SENTENZA
N.
336
ANNO
2005
Commento alla decisione di
Guerino Fares
per gentile concessione di GiustAmm.it (Giustizia Amministrativa – Rivista
di diritto pubblico)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Piero
Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Annibale MARINI ”
- Franco
BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso
QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli artt. 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95, nonché dell'allegato n. 13, del decreto legislativo 1°
agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), promossi con
ricorsi delle Regioni Toscana e Marche notificati il 5 e il 13 novembre 2003,
depositati in cancelleria il 14 e il 19 successivi ed iscritti ai nn. 79 e 80 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 maggio
2005 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per
Ritenuto in fatto
1.¾ Le Regioni Toscana e Marche hanno
proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle
comunicazioni elettroniche).
Entrambe le ricorrenti hanno impugnato gli
artt. 86, 87, 88, 89, 93 e 95, nonché l'allegato n.
La materia disciplinata dal Codice,
esordiscono le ricorrenti, non è riconducibile ai
titoli di legislazione esclusiva statale, ma ricade in ambiti di competenza
legislativa concorrente quali l'ordinamento della comunicazione, il governo del
territorio, la tutela della salute, la produzione, il trasporto e la
distribuzione nazionale dell'energia, e, per alcuni profili, tocca materie di competenza
residuale quali l'industria e il commercio, l'urbanistica e l'edilizia, i
lavori pubblici. Allo Stato dovrebbe quindi essere, tutt'al
più, riservata la predisposizione dei principî fondamentali, restando al
legislatore regionale la disciplina sostanziale e procedimentale.
Ebbene, con tutte le disposizioni impugnate, secondo i ricorsi regionali, il
legislatore statale definirebbe al contrario una regolamentazione minuziosa,
dettagliata, autoapplicativa, direttamente operante
nei confronti dei privati interessati, comprimendo così la sfera costituzionale
di autonomia legislativa delle Regioni e violando le
regole di riparto di cui all'art. 117 Cost.
Sempre in via generale, le ricorrenti
denunciano il contrasto della disciplina statale con l'art. 118 Cost., giacché le norme impugnate attribuirebbero direttamente
l'esercizio di funzioni amministrative agli enti locali, disciplinando il
relativo procedimento, laddove tali funzioni dovrebbero essere conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Né
ricorrerebbero, nel caso di specie, le condizioni che legittimano l'attrazione
in via sussidiaria delle funzioni amministrative da parte dello Stato.
Le disposizioni del Codice, si aggiunge nel ricorso della Regione Toscana, non
potrebbero trovare il loro fondamento nella potestà statale di definire le
funzioni fondamentali degli enti locali, non potendo certo considerarsi
“funzione fondamentale” l'attribuzione di una singola competenza autorizzativa in materia di impianti;
né le norme censurate, proseguono entrambe le ricorrenti, potrebbero essere
legittimate dal fatto di essere attuative di direttive comunitarie, perché tale
attuazione spetterebbe alle Regioni nelle materie di propria competenza (art.
117, quinto comma, Cost.).
Censure più specifiche sono indirizzate da
entrambe le ricorrenti nei confronti degli artt. 86, 87, 88, 89, 93 e 95 nonché dell'allegato n. 13, mentre la sola Regione Marche
impugna anche gli articoli 90, 91, 92 e 94 del d.lgs. n. 259 del 2003.
Segnatamente l'art. 86,
che reca disposizioni sulle infrastrutture di comunicazione elettronica e sui
diritti di passaggio, assimilando le infrastrutture di cui agli artt. 87
e 88 alle opere di urbanizzazione primaria, anche se
di proprietà privata degli operatori, invaderebbe la competenza regionale in
materia di governo del territorio nonché di urbanistica ed edilizia con una
disciplina di dettaglio, che non lascerebbe alcuno spazio alla competenza
concorrente regionale.
Quanto all'art. 87, che disciplina
il procedimento autorizzatorio per l'installazione e
la modifica delle infrastrutture ed assegna tale competenza agli enti locali,
esso sarebbe incostituzionale sotto molteplici profili. In primo luogo, prevederebbe una
disciplina dettagliata in materia che rientrerebbe nella competenza regionale
concorrente; inoltre, obbligherebbe al rispetto degli obiettivi di qualità
stabiliti uniformemente a livello nazionale, facendo così venire meno la
competenza regionale a determinare tali obiettivi. Infine sarebbero
illegittime anche la disciplina della conferenza dei servizi recata dai commi
6, 7 e 8 dell'art. 87, nella parte in cui estende la regola della maggioranza
all'adozione dell'atto finale, prevede una sola ipotesi di dissenso qualificato
ed affida al Consiglio dei ministri la relativa decisione; come pure la
previsione concernente il silenzio-assenso per la
localizzazione degli impianti, che priverebbe il legislatore regionale di ogni
potestà programmatoria. Secondo
Illegittimi sarebbero pure, a giudizio di entrambe le ricorrenti, gli articoli 88, 89 e 93. Il
primo definisce un procedimento analogo a quello dell'art. 87, con la
previsione della conferenza di servizi e del silenzio-assenso, per
l'autorizzazione volta alla installazione di
infrastrutture che interessano aree di proprietà di più enti pubblici e fissa
regole affinché gli enti pubblici definiscano i programmi di manutenzione
ordinaria e straordinaria delle rispettive opere. Nei suoi confronti si indirizzano pertanto le medesime censure formulate nei
confronti dell'art.
L'art. 95, nel disciplinare gli impianti e
le condutture di energia elettrica, prescrive che
venga richiesto all'Ispettorato del Ministero delle comunicazioni il nulla osta
sul progetto relativo a qualunque costruzione, modifica o spostamento di
condutture di energia elettrica. Così disponendo, ad avviso della Regione
Toscana, esso si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in quanto attribuisce ad un organo statale la competenza a
pronunciarsi sui progetti relativi ad opere, come le condutture
di energia elettrica e le tubazioni metalliche sotterrate, che dovrebbero
essere disciplinate dalla Regione. Lo Stato avocherebbe competenze attinenti ad
una materia di potestà concorrente, senza rispettare i criteri di esercizio della competenza sussidiaria, come fissati da
questa Corte nella sentenza n. 303 del
2003. Il medesimo art. 95, secondo
L'allegato n. 13 del decreto legislativo
impugnato determina il contenuto dei modelli da usare nella presentazione dei
titoli abilitativi, e dunque, secondo la prospettazione dei ricorsi, non solo
non reca disposizioni di principio, come l'art. 117 della Costituzione imporrebbe in materie di competenza concorrente, ma integra
l'esercizio di una vera e propria potestà regolamentare, che lo Stato non può
legittimamente esercitare in materie diverse da quelle riservate alla sua
competenza esclusiva, neppure ove si voglia riconoscere ai regolamenti emanati
nelle materie di competenza regionale il carattere della cedevolezza.
Gli artt. 90, 91, 92 e 94 sono impugnati
dalla sola Regione Marche. Le disposizioni in parola, che
disciplinano l'acquisizione dei beni immobili necessari alla realizzazione
degli impianti (art. 90), la limitazione legale della proprietà (art. 91) e
l'imposizione di servitù (artt. 92 e 94), porrebbero una disciplina di
dettaglio in materia riservata alla competenza concorrente (ordinamento della
comunicazione, governo del territorio, tutela della salute) o comunque residuale (edilizia e urbanistica) della Regione.
