SENTENZA N. 425
ANNO 1999
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e
della fauna selvatiche) e in particolare degli artt. 1, comma 4; 3, commi 1, 2
e 3; 4; 5; 6; 7; 8; 10, commi 1, 2, 3; 11; 12; 15 e 16, promossi con ricorsi della
Regione Emilia-Romagna, della Provincia autonoma di Trento e della Provincia
autonoma di Bolzano, notificati il 22 e il 20 dicembre 1997, depositati in
Cancelleria il 29 e il 30 successivi, ed iscritti ai nn. 60, 62 e 63 del
registro conflitti 1997.
Visti
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 13 aprile 1999 il Giudice relatore Gustavo
Zagrebelsky;
uditi
gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e per la
Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e l’Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. — Con ricorso regolarmente notificato e depositato (R. confl. n.
60 del 1997) la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della
fauna selvatiche), e in particolare agli artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi 2,
3, 4 e 6; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1, 2 e 3; 11; 12; 15; 16, per
violazione degli artt. 117, primo comma; 118, primo comma, della Costituzione;
4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla partecipazione
dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione
degli obblighi comunitari); 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo
per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per la
riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa); della «legislazione statale ordinaria nei settori della caccia
e della protezione della natura»; dei «principi costituzionali attinenti al
rapporto tra Stato e Regioni e in particolare del principio di leale
collaborazione».
Secondo la Regione ricorrente sulla base
della legge n. 86 del 1989 l’attuazione statale delle direttive comunitarie in via
regolamentare non sarebbe a priori
esclusa neppure nelle materie nelle quali le Regioni dispongono di potestà
legislativa, ma in tali materie il regolamento governativo dovrebbe operare in
via meramente suppletiva e potrebbe essere integralmente sostituito dalla
legislazione regionale. In altri termini, il regolamento non potrebbe innovare
al riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni, ma dovrebbe limitarsi,
recependo la normativa posta dalla direttiva, a statuire le regole sostanziali,
procedurali e organizzative in base alle quali tali preesistenti competenze
possono esercitarsi. Al contrario, il regolamento impugnato da un lato
assumerebbe illegittimamente il ruolo della legge nel definire i rapporti tra
lo Stato e le Regioni, dall’altro attribuirebbe alle autorità centrali una
serie di compiti sovraordinati o comunque interferenti con le competenze della
Regione.
In particolare, l’art. 3, commi 1, 2 e 3,
affida al Ministro dell’ambiente poteri che non troverebbero fondamento e
copertura legislativa, e che potrebbero essere salvati soltanto se dovessero
essere intesi come meri compiti di formalizzazione e trasmissione di
determinazioni sostanziali assunte in sede locale.
Anche l’art. 5 conferisce al Ministro poteri
(di valutazione di incidenza dei piani o progetti sui siti di importanza
comunitaria, secondo la procedura ivi prevista, nel caso di piani di rilevanza
nazionale) che la direttiva non richiede siano imputati allo Stato.
Laddove poi mantiene la competenza regionale
(nel caso cioè di piani di rilevanza regionale), il regolamento stabilisce
tuttavia i contenuti della relazione per la valutazione di incidenza (sulla
base dell’allegato G) e ogni ulteriore regola procedurale: tali previsioni -
secondo la ricorrente - sarebbero invasive delle competenze regionali e
potrebbero essere fatte salve solo se fossero intese come meramente suppletive.
In particolare, esse non potrebbero comunque trovare applicazione per quelle
opere per le quali la legislazione regionale prescriva la più gravosa procedura
di valutazione di impatto ambientale, la quale assumerà, in relazione al sito
di rilievo comunitario, anche il significato della valutazione di incidenza.
Analoghe censure vengono rivolte all’art. 6,
che dispone l’applicazione del medesimo regime alle zone di cui all’art. 1,
comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
L’art. 7, al comma 2, secondo il quale il
Ministro definisce le linee guida per il monitoraggio dello stato di
conservazione delle specie e degli habitat naturali di interesse comunitario,
introdurrebbe una atipica funzione di indirizzo e coordinamento in violazione
dell’art. 8 della legge n. 59 del 1997 e, comunque, lederebbe il principio di leale
cooperazione, non prevedendo il parere regionale. Priva di fondamento sarebbe
la considerazione che la tutela della flora e della fauna rappresenta un
interesse fondamentale per lo Stato, in quanto non potrebbe comunque
discenderne una completa espropriazione della competenza regionale, senza
considerare che è compito del legislatore individuare gli eventuali profili di
interesse nazionale.
L’art. 8, comma 5, secondo il quale il
Ministro indica le misure necessarie perché le catture o le uccisioni accidentali
di talune specie animali non abbiano un significativo impatto sulle specie in
questione, individuerebbe anch’esso un arbitrario potere ministeriale, o
darebbe vita a un anomalo e atipico atto di indirizzo.
L’art. 10, comma 1, attribuirebbe al Ministro
poteri - quanto alle misure da adottare perché il prelievo e lo sfruttamento di
esemplari di fauna e flora selvatiche siano compatibili con la conservazione
delle specie medesime - che non gli sono assolutamente affidati dalla normativa
comunitaria, mentre il comma 3 porrebbe alla legislazione regionale limitazioni
più severe di quelle previste dall’art. 15 della direttiva, limitazioni che non
potrebbero essere contenute in un atto regolamentare neppure se fossero
riconducibili all’interesse nazionale.
L’art. 11 risulterebbe lesivo delle
competenze regionali in materia di caccia, riservando, al comma 1, al Ministro
i poteri di deroga ai divieti generali, e ponendo, al comma 2, una disciplina
più severa di quella contenuta nell’art. 15 della direttiva. Anche il comma 3
dell’art. 11 sarebbe illegittimo, se inteso come fonte di autonomi poteri
decisori ministeriali.
L’art. 12 configura, ai commi 1 e 2, poteri
ministeriali, quanto alla autorizzazione alla reintroduzione delle specie, che
sarebbero illegittimi per la parte in cui eccedono quelli previsti dalla
legislazione statale vigente. Il comma 3, oltre a prevedere una autorizzazione
ministeriale analoga a quella di cui al comma 2, detta una disciplina che
appare restrittiva rispetto a quella stabilita nell’art. 22 della direttiva.
