Commento
alla decisione di
Alberto Roccella
Autonomie
speciali e tutela dell’ambiente
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
SENTENZA N. 378
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 e 11, 10 e 15, comma
2, della legge della Provincia autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10 (Disposizioni in materia di urbanistica,
tutela dell’ambiente, acque pubbliche, trasporti, servizi antincendio, lavori
pubblici e caccia), della legge della Provincia autonoma di Trento 6
dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni
urgenti in materia di concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche a
scopo idroelettrico, modificative dell’art. 1 bis 1 della legge provinciale 6
marzo 1998, n. 4), e dell’art. 1, commi da
1. ¾ Con ricorso notificato in data 15 febbraio 2005, depositato il successivo 22 febbraio ed iscritto al numero 26 del registro ricorsi dell’anno 2005 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 e 11, 10 e 15, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10 (Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell’ambiente, acque pubbliche, trasporti, servizi antincendio, lavori pubblici e caccia).
Più specificatamente il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato:
- l’art. 8, commi 14 e 15, della legge provinciale n. 10 del 2004, in relazione agli artt. 8, numero 5, e 9, numero 10, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); e, qualora dovesse trovare applicazione l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione), in relazione all’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della Costituzione; in entrambi i casi, in riferimento all’art. 17 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), ed agli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio);
- l’art. 9, commi 2, 3 e 11, e l’art. 10 della legge
provinciale n. 10 del
- l’art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10
del
2. ¾ L’impugnato art. 8, comma 14, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 10 del 2004 sostituisce l’art. 75 del decreto del Presidente della Giunta provinciale 26 gennaio 1987, n. 1-41/Legisl (Approvazione del testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti), prevedendo (art. 75, comma 1) che «nei casi di particolare urgenza e necessità di tutelare le risorse ambientali e la salute pubblica, la Giunta provinciale può disporre o autorizzare, anche in deroga ai piani previsti dall'art. 65, il potenziamento o l'ampliamento delle discariche esistenti per i rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi impianti e discariche, se non sussiste altra possibilità, oppure il ricorso ad altre forme di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani. Per le stesse finalità la Giunta provinciale può disporre o autorizzare il conferimento e l'esportazione dei rifiuti urbani e assimilabili in impianti localizzati fuori provincia, previa intesa, se occorre, con la Regione, la Provincia autonoma e le amministrazioni pubbliche interessate».
2.1. ¾ Il successivo comma 15 dello stesso art. 8 della legge della Provincia autonoma di Trento n. 10 del 2004 inserisce nell’art. 77 del ricordato testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, prevedendo le misure adottabili (e le relative modalità) qualora, in sede di progettazione o esecuzione di opere pubbliche o private, sia rilevata nell’area di intervento la presenza di discariche e di stoccaggi incontrollati di rifiuti, con contaminazione o meno del sito.
In particolare, l’inserito comma 1-ter del novellato art. 77 prevede che per le operazioni di messa in sicurezza dei siti in questione si prescinde dagli adempimenti previsti dagli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del 1997, concernenti il catasto, i registri di carico e scarico ed il trasporto dei rifiuti.
2.2. ¾ Il ricorrente sostiene che il comma 14 dell’impugnato art. 8 rechi deroghe agli adempimenti inderogabilmente previsti in tema di discariche di rifiuti dall’art. 17 del decreto legislativo n. 36 del 2003 (di attuazione della direttiva 99/31/CE); che il successivo comma 15 rechi deroghe agli adempimenti inderogabilmente previsti dagli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (di attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e rifiuti di imballaggi); e che entrambe le disposizioni eccedano la competenza legislativa provinciale statutariamente attribuita ai sensi degli artt. 8, numero 5, e 9, numero 10, dello statuto speciale (che attribuiscono alla Provincia autonoma, rispettivamente, potestà legislativa primaria in materia di urbanistica e concorrente in materia di igiene e sanità).
A tenere conto del disposto dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, continua peraltro il ricorrente, le disposizioni in questione sarebbero nondimeno illegittime, invadendo la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione) ed al contempo violando i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, di cui le richiamate norme dei decreti legislativi nn. 22 del 1997 e 36 del 2003 costituiscono attuazione.
3. ¾ L’impugnato art. 9 della legge della Provincia autonoma di Trento n. 10 del 2004 reca la disciplina provinciale di «attuazione della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche».
3.1. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri censura,
altresì, i commi 2 e 3 dell’art. 9, della medesima legge provinciale n. 10 del
2004, i quali dettano una disciplina difforme da quella dettata dal legislatore
statale in sede di attuazione della richiamata direttiva comunitaria, avvenuta
con d.P.R. n. 357 del 1997, come modificato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120,
recante «Regolamento recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della
fauna selvatiche», ed, in particolare, assegnano a deliberazioni della
Giunta provinciale il potere di designare autonomamente, come zone speciali di
conservazioni (ZSC), i siti di importanza comunitaria costituenti
parte della rete ecologica europea denominata “natura
Il ricorrente ritiene che queste disposizioni contrastino con l’art. 117, primo comma, della Costituzione per violazione dell’art. 4 della direttiva 92/43/CE che «sembra postulare l’elaborazione di un progetto di elenco unitario dei siti di importanza comunitaria di ciascuno Stato membro e un’unitaria gestione di questi».