Alcune disposizioni, e
specificamente l'art. 86, comma
Tutte le disposizioni impugnate sarebbero illegittime poiché costituirebbero esercizio diretto di
funzioni amministrative, assumendo natura provvedimentale,
e comunque attribuirebbero funzioni amministrative ad organi
dell'amministrazione statale o direttamente ad enti locali senza rispettare le
condizioni poste nell'art. 118 della Costituzione e segnatamente il principio
di sussidiarietà, come interpretato da questa Corte nella sentenza n. 303
del 2003.
Inoltre, aggiunge
L'art. 93, infine, per la parte in cui
limita – per gli operatori – gli oneri connessi alle attività di installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico,
sarebbe costituzionalmente illegittimo, secondo
In particolare, si sostiene che il
principio dell'autonomia finanziaria, sotto il profilo dell'autonomia di spesa,
unitamente «alla norma secondo cui per provvedere a
scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni lo Stato destina
risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni», implicherebbe che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni, diverse da quelle “ordinarie”,
risultino finanziate attraverso l'attribuzione diretta ai loro bilanci di
risorse adeguate, senza vincoli sulle modalità di spesa.
Sotto altro profilo l'art. 119 sarebbe
violato dalle disposizioni impugnate per la parte in cui impongono, sia pure
indirettamente, oneri finanziari a carico delle Regioni.
2.¾ In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che
tutte le questioni proposte siano dichiarate inammissibili e comunque
infondate.
In via preliminare, e con riferimento al
ricorso della Regione Toscana, si lamenta la omessa
indicazione, per la gran parte delle censure, delle specifiche disposizioni
costituzionali che si assumono violate.
Nel merito, si osserva che il decreto
legislativo impugnato non sottrae alcuna competenza alle Regioni, alle quali si indirizza come normativa di principio, né limita le
attribuzioni comunali e regionali in materia di pianificazione del territorio,
giacché interviene solo sulle fasi procedimentali relative al rilascio delle
autorizzazioni, al fine di semplificare l'azione amministrativa. Il decreto, continua
la difesa erariale, non farebbe venire meno i poteri-doveri dei Comuni in ordine all'accertamento delle emissioni elettromagnetiche
prodotte dalle infrastrutture da realizzare, né priverebbe gli enti locali del
potere di accertare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge
prescritti per l'installazione.
In ordine alla
denunciata violazione della competenza legislativa concorrente, si osserva che
in realtà la disciplina impugnata «non può prescindere» dalla materia “tutela
dell'ambiente”, rimessa alla competenza legislativa esclusiva statale, dato che
uno dei principali interessi cui è preordinata la procedura di autorizzazione è
quello del rispetto dei limiti delle emissioni elettromagnetiche. In tale
materia, di natura trasversale, il legislatore nazionale ben potrebbe fissare
principî e criteri uniformi, pur quando essi incidano
sulle competenze legislative regionali, tanto concorrenti quanto residuali.
Anche volendo trascurare questo
argomento, continua la difesa erariale, in materie attribuite alla
legislazione concorrente sarebbe comunque consentito al legislatore statale
introdurre una normativa di dettaglio, ove ciò si giustifichi con l'oggettiva
necessità di disciplinare funzioni amministrative di cui lo Stato è titolare in
base ai principî di sussidiarietà e di adeguatezza. Nella specie il ricorso a
questo titolo straordinario di competenza non richiederebbe la previa intesa
fra Stato e Regione interessata, come pure si evince dalla sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, poiché l'esercizio delle
funzioni amministrative non viene sottratto agli enti locali competenti, ma
solo coordinato con quello delle autorità indipendenti.
Quanto poi alle doglianze della Regione
Toscana, secondo la quale allo Stato sarebbe precluso attribuire funzioni
amministrative agli enti locali nelle materie assegnate alla competenza
regionale residuale, l'Avvocatura replica che quando
lo Stato voglia assicurare, in applicazione del principio di sussidiarietà,
l'esercizio unitario di una funzione, ciò potrà fare anche attraverso il
coordinamento di funzioni spettanti agli enti locali con quelle di autorità
statali.
Una disciplina irragionevolmente differenziata della rete di comunicazione – si prosegue –
sarebbe di ostacolo all'espletamento ottimale del servizio per tutti i
cittadini e verrebbe in definitiva ad incidere sulla tutela dell'unità
giuridica ed economica e in particolare sui livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, in relazione ai quali sussiste la
competenza legislativa esclusiva dello Stato. Altro principio costituzionale
che il decreto legislativo impugnato mirerebbe a salvaguardare sarebbe la
tutela della concorrenza, che renderebbe necessaria la predisposizione di
procedure certe e uniformi sull'intero territorio nazionale.
Nello specifico delle censure proposte, la
difesa statale osserva, quanto all'art. 86, che l'assimilazione delle
infrastrutture alle opere di urbanizzazione primaria,
certamente attinente al governo del territorio, ha il limitato scopo di
uniformare la natura di queste reti su tutto il territorio nazionale, senza
ledere alcuna competenza locale. In relazione al sesto
comma del medesimo art. 86, si soggiunge che la previsione di limiti di
esposizione e valori di attenzione ai campi elettromagnetici si “ispirerebbe”
alla sentenza di questa Corte n. 307 del
2003, che ha accolto i ricorsi statali contro disposizioni di leggi
regionali (per quanto qui rileva, l'art. 7, comma 3, della legge della Regione
Marche n. 25 del 2001), che introducevano limiti di induzione magnetica
difformi da quelli fissati nella legislazione statale.
Infondate sarebbero pure le doglianze relative all'art. 87 del d.lgs. impugnato, che fissa
uniformemente, a livello nazionale, obiettivi di qualità senza escludere la
competenza delle leggi regionali in ordine alla localizzazione e
all'attribuzione dei siti.
Quanto alla censura contro l'art. 87, commi
6, 7 e 8, essa sarebbe da respingere considerando che la decisione a
maggioranza nella conferenza di servizi semplifica il
procedimento amministrativo senza peraltro sacrificare il ruolo fondamentale
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente.
L'Avvocatura giudica, inoltre, senz'altro pretestuosa la censura che si appunta sull'art.
88, giacché la durata del periodo previsto per il perfezionamento della
fattispecie del silenzio-assenso è quella tipica, e comunque è derogabile da
parte degli enti locali.
Sull'art. 89, disciplinante la coubicazione e condivisione di infrastrutture,
la difesa dello Stato rileva che la disposizione attiene principalmente alle
funzioni dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e del Ministero,
sicché, in applicazione del principio di sussidiarietà, la competenza
regolatrice, anche di dettaglio, non potrebbe che spettare al legislatore
nazionale. Per la stessa ragione sarebbe da respingere la questione avente ad
oggetto l'art. 95: il potere di nulla osta attribuito al Ministero delle
comunicazioni sarebbe espressione di una esigenza
unitaria di sicurezza e funzionalità delle reti.
Gli artt. 92, 93 e 94, che disciplinano
limitazioni alla proprietà e servitù, prosegue la difesa erariale, riguarderebbero la materia dell'ordinamento civile, di
esclusiva competenza statale; inoltre esigenze unitarie giustificherebbero la
disciplina uniforme delle procedure espropriative
nell'art.