L’art. 15 del regolamento viene impugnato «in
via cautelativa», in quanto esso estende i compiti del Corpo forestale dello
Stato oltre quelli già individuati dalla legislazione vigente là dove la
conferenza Stato-Regioni aveva richiesto espressamente la soppressione di detto
articolo.
L’art. 16, comma 1, sarebbe invasivo delle
competenze regionali limitatamente all’allegato G, che non avrebbe
corrispondenza alcuna con gli allegati della direttiva, non costituendo pertanto
norma necessaria alla sua attuazione. Il comma 2, infine, istituisce un potere
regolamentare permanente di recepimento di future modifiche agli allegati della
direttiva, che non potrebbe ritenersi compreso nel potere regolamentare di cui
alla legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi
derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – legge
comunitaria 1993). Si tratterebbe, pertanto, di una ipotesi di potere
regolamentare illegittimamente previsto da una fonte regolamentare in materia
di competenza regionale.
2. — Con ricorso regolarmente notificato e
depositato (R. confl. n. 62 del 1997) la Provincia autonoma di Trento ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al
medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 1, comma 4; 3,
commi 1, 2 e 3; 5; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1 e 3; 11; 12; 15; 16,
per violazione degli artt. 8, primo comma, numeri 5, 6, 15, 16 e 21; 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante lo statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige, e delle relative norme di attuazione approvate con d.P.R.
19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige e alle
Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616), e con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), nonché degli artt. 4 e 9 della legge n. 86 del
1989 e dell’art. 8 della legge n. 59 del 1997.
Precisato che la Provincia autonoma è
titolare, nelle materie relative alla tutela dell’ambiente, di competenza
primaria, la ricorrente svolge considerazioni generali analoghe a quelle
contenute nel ricorso della Regione Emilia-Romagna. Pressoché coincidenti sono
anche le censure rivolte nei confronti dei singoli articoli, con la sola
differenza dell’impugnativa relativa all’art. 1, comma 4, del regolamento, non
oggetto del ricorso della citata Regione. Secondo tale disposizione le Regioni
a statuto speciale e le Province autonome provvedono all’attuazione degli
obiettivi del regolamento: in tale modo l’attività legislativa e amministrativa
della Provincia verrebbe a essere subordinata agli obiettivi contenuti in un
atto regolamentare, che non potrebbe neppure essere ricondotto all’esercizio
della funzione di indirizzo e coordinamento, dovendo questa essere esercitata
nei confronti della Provincia ricorrente sulla base dell’art. 3, comma 3, del
d.lgs. n. 266 del 1992, nonché dell’art. 8 della legge n. 59 del 1997.
3. — Con ricorso ritualmente notificato e
depositato (R. confl. n. 63 del 1997) anche la Provincia autonoma di Bolzano ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al
medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 3; 4; 5; 6; 7; 8;
10, comma 1; 11; 12; 15, per violazione dell’art. 8, primo comma, numeri 1, 5,
6, 15, 16 e 21 del d.P.R. n. 670 del 1972, e delle relative norme di attuazione
approvate con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), con d.P.R. n. 526 del 1987,
nonché con d.lgs. n. 266 del 1992.
Precisato di essere titolare di competenze
legislative e amministrative di tipo esclusivo in materia di ordinamento degli
uffici provinciali, urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio,
caccia e pesca, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della
fauna, agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico e ittico,
istituti fitologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi
antigrandine, bonifica, e di aver ampiamente esercitato tali competenze,
dettando una organica disciplina legislativa in materia di tutela del paesaggio
e della fauna e della flora, la Provincia ricorrente sottolinea che a essa
spetta, nelle materie di competenza esclusiva, il potere di dare immediata
attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei
limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitari (così l’art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, poi confermato
dall’art. 9 della legge n. 86 del 1989). Con il regolamento in questione, al
contrario, il Governo avrebbe inteso dare applicazione alla direttiva in via
regolamentare, dettando esso stesso una disciplina analitica della materia,
vincolante anche per la Provincia di Bolzano, come risulterebbe dall’art. 1,
comma 4, del medesimo regolamento secondo il quale «le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono
all’attuazione degli obiettivi del presente regolamento nel rispetto di quanto
previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione».
Nell’attuazione delle direttive comunitarie in materie di competenza esclusiva,
infatti, o la direttiva è sufficientemente dettagliata, per cui spetta alla Provincia
l’attività amministrativa di esecuzione, mentre lo Stato potrà intervenire
soltanto tramite atti di indirizzo e coordinamento, adottati nelle forme di cui
all’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, ovvero la direttiva richiede un’attività
normativa ulteriore, e in questo caso spetta alla Provincia legiferare in
materia, salvo adeguarsi alle eventuali leggi statali che pongono i principi e
limiti ex art. 4 dello statuto
speciale. Pertanto, lo Stato non potrebbe intervenire tramite un regolamento
governativo a vincolare le Province autonome, tenuto conto tra l’altro che la
ricorrente aveva già disciplinato la materia con proprie leggi e che, comunque,
anche in caso contrario occorrerebbe seguire il procedimento sostitutivo
previsto dall’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987. Peraltro, se l’atto impugnato
dovesse considerarsi come atto di indirizzo e coordinamento, esso sarebbe stato
adottato in violazione dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del 1992, che
stabilisce l’obbligo di consultazione preventiva delle Province autonome.
