Commenti
alla decisione di
I. Lucia Cavallini Cadeddu, I controlli sulla gestione delle autonomie
nella sentenza della Corte costituzionale n. 267 del 2006 (per gentile concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali)
II.
Mario di Martino, La
Corte “disegna” il quadro ordinamentale del sistema dei controlli (dal sito di Consulta Online)
SENTENZA N. 267
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria
Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha
pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 19 maggio 2005, n. 10, recante “Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di vigilanza”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 4 agosto 2005, depositato in cancelleria il successivo 9 agosto ed iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste;
udito nell’udienza pubblica del 16 maggio 2006 il Giudice relatore
uditi l’avvocato
dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con
ricorso notificato il 4 agosto 2005 e depositato il successivo 9 agosto, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
2 e 10 – e «delle altre disposizioni con tali articoli collegate» – della legge
della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 19 maggio 2005, n. 10, recante “Disposizioni in materia di
controllo sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di
vigilanza”.
Il ricorrente osserva che
Si evidenzia ancora nel
ricorso che l’art. 2 della legge regionale istituisce, «presso il Consiglio
regionale»,
A sua volta, il successivo
art. 10 individua i compiti dell’Autorità, prevedendo che ad essa, «nell’ambito
dell’attività di verifica di cui all’art. 2 e nel rispetto della natura
collaborativa del controllo esercitato», spetti «nei confronti della Regione e
degli altri enti di cui all’art. 2: a) verificare la corretta gestione
finanziaria; b) verificare la correttezza della gestione dei cofinanziamenti
regionali per interventi sostenuti con fondi europei; c) formulare, a richiesta
degli organi collegiali […], osservazioni sull’efficace ed efficiente gestione
di procedure amministrative di particolare rilevanza e di interesse generale,
riferendo tempestivamente sugli esiti dell’attività svolta agli enti
richiedenti, anche al fine di stimolare processi di autocorrezione». Inoltre,
alla medesima Autorità di vigilanza, spetta di: «a) valutare la realizzazione
degli obiettivi previsti dalla legislazione e dai settori programmatrici
evidenziati nel bilancio della Regione; b) verificare la regolare tenuta della
contabilità e la puntuale rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture
contabili della Regione; c) verificare l’attuazione, da parte della Regione e
degli enti locali, della disciplina relativa al patto di stabilità interno
previsto dalla normativa statale e regionale vigente».
Prosegue altresì il
ricorrente osservando che l’art. 11 «attribuisce all’Autorità il potere di
acquisizione di notizie, informazioni e documenti utili all’espletamento dei
compiti di cui al precedente art. 10, nei confronti degli uffici della Regione
e degli altri enti di cui all’art. 1; mentre il successivo art. 12 prevede che
l’Autorità ha l’obbligo di riferire annualmente, entro il 31 marzo e con invio
di apposita relazione, sugli esiti dei controlli al Consiglio Regionale ed ai
Consigli dei Comuni e delle Comunità montane».
Nel rammentare che gli
ulteriori articoli della legge contengono disposizioni «complementari»
(concernenti i compensi spettanti ai componenti l’Autorità, la dotazione
organica e strumentale, le spese di funzionamento e la copertura finanziaria),
il ricorrente precisa però che l’art. 17 dispone che «le attività di verifica
non si estendono peraltro agli atti del Consiglio regionale e dei suoi organi
interni destinati all’esercizio dell’autonomia funzionale e organizzativa riconosciuta
dallo Statuto speciale e dal regolamento interno del Consiglio».
Ad avviso della difesa
erariale, le disposizioni della legge della Regione Valle d’Aosta/Vallée
d’Aoste n. 10 del 2005,
e segnatamente gli artt. 1, 2 e 10, si porrebbero in contrasto, anzitutto, con
gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione, nonché
con gli artt. 2, primo comma, lettere a)
e b), e 3, primo comma, lettera f), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4, ed inoltre con l’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 e con il “principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni”.
La legge denunciata,
infatti, avrebbe inteso attribuire all’istituita Autorità di vigilanza una
generalizzata «funzione di controllo sulla gestione dell’attività» della
Regione e degli enti locali, a carattere «collaborativo» (art. 10), nella
prospettiva propria del «controllo di gestione» e cioè «della verifica e della
valutazione complessiva della economicità e della efficienza dell'azione
amministrativa e dell’efficacia dei servizi erogati, in riferimento ai
risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati e tenendo conto delle
procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento». Coerentemente con
tale finalità si porrebbero i poteri di acquisizione di informazioni di cui
l’Autorità è fornita (art. 11) e l’obbligo del medesimo organismo di
«relazionare periodicamente i Consigli della Regione, dei Comuni e delle
Comunità montane degli esiti del controllo effettuato» (art. 12).