Pure da respingere sarebbero le censure
indirizzate nei confronti delle disposizioni impugnate, sul rilievo che esse
attribuirebbero funzioni amministrative senza rispettare le condizioni per
l'applicazione del principio di sussidiarietà. La legislazione statale al
contrario risulterebbe proporzionata e ragionevole in
relazione al fine di realizzare una rete di comunicazione estesa sull'intero
territorio nazionale, né potrebbe dirsi violato il principio dell'intesa, che
si realizzerebbe nella attuazione degli stessi procedimenti amministrativi
introdotti con la normativa impugnata, procedimenti all'interno dei quali le
Regioni eserciterebbero comunque le loro competenze sul territorio non
diversamente dagli altri enti locali.
Insussistente sarebbe infine, a giudizio
della difesa statale, la lesione dell'art. 119 Cost. da parte dell'art.
3.— In entrambi i giudizi hanno spiegato
intervento le società T.I.M. s.p.a. – Telecom Italia Mobile, Vodafone Omnitel N.V.,
Wind Telecomunicazioni s.p.a. e hanno chiesto che le
questioni proposte siano dichiarate improponibili, inammissibili e comunque
infondate. Nel solo giudizio introdotto con il ricorso n. 79 del 2003 sono
intervenuti anche, ad adiuvandum
della ricorrente Regione Toscana, il Codacons
(Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati per la tutela dei consumatori
e dell'ambiente), nonché, con atto pervenuto fuori termine, il Comune di Roma.
4.— Tutte le parti, nonché
gli intervenienti Telecom
Italia Mobile s.p.a., Vodafone
Omnitel N.V., Wind Telecomunicazioni s.p.a. e Codacons
hanno depositato ulteriori memorie in prossimità dell'udienza pubblica del 26
ottobre 2004.
4.1.—
Quanto all'argomento secondo cui la
normativa impugnata sarebbe necessaria per assicurare l'installazione sul
territorio nazionale degli impianti per la telefonia mobile di terza
generazione (UMTS), si osserva che siffatto interesse non può prescindere
dall'esigenza di ricercare «un punto di equilibrio tra
esigenze e valori tutti parimenti tutelati dalla Carta costituzionale, anche
con competenze attribuite alle Regioni».
Quanto agli invocati principî di
trasparenza, tempestività e divieto di discriminazioni contenuti nella
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE
(che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di
comunicazione elettronica – direttiva quadro), lo Stato – ad avviso della
ricorrente – avrebbe dovuto limitarsi a ribadirne
l'obbligatorietà affidandone alla legislazione regionale l'ulteriore sviluppo,
ai sensi dell'art. 117, quinto comma, Cost.
Non sarebbe riconducibile, infatti, alla
tutela della concorrenza, perché le norme impugnate non prevederebbero
interventi promozionali per favorire lo sviluppo del mercato e misure di salvaguardia dei principî antitrust (sentenze n. 272
e n. 14 del 2004),
ma si limiterebbero a stabilire un procedimento amministrativo accelerato per
l'installazione degli impianti.
Neppure sarebbe invocabile la competenza
esclusiva statale di cui alla lettera m)
del secondo comma dell'art. 117 Cost., giacché le
disposizioni denunciate non avrebbero ad oggetto «la fissazione di un livello
minimo di soddisfacimento di diritti civili o sociali» (sentenze n. 88 del
2003 e n.
282 del 2002), ma soltanto la disciplina di una procedura accelerata per
l'installazione degli impianti.
Né, tanto meno, si
argomenta ancora nella memoria, potrebbe valere il richiamo alla materia della
tutela dell'ambiente, solo marginalmente implicata dalle norme impugnate. In
ogni caso, la legge statale non potrebbe esautorare del tutto la competenza
legislativa regionale che venga esercitata nel
rispetto degli standard fissati a
livello nazionale per la tutela dell'ambiente.
Infondata sarebbe altresì la tesi per cui le disposizioni impugnate conterrebbero soltanto
principî fondamentali. Esse – e in particolare gli artt. 86, 87 e l'allegato n.
13 – detterebbero invece una disciplina minuziosa, autoapplicativa, direttamente operativa nei confronti dei
privati interessati. Peraltro, l'incostituzionalità dell'art. 86, che assimila,
ad ogni effetto, le infrastrutture di reti pubbliche di proprietà dei privati
alle opere di urbanizzazione primaria, sarebbe ancor
più evidente alla luce della giurisprudenza amministrativa in materia, secondo
la quale siffatta assimilazione determinerebbe la compatibilità degli impianti
con qualunque destinazione urbanistica del territorio comunale, ottenendosi così
il medesimo risultato previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 198 del 2002,
dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 303
del 2003.
4.2.¾
L'esigenza di una disciplina unitaria,
prosegue la difesa regionale, non potrebbe trovare giustificazione
nella direttiva quadro 2002/21/CE, che non altererebbe la disciplina
delle competenze interne, ma si limiterebbe a porre obblighi che gravano in
pari grado sulla legge statale come sulla legge regionale. Nemmeno potrebbe
essere invocata, come titolo di competenza statale, la tutela della
concorrenza, perché nessuna violazione della par condicio
degli imprenditori interessati al settore potrebbe
derivare dall'obbligo di rispettare, nel territorio regionale, le discipline
regionali in tema di edilizia, governo del territorio e tutela della salute.
4.3.¾ Il Presidente del Consiglio dei
ministri, ribaditi e ulteriormente sviluppati gli argomenti già svolti
nell'atto di costituzione, aggiunge che la disciplina delle reti non può essere
segmentata secondo le esigenze locali, ma deve essere ispirata a criteri uniformi
a livello nazionale, giacché è posta a presidio di valori costituzionali
fondamentali quali la libertà e segretezza delle comunicazioni, la libertà di iniziativa economica, la tutela della concorrenza.
In riferimento
alla impugnazione dell'art. 86, si contesta che l'assimilazione delle
infrastrutture di reti di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria
costituisca una disciplina di dettaglio invasiva della competenza regionale e
si sostiene che si tratterebbe invece della «definizione generale da attribuire
a determinate opere secondo un modello unitario che consenta lo sviluppo delle
reti a mezzo di metodologie uniformi».
Quanto alle doglianze relative
all'art. 87, comma 1, la norma si limiterebbe a riconoscere ai Comuni il
potere di installazione, ma non precluderebbe l'esercizio da parte della
Regione di ulteriori poteri di disciplina, peraltro già esercitati da alcune
Regioni.
Con specifico riguardo al modello della
conferenza di servizi, l'Avvocatura osserva che il ruolo delle Regioni sarebbe
sacrificato solo nell'ipotesi di intervento del
Consiglio dei ministri necessario per risolvere un dissenso qualificato e che
la stessa difesa regionale non considererebbe possibile avocare tale funzione
all'ente regionale.
Pure da respingere sarebbero le censure di illegittimità per violazione della regola di riparto
della potestà regolamentare; le disposizioni impugnate non avrebbero infatti
alcun effetto modificatorio sui regolamenti vigenti,
né sarebbe possibile attribuire carattere regolamentare a disposizioni inserite
nella legge in ragione del loro contenuto. Rispetto all'art. 86, comma 8, si
osserva comunque che la finalità di realizzare un
unico archivio telematico nazionale giustifica la previsione di un modello di
istanza configurato secondo uno schema tipizzato.