La Provincia avanza poi censure in ordine ad
alcuni specifici articoli: l’art. 3 riconoscerebbe alla ricorrente poteri
soltanto propositivi per la individuazione dei siti di importanza comunitaria,
mentre sarebbe riservata al Ministro la competenza per la relativa formulazione
della proposta alla Commissione europea; l’art. 4 obbligherebbe la Provincia ad
adottare le opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali,
entro i termini di tre e sei mesi, senza che essa abbia alcun potere di farlo,
spettandole unicamente quello di attuare direttamente la direttiva nel termine
dalla medesima stabilito; l’art. 5 prescrive una dettagliata procedura relativa
all’adozione e all’approvazione di piani che possano avere impatto su siti di
importanza comunitaria, invadendo la competenza provinciale esclusiva in
materia di urbanistica e piani regolatori; l’art. 6 pretenderebbe di applicare
gli obblighi derivanti dall’art. 4, commi 2 e 3, e dall’art. 5, alle zone di
cui all’art. 1, comma 5, della legge n. 157 del 1992, senza considerare che la
Provincia ha competenza esclusiva anche in materia di alpicoltura e parchi per
la protezione della flora e della fauna; l’art. 7, obbligando la Provincia a
comunicare al Ministero le misure adottate per la conservazione degli habitat
naturali di interesse comunitario, e affidando al Ministro la competenza a
definire le linee guida per il monitoraggio, senza che ciò sia richiesto dalla
direttiva, sarebbe invasivo delle competenze provinciali; lo stesso potrebbe
dirsi dell’art. 8, che fa obbligo alle Province di instaurare un sistema di
monitoraggio continuo delle catture o uccisioni accidentali di talune specie
faunistiche e di trasmettere un rapporto annuale al Ministero dell’ambiente. Il
comma 5 di tale articolo, conferendo al Ministro il potere di indicare le
misure di conservazione necessarie per assicurare che le catture o le uccisioni
involontarie non abbiano un significativo impatto negativo sulle specie in
questione, invaderebbe le competenze provinciali in materia di caccia. Analoga
censura viene avanzata avverso l’art. 10, comma 1. Inoltre, l’art. 11,
attribuendo al Ministro il potere di autorizzare le deroghe alle disposizioni
previste negli artt. 8, 9 e 10, invaderebbe le competenze provinciali, così
come l’art. 12, che attribuisce al Ministro il potere di dare le autorizzazioni
per la reintroduzione di specie animali e vegetali e la introduzione di specie
non locali. Infine, nel territorio della Provincia di Bolzano, al Corpo
forestale dello Stato non potrebbero spettare, secondo quanto stabilito dalle
norme di attuazione statutaria che hanno trasferito per intero alla Provincia
autonoma le attribuzioni del Corpo forestale medesimo, poteri di sorveglianza,
come vorrebbe invece l’art. 15 del regolamento, tanto più che la direttiva non
richiede un accentramento delle funzioni di controllo in organi statali.
4. — In tutti e tre i giudizi si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che i conflitti siano
dichiarati non fondati. Infatti il regolamento impugnato si sarebbe limitato a
prescrivere quel minimo di disciplina indispensabile per soddisfare l’obbligo
di recepimento della direttiva, tenuto conto che la Commissione CE, con ricorso
11 aprile 1997, aveva convenuto la Repubblica italiana davanti alla Corte di
giustizia ai sensi dell’art. 169 del Trattato contestando l’inadempimento
dell’obbligo di comunicare le misure di attuazione della direttiva 92/43/CEE,
obbligo che incombe al Governo anche se la misura di attuazione è adottata da
una Regione o da una Provincia autonoma: ma le ricorrenti non hanno comunicato
al Governo alcun atto normativo idoneo al recepimento della direttiva per il
territorio di loro competenza. Il regolamento non fa altro che rendere operante
nell’ordinamento interno il contenuto della direttiva, per quanto concerne la
individuazione dei siti costituenti zone da sottoporre a speciale conservazione
e l’adozione dei provvedimenti necessari alla protezione degli habitat,
limitandosi, nella determinazione delle autorità interne competenti, a una
ricognizione di quanto già ricavabile dal riparto di competenze tra Stato e
Regioni disposto dalla legislazione quadro in tema di protezione della natura, nonché
dal principio fondamentale che riserva allo Stato la responsabilità di
garantire in modo unitario e completo l’adempimento degli obblighi comunitari.
5. — In prossimità dell’udienza, le
ricorrenti hanno depositato memorie illustrative replicando ai rilievi avanzati
dall’Avvocatura dello Stato.
5.1. — La Regione Emilia-Romagna precisa che
nell’attuazione, in via amministrativa, delle direttive comunitarie incidenti
su materie regionali, lo Stato può intervenire solo in via sostitutiva, in
seguito al persistente inadempimento della Regione (così l’art. 11 della legge
n. 86 del 1989 e l’art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977). Né d’altra parte la
direttiva in questione richiederebbe uniformità di attuazione a livello
statale, venendo in rilievo, in sede comunitaria, soltanto i «livelli
comunitari di uniformità», assicurati appunto dalla direttiva medesima.
5.2. — La Provincia autonoma di Trento
ribadisce che le molteplici norme del regolamento impugnato che prevedono
poteri ministeriali risultano sprovviste di fondamento legislativo, non essendo
sufficienti i generici richiami alla legislazione statale di cornice. Né si può
sostenere che le alterazioni delle competenze sarebbero semplicemente una
conseguenza della necessità di dare attuazione alla direttiva, in quanto, circa
l’attuazione in via amministrativa delle direttive comunitarie, lo Stato può
far fronte alle proprie responsabilità solo in via sostitutiva, in seguito al
persistente inadempimento della Regione o della Provincia, sulla base del
procedimento di cui all’art.11 della legge n. 86 del 1989 e all’art. 6 del
d.P.R. n. 616 del 1977, nonché, riguardo alla Provincia di Trento, all’art. 8
del d.P.R. n. 526 del 1987.
5.3. — La Provincia autonoma di Bolzano precisa di essersi dotata,
ancor prima della emanazione della direttiva 92/43/CEE, di una disciplina
legislativa organica di tutela degli ambienti naturali, e che le corrispondenti
leggi provinciali, regolarmente pubblicate, erano state comunicate al Governo.
Comunque, anche a voler ritenere che la Provincia avesse omesso di dare
attuazione alla direttiva, lo Stato, trattandosi di materia di competenza
esclusiva, sarebbe potuto intervenire solo con atti legislativi, al fine di
porre principi e norme di indirizzo (o norme di dettaglio suppletive), ai sensi
dell’art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, oppure avrebbe potuto utilizzare il
potere sostitutivo previsto dall’art. 8 del medesimo d.P.R. n. 526, che deve
essere accompagnato da una procedura di consultazione, contestazione e messa in
mora: procedura che non è stata seguita nel caso di specie. Alle Province
autonome, infatti, non può applicarsi la disciplina contenuta nell’art. 9,
comma 4, della legge n. 86 del 1989, in quanto le norme di attuazione dello
statuto speciale godono di una peculiare forza passiva. Anche a ritenere tale
art. 9, comma 4, applicabile alla Provincia di Bolzano, esso dovrebbe comunque
essere integrato dagli artt. 7 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987, per cui si
sarebbe dovuta seguire in ogni caso la già menzionata procedura sostitutiva. Né
il regolamento impugnato si sarebbe limitato a porre la disciplina strettamente
necessaria per soddisfare l’obbligo di recepimento, avendo riservato al
Ministro molteplici poteri che, in base al riparto costituzionale delle
competenze, spettano alla Provincia, e che la direttiva comunitaria non
imponeva in alcun modo di affidare allo Stato.