La difesa erariale sostiene, poi, che l’art. 9, commi 2, 3 e 11 della legge provinciale impugnata ecceda in ogni caso dai limiti statutari delle competenze provinciali di cui all’art. 8, numeri 15 e 16, dello statuto speciale (che attribuiscono alla Provincia autonoma potestà legislativa primaria, rispettivamente, in materia di caccia e pesca e di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna).
A tenere conto del disposto dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, continua peraltro l’Avvocatura, le disposizioni in questione sarebbero nondimeno illegittime, invadendo le competenze esclusive dello Stato in materia di tutela dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione) e di disciplina dei rapporti con l’Unione europea (art. 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione).
L’attribuzione dei descritti poteri di designazione e di comunicazione ad organi regionali, secondo la tesi della difesa erariale, contrasterebbe, in particolare: con l’art. 1, comma 5, della legge n. 349 del 1986, ledendo i poteri attribuiti al Ministro dell’ambiente per l’espletamento della funzione di raccordo con l’organizzazione comunitaria; e con «l’art. 3 e ssgg.» del ricordato decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, incidendo sui compiti spettanti al Ministro dell’ambiente di designare i siti considerati ZSC con proprio decreto adottato d’intesa con la Regione o Provincia interessata e di coordinare le attività delle Regioni e delle Province autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente unitaria presso l’Unione europea, in relazione agli obblighi di comunicazione che «unitariamente incidono sull’Autorità di governo nazionale in base alla direttiva, della cui attuazione lo Stato è unitariamente responsabile».
3.2. ¾ Il ricorrente censura inoltre l’art. 10 della legge provinciale n. 10 del 2004, il quale reca disposizioni per la prima applicazione della disciplina dettata dal precedente art. 9, impugnandolo «per quanto di ragione» e prospettandone l’illegittimità in via “consequenziale” a quella dell’art. 9.
4. ¾ L’impugnato art. 15, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 10 del 2004 inserisce l’art. 1-bis 1 (recante la rubrica di «Disposizioni in materia di grandi derivazione di acqua a scopo idroelettrico») nella legge provinciale 6 marzo 1988 (recte 1998), n. 4 (Disposizioni per l’attuazione del D.P.R. 26 marzo 1977, n. 235. Istituzione dell'azienda speciale provinciale per l'energia, disciplina dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla Provincia ai sensi dell’art. 13 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della distribuzione e modificazioni alle L.P. 15 dicembre 1980, n. 38 e L.P. 13 luglio 1995, n. 7), prevedendo una articolata disciplina delle assegnazioni e dei rinnovi delle concessioni delle grandi derivazioni in questione.
4.1.
¾ Il ricorrente
ricostruisce anzitutto il complesso iter normativo della materia in
questione, ricordando:
-
che l’art. 9, numero 9, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
nell’attribuire la competenza legislativa concorrente alla Provincia autonoma
in ordine alla utilizzazione delle acque pubbliche, ha
espressamente escluso le grandi derivazioni a scopo idroelettrico;
- che l’art. 11 del decreto legislativo n. 463 del 1999, recante, ai sensi dell’art. 107 dello statuto speciale, norme di attuazione dello statuto medesimo in materia di demanio idrico e di energia idroelettrica, ha peraltro introdotto l’art. 1-bis nel d.P.R. n. 235 del 1977, recante norme di attuazione statutaria in materia di energia, il quale delega (comma 1) alle due Province autonome, a partire dal 1° gennaio 2000, l’esercizio delle funzioni statali in materia di grandi derivazioni idroelettriche e prevede (comma 16) che la relativa disciplina sia dettata dalle Province nel rispetto dei principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari;
- che la disciplina statale in materia è dettata, principalmente, dal decreto legislativo n. 79 del 1999 (di recepimento della direttiva 96/92/CE, recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), e successive modificazioni).
4.2. ¾ La difesa
erariale ricorda poi:
-
che la Commissione europea ha avviato, ai sensi dell’art. 226 del Trattato, due
procedure di infrazione (n. 1999/4902 e n. 2002/2282) riguardo alle regole di
attribuzione delle concessioni idroelettriche in Italia;
- che, in particolare, queste procedure hanno riguardato l’art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica (recte: decreto legislativo) n. 79 del 1999, il quale, a parità di condizioni tra richiedenti, stabilisce la preferenza del concessionario uscente, e l’art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, il quale prevede la preferenza, oltre che a favore del concessionario uscente, anche a favore degli enti strumentali della Provincia nonché delle aziende degli enti locali, in quanto ritenute misure restrittive della concorrenza e del mercato;
- che in tale ambito la Commissione paritetica per l’emanazione delle norme di attuazione dello statuto speciale, ex art. 107 dello statuto medesimo, sta esaminando uno schema normativo che ridisciplina la potestà legislativa della Provincia in materia di concessioni idroelettriche, anche in relazione all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
4.3. ¾ Il Presidente del Consiglio ritiene che l’impugnato
art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004, il quale detta una unilaterale ed organica disciplina della materia e
prevede che nella assegnazione delle concessioni idroelettriche non trovino più
applicazione i commi da
4.4.