4.4.¾ Gli intervenienti
T.I.M. – Telecom Italia
Mobile s.p.a., Vodafone Omnitel N.V., Wind Telecomunicazioni
s.p.a. e Codacons, insistono preliminarmente per
l'ammissibilità degli interventi.
5.¾ All'udienza del 26 ottobre 2004,
sentite le parti, è stata adottata l'ordinanza collegiale
in pari data, con la quale i predetti interventi sono stati dichiarati
inammissibili.
6.¾ Nell'imminenza dell'udienza pubblica
del 24 maggio 2005
Per quanto attiene, invece, alla eccepita inammissibilità per acquiescenza, conseguente
all'emanazione di un parere positivo sul decreto legislativo reso in sede di
Conferenza Stato-Regioni, la ricorrente osserva che la stessa non avrebbe reso
alcun parere favorevole e che, in ogni caso, nei giudizi di costituzionalità in
via principale non avrebbe alcun rilievo l'istituto dell'acquiescenza (si
richiama la sentenza
n. 74 del 2001).
Nel merito si osserva, in via preliminare,
sempre in chiave di replica alle difese erariali, che il legislatore delegato
non avrebbe aderito alla tesi della rete di comunicazione intesa come rete unitaria, atteso che le norme impugnate configurano le
installazioni per le telecomunicazioni quali singoli impianti. In ogni caso,
l'assunta unitarietà non potrebbe legittimare una attrazione
statale di competenze legislative ex art. 118 della Costituzione, in
quanto, da un lato, non sono disciplinate funzioni amministrative che lo Stato
si riserva (essendo le stesse attribuite agli enti locali), dall'altro,
mancherebbe l'intesa con le Regioni (si richiamano le sentenze n. 6 del
2004 e n.
303 del 2003).
Si osserva, inoltre, come non sussisterebbe
alcun titolo di legittimazione in capo allo Stato in grado di giustificare, sul
piano del riparto di competenze, le norme impugnate. In particolare, non
potrebbe invocarsi: a) la materia della tutela della concorrenza, in quanto le
disposizioni censurate non prevedono interventi promozionali per favorire «lo
sviluppo del mercato e delle misure di salvaguardia
dei principi antitrust» (si
richiamano le sentenze
n. 272 e n.
14 del 2004): dette disposizioni si sarebbero limitate a prevedere un
procedimento amministrativo accelerato per l'installazione degli impianti; b)
la “materia” dei livelli essenziali delle prestazioni, atteso che le norme in
esame non avrebbero «ad oggetto la fissazione di un livello minimo di
soddisfacimento di diritti civili o sociali».
Inoltre, le norme censurate non potrebbero rinvenire una propria giustificazione nell'esigenza di dare
attuazione al diritto comunitario: l'art. 117, quinto comma, della
Costituzione, infatti, assegnerebbe alle Regioni nelle materie alle stesse
attribuite «la competenza a provvedere all'attuazione ed esecuzione degli atti
comunitari».
Infine, le disposizioni impugnate non
potrebbero essere considerate espressione di un principio fondamentale, in
quanto contengono precetti completi che non lascerebbero alcun
spazio per eventuali ulteriori normative regionali. A tal proposito, si
richiama quanto previsto, in particolare, dall'art. 86 del Codice, il
quale assimila le infrastrutture di telecomunicazione alle opere di urbanizzazione primaria, con conseguente possibilità che
tali impianti siano compatibili con ogni destinazione urbanistica del
territorio.
6.1.¾ Nell'imminenza dell'udienza pubblica
del 24 maggio 2005 hanno depositato memorie anche gli intervenienti:
Codacons (fuori termine); Wind
Telecomunicazioni s.p.a.; Vodafone Omnitel N.V.
Considerato in diritto
1.— Le Regioni Toscana e Marche, con
distinti ricorsi (ric. nn. 79 e 80 del 2003) hanno
impugnato il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle
comunicazioni elettroniche) censurando, in particolare,
entrambe le ricorrenti, gli artt. 86, 87, 88, 89, 93 e 95, nonché l'allegato n.
2.— Considerata la sostanziale identità
della materia trattata nei due ricorsi, si dispone la riunione dei giudizi
perché gli stessi siano decisi con unica sentenza.
3.— Hanno spiegato intervento in giudizio
le società T.I.M. – Telecom
Italia Mobile s.p.a., Wind Telecomunicazioni s.p.a., Vodafone Omnitel N.V., nonché il Codacons
(Coordinamento delle associazioni e dei comitati per la tutela dei consumatori
e dell'ambiente) ed il Comune di Roma.
All'udienza del 26 ottobre 2004, sentite le
parti, è stata adottata l'ordinanza collegiale in pari
data, con la quale i predetti interventi sono stati dichiarati inammissibili. Ciò in base al consolidato orientamento di questa Corte, secondo il
quale nei giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale non
è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare
della potestà legislativa il cui esercizio sia oggetto di contestazione (v.,
da ultimo, sentenze
n. 150 del 2005, n. 167 e n. 166 del 2004).
4.— Prima di procedere alla disamina delle
singole questioni di legittimità costituzionale sollevate, appare opportuno
premettere alcune considerazioni di ordine generale
sulle ragioni che hanno condotto all'emanazione del Codice, le cui disposizioni
formano oggetto di impugnazione.
4.1.— Con tale Codice l'Italia ha recepito le direttive quadro del Parlamento europeo e del
Consiglio sulle comunicazioni elettroniche del 7 marzo 2002 (direttiva
2002/19/CE, relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle
risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime – direttiva accesso;
direttiva 2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di
comunicazione elettronica – direttiva autorizzazioni; direttiva 2002/21/CE, che
istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione
elettronica – direttiva quadro; direttiva 2002/22/CE, relativa al servizio
universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di
comunicazione elettronica – direttiva servizio universale).
La finalità perseguita, con tali direttive,
è il superamento delle situazioni di monopolio del settore, mediante la
progressiva diminuzione dell'intervento gestorio
delle autorità pubbliche e la incentivazione di un
vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei settori convergenti
delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell'informazione (cfr. quinto considerando della direttiva 2002/21/CE), secondo le
linee di un ampio disegno europeo tendente ad investire l'intera area dei
servizi pubblici. Le disposizioni introdotte prevedono, infatti, una serie di
misure regolatorie destinate ad incidere sul
comportamento delle imprese e che dovrebbero condurre ad una completa
operatività delle regole della concorrenza.
A tali fini, le citate direttive
regolamentano «i servizi» e le «reti» di comunicazione elettronica e cioè in generale «i mezzi di trasmissione», escludendo
espressamente dal proprio campo di applicazione la disciplina dei «contenuti
dei servizi» – quali quelli relativi alle emissioni radiotelevisive, ai servizi
finanziari e a taluni servizi della società della informazione (quinto
considerando della direttiva 2002/21/CE) – forniti mediante i predetti sistemi
di comunicazione. Questa separazione non incide – si puntualizza nel quinto
considerando della direttiva quadro 2002/21/CE – «sul
riconoscimento dei collegamenti» fra i due aspetti dei contenuti e dei mezzi di
trasmissione «al fine di garantire il pluralismo dei mezzi di informazione, la
diversità culturale e la protezione dei consumatori» (cfr. anche
sentenza n. 331
del 2003).