1. — La Regione Emilia-Romagna e le Province autonome di Trento e
di Bolzano ricorrono per conflitto di attribuzione contro lo Stato, in relazione
al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), adottato sulla base
dell'autorizzazione conferita al Governo dall'art. 4 della legge 22 febbraio
1994, n. 146 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge comunitaria 1993)
ad attuare in via regolamentare le direttive indicate nell'allegato C alla
legge stessa, tra le quali è compresa la suddetta direttiva 92/43/CEE.
2.1. — La direttiva del Consiglio 92/43/CEE
del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, nell'ambito della politica
di salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità dell'ambiente,
conformemente all'art. 130 R (ora art. 174) del Trattato, ha promosso, secondo
tempi procedimentali definiti, la realizzazione di una rete ecologica europea
coerente - denominata «Natura 2000» - costituita da zone speciali di
conservazione, concernenti «siti di importanza comunitaria» la cui
individuazione spetta ordinariamente agli Stati (e solo eccezionalmente alla
Commissione). In tali zone, gli Stati membri sono tenuti ad attuare speciali
misure di conservazione e promozione, con la connessa attività di sorveglianza
e tutela delle specie animali e vegetali protette, nonché a promuovere attività
di studio e ricerca. Secondo l'art. 23 della direttiva, gli Stati membri devono
adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie
per conformarsi alla direttiva medesima, entro due anni a decorrere dalla sua
notifica, e informarne immediatamente la Commissione.
2.2. — Con l'art. 4 della legge n. 146 del
1994, il Parlamento italiano ha inteso dare attuazione alla predetta direttiva
per via regolamentare, attribuendo al Governo la relativa autorizzazione. Sulla
base di questa è stato emanato il regolamento in questione il quale porta la
data dell'8 settembre 1997.
Tale regolamento disciplina (a)
l'individuazione delle zone protette, (b) le misure di protezione dei siti e
delle specie animali e vegetali in essi esistenti, nonché (c) alcune attività
connesse. Il conflitto nasce in relazione a disposizioni ascrivibili a tutti e
tre questi ambiti di disciplina.
(a) Circa l'individuazione delle zone
protette, l'art. 3, commi 1 e 2, stabilisce che le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano individuino, con proprio procedimento, i siti
in cui si trovano tipi di habitat meritevoli di protezione secondo la direttiva
e ne diano comunicazione al Ministero dell'ambiente. Al Ministro dell'ambiente
spetta, su questa base, la proposta alla Commissione europea, ai fini della
designazione delle «zone speciali di conservazione» per la formazione della
rete ecologica europea.
(b) Quanto alle misure di protezione, lo stesso art. 3, al comma
3, prevede il potere del Ministro dell'ambiente di definire, nell'ambito di
quanto stabilito dall'art. 3 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro
sulle aree protette), le «direttive per la gestione delle aree di collegamento
ecologico funzionale» che rivestono primaria importanza per la fauna e la flora
selvatiche, al fine di assicurare la coerenza ecologica della rete «Natura
2000». L'art. 4 impone l'adozione da parte delle Regioni e delle Province
autonome di «misure di conservazione» dei siti di importanza comunitaria e
delle zone speciali di conservazione. L'art. 5 prevede per i siti di importanza
comunitaria (e l'art. 6 per le zone di protezione dell'avifauna migratoria di
cui all'art. 1, comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante «Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio»)
una «valutazione di incidenza» ai fini dell'approvazione degli atti di
pianificazione e programmazione territoriale, distinguendo procedure e
competenze statali (del Ministero dell'ambiente) e regionali, a seconda che si
tratti di piani a rilevanza nazionale o a rilevanza regionale e provinciale.
Gli artt. 8 e 9, attraverso una serie di divieti, pongono norme di tutela delle
specie animali e vegetali e dettano norme per le catture e le uccisioni
accidentali delle specie animali indicate. L'art. 10 disciplina i «prelievi» di
esemplari delle specie animali e vegetali protette, attribuendo al Ministero
dell'ambiente il compito di definire le misure necessarie affinché essi
risultino compatibili con la protezione delle specie stesse. L'art. 11 prevede
la possibilità di deroghe ai divieti risultanti dagli artt. 8, 9 e 10, deroghe
che possono essere autorizzate dal Ministero dell'ambiente. L'art. 12
disciplina la «reintroduzione» di specie già esistite nelle zone protette e la
«introduzione» di specie nuove, subordinate però anch'esse all'autorizzazione
del Ministero dell'ambiente. L'art. 15 attribuisce infine al Corpo forestale
dello Stato le azioni di sorveglianza connesse all'applicazione delle norme di
protezione in questione.
(c) Relativamente alle attività di studio e
alla circolazione delle informazioni, l'art. 7 prevede che le Regioni e le
Province autonome organizzino il «monitoraggio» dello stato di conservazione
delle specie e degli habitat di interesse comunitario, secondo «linee guida»
definite dal Ministero dell'ambiente. L'art. 8, commi 4 e 5, prevede uno
specifico «monitoraggio» per le catture e le uccisioni accidentali di specie
faunistiche indicate in allegato e che un rapporto annuale sia trasmesso al
Ministero dell'ambiente il quale, sulla base delle informazioni raccolte,
promuove ricerche e indica le misure necessarie a evitare effetti negativi
sulle specie in questione. Gli artt. 11, comma 3, 13 e 14, infine, disciplinano
la circolazione, tra Regioni e Province autonome, autorità governativa e
Commissione europea, delle informazioni sulle deroghe ai divieti concesse,
sull'attuazione delle misure adottate e sull'attività di ricerca e istruzione
in tema di habitat naturali.
A parte, poi, devono essere considerate due
disposizioni: l'art. 16 il quale, dopo aver richiamato, come integrazione del
regolamento, una serie di allegati contenenti specificazioni di natura tecnica
e scientifica delle nozioni generali utilizzate, prevede ch'essi possano essere
modificati con decreto del Ministro dell'ambiente, in conformità alle
variazioni apportate alla direttiva in sede comunitaria; l'art. 1, comma 4, che
impone alle Province autonome e alle Regioni a statuto speciale l’attuazione
degli obiettivi posti dal Governo con lo stesso regolamento, nel rispetto di
quanto previsto dai propri statuti e dalle relative norme di attuazione.