¾ Il ricorrente
sostiene inoltre che la disposizione censurata, concernendo le regole di
selezione dei concessionari di grandi derivazioni idroelettriche, eccederebbe
l’ambito delle competenze statutarie della Provincia quali definite dal
richiamato art. 9, numero 9, dello statuto.
Né essa potrebbe trovare fondamento nell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 incontrando un limite nelle competenza esclusiva dello Stato in materia di concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione).
4.5. ¾ In relazione al contenuto specifico della disposizione censurata l’Avvocatura sostiene che i commi 7, 8 e 9 dell’art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotti dall’impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004, violerebbero la competenza esclusiva dello Stato in tema di concorrenza, in quanto introducono la possibilità di affidamento diretto della gestione delle grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico a società per azioni costituite dalla Provincia e partecipate nella misura minima del 49 per cento da un socio privato scelto con procedura di evidenza pubblica, realizzando in tal senso una condizione di minore apertura del mercato di settore rispetto a quella prefigurata dalla norma statale (art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, costituente principio fondamentale), la quale impone l’affidamento a seguito di procedura di gara.
Sotto questo profilo e tenuto conto dei principi affermati dalla sentenza della Corte di giustizia dell’11 gennaio 2005 nel procedimento C-26/03 in tema di affidamenti diretti, i commi 7, 8 e 9 del suddetto art. 1-bis 1, contrasterebbero pure con l’art. 117, primo comma, della Costituzione, che vincola la potestà legislativa al rispetto dell’ordinamento comunitario.
4.6. ¾ La difesa erariale ritiene poi che gli altri commi dell’art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotto dall’impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004, non terrebbero conto dell’indispensabilità di norme di attuazione per il trasferimento delle funzioni e, fermi i precedenti rilievi ad essi riferibili, anche nella prospettiva di una competenza concorrente, attinente alla materia «produzione, trasporto e distribuzione dell’energia», risulterebbero comunque non rispettosi dei principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., oltre che del comma 16 dell’art. 1-bis del D.P.R. n. 235/1977.
In particolare:
- il comma 2, lettera a), del predetto art. 1-bis 1 prevede che la concessione di grande derivazione a scopo idroelettrico possa avere una durata anche inferiore al termine massimo di anni trenta ed in tal senso contrasterebbe con il principio fondamentale della normativa nazionale di liberalizzazione del settore, espresso nell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 79 del 1999, attuativo della direttiva 96/92/CE, che fissa in trenta anni, su tutto il territorio nazionale, la durata di tali concessioni;
- i successivi
commi 12, 13 e 14 del medesimo articolo prevedono e regolano la possibilità per
la giunta provinciale di concedere discrezionalmente il rinnovo (anche senza
necessità di procedura di evidenza pubblica) ed in tal senso escluderebbero
l’applicabilità del principio fondamentale di cui all’art. 12, comma 7, del
d.lgs. n. 79 del 1999 sulla prorogabilità (su semplice iniziativa del
concessionario) delle concessioni scadute o in scadenza entro il 31 dicembre
La discrezionalità della giunta provinciale di concedere il rinnovo delle concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico prevista dagli appena ricordati commi 12, 13 e 14 dell’art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotti dall’impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004, violerebbe anche la competenza esclusiva statale in materia di rapporti con l’Unione europea (art. 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione), in quanto spetterebbe allo Stato, unitariamente responsabile nei confronti dell’Unione europea, la definizione in termini generali del possibile prolungamento delle concessioni in questione sulla base degli accordi in via di definizione con la Commissione europea a superamento delle procedure di infrazione avviate da questa.
4.7. ¾ Successivamente alla proposizione del ricorso è stata emanata la legge provinciale 6 dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico, modificative dell’art. 1-bis 1 della legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4), che è intervenuta sulla disposizione introdotta dall’impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004: sostituendone i commi 1, 6 e 12; introducendo i commi da 1-bis a 1-septies, apportando modifiche ai commi 2, lettere a), l) ed m), 3, 4, 5, 13, lettera d) e 15; abrogando i commi 14 e 16.
Per
quanto attiene al presente ricorso assumono rilievo:
- la sostituzione del comma 1
dell’art. 1-bis 1 della legge
provinciale n. 4 del
- le modifiche degli impugnati commi 2, lettera a), e 13, lettera d);
- la sostituzione dell’impugnato comma 12, il quale prevede che la Giunta provinciale può disporre il rinnovo delle concessioni sulla base delle istanze presentate dagli interessati e secondo quanto prescritto dai commi da 1-ter a 1-septies e 13;
-la abrogazione del comma 14.
4.8. ¾ Sempre successivamente alla proposizione del ricorso è poi intervenuto l’art. 1, comma 483, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), il quale ha integralmente sostituito i commi 1 e 2 dell’art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e ne ha abrogato i commi 3 e 5.
5. ¾ La Provincia autonoma di Trento si è costituita con una memoria nella quale prospetta l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, «per le ragioni che verranno esposte con separata memoria nel corso del giudizio».