Nel presente giudizio di costituzionalità
rileva esclusivamente la normativa inerente alle «reti di comunicazione
elettronica», la cui definizione è contenuta nell'art. 2, par. 1, lettera a)
della citata direttiva 2002/21/CE, secondo cui per rete devono intendersi: «i sistemi di trasmissione e, se del caso,
le apparecchiature di commutazione o di instradamento e altre risorse che consentono di trasmettere
segnali via cavo, via radio, a mezzo di fibre ottiche o con altri mezzi
elettromagnetici, comprese le reti satellitari, le reti terrestri mobili e
fisse (a commutazione di circuito e a commutazione di pacchetto, compresa Internet), le reti utilizzate per la diffusione
circolare dei programmi sonori e televisivi, i sistemi per il trasporto della
corrente elettrica, nella misura in cui siano utilizzati per trasmettere i
segnali, le reti televisive via cavo, indipendentemente dal tipo di
informazione trasportato» (tale
definizione è stata integralmente trasposta, a livello interno, nella lettera dd dell'art. 1, comma 1, del Codice).
La normativa comunitaria prescrive,
inoltre, che le procedure «previste per la concessione del diritto di
installare» le predette infrastrutture di comunicazione elettronica debbano essere «tempestive, non discriminatorie e
trasparenti, onde assicurare che vigano le condizioni necessarie per una
concorrenza leale ed effettiva» (ventiduesimo considerando della direttiva
2002/21/CE). In particolare, l'art. 11, par. 1, della direttiva quadro – di cui
le norme impugnate costituiscono specifica attuazione – stabilisce che gli Stati membri, nell'esaminare una
domanda per la concessione del diritto di installare strutture su proprietà
pubbliche o private, richiesta da un'impresa
autorizzata a fornire reti di comunicazione elettronica, assicurino che
l'autorità competente «agisca in base a procedure trasparenti e pubbliche,
applicate senza discriminazioni né ritardi; e rispetti i principî di
trasparenza e non discriminazione nel prevedere condizioni per l'esercizio di
tali diritti».
Emerge, dunque, dalle suddette disposizioni
l'esistenza di un preciso vincolo comunitario ad attuare un vasto processo di liberalizzazione del settore, armonizzando le procedure
amministrative ed evitando ritardi nella realizzazione delle infrastrutture di
comunicazione elettronica.
4.2.— Il
Codice, che richiama le direttive in discorso nel quarto e nel quinto punto
della sua “premessa”, si pone, per questa parte, in linea con i dettami
comunitari, realizzando l'obiettivo della liberalizzazione
e semplificazione delle procedure anche al fine di garantire l'attuazione delle
regole della concorrenza.
In particolare, i principî di derivazione
comunitaria sono stati espressamente recepiti
dall'art. 4 del decreto impugnato, il
quale prevede che la disciplina delle reti (e dei servizi) è volta a
salvaguardare i diritti costituzionalmente garantiti di «libertà di
comunicazione», nonché di «libertà di iniziativa economica e suo esercizio in
regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività, trasparenza, non
discriminazione e proporzionalità» (comma 1). Il terzo comma dello stesso art.
4 dispone, inoltre, tra l'altro, che la suddetta disciplina è volta anche a
«promuovere la semplificazione dei procedimenti amministrativi e la
partecipazione ad essi dei soggetti interessati,
attraverso l'adozione di procedure tempestive, non discriminatorie e
trasparenti nei confronti delle imprese che forniscono reti e servizi di
comunicazione elettronica», nonché a «promuovere lo sviluppo in regime di
concorrenza delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi
quelli a larga banda e la loro diffusione sul territorio nazionale, dando
impulso alla coesione sociale ed economica anche a livello locale».
5.— Oggetto del
presente giudizio di costituzionalità è il Capo V del Titolo II del Codice (artt. da
Orbene, nella individuazione
degli ambiti cui afferiscono le norme impugnate,
occorre rilevare, in via preliminare, che le stesse attengono ad una pluralità
di materie rispetto alle quali variamente si atteggia la competenza legislativa
dello Stato e delle Regioni.
Tra i titoli di competenza esclusiva
statale vengono in rilievo, per taluni profili, come
si vedrà in prosieguo, le “materie” dell'“ordinamento civile”, del
“coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale” e della “tutela della
concorrenza”. Sotto quest'ultimo aspetto è, infatti,
evidente l'incidenza che una efficiente rete di
infrastrutture di comunicazione elettronica può avere sullo sviluppo economico
del Paese e sulla concorrenzialità delle imprese. Ciò
in un'ottica secondo la quale la “materia” della “tutela della concorrenza”
deve essere intesa non «soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e di ripristino di un
equilibrio perduto», ma anche in un'accezione dinamica «che giustifica misure
pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente
sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenza n. 14 del
2004; v. anche sentenza n. 272 del
2004). Un ulteriore
titolo legittimante l'intervento statale è costituito dalla “tutela
dell'ambiente”: questa Corte ha, in proposito, in più di una occasione avuto
modo di affermare che la “tutela dell'ambiente” non costituisce una “materia”
in senso stretto, rappresentando, invece, un compito nell'esercizio del quale
lo Stato conserva il potere di fissare standard di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale. La peculiare natura della competenza in
esame, che investe e interseca altri interessi e competenze, non esclude, però,
affatto la possibilità che il legislatore regionale, nell'esercizio della
propria potestà legislativa, possa assumere tra i propri scopi la cura «di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali» (sentenza n. 407 del
2002; nello stesso senso, tra le altre, v. sentenze n. 135 del
2005; n. 259
del 2004; n.
307 e n. 222
del 2003).
Nella specie i titoli di legittimazione
regionale attengono tutti a materie di competenza ripartita, relative: alla
“tutela della salute”, per i profili inerenti alla protezione dall'inquinamento
elettromagnetico; all'“ordinamento della comunicazione”, per quanto riguarda
«gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi» (sentenza n. 307 del
2003); al “governo del territorio”, per «tutto ciò che attiene all'uso del
territorio e alla localizzazione di impianti o
attività» (sentenza
n. 307 del 2003).
Deve, invece, escludersi che vengano in
rilievo materie di competenza residuale delle Regioni, ex art. 117, quarto comma, della Costituzione, e segnatamente
quelle relative all'industria ed al commercio, troppo
labile apparendo il collegamento tra dette materie e le disposizioni censurate.
Allo stesso modo inconferente è il richiamo contenuto
nei ricorsi alle materie dell'“urbanistica” e dell'“edilizia”, qualificate come
materie rientranti nell'ambito della potestà legislativa residuale delle
Regioni: questa Corte ha, infatti, già chiarito che le stesse devono intendersi
incluse nella più ampia materia del “governo del territorio” (sentenze n. 196 del
2004; n. 362
e n. 303 del
2003, punto 11.1 del Considerato in
diritto).
Orbene, alla luce delle considerazioni
innanzi svolte, la legittimazione dello Stato a dettare norme in detto settore
deriva – oltre che dai richiamati titoli di competenza legislativa esclusiva –
essenzialmente dalla potestà di fissare i principî fondamentali nelle materie
ripartite, a norma dell'art. 117, terzo comma, ultima
parte, della Costituzione.