3.1. — La Provincia di Bolzano prospetta innanzitutto la
violazione della propria sfera di autonomia costituzionalmente garantita, come
conseguenza dell'attuazione della direttiva per mezzo di un atto avente natura
regolamentare. Ad avviso della ricorrente, ciò comporterebbe violazione del
sistema di coordinamento dei poteri normativi nazionali e di quelli regionali e
provinciali: sistema previsto, in riferimento alla Regione Trentino-Alto Adige
e alle sue Province autonome, dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione
alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e basato sul potere delle
Province (oltre che della Regione), nelle materie di loro competenza esclusiva
(quali sarebbero quelle coinvolte nella disciplina regolamentare), di «dare
immediata attuazione alle … direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei predetti
atti comunitari» (art. 7 del d.P.R. citato, confermato poi dall'art. 9, commi 1
e 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86, recante «Norme generali sulla
partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure
di esecuzione degli obblighi comunitari»). Ad avviso della Provincia
ricorrente, l'attuazione in via regolamentare da parte del Governo di una
direttiva comunitaria, con conseguenze limitative dell'autonomia provinciale,
nonché in particolare la pretesa dichiarata nell'art. 1, comma 4, del
regolamento, di imporre alle Province autonome (oltre che alle Regioni a
statuto speciale) l'attuazione di obiettivi posti dal Governo in via
regolamentare, violerebbe tale sistema, il quale conosce soltanto la legge (ed
entro i limiti statutari) quale fonte abilitata, nei limiti costituzionali, a
porre vincoli alla Provincia stessa nelle materie di sua competenza, in
adempimento degli obblighi di adeguamento scaturenti da direttive comunitarie.
Da qui, la richiesta di accoglimento del ricorso, con integrale annullamento
dell'atto regolamentare.
Solo in via subordinata, la Provincia
eccepisce la lesività delle competenze provinciali di singole disposizioni del
regolamento, e precisamente degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, nelle
parti sopra già indicate.
3.2. — La Regione Emilia-Romagna e la
Provincia di Trento, con ricorsi di analoga impostazione, sostengono -
diversamente dalla Provincia di Bolzano - non che l'adozione del regolamento
nel caso di specie sia di per sé lesiva dell'autonomia regionale e provinciale,
ma che la lesività di tale atto normativo derivi dai contenuti particolari di
numerose disposizioni in esso contenute. La tesi, prospettata anche con
riferimento agli artt. 4 e 9 della legge n. 86 del 1989, può, in sintesi,
essere formulata così: il quadro delle competenze e dei rapporti tra Stato e
Regioni (e Province ad autonomia speciale) è determinabile - nei limiti
costituzionali e statutari - solo dalla legge; nel caso dell'attuazione di direttive
comunitarie, non è esclusa l'adozione di atti regolamentari, nemmeno nelle
materie di competenza regionale, purché con essi non si pretenda, per
l'appunto, di determinare - alterandolo - tale quadro ma, recependo i contenuti
della direttiva, ci si limiti a statuire, conformemente a tali contenuti,
regole di esercizio di preesistenti competenze fissate dalla legge entro il
quadro delineato dalla Costituzione; nella specie, il regolamento in questione
sarebbe andato al di là di quanto sarebbe così consentito, avendo assunto il
compito, proprio della legge, di configurare, in un settore della materia
ambientale, i rapporti ordinamentali tra Stato e autonomie regionali e
provinciali, per di più attraverso la previsione di poteri ministeriali
sovraordinati e interferenti con le competenze regionali e provinciali stesse.
Da qui, la richiesta di accoglimento del ricorso, con annullamento delle
disposizioni che, ad avviso della Regione e della Provincia, travalicherebbero
i limiti inerenti all'intervento regolamentare nell'attuazione delle direttive
comunitarie. Tali disposizioni, coincidenti largamente con quelle coinvolte nel
ricorso proposto dalla Provincia di Bolzano, sarebbero quelle contenute negli
artt. 3, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 16 del regolamento, cui si aggiunge, per
la sola Provincia di Trento, l’art. 1, comma 4.
4. — I tre ricorsi per conflitto di
attribuzione investono lo stesso atto regolamentare, per lo più nelle medesime
sue parti, chiedendone l'annullamento totale o parziale come rimedio alla
pretesa lesione della sfera di autonomia costituzionalmente garantita delle
ricorrenti. I giudizi relativi possono pertanto riunirsi per essere definiti
con unica decisione.
5.1. — Viene in considerazione innanzitutto,
per la sua radicalità, la doglianza della Provincia di Bolzano circa
l'inidoneità del regolamento in questione, in quanto regolamento, a
disciplinare i rapporti tra la Provincia stessa e lo Stato, in attuazione delle
direttive comunitarie, in materie - come si sostiene essere nel caso in esame -
attribuite alla competenza provinciale esclusiva.
L'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, sulla
pretesa violazione del quale l'anzidetta doglianza si basa, prevede il potere
della Provincia di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie nelle
materie di sua esclusiva competenza, salvo adeguarsi, nei limiti previsti dallo
statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei predetti atti
comunitari. Ma, contrariamente all'assunto della ricorrente, il modello di
rapporto tra atti comunitari, statali e provinciali che tale disposizione
prefigura come normale - attuazione diretta della direttiva da parte della
legge provinciale, «salvo» il doversi adeguare del legislatore provinciale, nei
limiti statutari, alle leggi statali di attuazione - non risulta minimamente
toccato dalla vicenda normativa qui in questione. La Provincia mantiene infatti
intatto il potere di dare attuazione direttamente alla direttiva comunitaria e,
nel caso in cui tale attuazione effettivamente si dia, per questa varranno i
limiti che lo statuto speciale prevede, tra i quali vi è spazio per una
legislazione statale di attuazione della direttiva, per la parte relativa e in
conformità agli interessi di natura unitaria di cui tale legislazione è
portatrice: ciò che esattamente corrisponde alla previsione dell'art. 7 del
d.P.R. n. 526 del 1987.