Osserva, tuttavia, il
ricorrente che il controllo successivo sulla gestione deve essere inquadrato
«nel coordinamento della finanza pubblica unitariamente considerata – e della
quale partecipano anche le Regioni, comprese quelle a statuto speciale» (sentenza n. 425 del
2004) –, «i cui principi postulano una applicazione uniforme per tutte le
pubbliche amministrazioni, ivi comprese anche quelle regionali e degli altri
enti pubblici locali».
E’ in siffatta
prospettiva, prosegue l’Avvocatura, che viene in rilievo, coerentemente al
disegno costituzionale (sentenze n. 29 del
1995 e n. 470
del 1997), l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il quale presenta
due «tratti fondamentali e caratterizzanti»: il primo concernente la
«applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni
(anche regionali e locali) delle nuove regole», proprio in vista «del fine
ultimo dell’introduzione in forma generalizzata del controllo sulla gestione»;
il secondo riguardante la «scelta dell’imputazione soggettiva del controllo in
questione alla Corte dei Conti in considerazione del ruolo che detto Istituto è
venuto assumendo nel tempo, come organo posto al servizio dello Stato-comunità,
quale garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del settore
pubblico» (sentenza
n. 470 del 1997).
Posto, quindi, che, in
forza del terzo comma dell’art. 117 Cost., il coordinamento della finanza
pubblica è materia di legislazione concorrente (come sarebbe confermato dal
secondo comma dell’art. 119 Cost.), per cui allo Stato è riservata «la
determinazione dei principi fondamentali nell’ambito e nel rispetto dei quali
può legittimamente esplicarsi la potestà legislativa delle Regioni», la legge
regionale censurata si sarebbe «profondamente discostata» da detti principi,
avendo essa (art. 2) istituito «presso il Consiglio regionale»
Del resto – si argomenta
ancora nel ricorso – l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), chiarisce e conferma «la centralità del
ruolo del controllo generalizzato sulla gestione affidato alla Corte dei
conti», assegnando ad essa, in vista del coordinamento della finanza pubblica,
compiti di verifica del «rispetto degli equilibri di bilancio da parte di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni in relazione al patto di
stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia
all’Unione europea».
E sebbene lo stesso comma
7 dell’art. 7 della legge n. 131 del 2003 disponga che «resta ferma la potestà
delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di
adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità», ciò deve
essere tuttavia interpretato, ad avviso della difesa erariale, anzitutto nel
senso che la «prevista riserva di potestà legislativa delle Regioni ad
autonomia speciale presuppone (“nell’ambito delle rispettive competenze”) una
esistente competenza legislativa regionale in materia di coordinamento della
finanza pubblica e del relativo controllo finanziario»; competenza, questa, di
cui
Il ricorrente sostiene,
pertanto, che gli artt. 1, 2 e 10 – e «le conseguenti norme collegate» – della
legge denunciata detterebbero una disciplina che, con tutta evidenza, si
verrebbe a sovrapporre «alle funzioni del controllo proprie della Corte dei
conti, le cui competenze non sono in alcun modo fatte salve». Peraltro, tali
norme sarebbero il frutto di «una iniziativa del tutto unilaterale che
deliberatamente ignora – in violazione del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni ribadito anche nell’art. 120 Cost. – la avanzata
elaborazione in sede di Commissione paritetica» tra lo Stato e
Secondo l’Avvocatura
generale dello Stato, la legge impugnata – il cui art. 1 richiama a fondamento
della complessiva disciplina gli artt. 2, primo comma, lettere a) e b),
e 3, primo comma, lettera f), dello
statuto di autonomia e l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 – non
potrebbe neppure giustificarsi in base a detti parametri, i quali, anzi,
sarebbero anch’essi violati.