6.— Ciò precisato in linea generale, si può
passare all'esame delle censure di costituzionalità formulate dalle ricorrenti,
iniziando da quelle che, per il loro carattere, coinvolgono l'intera disciplina
contenuta nel Capo V del Titolo II del Codice.
Le Regioni, innanzitutto,
deducono l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, in quanto
recherebbero «una disciplina dettagliata, autoapplicativa,
non cedevole» e «direttamente operante nei confronti dei privati», tanto da non
lasciare «alcuno spazio all'intervento legislativo regionale». In particolare,
le ricorrenti ritengono che la disciplina di un procedimento unitario e
dettagliato per l'autorizzazione all'installazione degli impianti,
predeterminando anche i tempi di formazione degli atti e della volontà delle
amministrazioni locali coinvolte, lederebbe la competenza legislativa delle
Regioni.
6.1.— La questione non è fondata.
L'analisi della censura presuppone che si
chiarisca, in via preliminare, che l'ampiezza e l'area di operatività
dei principî fondamentali – non avendo gli stessi carattere «di rigidità e di
universalità» (cfr., da ultimo, sentenza n. 50 del
2005) – non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per
ogni possibile tipologia di disciplina normativa.
Esse, infatti, devono necessariamente
essere calate nelle specifiche realtà normative cui afferiscono
e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui
tali realtà si presentano. È, dunque, evidente che, nell'individuare i principî
fondamentali relativi al settore delle infrastrutture di comunicazione
elettronica, non si può prescindere dalla considerazione che ciascun impianto
di telecomunicazione costituisce parte integrante di una complessa ed unitaria
rete nazionale, sicché non è neanche immaginabile una parcellizzazione di interventi nella fase di realizzazione di una tale rete
(cfr. sentenza n. 307 del 2003). Nella relazione illustrativa
al Codice, si legge, inoltre, a tal proposito, che «la rete è unica a livello globale» e
che la stessa «non ha senso se le singole frazioni non sono connesse tra di
loro, quale che ne sia la proprietà e la disponibilità». Ciò comporta che i
relativi procedimenti autorizzatori devono essere
necessariamente disciplinati con carattere di unitarietà
e uniformità per tutto il territorio nazionale, dovendosi evitare ogni
frammentazione degli interventi. Ed è, dunque, alla
luce di tali esigenze e finalità che
devono essere valutate ampiezza ed operatività dei principî fondamentali
riservati alla legislazione dello Stato.
Nella fase di attuazione
del diritto comunitario la definizione del riparto interno di competenze tra
Stato e Regioni in materie di legislazione concorrente e, dunque, la stessa
individuazione dei principî fondamentali, non può prescindere dall'analisi
dello specifico contenuto e delle stesse finalità ed esigenze perseguite a
livello comunitario. In altri termini, gli obiettivi posti dalle direttive
comunitarie, pur non incidendo sulle modalità di ripartizione delle competenze,
possono di fatto richiedere una peculiare articolazione
del rapporto norme di principio-norme di dettaglio. Nella specie, la puntuale
attuazione delle prescrizioni comunitarie, secondo cui le procedure di rilascio
del titolo abilitativo per la installazione
degli impianti devono essere improntate al rispetto dei canoni della
tempestività e della non discriminazione, richiede di regola un intervento del
legislatore statale che garantisca l'esistenza di un unitario procedimento
sull'intero territorio nazionale, caratterizzato, inoltre, da regole che ne
consentano una conclusione in tempi brevi.
Alla luce delle considerazioni che
precedono, la suindicata censura di
ordine generale prospettata dalle ricorrenti non è fondata.
7.— Ancora su un piano generale, deve
essere esaminata la ulteriore censura con la quale le
ricorrenti lamentano che le disposizioni impugnate sarebbero costituzionalmente
illegittime in quanto attribuirebbero direttamente l'esercizio di funzioni
amministrative agli enti locali, disciplinando il relativo procedimento,
laddove tali funzioni dovrebbero essere conferite con legge statale o
regionale, sulla base delle rispettive competenze, secondo quanto prescritto
dall'art. 118 della Costituzione. In particolare, si assume che in materia di
competenza concorrente o residuale delle Regioni la disciplina legislativa
delle funzioni amministrative dovrebbe spettare alle Regioni stesse.
7.1.— La questione non è fondata.
Le ricorrenti muovono da un erroneo
presupposto interpretativo. Le norme impugnate, facendo generico riferimento
agli «enti locali», non allocano direttamente funzioni amministrative ad un
determinato livello di governo, bensì si limitano a formulare un principio
fondamentale di disciplina in forza del quale tutti i procedimenti relativi alla installazione delle infrastrutture di
comunicazione elettronica devono essere “gestiti” dai predetti enti.
In altri termini, lo Stato, sul presupposto
della preesistenza delle funzioni degli enti locali in materia, in base a normative da lungo tempo vigenti, ha solo disciplinato,
con norme costituenti espressione di principî fondamentali, lo svolgimento di
tali funzioni. Rimane ferma, pertanto, la facoltà delle Regioni di allocare le
funzioni in esame ad un determinato livello territoriale subregionale,
nel rispetto degli artt. 117, secondo comma, lettera p),
e 118 della Costituzione. Non solo. Le Regioni, nel quadro e nel rispetto dei
principî fondamentali così fissati dalla legge statale, ben possono
prescrivere, eventualmente, ulteriori modalità
procedimentali rispetto a quelle previste dallo Stato, in vista di una più
accentuata semplificazione delle stesse.
8.— Passando ora all'esame delle censure
specificamente rivolte alle singole disposizioni impugnate, con la prima di esse le ricorrenti lamentano che l'art. 86, comma 3, del
Codice illegittimamente prevede che le infrastrutture di reti pubbliche
di comunicazione, di cui agli artt. 87 e 88, siano assimilate ad ogni effetto
alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'art.
16, comma 7, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), pur
restando di proprietà dei rispettivi operatori, e che ad esse si applichi la
normativa vigente in materia.
Secondo le ricorrenti, la suddetta
disposizione lederebbe la competenza regionale relativa al governo del
territorio, in quanto, assimilando le infrastrutture di rete alle opere di urbanizzazione primaria, porrebbe norme di dettaglio
senza lasciare alcuno spazio alla competenza concorrente regionale. In
particolare, rileva
8.1.— La questione non è fondata.
La scelta di inserire le infrastrutture di
reti di comunicazione tra le opere di urbanizzazione
primaria esprime un principio fondamentale della legislazione urbanistica, come
tale di competenza dello Stato, al pari dell'analoga scelta legislativa di
carattere generale che ha portato il citato art. 16, commi 7 e 7-bis, del d.P.R.
n. 380 del
9.—
Si lamenta, in particolare, che il Codice,
vincolandole anche al rispetto degli obiettivi di qualità, impedirebbe alle
Regioni di esercitare una competenza che è stata riconosciuta loro dalla
giurisprudenza costituzionale con la sentenza n. 307 del
2003, e successivamente con la sentenza
n. 324 del 2003, e cioè la competenza relativa alla indicazione degli
obiettivi di qualità.
9.1.— La questione non è fondata.