Se dunque la Provincia fa uso del potere che
le è proprio di dare attuazione alla direttiva comunitaria, incontrerà i limiti
di natura legislativa - e solo legislativa - che, secondo lo statuto speciale,
la propria legislazione è tenuta a rispettare, conformemente ai principi
costituzionali di cui la norma di attuazione costituisce un'esplicitazione. Ma
se, invece, attuazione legislativa provinciale non vi è, cambia il quadro
normativo di riferimento. Non trova cioè applicazione l'art. 7 del d.P.R. n.
526 del 1987 ed entrano in campo altri e diversi principi nei quali - come si
dirà più oltre - si fa necessariamente strada il potere-dovere dello Stato di
assicurare l'adempimento degli obblighi comunitari, ciò di cui, unitariamente e
per tutto il territorio nazionale, lo Stato stesso è responsabile.
Non vale - contrariamente all'avviso della
ricorrente - richiamare la posizione speciale della Provincia di Bolzano, quale
risulta dall'art. 8 delle norme di attuazione citate. Tale disposizione prevede
una procedura di «messa in mora» degli organi regionali e provinciali del
Trentino-Alto Adige, inadempienti nei confronti degli obblighi comunitari, e il
potere sostitutivo del Consiglio dei ministri, nei confronti
dell'Amministrazione regionale o provinciale che non abbia provveduto nel
termine stabilito dal Governo. La procedura indicata, modellata su quella a suo
tempo prevista dal terzo comma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, riguarda,
e non potrebbe non riguardare, soltanto il caso di adempimento attraverso
provvedimenti di natura amministrativa e non anche quello in cui l'atto
comunitario, fonte di obblighi per gli Stati membri, richieda un intervento di
natura legislativa.
Per concludere su questo punto: l'art. 7 del
d.P.R. n. 526 del 1987 prevede il caso in cui vi sia attuazione legislativa
(regionale e) provinciale degli obblighi comunitari; l'art. 8, il caso di
inattuazione amministrativa degli stessi obblighi. Se la direttiva ha da essere
attuata in via legislativa e la legge provinciale o regionale manca, non trova
dunque applicazione né l'art. 7 né l'art. 8. Se invece la Provincia esercita la
propria potestà legislativa, in attuazione della direttiva comunitaria, varrà
la previsione dell'art. 7 con i limiti che essa, conformemente alle norme
statutarie, stabilisce rispetto alla possibile ingerenza della normazione dello
Stato, e in particolare all'ingerenza da parte di norme regolamentari, nella
normazione provinciale. In breve, delle due l'una: o manca un'attuazione
legislativa provinciale, e allora il richiamo agli artt. 7 e 8 delle
disposizioni di attuazione è fuori luogo; oppure non manca, e allora si applica
l'art. 7, con piena soddisfazione della pretesa avanzata della Provincia di non
vedere la propria potestà legislativa limitata da norme regolamentari dello
Stato.
Per queste ragioni, la lesione dell'autonomia
legislativa provinciale, lamentata sulla base del richiamo agli artt. 7 e 8 del
d.P.R. n. 526 del 1987, non è riscontrabile e, per questa parte, il ricorso per
conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia di Bolzano deve essere
respinto.
5.2. — Passando ora all'esame delle singole
disposizioni del regolamento, a opera delle quali le ricorrenti ritengono,
l'una - la Provincia di Bolzano - la lesione diretta delle proprie competenze e
le altre - la Provincia di Trento e la Regione Emilia-Romagna - l'alterazione
dei rapporti ordinamentali con l'autorità statale, inammissibile in via
regolamentare, vengono innanzitutto in considerazione quelle norme del
regolamento che possono ricondursi al coordinamento delle attività delle
Regioni e delle Province autonome, ai fini della loro rappresentazione
necessariamente unitaria presso l'Unione europea. Si tratta di funzioni che
allo Stato, in generale, spettano indubitabilmente, come riconosciuto ora
dall'art. 2 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e che, con riguardo
alla materia interessata dal regolamento in questione, ricadono nella
responsabilità attribuita al Ministro dell'ambiente dal tuttora vigente art. 1,
comma 5, della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero
dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale).
Si tratta innanzitutto dell'art. 3, commi 1 e 2, in tema di
comunicazione al Ministro dell'ambiente, da parte delle Regioni e delle
Province autonome, dei siti di importanza comunitaria ai fini della proposta
alla Commissione europea, nonché in tema di designazione delle «zone speciali
di conservazione» a seguito della definizione dei siti da parte della
Commissione stessa.
La premessa da cui muovono le ricorrenti è
che, in tema di individuazione delle zone speciali di conservazione, le Regioni
e le Province autonome siano soggette alle determinazioni ministeriali, sia in
sede di proposta alla Commissione europea, sia in sede di designazione delle
«zone speciali». Ma tale interpretazione è infondata, in quanto le norme
censurate mirano esclusivamente a porre l'autorità di governo nazionale in
condizione di adempiere all'obbligo di comunicazione derivante dalla direttiva,
senza che vi sia in esse alcun elemento da cui arguire uno spostamento di competenze
circa il diverso potere di individuazione sostanziale dei siti da sottoporre a
speciale protezione, potere che rimane disciplinato dalle norme sui rapporti
Stato-Regioni e Province autonome in materia ambientale. Distinto dunque il
potere di individuazione dei siti da quello di formulazione della proposta, di
comunicazione e di conseguenziale designazione delle zone, cade di per sé la
ragione della censura.
Nella medesima categoria di poteri di
coordinamento delle attività regionali e provinciali ai fini della loro
rappresentazione unitaria presso l'Unione europea rientrano inoltre le funzioni
previste dall'art. 7, commi 1 e 2, del regolamento, in tema di «monitoraggio»
dello stato di conservazione delle specie e degli habitat di interesse comunitario,
attività che spetta alle Regioni e alle Province autonome effettuare, con
comunicazione al Ministero dei risultati. Le ricorrenti si dolgono della
circostanza che la descritta attività regionale e provinciale debba avvenire
secondo linee guida definite dal Ministero dell'ambiente. Ma l'esigenza di
uniformare le operazioni, alla stregua di criteri unitari, è evidente, anche in
considerazione dell'art. 17, paragrafo 1, della direttiva che prevede il dovere
degli Stati membri di trasmettere periodicamente alla Commissione relazioni
nazionali conformi al modello elaborato dal Comitato previsto dall'art. 20
della direttiva stessa, ed è corollario necessario della funzione di raccordo
con l'organizzazione comunitaria che in materia spetta al Ministero.