6. ¾ In data 20 gennaio 2006 è stata depositata una concorde richiesta delle parti di rinvio della discussione del ricorso, in ragione della promulgazione della legge della Provincia autonoma di Trento n. 17 del 2005, recante nuova disciplina della materia in questione, e della sua impugnazione (ricorso n. 1 del 2006) da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Questa Corte, attesa la connessione oggettiva e soggettiva dei ricorsi, ha conseguentemente disposto il rinvio dell’udienza al 2 maggio 2006 al fine di consentire la trattazione unitaria delle relative questioni.
7 ¾ In prossimità dell’udienza pubblica del 2 maggio 2006 le parti hanno depositato memorie.
8. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale, sostanzialmente, ribadisce i motivi del ricorso in riferimento agli impugnati artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 ed 11, e 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
In ordine alla questione della disciplina delle grandi concessioni a scopo idroelettrico, oggetto delle disposizioni dell’impugnato art. 15, comma 2, della medesima legge provinciale n. 10 del 2004, la difesa erariale rinvia, altresì, alla memoria depositata nell’ambito del connesso giudizio avverso la legge provinciale n. 17 del 2005 (ricorso n. 1 del 2006).
9. ¾ La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, ha depositato una memoria, nella quale argomenta le proprie difese in riferimento alle censure proposte avverso gli artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 ed 11, e 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
In ordine alla censure proposte avverso l’art. 15, comma 2, della medesima legge provinciale n. 10 del 2004, la difesa provinciale sostiene che, non avendo la norma avuto applicazione (circostanza che risulterebbe da una attestazione del dirigente del Servizio Utilizzazione delle acque pubbliche depositata unitamente alla memoria) prima della sua sostituzione da parte della legge provinciale n. 17 del 2005, sarebbe cessata la materia del contendere. Quanto al merito della questione, peraltro, la resistente Provincia autonoma rinvia, anch’essa, alla memoria depositata nell’ambito del connesso giudizio sul ricorso n. 1 del 2006.
9.1. ¾ La Provincia autonoma di Trento, dopo avere ricostruito il quadro normativo, articola distintamente le difese in ordine ai due gruppi di censure, riferiti rispettivamente alla materia dei rifiuti (artt. 8, commi 14 e 15, delle legge provinciale n. 10 del 2004) ed a quella delle zone speciali di conservazione (art. 9, commi 2, 3 e 1, e art. 10 della medesima legge).
9.2.
¾ In riferimento
alla materia dei rifiuti la resistente Provincia sostiene la inammissibilità,
per genericità della formulazione, e, nel merito, la infondatezza del ricorso.
Per
quanto attiene alle censure proposte dallo Stato in riferimento all’art. 117
della Costituzione la difesa provinciale eccepisce una generale inammissibilità
determinata dalla mancata giustificazione, da parte dello Stato, delle ragioni
per le quali tale norma costituzionale dovrebbe applicarsi alla
autonomia speciale.
9.2.1. ¾ La previsione dell’impugnato art. 8, comma 14, per il quale «nei casi di particolare urgenza e necessità di tutelare le risorse ambientali e la salute pubblica, la Giunta provinciale può disporre o autorizzare, anche in deroga ai piani previsti dall’art. 65, il potenziamento o l’ampliamento delle discariche esistenti per i rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi impianti e discariche, se non sussiste altra possibilità, oppure il ricorso ad altre forme di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani» e «per le stesse finalità la Giunta provinciale può disporre o autorizzare il conferimento e l’esportazione dei rifiuti urbani e assimilabili in impianti localizzati fuori provincia, previa intesa, se occorre, con la Regione, la Provincia autonoma e le amministrazioni pubbliche interessate», secondo la resistente, prefigurerebbe una possibilità di deroga alle previsione programmatorie di smaltimento dei rifiuti urbani, assolutamente limitata a casi eccezionali e di somma urgenza e si porrebbe, quindi, su di un livello di scelte strategiche.
Tale previsione non si porrebbe contro la legislazione dello Stato, ma costituirebbe una valvola di sicurezza del sistema, una norma di chiusura del sistema di contenimento dei rifiuti per fronteggiare singoli e imprevedibili casi con strumenti di emergenza, ma sempre nel rispetto della prassi, assurta a principio della materia, del previo accordo con l’ente territoriale interessato in ipotesi di smaltimento dei rifiuti in territorio extraprovinciale.
9.2.2. ¾ La disciplina recata dall’art. 8, comma 15, dell’impugnata legge provinciale n. 10 del 2004 tenderebbe, secondo la difesa provinciale, a risolvere un problema pratico. Quello del rinvenimento, in occasione di scavi dovuti alla realizzazione di lavori, di materiali residuati.
La legge provinciale perseguirebbe lo scopo di consentire lo smaltimento in loco di rifiuti non pericolosi, senza dare luogo, a cantiere aperto, a procedure complicate e, in sostanza, delineerebbe i generici poteri già concessi ai Sindaci in materia.
La previsione non violerebbe l’art. 17 del decreto legislativo n. 36 del 2003, dato che non si tratterebbe di una nuova forma di smaltimento sostitutiva di quelle disciplinate dalla normativa statale e provinciale precedente né di una nuova specie di discarica, ma unicamente di un intervento di bonifica di un sito inquinato, peraltro subordinata a stringenti condizioni e assistita da idonee garanzie.