Questa Corte nella sentenza n. 307 del
2003 ha affermato che compete allo Stato, nel complessivo sistema di
definizione degli standard di protezione dall'inquinamento
elettromagnetico di cui alla legge n. 36 del 2001, la fissazione delle soglie di esposizione e, dunque, nel lessico legislativo, la
determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli
obiettivi di qualità, limitatamente per quest'ultimi
alla definizione dei valori di campo «ai fini della progressiva minimizzazione
dell'esposizione» (art. 3, comma 1, lettera d, numero 2).
Orbene, la norma ora impugnata,
contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, rispetta l'indicato riparto
di competenze.
Essa, infatti, stabilisce che per gli
obiettivi di qualità «si applicano le disposizioni di attuazione
di cui all'articolo 4, comma 2, lettera a), della legge n. 36 del 2001»,
che opera, però, un rinvio al comma 1, lettera a), del medesimo art. 4. Quest'ultimo, come si è innanzi
precisato, riserva allo Stato le funzioni relative alla determinazione dei
limiti di esposizione, dei valori di attenzione e anche degli obiettivi di
qualità, solo «in quanto valori di campo come definiti dall'articolo 3, comma
1, lettera d), numero 2». Deve, dunque, ritenersi che rimanga ferma la
competenza delle Regioni nella determinazione dei diversi “obiettivi di
qualità” cui fa riferimento il numero 1 della stessa lettera d)
dell'art. 3, consistenti, appunto, come si è precisato, negli indicati criteri
localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni
per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili. La lettura combinata
delle predette norme consente, pertanto, di escludere la sussistenza della
denunciata violazione delle attribuzioni spettanti alle Regioni sia per quanto
concerne la materia del “governo del territorio”, sia
per quanto attiene a quella della “tutela della salute”.
10.— Viene,
inoltre, censurato dalle ricorrenti il primo comma dell'art. 87 del Codice, il
quale prevede che l'installazione di infrastrutture per impianti
radioelettrici, la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi
e, in specie, l'installazione di torri, di tralicci, di impianti
radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di
stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per
reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione
digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie
ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle bande di frequenza all'uopo
assegnate, sono autorizzate dagli enti locali, previo accertamento, da parte
dell'organismo competente ad effettuare i controlli, ossia l'Agenzia regionale
per la protezione dell'ambiente (ARPA), della compatibilità del progetto con i
limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità.
Le ricorrenti lamentano che il vincolo
degli obiettivi di qualità ponga una limitazione costituzionalmente illegittima
alle competenze regionali in ordine alla
localizzazione dei siti, secondo quanto già affermato da questa Corte con le sentenze n. 324
e n. 307 del
2003.
10.1.— La questione non è fondata per
ragioni analoghe a quelle poc'anzi indicate.
Deve, al riguardo, ribadirsi
che l'art. 87 vincola le Regioni al rispetto degli obiettivi di qualità,
stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della
legge n. 36 del 2001 e dei relativi provvedimenti di attuazione. Attraverso il
rinvio alla citata legge (art. 3, comma 1, lettera d, numero 2), tale vincolo agisce
limitatamente ai «valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico (…)
ai fini della progressiva minimizzazione dell'esposizione ai campi medesimi».
In sostanza, come si è prima precisato, la norma impugnata fa salvi,
attribuendoli alla Regione, «i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per
l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili» (art. 3,
comma 1, lettera d, numero 1). A ciò si aggiunga che, nel caso in
esame, il mancato riferimento a questa seconda tipologia di obiettivi
di qualità si giustifica anche in quanto la disposizione censurata richiama gli
accertamenti svolti dall'organismo competente ad effettuare i controlli (ARPA)
di cui all'art. 14 della legge n. 36 del 2001, che attengono esclusivamente
alla tutela sanitaria e ambientale.
11.— L'art. 87 del Codice è,
altresì, impugnato per quanto specificatamente dispone nei commi 6, 7 e 8.
In base al comma
Secondo le ricorrenti, la disciplina posta
dai citati commi dell'art. 87 sarebbe illegittima nella parte in cui estende la
regola della maggioranza all'adozione dell'atto finale, prevede
una sola ipotesi di dissenso qualificato ed affida al Consiglio dei ministri la
relativa decisione.
11.1.— La questione non è fondata.
L'istituto della
conferenza di servizi costituisce, in generale, uno strumento di
semplificazione procedimentale e di snellimento
dell'azione amministrativa (sentenze n. 348
e n. 62 del 1993;
n. 37 del 1991;
cfr. anche sentenza n. 79 del
1996). Tale funzione, nel contesto dello specifico
procedimento in esame e degli interessi allo stesso sottesi, consente di
ritenere che la previsione contenuta nella disposizione censurata sia
espressione di un principio fondamentale della legislazione.
A ciò si aggiunga che il comma 8 della
disposizione impugnata prevede un meccanismo di operatività
della conferenza nel caso in cui il dissenso sia espresso da un'amministrazione
preposta alla tutela ambientale, alla tutela della salute o alla tutela del
patrimonio storico-artistico, che assicura comunque un adeguato coinvolgimento
delle Regioni. Tale disposizione, infatti, pur prevedendo che quando la volontà
contraria venga manifestata da una delle suddette
amministrazioni la decisione sia rimessa al Consiglio dei ministri, specifica
che trovano comunque applicazione, «in quanto compatibili con il Codice», le
disposizioni di cui agli artt. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990.
Orbene, il terzo comma dell'art. 14-quater della predetta legge, nel
testo in vigore al momento dell'emanazione del decreto impugnato, stabiliva che
nella ipotesi di amministrazione dissenziente diversa
da quella statale e sempre che quest'ultima non fosse
l'amministrazione procedente, la determinazione finale dovesse essere
attribuita «ai competenti organi collegiali esecutivi degli enti territoriali».
Considerato che, nell'ipotesi prevista dal Codice, l'amministrazione procedente è
un ente locale, l'eventuale dissenso espresso da organi regionali, nel regime
normativo all'epoca vigente, faceva scattare il meccanismo garantista della
decisione demandata all'organo collegiale di governo della Regione, vale a dire
alla Giunta, sicché non possono essere ravvisati profili di violazione delle
attribuzioni regionali. È bene precisare che la salvaguardia
di tali attribuzioni, dopo le modifiche apportate all'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 dall'art.
11 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla legge 7
agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa),
passa – nel caso in cui il dissenso verta tra una amministrazione statale ed
una amministrazione regionale – attraverso il coinvolgimento diretto della
Conferenza Stato-Regioni.
12.— Ancora in ordine
all'art. 87 del Codice, viene censurata la disposizione del comma 9, che
disciplina una ipotesi di silenzio-assenso, prevedendosi che «le istanze di
autorizzazione e le denunce di attività» cui fa riferimento lo stesso articolo,
«nonché quelle relative alla modifica delle caratteristiche di emissione degli
impianti già esistenti, si intendono accolte qualora, entro novanta giorni
dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per
il dissenso di cui al comma 8, non sia stato comunicato un provvedimento di
diniego». Il medesimo comma precisa che gli enti locali possono prevedere
termini più brevi per la conclusione dei relativi procedimenti ovvero ulteriori forme di semplificazione amministrativa, nel
rispetto delle disposizioni stabilite dallo stesso comma.
