge» con le quali si chiude il comma 1, della medesima legge;
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale di tutte le altre disposizioni legislative contenute nel Titolo
II della medesima legge della Regione Emilia-Romagna n. 2 del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4
maggio 2009.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in