Neppure essa sarebbe lesiva dei principi recati dagli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del 1997, dal cui rispetto espressamente la norma provinciale impugnata dispensa le procedura di bonifica de qua, atteso che le richiamate disposizioni statali in tema di registro e di trasporto dei rifiuti non si applicherebbero comunque al caso di specie.
In sostanza la norma provinciale non avrebbe un contenuto costitutivo, quale esenzione da un obbligo derivante da legge statale, bensì si limiterebbe a certificare e a dare atto che tale obbligo non sussiste.
Sostiene, al riguardo, la Provincia autonoma che non troverebbe infatti applicazione la disciplina in materia di registro dei rifiuti, atteso che questi non vengono prodotti, ma solo rinvenuti nel sito dei lavori di scavo, e, qualora non pericolosi, vengono sistemati in sicurezza in loco, ma non smaltiti, né rimossi, né allontanati. Per le stesse ragioni, neppure si applicherebbe la normativa statale in materia di trasporto di rifiuti, dato che essi, nello specifico, non sarebbero in alcun modo trasportati. Ove peraltro ciò si verificasse, sostiene la resistente Provincia, l’attività di trasporto rientrerebbe nella disciplina statale, senza che la impugnata norma provinciale interferisca in alcun modo con essa.
9.3. ¾ In riferimento alla materia delle zone speciali di conservazione la Provincia autonoma di Trento, dopo avere ricostruito il quadro normativo e i motivi del ricorso, eccepisce, anzitutto, la inammissibilità di tutte le censure fondate sul d.P.R. n. 357 del 1997.
9.3.1. ¾ La Provincia richiama, al riguardo, la sentenza n. 425 del 1999 della Corte costituzionale, con la quale le è stato rigettato il ricorso proposto avverso il predetto regolamento governativo sul presupposto che la sua emanazione da parte dello Stato, in via sostitutiva e preventiva dell’inerzia provinciale, non ledesse la sua sfera di attribuzioni costituzionali in quanto resterebbe comunque inalterato il potere della Provincia autonoma di dare attuazione direttamente alla direttiva comunitaria e che, in tale caso, tale potere incontrerebbe i soli limiti dettati dalla legislazione dello Stato, non potendosi, al di fuori di tali limiti, ipotizzarsi un vincolo da parte di un regolamento statale della potestà normativa provinciale.
La difesa provinciale richiama, inoltre, il disposto dell’art. 11, comma 8, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), ispirato al medesimo principio del carattere cedevole dei regolamenti statali di attuazione di direttive comunitarie nelle materie di competenza legislativa regionale e provinciale.
Secondo la Provincia, oltre che inammissibili, le censure statali fondate sul d.P.R. n. 357 del 1997 sono pure infondate, dacché tali norme regolamentari non costituiscono vincolo costituzionale per la legislazione provinciale.
9.3.2. ¾ Specificamente inammissibile sarebbe, poi, la censura statale che secondo la Provincia sarebbe riferita alla violazione della competenza esclusiva in materia di ambiente ed ecosistema, in relazione agli artt. 3 e seguenti del d.P.R. n. 357 del 1997, per genericità del motivo di ricorso e mancata illustrazione delle ragioni del presunto contrasto tra tali norme e quelli provinciali impugnate.
9.3.3. ¾ In ordine alle censure statali riferite alla violazione della direttiva 92/43/CE (art. 4) e della legge n. 349 del 1986 (art. 1, comma 5), la Provincia autonoma di Trento ne eccepisce, anzitutto, l’inammissibilità, dacché proposte in relazione agli artt. 117, secondo comma, lettera a) e lettera s), della Costituzione. Secondo la difesa provinciale si tratterebbe di un parametro improprio, non riferibile alla autonomia speciale della Provincia di Trento, ed il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe argomentato le ragioni per le quali quelle norme dovrebbero applicarsi, con conseguente sua inammissibilità.
9.3.4. ¾ Nel merito tali censure sarebbero, peraltro, infondate.
9.3.5. ¾ Quanto alla violazione dell’art. 4 della direttiva comunitaria, la questione sarebbe irrilevante, atteso che per il riferimento ivi contenuto allo Stato membro avrebbe carattere neutro e non potrebbe modificare l’ordine costituzionale o statutario delle competenze, non assumendo rilievo alcuno, rispetto al diritto comunitario, i criteri interni di riparto di esse.
9.3.6. ¾ La Provincia autonoma di Trento richiama, poi, la sentenza della Corte costituzionale n. 265 del 2003, con la quale le è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il decreto ministeriale di pubblicizzazione dei siti di interesse comunitario (SIC) per la mancanza di interesse in capo alla Provincia, «in quanto il decreto non precludeva l’ulteriore esercizio del potere di individuazione dei siti rilevanti da parte della Giunta provinciale […] nelle more del completamento del procedimento comunitario».
La difesa provinciale afferma che «se per l’individuazione dei SIC lo Stato si limita a recepire le scelte regionali e a comunicarle alla Commissione, non si comprende perché non dovrebbe spettare alle Regioni anche il potere di designazione dei siti come zone speciali di conservazione, ex art. 4, par. 4, della direttiva, che è un potere a carattere sostanzialmente vincolato».
9.3.7. ¾ Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, la censura statale sarebbe infondata sotto vari aspetti.