Ad analoghe considerazioni, con conseguente
riconoscimento della competenza dello Stato, si presta l'obbligo di
trasmissione al Ministero da parte delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano del rapporto annuale previsto dall'art. 8, comma 4, del
regolamento e l'obbligo del Ministero di trasmettere ogni due anni alla
Commissione europea la relazione sulle deroghe ai divieti concesse, secondo
l'art. 11, comma 3, del regolamento.
5.3. — Passando ora alla considerazione del
regolamento nella parte in cui contiene norme riguardanti materia nella quale
esiste competenza regionale e provinciale, viene in rilievo il quadro
costituzionale nel quale si collocano i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le
Province autonome, nell'attuazione di direttive comunitarie.
5.3.1. — Tale quadro è definito dalle due
proposizioni seguenti: l'esistenza di una normativa comunitaria comportante
obblighi di attuazione nazionali non determina, di per sé, alcuna alterazione
dell'ordine normale delle competenze statali, regionali o provinciali,
conformemente al principio che l'ordinamento comunitario è, in linea di
massima, indifferente alle caratteristiche costituzionali (accentrate,
decentrate, regionali o federali) degli Stati membri, alla luce delle quali
hanno da svolgersi i processi nazionali di attuazione; lo Stato, tuttavia, per
la forza della responsabilità ch'esso porta sul piano comunitario, e per la
particolare cogenza che tale responsabilità assume nell'ordinamento
costituzionale in conseguenza dell'art. 11 della Costituzione, è tenuto e
quindi abilitato a mettere in campo tutti gli strumenti, compatibili con la
garanzia delle competenze regionali e provinciali, idonei ad assicurare
l'adempimento degli obblighi di natura comunitaria (sentenza n. 126 del 1996).
La ricerca di un equilibrio il più possibile
rispettoso delle esigenze costituzionali poste dalla pluralità delle
competenze, da un lato, e dall'unitarietà della responsabilità, dall'altro, è
approdata alla soluzione configurata organicamente dalla legge contenente le
norme generali sulla «partecipazione dell'Italia al processo normativo
comunitario» (legge n. 86 del 1989), basata, per un verso, sul potere delle
Regioni ad autonomia speciale e ordinaria e delle Province autonome di Trento e
Bolzano di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, nell'esercizio
delle loro competenze legislative esclusive o concorrenti (art. 9, commi 1 e 2,
nella formulazione risultante dall'art. 13 della legge 24 aprile 1998, n. 128)
e, per l'altro verso, sul potere dello Stato di dettare tutte le disposizioni
necessarie per l'adempimento degli obblighi comunitari, disposizioni peraltro
applicabili, nelle Regioni e nelle Province autonome, soltanto nel caso in cui
manchino leggi regionali o provinciali (siano esse successive o anteriori)
adeguate agli obblighi stessi (art. 9, comma 4).
Allo Stato, dunque, il compito di supplire
all'eventuale inerzia con proprie norme, colmando la lacuna; alle Regioni e
alle Province autonome il potere di far uso in qualunque momento delle proprie
competenze, rendendo di conseguenza inapplicabile la normativa statale. Da ciò
deriva che ordinariamente, nel caso dell'attuazione di direttive comunitarie,
la «rivendicazione» delle competenze regionali e provinciali deve avvenire non
attraverso la contestazione nel giudizio costituzionale della normativa statale
ma attraverso l'esercizio concreto delle proprie competenze: competenze il cui
possibile esercizio, secondo il sistema descritto, perdura intatto.
5.3.2.
— A quanto precede occorre aggiungere che l'esecuzione comunitaria non è un passe-partout che consente allo Stato di
vincolare le autonomie regionali e provinciali senza rispettare i principi
della propria attività normativa. Anche nell'adozione della normativa di
attuazione comunitaria, il regolamento statale - al di là dei casi di riserva
di legge previsti dalla Costituzione - incontra il limite del principio di
legalità. Tale principio che, come numerose volte e a diversi riguardi questa
Corte ha riconosciuto, domina i rapporti tra lo Stato stesso e le Regioni e le
Province autonome, costituisce un aspetto della loro stessa posizione che
queste ultime sono abilitate a difendere nel giudizio costituzionale (tra le
ultime, sentenze nn. 169 del 1999, 250 del 1996, 278 del 1993).
Ove dunque il regolamento, in
attuazione della direttiva, detti norme che pretendano, sia pure in via
suppletiva, di imporsi direttamente alle Regioni e alle Province autonome, esso
deve potersi basare su un fondamento legislativo «che vincoli e diriga la scelta
del Governo» (sentenza n. 150 del 1982), fondamento che - ben si intende - le
stesse direttive comunitarie che la legge indica nell'abilitare il Governo
all'attuazione regolamentare, contribuiscono a determinare.
A
criteri non dissimili si ispira del resto l'art. 9, comma 4, della legge n. 86
del 1989 il quale, nel prevedere la possibilità di adempimento in via
regolamentare degli obblighi di attuazione comunitaria in materie di competenza
regionale o provinciale, quando manchi la disciplina delle Regioni e delle
Province, rinvia all'art. 4 della stessa legge. E in virtù di tale rinvio
risulta non solo che l'attuazione regolamentare è possibile nelle materie non
coperte da riserva di legge (comma 1), ma anche che la legge detta le
necessarie disposizioni quando occorra effettuare scelte non riconducibili alla
semplice attuazione della direttiva, ovvero occorra individuare le autorità
pubbliche cui affidare le funzioni amministrative inerenti all'applicazione
della nuova disciplina, innovando, si deve intendere, rispetto alle
attribuzioni spettanti in via generale agli organi esistenti (comma 3).
5.3.3.
— In sintesi, quanto precede può riassumersi nelle seguenti proposizioni: sotto
il profilo del rispetto delle competenze regionali e provinciali, l'attuazione
regolamentare di direttive comunitarie è ammissibile in quanto le norme statali
attuative sono cedevoli di fronte a diverse scelte normative regionali e
provinciali, nei limiti in cui esse siano costituzionalmente e statutariamente
ammissibili; sotto il profilo del rispetto del principio di legalità nei
rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, è ammissibile in quanto il
regolamento non vincoli queste al di là di quanto già non discenda dagli
obblighi comunitari e i poteri che prevede si inseriscano in compiti già
affidati in via generale in capo alle autorità considerate.