Quanto, infatti, all’art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, si osserva che l’applicabilità
alle Regioni a statuto speciale delle disposizioni della medesima legge
costituzionale che «prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle
già attribuite» presupporrebbe che le Regioni ordinarie «abbiano acquisito
potestà più ampie in determinati ambiti materiali: tra i quali non si colloca
certamente quello del coordinamento della finanza pubblica nel quale lo Stato
aveva e conserva (art. 117, terzo comma, Cost.) potestà di disciplina generale
attraverso la emanazione dei principi fondamentali, nel rispetto dei quali va
in ogni caso esercitata la potestà legislativa regionale».
In riferimento poi alle
suddette norme statutarie, il ricorrente sostiene, anzitutto, che l’art. 2
attribuisce alla Regione, tra l’altro, la potestà legislativa nelle materie
dell’ordinamento degli uffici e degli enti da essa dipendenti e dello stato
giuridico ed economico del personale, nonché dell’ordinamento degli enti locali
e delle relative circoscrizioni. Si tratterebbe, dunque, di «materie che, per
tale loro definito oggetto, non attengono in alcun modo al coordinamento della
finanza pubblica e nulla in realtà rilevano ai fini di fondare la prevista
istituzione dell’Autorità di vigilanza e la attribuzione alla stessa del qui
contestato controllo sulla gestione della Regione e degli enti indicati
nell’art. 1 della legge n.
Quanto, poi, all’art. 3
dello statuto, che attribuisce alla Regione la potestà di emanare «in armonia
con la Costituzione [...] norme legislative di integrazione e di attuazione
delle leggi della Repubblica» anche «in materia di finanze regionali e
comunali», esso tuttavia non consentirebbe «al legislatore regionale di
introdurre forme di controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e
locali, in difformità rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, dalla Costituzione riservati allo Stato e risultanti dalla
legislazione statale».
Il ricorrente, infine,
denuncia la legge impugnata, e in particolare gli artt. 1, 2 e 10, per
violazione dell’art. 114 Cost. e degli artt. 2, primo comma, lettera a) e b),
e 3, primo comma, lettera f), dello
statuto di autonomia, nella parte in cui prevede che il controllo di gestione
affidato alla Autorità di vigilanza venga esercitato «sugli enti locali e loro
enti e aziende strumentali».
Si osserva, infatti, che
le citate norme statutarie, come già del resto evidenziato, «non assegnano alla
competenza legislativa primaria e tanto meno a quella integrativa» della
Regione «la introduzione di forme di controllo finanziario come attribuite
all’istituito Organismo regionale, in “deroga” alla funzione riservata dalla
legislazione statale alla Corte dei conti». Peraltro, il previsto
«assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di gestione regionale e
con la correlativa compressione della loro autonomia», si porrebbe in contrasto
«con il principio di equiordinazione dei soggetti pubblici che costituiscono la
Repubblica enunciato dall'art. 114 Cost.».
2.
¾ Si è costituita in giudizio
3. ¾ In
prossimità dell’udienza, la Regione resistente ha depositato memoria con la
quale insiste per una declaratoria di inammissibilità o, comunque, di
infondatezza della sollevata questione.
Quanto
all’inammissibilità, essa deriverebbe dalla genericità dei motivi di ricorso,
giacché, pur dolendosi lo Stato che la legge regionale n. 10 del 2005 violi i
principi di coordinamento della finanza pubblica, tuttavia tali principi non
sono «riferiti a precise disposizioni legislative», né, peraltro, sarebbero
indicate le norme da cui desumere il preteso «principio di assoluta esclusività
della competenza della Corte di conti in ordine al controllo sulla gestione».
Generica e immotivata sarebbe anche la censura che evoca il contrasto con
l’art. 114 Cost.
Nel merito, si osserva
che «i controlli di gestione […] trovano titolo nella materia del coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario quale insieme di strumenti atti
a radicare e ad assicurare l’efficiente gestione delle risorse pubbliche».
Pertanto, nell’attuale quadro costituzionale, deve aversi a tal fine riguardo
ad una serie di parametri costituzionali (artt. 28, 97, 98 e 81 Cost.) «che
confermano ulteriormente la necessità di un quadro organizzativo ed operativo
vincolato alla garanzia del buon andamento, dell’imparzialità e
dell’efficienza». Ad avviso della Regione, le ricordate norme costituzionali
«risultano puntualmente e pienamente rispettate» dalla legge denunciata, non
solo perché essa istituisce e disciplina «uno strumento atto a vagliare
l’attività amministrativa regionale e locale sotto il profilo della sua
funzionalità operativa e del suo rendimento al fine di accertare l’equilibrio
costi-risultati attesi», ma altresì perché l’attività dell’Autorità di
vigilanza, quale organo esterno e dotato di piena autonomia rispetto ai
soggetti od organi controllati, «può consentire la tempestiva adozione di autonomi
rimedi correttivi da parte di questi ultimi per correggere ed orientare fin da
subito l’azione pubblica, e ciò prima ancora che vi provveda la Corte dei
conti».