Anzitutto, perché le norme impugnate non regolerebbero affatto i rapporti dello Stato con l’Unione europea.
Inoltre, sempre secondo la difesa provinciale, stante l’oggetto delle norme impugnate, non sussisterebbero affatto esigenze di rappresentazione unitaria delle scelte regionali presso l’Unione.
La resistente osserva che, in effetti, la decisione dell’ente territoriale di superare la conclusione negativa della valutazione d’incidenza e di realizzare comunque un piano, adottando le opportune misure compensative, rappresenta un’eventualità particolare che potrebbe riguardare una certa Regione in un qualsiasi momento. Per tale motivo, sarebbe pienamente giustificato che i rapporti con la Commissione siano tenuti direttamente dall’ente interessato, «sarebbe invece incongruo e macchinoso che gli organi competenti alla decisione dovessero parlarsi […] per interposta persona».
La Provincia autonoma osserva, pure, che nemmeno l’inapplicabile e non vincolante d.P.R. n. 357 del 1997 contiene norme contrastanti con la previsione dell’art. 9, comma 11, della legge provinciale n. 10 del 2004 né esso assegna al Ministro alcuna funzione di comunicazione in riferimento alla fattispecie regolata dall’art. 6, paragrafo 4, della direttiva comunitaria in questione.
9.3.8.
¾ Parimenti
infondata sarebbe la questione ove valutata alla luce dell’art. 1, comma 5, o
dell’art. 5 della legge n. 349 del 1986.
La prima norma, secondo la Provincia autonoma di Trento, non intenderebbe riconoscere al Ministro dell’ambiente il compito di raccordo fra Unione europea e Regioni, ma solo individuare l’apparato statale competente quando spetti allo Stato dare attuazione ad obblighi comunitari o internazionali in materia di ambiente.
La seconda norma, relativa alla materia dei parchi, non avrebbe poi alcuna pertinenza con le norme censurate.
9.3.9. ¾ La Provincia di Trento eccepisce poi la inammissibilità, per genericità della formulazione del ricorso, delle censure riferite alla violazione delle disposizioni statutarie (art. 8, comma 15 e 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)
9.3.10. ¾ Inammissibile sarebbe, infine, pure la censura proposta avverso l’art. 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
Tale norma, che il ricorrente censura in via consequenziale all’art. 9, non avrebbe infatti alcuna attinenza con gli impugnati commi 2, 3 ed 11 dello stesso art. 9. Ma detterebbe regole di attuazione di norme di principio recate in altri commi, non impugnati, del medesimo articolo. Difetterebbe, pertanto, la consequenzialità tra le censure e sarebbe impossibile dare senso alle generiche deduzioni del ricorso.
10. ¾ Con ricorso notificato il 12 gennaio 2006, depositato il successivo 18 gennaio ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi dell’anno 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato anche la legge della Provincia autonoma di Trento 6 dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico, modificative dell’art. 1 bis 1 della legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4).
11. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, anzitutto, che la competenza in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico, inizialmente esclusa dall’art. 9, n. 9, dello statuto speciale, è stata poi delegata alla Provincia autonoma di Trento dall’art. 1-bis, comma 16, secondo periodo, del d.P.R. n. 235 del 1977 (norma di attuazione statutaria), con il limite dei principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari.
Il ricorrente sostiene che detta competenza delegata abbia «in pratica» gli stessi limiti di quella riconosciuta in materia alle Regioni ordinarie dall’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sicché, escluso che gli enti di autonomia ordinaria godano di un regime di maggiore autonomia e, pertanto, esclusa l’applicabilità del disposto dell’art. 10 della medesima legge costituzionale, la competenza provinciale in materia di derivazioni idroelettriche dovrebbe essere valutate in ragione del parametro statutario.
11.1. ¾ La difesa erariale individua i principi fondamentali della legislazione statale in materia di concessioni idroelettriche nelle previsioni dell’art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 (di attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica).
Tali previsioni sarebbero inderogabili per gli enti territoriali sia perché funzionali alla liberalizzazione del mercato interno dell’energia elettrica (e pertanto attinenti alla materia della tutela della concorrenza) sia perché le concessioni idroelettriche, che interessano fiumi che attraversano più territori regionali, non potrebbero che avere disciplina unitaria.
L’Avvocatura ritiene che tali previsioni sarebbero
sostanzialmente corrispondenti a quelle dettate dall’art. 1-bis del d.P.R.
n. 235 del
L’impugnata legge provinciale n. 17 del 2005, laddove
(art. 1, comma 1) esclude l’applicazione dei commi da
11.2. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri chiarisce, poi, che anche i commi 5 e 6 del d.lgs. n. 79 del 1999, che prevedono una proroga al 31 dicembre 2010 delle concessioni in scadenza anteriormente e che la gara pubblica per l’attribuzione della concessione è indetta non oltre cinque anni prima della scadenza, detterebbero principi fondamentali della materia, atteso che l’utilizzazione di una concessione di grande derivazione comporta impegni imprenditoriali di entità notevole e che sarebbe necessario garantire spazi temporali uniformi per gli interessati alle nuove concessioni.