5.4. — Alla luce di queste regole di
giudizio, appaiono ingiustificate le doglianze della Regione e delle Province
ricorrenti mosse agli artt. 3, comma 3, in tema di direttive del Ministro
dell'ambiente per la gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale;
4, in tema di misure di conservazione; 5 e 6, in tema di «valutazione
d'incidenza» e di zone di protezione speciale; 8, in tema di tutela delle
specie faunistiche; 10, in tema di prelievi; 11, in tema di deroghe ai divieti
posti dagli artt. 8, 9 e 10; 12, in tema di «introduzioni e reintroduzioni»;
15, in tema di sorveglianza e 16, comma 2, del regolamento in tema di modifiche
degli allegati al regolamento stesso.
Analiticamente, l'art. 3, comma 3,
concernente le direttive per la gestione delle aree di collegamento ecologico
funzionale - nozione definita alla lettera p)
dell'art. 2 - corrisponde all’art. 10 della direttiva, inquadra la funzione
prevista nell'art. 3 della legge n. 394 del 1991, e la attribuisce al Ministro
dell’ambiente che, dalla disposizione generale contenuta nell’art. 1, comma 5,
della legge n. 349 del 1986 è chiamato alla responsabilità di promuovere e
curare l’adempimento delle direttive comunitarie concernenti l’ambiente e il
patrimonio naturale.
L'art. 4, che prevede l'adozione di misure di
conservazione, è la traduzione in norma nazionale del corrispondente art. 6,
paragrafi 1 e 2, della direttiva, mentre i termini previsti per l'adozione sono
una logica integrazione del contenuto della norma comunitaria, necessaria al
fine di rendere effettivo l'obbligo che da essa discende.
Gli artt. 5 e 6 del regolamento (quest'ultimo
in relazione alle zone di protezione di habitat lungo la rotta di migrazione dell'avifauna,
a norma dell'art. 1, comma 5, della legge n. 157 del 1992, che a sua volta ha
recepito le direttive 79/409/CEE, 85/411/CEE e 91/244/CEE), in tema di
valutazione di incidenza ambientale da parte dello Stato, delle Regioni e delle
Province autonome, corrispondono all'art. 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva,
si inquadrano nella disciplina nazionale vigente in materia e contengono regole
sull'articolazione del procedimento di valutazione, rese necessarie dalla
natura stessa di tale valutazione. Il comma 4 prevede i caratteri della
«relazione documentata» da presentarsi a cura dei proponenti di piani e
progetti e prescrive, per la loro predisposizione, l'osservanza di quanto
indicato nell'allegato G al regolamento, allegato che, come rilevato dalle
ricorrenti, non trova corrispondenza nella direttiva. Ma la semplice lettura
del contenuto di tale allegato, per il suo carattere esclusivamente tecnico,
induce a ritenere privi di ogni consistenza i rilievi avanzati (sentenze nn. 61
del 1997, 461 del 1992 e 483 del 1991).
Quanto agli artt. 8, 10, 11 e 12, concernenti
la tutela delle specie faunistiche, i prelievi e le deroghe ai divieti nonché
le norme sulle introduzioni e le reintroduzioni, essi, per la parte sostantiva,
corrispondono agli artt. 12, 14, 15, 16 e 22 della direttiva mentre, per la
parte procedurale, prevedono funzioni del Ministro dell'ambiente, rientranti
nei suoi compiti generali. La censura, poi, mossa all’art. 10, comma 3, di
disporre ultra vires rispetto
all’art. 15 della direttiva, sembra potersi basare esclusivamente sul rinvio,
contenuto nel citato comma 3, alle specie indicate dall'intero allegato E
(corrispondente all'allegato V della direttiva, comprensivo di una lettera a), relativa alle specie animali, e di
una lettera b) relativa alle piante)
per vietare tutti i mezzi di cattura non selettivi, mentre l’art. 15 della
direttiva si riferisce alla sola lettera a)
del suo allegato V. Si tratta all'evidenza di un errore materiale privo di
qualsiasi conseguenza. Non può infatti venire in mente che la norma
regolamentare abbia inteso vietare i «mezzi di cattura non selettivi
suscettibili di perturbare gravemente la tranquillità» delle piante.
L'art. 15 in tema di sorveglianza dà
attuazione all'art. 11 della direttiva richiamando i compiti assegnati dalla
legge al Corpo forestale dello Stato (art. 8, comma 4, della legge n. 349 del
1986 e art. 21 della legge n. 394 del 1991), ferma restando l'eventualità di
una diversa disciplina legislativa regionale e provinciale, dove l'ordinamento
la consente.
Infine, l'art. 16, comma 2, del regolamento
prevede le modifiche degli allegati alla stregua delle variazioni apportate
alla direttiva in sede comunitaria e ne attribuisce la competenza al Ministro
dell'ambiente con proprio decreto. Una volta che l'attività del Ministro sia
concepita come strettamente vincolata, «in conformità» alle modifiche
comunitarie operate, secondo l'art. 19 della direttiva, per l'adeguamento degli
allegati al «progresso tecnico e scientifico», la norma regolamentare, più che
istituire un potere normativo ministeriale appare prevedere un atto di
recepimento materiale che non è difficile inquadrare nei compiti che spettano
al Ministro stesso, alla stregua del già citato art. 1 della legge n. 349 del
1986.
6. — Della disposizione dell’art. 1, comma 4, del regolamento, la
quale stabilisce che «le Regioni a statuto speciale e le Province di Trento e
di Bolzano provvedono all’attuazione degli obiettivi del presente regolamento
nel rispetto di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme
di attuazione», è difficile comprendere il significato nel contesto del
regolamento in cui è inserita. E’ da rilevare peraltro che dal regolamento
medesimo non risulta alcuna predisposizione di obiettivi, muovendosi esso
invece all’interno di quelli contenuti nella direttiva della quale costituisce
attuazione. Quale che possa essere il motivo che ha indotto il Governo a
inserire tale previsione, a questa stregua dalla norma impugnata non può dunque
derivare alcun effetto lesivo dell’autonomia delle ricorrenti.
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
dichiara
che spetta allo Stato dare attuazione con il regolamento contenuto nel d.P.R. 8
settembre 1997, n. 357, alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio
1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché
della flora e della fauna selvatiche.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Renato GRANATA, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata
in cancelleria il 10 novembre 1999.