Sicché, prosegue la
resistente, non sarebbe dato comprendere la ragione per cui –
«nel quadro di rafforzata autonomia risultante dalla revisione costituzionale
del 2001 e alla stregua dei principi statutari» – dalle disposizioni
legislative statali che intestano alla Corte dei conti il controllo sulla
gestione «debba desumersi il principio di coordinamento che precluderebbe alla
Regione Valle d’Aosta di istituire autonomi sistemi di controllo sulla
gestione, basati sulle richiamate attribuzioni statutarie», tra cui la
competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, considerato,
peraltro, che l’art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003 espressamente
prevede che «resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale,
nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel
rispetto delle suddette finalità».
Invero, si sostiene nella
memoria, «proprio per il suo tenore letterale e per l’assenza di qualsiasi
indizio di segno contrario, la legge regionale non solo ammette ma anzi impone
all'interprete di offrirne un’interpretazione costituzionalmente orientata», la
quale condurrebbe ad affermare che non sussiste «alcun motivo di temere che
venga in qualche modo compromesso il ruolo della Corte dei conti». La Regione
deduce quindi che «le competenze della Corte dei conti nell’ambito della
Regione Valle d’Aosta restano, infatti, disciplinate dall’art. 3 della legge n.
20 del 1994, le quali non sono state certo abrogate dalla legge regionale n. 10
del 2005». Quest’ultima, dunque, dovrebbe reputarsi legittima proprio sulla
base dell’art. 117, terzo comma, Cost. e degli artt. 2, comma primo, lettere a) e b),
e 3, comma primo, lettera f), dello
statuto di autonomia, in un’ottica di «autonoma organizzazione dei controlli
amministrativi nell’ambito della Regione», avendo affidato «ad un organo terzo
ed autonomo compiti di verifica sulla gestione che non possono qualificarsi
“sostitutivi” rispetto al controllo esercitato dalla Corte dei conti».
Pertanto, secondo la
difesa regionale, la legge denunciata, «lungi dal sostituire le competenze
proprie della Corte dei conti, si muove proprio nell’ottica del “confronto
collaborativo”», giacché introduce «uno strumento parallelo rispetto
all’attività propria della Corte dei conti, atto a monitorare da vicino le
dinamiche gestionali rispetto agli interessi ed alle esigenze proprie della
collettività, non solo a livello regionale, ma anche a livello locale, senza
con ciò ledere l’autonomia degli enti locali».
La legge regionale n. 10
del 2005, prosegue la resistente, sarebbe stata emanata, dunque, nell’esercizio
del «compito affidatole dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione, secondo
il quale, in materia di coordinamento della finanza pubblica, la potestà
legislativa spetta alle Regioni, tanto più con riferimento alle attribuzioni
della Valle d’Aosta, titolare di una competenza legislativa primaria in materia
di “ordinamento degli enti locali” (art. 2, primo comma, lettera b,
dello Statuto)». Sarebbe, quindi, destituito di fondamento, ad avviso della
Regione, l’assunto sul quale si impernia il ricorso, giacché muoverebbe
dall’errato presupposto «di ritenere che l’attribuzione all’Autorità di
vigilanza del potere di vigilare sulla corretta gestione economico-finanziaria
della Regione e degli enti locali in genere escluda o comunque sostituisca il
compito assegnato dalla Costituzione e dalla legge n. 20 del 1994 alla Corte
dei conti, laddove invece si allinea ad essa nel pieno spirito collaborativo
espressamente indicato dall’art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003» e
dalla giurisprudenza costituzionale.
In riferimento poi alla
censura che evoca la violazione del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni di cui all’art. 120 Cost., per aver
Considerato in diritto
1. ¾ Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha denunciato la legge della Regione
Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 19 maggio 2005, n. 10, recante “Disposizioni in materia di
controllo sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di
vigilanza”.