11.3. ¾ Il ricorrente ricorda le due procedure di infrazione (n. 1999/4902 e n. 2002/2282, richiamate pure dalla legge provinciale impugnata) avviate dalla Commissione europea, ai sensi dell’art. 226 del Trattato, riguardo alle regole di attribuzione delle concessioni idroelettriche in Italia, per il diritto di preferenza a favore del concessionario uscente e, nella Regione Trentino-Alto Adige, a favore delle aziende elettriche delle Province e degli enti locali. E che, «per neutralizzare le contestazioni» nell’art. 1, commi 483 e seguenti, della legge n. 266 del 2005 è stata introdotta una nuova disciplina in materia.
Tale ultima normativa avrebbe indiscutibile natura di principio fondamentale, dacché rivolta ad introdurre una disciplina di applicazione generale, che assicuri il rispetto dei limiti comunitari su tutto il territorio nazionale.
La legge provinciale n. 17 del 2005 sarebbe, peraltro, in contrasto anche con questa nuova disciplina statale.
11.4. ¾ In relazione al contenuto specifico della legge provinciale censurata l’Avvocatura generale dello Stato rileva, anzitutto, che la Provincia si è riservata la verifica di un interesse pubblico prevalente ad un uso diverso delle acque, in tutto o in parte incompatibile con l’uso a fine idroelettrico.
Tale
previsione sarebbe illegittima in quanto «se la competenza alla valutazione è
assegnata alla Provincia, l’interesse pubblico rilevante è quello provinciale,
non tenendo conto che l’uso a fine idroelettrico investe interessi di carattere
nazionale, come è detto espressamente dall’art. 117, terzo comma, Cost.».
Inoltre, continua l’Avvocatura, «l’interesse pubblico sussisterebbe anche nel caso di diretto utilizzo delle acque pubbliche, anche a scopo idroelettrico, da parte dell’ente proprietario mediante strutture alla proprie dirette dipendenze. Di conseguenza un interesse di queste strutture all’utilizzo diretto anche a scopo non idroelettrico, lo farebbe diventare solo per questo prevalente».
«Questo
utilizzo sarebbe consentito qualora assumesse prioritaria rilevanza la
sicurezza delle popolazioni e dei territori a valle delle opere di presa ovvero
delle opere che determinano l’invaso, popolazioni che possono essere solo
quelle della Provincia dal momento che quest’ultima non può attribuirsi poteri
che investono territori diversi».
Secondo il ricorrente «la riserva a queste condizioni» finirebbe «con l’integrare anche una nuova violazione comunitaria analoga a quella già contestata», alla quale si aggiungerebbe, «piuttosto che porvi rimedio».
11.5.
¾ L’Avvocatura
censura poi il comma 2 dell’art. 1 della impugnata
legge della provincia di Trento n. 17 del 2005, sotto due profili.
Per contraddittorietà, in quanto la norma si riferisce alle domande previste nel comma 6 dell’art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, che nel primo comma del medesimo articolo della legge provinciale impugnata è stato dichiarato non più applicabile.
Per
violazione dell’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 79 del 1999, nonché degli artt.
43 e 49 del Trattato CE, in quanto nel fissare al 31 dicembre 2005 la data di
presentazione delle domande violerebbe la previsione, costituente principio
fondamentale della materia, della proroga delle concessioni fino al 31 dicembre
2010 per riconoscere a tutte le imprese interessate lo stesso tempo per
predisporre le proprie domande.
11.6. ¾ La difesa erariale censura infine il nuovo comma 12 dell’art. 1-bis della legge provinciale n. 4 del 1998 (introdotto dal comma 8 dell’art. 1 della impugnata legge provinciale n. 17 del 2005), il quale prevede, in prima applicazione e a date condizioni, il rinnovo delle concessioni di grande derivazione in atto alla data di entrata in vigore della legge.
L’Avvocatura sostiene che tale previsione violerebbe i principi fondamentali formulati nell’art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e nei commi 483 e seguenti della legge n. 277 del 2005, nonché, e prima ancora, gli artt. 43 e 49 del Trattato CE.
Non eviterebbe l’illegittimità della norma la previsione, contenuta nell’ultima parte dell’art. 1-ter e dell’art. 1-bis della legge provinciale n. 4 del 1998 (introdotto dall’art. 1, comma 2, della impugnata legge provinciale n. 17 del 2005), per la quale «le domande» di rinnovo, «fermo restando quanto previsto dall'ultimo periodo del comma 1 e dal comma 13, possono essere accolte solo dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo previsto dall'art. 15 della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee – legge comunitaria 2004), a condizione che tale decreto preveda disposizioni transitorie in materia di proroga o di rinnovo senza gara delle concessioni in atto», in quanto «le disposizioni transitorie in materia di proroga o di rinnovo delle concessioni in atto, che fossero inserite nel decreto legislativo emanato ai sensi dell’art. 15 della legge 62/2006» (recte: 2005) «resterebbero sostituite dalla disciplina provinciale».