Le ricorrenti deducono che la disciplina
impugnata sarebbe di dettaglio e dunque costituzionalmente
illegittima. In particolare, le ricorrenti osservano che tale normativa
– non lasciando alcuno spazio alle Regioni per stabilire forme diverse di
semplificazione amministrativa – impedirebbe al legislatore regionale di
prevedere modalità di contemperamento delle esigenze
di celerità del procedimento autorizzatorio con le
imprescindibili garanzie di tutela dell'ambiente, della salute e di governo del
territorio.
12.1.— Anche tale
questione non è fondata.
La disposizione in esame prevede moduli di definizione del
procedimento, informati alle regole della semplificazione amministrativa e
della celerità, espressivi in quanto tali di un principio fondamentale di
diretta derivazione comunitaria. Del resto, l'evoluzione attuale dell'intero
sistema amministrativo si caratterizza per una sempre più accentuata valenza
dei “principî di semplificazione” nella regolamentazione di talune tipologie
procedimentali ed in relazione a determinati interessi
che vengono in rilievo (cfr. artt. 19 e 20 della legge n. 241
del 1990, come modificati dall'art. 3 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35,
recante «Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di
azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale», convertito,
con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n. 80). Nel caso di specie, la
pluralità delle esigenze e dei valori di rilevanza costituzionale sottesi alle “materie” nel cui ambito rientrano le
disposizioni censurate, in una con la finalità complessiva di garantire un
rapido sviluppo dell'intero sistema delle comunicazioni elettroniche (cfr. sentenza
n. 307 del 2003) secondo i dettami sanciti a livello comunitario, induce a
ritenere che le norme in esame siano espressione di principî fondamentali.
Questa Corte ha, inoltre, già avuto modo di precisare – sia pure con
riferimento a procedimenti aventi una esclusiva
valenza urbanistica – in relazione alla denuncia di inizio attività di cui
all'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), ora confluito nell'art. 22 del d.P.R. n. 380 del 2001, che «le fattispecie nelle quali, in
alternativa alle concessioni o autorizzazioni
edilizie, si può procedere alla realizzazione delle opere con denuncia di
inizio attività a scelta dell'interessato integrano il proprium del nuovo principio
dell'urbanistica (…). In definitiva, le norme impugnate perseguono il fine, che
costituisce un principio dell'urbanistica, che la legislazione regionale e le
funzioni amministrative in materia non risultino
inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le
procedure» (sentenza
n. 303 del 2003, punto 11.2. del Considerato
in diritto).
13.— Oggetto di censura è anche quanto
stabilito dall'art. 88 del Codice, il quale per l'ipotesi in cui l'installazione
di infrastrutture di comunicazione elettronica
presupponga la realizzazione di opere civili o, comunque, l'effettuazione di
scavi e l'occupazione di suolo pubblico, definisce un procedimento analogo a
quello descritto nell'art. 87, con la previsione della conferenza di servizi e
del silenzio-assenso e fissa regole affinché gli enti pubblici definiscano i
programmi di manutenzione ordinaria e straordinaria delle rispettive opere.
Le censure proposte sono
analoghe a quelle sollevate avverso l'art. 87.
Esse si indirizzano
in particolare alle disposizioni che disciplinano la conferenza di servizi,
nonché la conclusione del procedimento amministrativo mediante
silenzio-assenso.
13.1.— Al riguardo, è da osservare che la norma impugnata non determina
alcun vulnus alle competenze regionali per le medesime ragioni sopra
esposte in relazione alle censure rivolte nei
confronti dell'art. 87, di talché la questione avente ad oggetto il predetto
art. 88 del d.lgs. n. 259 del 2003 deve ritenersi non fondata.
14.— Entrambe le ricorrenti impugnano
l'art. 89, nella parte in cui definisce le regole di condivisione e coubicazione di infrastrutture. Si
tratta, in particolare, di regole concernenti la «condivisione dello scavo» e
la «coubicazione dei cavi di comunicazione elettronica».
Le ricorrenti assumono che le prescrizioni
contenute in detto articolo violerebbero l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, perché detterebbero una disciplina dettagliata nelle materie del
“governo del territorio”, dell'“ordinamento della comunicazione” e della
“tutela della salute”, attribuite alla competenza concorrente.
14.1.— La censura è inammissibile per
genericità.
A prescindere dalla possibile
riconducibilità di alcune previsioni contenute nella disposizione
impugnata alla materia dell'“ordinamento civile”, di competenza legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), la
ricorrente non svolge alcuna argomentazione a sostegno della illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate, non specificando neppure le parti
dell'articolo impugnato che eccederebbero dalla formulazione di un principio
fondamentale.
15.— Le Regioni ricorrenti censurano,
altresì, sotto due diversi profili, l'art. 93.
Esso, dopo aver previsto, al comma 1, che
le pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono
imporre, per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione
elettronica, oneri o canoni che non siano fissati per
legge, stabilisce, al comma 2, che gli operatori che forniscono reti di
comunicazione elettronica hanno l'obbligo – fatta eccezione per tasse, canoni e
contributi specificamente indicati dalla stessa norma in esame – di tenere
indenne l'ente locale, ovvero l'ente proprietario, dalle spese necessarie per
le opere di sistemazione delle aree pubbliche coinvolte dagli interventi di
installazione e manutenzione, nonché l'obbligo di ripristinare a regola d'arte
le aree medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale.
Sotto un primo aspetto
entrambe le ricorrenti deducono la violazione dell'art. 117 della
Costituzione perché l'articolo de quo detterebbe, in ambiti materiali
attribuiti alla competenza regionale, una disciplina “uniforme” delle
infrastrutture per le quali, invece, si dovrebbe tener conto dello specifico
contesto territoriale e normativo di ciascuna Regione.
Sotto un diverso profilo la sola Regione
Marche deduce la illegittimità delle norme nelle parti
in cui fissano in modo puntuale – per gli operatori – gli oneri connessi alle
attività di installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico, ritenendo
che le stesse sarebbero costituzionalmente illegittime per contrasto con l'art.
119 Cost.
In particolare, si sostiene che il
principio dell'autonomia finanziaria, sotto il profilo dell'autonomia di spesa,
unitamente «alla norma secondo cui per provvedere a
scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni lo Stato destina
risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni», implicherebbe che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni, diverse da quelle “ordinarie”,
risultino finanziate attraverso l'attribuzione diretta ai loro bilanci di
risorse adeguate, senza vincoli sulle modalità di spesa.
15.1.— Sotto entrambi i profili
la censura non è fondata.
Sotto il primo profilo, la disposizione in
esame deve ritenersi espressione di un principio fondamentale, in quanto
persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un
trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del
divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni. In mancanza di un tale
principio, infatti, ciascuna Regione potrebbe liberamente prevedere obblighi
“pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio, con il rischio,
appunto, di una ingiustificata discriminazione
rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi
potrebbero non essere imposti. È evidente che la finalità della norma è anche
quella di “tutela della concorrenza”, sub
specie di garanzia di parità di trattamento e di
misure volte a non ostacolare l'ingresso di nuovi soggetti nel settore. Ad
analogo criterio si ispira la disposizione che
sancisce, in capo agli operatori, l'obbligo di tenere indenni gli enti locali o
gli enti proprietari delle spese necessarie per le opere di sistemazione delle
aree pubbliche.
Anche sotto il
secondo profilo la censura non è fondata.