La legge impugnata
disciplina l’istituzione ed il funzionamento dell’Autorità di vigilanza sulla
gestione finanziaria e ciò – come evidenziato dall’art. 1 – in dichiarata
attuazione del combinato disposto degli artt. 2, primo comma, lettere a) e b),
e 3, primo comma, lettera f), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d’Aosta) e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione) «al fine di assicurare il
controllo sulla corretta gestione delle risorse collettive da parte della
Regione, degli enti locali, dei loro enti ed aziende strumentali in qualsiasi
forma costituiti».
All’Autorità di vigilanza
– istituita, secondo l’art. 2, «presso il Consiglio regionale» e qualificata
come «organo imparziale che opera in piena autonomia e con indipendenza di
giudizio e di valutazione» – sono affidati i compiti individuati dall’art. 10,
i quali, in sintesi, riguardano: la verifica della corretta gestione
finanziaria; la formulazione, a richiesta, di osservazioni sull’efficace ed
efficiente gestione di procedure amministrative di particolare rilevanza e di
interesse generale, anche al fine di stimolare processi di autocorrezione; la
valutazione circa la realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione
e dai settori programmatici evidenziati nel bilancio della Regione; la verifica
dell’attuazione, da parte della Regione e degli enti locali, della disciplina
relativa al patto di stabilità interno previsto dalla normativa statale e
regionale vigente.
Le altre disposizioni
regolano aspetti concernenti l’attività e l’organizzazione dell’Autorità e lo status
dei suoi componenti.
Secondo il ricorrente, la legge regionale n. 10 del 2005, nei suoi artt. 1, 2 e 10 – e nelle «altre disposizioni con tali articoli collegate» – violerebbe anzitutto gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Posto, infatti, che il coordinamento della finanza pubblica è materia di legislazione concorrente, le norme denunciate si sarebbero «profondamente discostate» dai principi desumibili dagli artt. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), e 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2003, n. 3), in tema di controllo sulla gestione, avendo istituito ed attribuito all’Autorità di vigilanza, in modo esclusivo, senza riferimento alcuno alla Corte dei conti e in assenza «di qualsiasi previsto raccordo funzionale, con la stessa o una sua Sezione», le funzioni ed i compiti di controllo di gestione, «che invece sono dalla legge statale riferiti, con portata generalizzata per tutte le amministrazioni, unicamente alla Corte dei conti», nella sua «veste di garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del complessivo ed unitario settore pubblico». Tale disciplina si verrebbe a sovrapporre «alle funzioni del controllo proprie della Corte dei conti, le cui competenze non sono in alcun modo fatte salve».
Sussisterebbe poi la
violazione degli artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3,
primo comma, lettera f), dello statuto speciale, in quanto:
– l’art. 2 si riferisce,
tra l’altro, alla potestà legislativa regionale nelle materie dell’ordinamento
degli uffici e degli enti da essa dipendenti, nonché dell’ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni e, dunque, non riguarderebbe
materie attinenti al coordinamento della finanza pubblica e non potrebbe quindi
essere richiamato a fondamento della prevista istituzione dell’Autorità di
vigilanza;
– l’art. 3, che
attribuisce alla Regione la potestà di emanare «in armonia con la Costituzione
[...] norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica» anche «in materia di finanze regionali e comunali», non
consentirebbe comunque «al legislatore regionale di introdurre forme di
controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e locali, in difformità
rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica dalla
Costituzione riservati allo Stato e risultanti dalla legislazione statale».
Inoltre sarebbe violato
l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, giacché l’applicabilità
alle Regioni a statuto speciale delle disposizioni della medesima legge
costituzionale che «prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle
già attribuite» presupporrebbe che le Regioni ordinarie abbiano acquisito
potestà più ampie in determinati ambiti materiali: tra i quali non si colloca
certamente quello del coordinamento della finanza pubblica nel quale lo Stato
aveva e conserva potestà di disciplina generale attraverso la emanazione dei
principi fondamentali.
Sarebbe vulnerato anche
il «principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni», in quanto le norme
censurate sarebbero il frutto di una iniziativa del tutto unilaterale che
deliberatamente ignorerebbe la avanzata elaborazione in sede di Commissione
paritetica tra lo Stato e
Ed ancora, le stesse
norme denunciate, nella parte in cui è previsto che il controllo di gestione
affidato alla Autorità di vigilanza venga esercitato «sugli enti locali e loro
enti e aziende strumentali», violerebbero, in primo luogo, le innanzi citate
disposizioni statutarie, in quanto, come detto, esse «non assegnano alla
competenza legislativa primaria e tanto meno a quella integrativa» della
Regione «la introduzione di forme di controllo finanziario come attribuite
all’istituito Organismo regionale, in “deroga” alla funzione riservata dalla
legislazione statale alla Corte dei conti».