Il disposto del comma 1-quinqiues, lettera a), dell’art. 4 del 1998 (introdotto dall’art. 1, comma 2, della impugnata legge provinciale n. 17 del 2005), laddove prevede che la Provincia autonoma indichi, nel bando contenente l’elenco delle concessioni in scadenza nel quinquennio, le domande presentate ai sensi del comma 1-ter del medesimo articolo (anch’esso introdotto dal richiamato art. 1, comma 2, della legge provinciale impugnata), il quale si riferisce alle domande di rinnovo delle concessioni, secondo la difesa erariale, comproverebbe, oltretutto, che la disciplina del rinnovo non avrebbe carattere transitorio, ma sarebbe di applicazione generale.
12. ¾ La Provincia autonoma di Trento si è costituita con una memoria nella quale prospetta l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, «per le ragioni che verranno esposte con separata memoria nel corso del giudizio».
13. ¾ In prossimità dell’udienza pubblica del 2 maggio 2006, le parti hanno depositato memorie nelle quali sviluppano argomentazioni tanto in ordine alla legge provinciale n. 10 del 2004 (oggetto del ricorso n. 26 del 2005) quanto in ordine alla legge provinciale n. 17 del 2005 (oggetto del ricorso n. 1 del 2006).
14.
¾ Nella sua
memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, in buona sostanza, ribadisce
e sviluppa gli argomenti posti a fondamento nel ricorso.
In aggiunta a tali argomenti l’Avvocatura esprime un dubbio sulla conformità a Costituzione della norma statutaria (art. 1-bis, comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977) che delega alla Provincia autonoma funzioni normative in materia di grandi derivazioni idroelettriche. Ciò in quanto lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige espressamente (art. 9, comma 9) eccettua dalla competenza provinciale tale oggetto e le norme di attuazione non potrebbero incidere in senso modificativo dello statuto.
15. ¾ Nella sua memoria la Provincia autonoma di Trento sostiene, anzitutto, che l’approvazione della legge provinciale n. 17 del 2005, modificativa dell’art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004 avrebbe determinato la cessazione della materia del contendere in ordine al ricorso (n. 26 del 2005) proposto dallo Stato avverso tale antecedente disposizione.
«In ogni modo» scrive la difesa provinciale «le argomentazioni qui svolte varrebbero corrispondentemente anche in relazione al primo ricorso».
15.1. ¾ La resistente Provincia,
dopo avere ricostruito l’evoluzione del quadro normativo statutario in materia
di grandi derivazioni a scopo idroelettrico e le vicende collegate al parere
motivato della Commissione europea di non conformità al diritto comunitario
delle preferenze accordate ai concessionari uscenti dall’art. 12 del d.lgs. n.
79 del 1999 ed alle società degli enti locali e territoriali dall’art. 1-bis
del d.P.R. n. 235 del 1977 (introdotto dal decreto
legislativo, di attuazione statutaria, n. 463 del 1999), eccepisce
l’inammissibilità delle censure statali riferite alla violazione da parte della
legge provinciale n. 17 del 2005 della legge n. 266 del 2005 (art. 1, commi da
La norma statale invocata quale parametro interposto del giudizio di costituzionalità in via principale è infatti successiva a quella provinciale impugnata, il che escluderebbe in radice alcun possibile vizio di questa. Potendosi semmai discutere della necessità di un adeguamento dell’ordinamento provinciale alla nuova normativa statale, nel termine di sei mesi previsto dal decreto legislativo di attuazione statutaria n. 266 del 1992.
15.2. ¾ Le censure sarebbero, tuttavia e sotto più profili, infondate.
Sostiene, al riguardo la difesa provinciale, che la competenza normativa dalla Provincia esercitata sussisterebbe tanto alla stregua delle attribuzioni statutarie quanto per effetto dell’estensione operata dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 del regime ordinario previsto dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di energia.
La Provincia denuncia, anzi, un vizio logico del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri che, a suo dire, da un lato, negherebbe l’applicazione dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (e la conseguente espansione delle attribuzioni normative provinciali) sull’assunto che ad essa già sarebbe attribuita una potestà legislativa concorrente in materia di energia, dall’altro, negherebbe che la Provincia abbia potestà legislativa in materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
Per la Provincia autonoma, che
richiama sul punto le sentenze n. 383 del 2005
e n. 8 del 2004
della Corte costituzionale, non sarebbe invece dubitabile la applicazione
dell’art.
Sarebbero pertanto inammissibili ed infondate le censure statali proposte in relazione al mancato rispetto di norme statali non aventi natura di principio fondamentale.
15.3. ¾ Peraltro, secondo la Provincia autonoma di Trento, sarebbero vincolanti i soli principi di legge statale non contrari al diritto comunitario, spettando altrimenti all’ente territoriale di dare attuazione a questo anche in difformità dalle previsioni delle leggi dello Stato.
15.3.1. ¾ Nello specifico la contrarietà «della normativa del decreto legislativo n. 235 del 1977» al diritto comunitario sarebbe ammessa dallo stesso ricorrente, il quale nel ricorso specificherebbe che «i commi da 483 e seguenti della legge n. 266 del 2006 […] sono stati introdotti per neutralizzare la contestazione della Commissione».
Non
sarebbe pertanto possibile per lo Stato invocare tale parametro nel giudizio.
15.3.2. ¾ La stessa sopraggiunta legge n. 266 del 2005 sarebbe poi, in parte qua, in contraddizione con il diritto comunitario e, pertanto, parimenti non deducibile q