Infine, sussisterebbe
contrasto con l’art. 114 della Costituzione, giacché il previsto
«assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di gestione regionale e
con la correlativa compressione della loro autonomia», contrasterebbe «con il
principio di equiordinazione dei soggetti pubblici che costituiscono la
Repubblica».
2. ¾
Deve essere esaminata, anzitutto, l’eccezione di inammissibilità della
sollevata questione che la difesa della Regione Valle d’Aosta/Vallée
d’Aoste imputa alla
genericità dei motivi di ricorso, assumendo che la dedotta violazione dei
principi di coordinamento della finanza pubblica mancherebbe di un riferimento
a «precise disposizioni legislative», così come non sarebbero indicate le norme
da cui desumere il preteso «principio di assoluta esclusività della competenza
della Corte di conti in ordine al controllo sulla gestione»; mentre generica e
immotivata sarebbe anche la censura che evoca il contrasto con l’art. 114 Cost.
L’eccezione non può
trovare accoglimento, giacché il ricorso governativo soddisfa i requisiti che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte (tra le più recenti, sentenze n. 450
e n. 360 del
2005 e n.
213 del 2003), devono essere rispettati affinché la questione sollevata in
via principale possa scrutinarsi nel merito. L’atto introduttivo del presente
giudizio, infatti, oltre ad aver identificato esattamente la questione nei suoi
termini normativi, indicando i parametri costituzionali e le norme ordinarie di
principio che si pretendono violate – ravvisando queste ultime negli artt. 3 della legge n. 20 del 1994 e 7
della legge n. 131 del 2003 –, fornisce, a sostegno delle censure, adeguate
argomentazioni a chiarimento delle ragioni che fondano la richiesta
declaratoria di incostituzionalità della legge denunciata.
3. ¾ Nel
merito, la questione non è fondata.
4. ¾ Il ricorso muove dall’assunto che l’Autorità di vigilanza
istituita e disciplinata dalla legge regionale denunciata venga a sovrapporsi
alle funzioni e compiti del controllo propri della Corte dei conti, quale
organo «garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del
complessivo ed unitario settore pubblico».
Un tale assunto non può
essere condiviso: ben differenti, infatti, sono i fini per i quali operano ed i
piani su cui si collocano la Corte dei conti, da un lato, e l’Autorità di cui
alla legge della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste n. 10 del 2005, dall’altro.
Occorre, a tal fine,
rammentare che, in base all’art. 3 della legge n. 20 del 1994, il controllo
sulla gestione, differenziandosi dal controllo interno “di gestione”,
concomitante all’azione della pubblica amministrazione e di natura
amministrativa, costituisce un controllo successivo ed esterno
all’amministrazione, di natura imparziale e collaborativa.
L’estensione di tale
controllo a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli enti
locali, è il frutto di una scelta del legislatore che ha inteso superare la
dimensione un tempo “statale” della finanza pubblica riflessa dall’art. 100
Cost. ed ha riconosciuto alla Corte dei conti, nell’ambito del disegno
tracciato dagli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 (nel testo originario)
Cost., il ruolo di organo posto al servizio dello “Stato-comunità”, quale
garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e
della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo
dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità (sentenze n. 29 del
1995 e n. 470
del 1997).
La disciplina posta dalla
legge n. 20 del
In linea di continuità si
pone, quindi, l’art. 7, commi da
In tale più ampio, ma
unitario contesto, essenzialmente volto a salvaguardare l’equilibrio
complessivo della finanza pubblica, si inserisce il controllo affidato alle
sezioni regionali della Corte dei conti dal comma 7 del citato art. 7, secondo
cui è compito delle predette sezioni verificare, «nel rispetto della natura
collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi
posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la
rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed
il funzionamento dei controlli interni», riferendo sugli esiti delle verifiche
«esclusivamente ai consigli degli enti controllati».
Risulta, quindi, evidente
che la possibilità data, dal già richiamato comma 7 dell’art. 7 della legge n.
131 del 2003, alle Regioni a statuto speciale, «nell’esercizio della loro
competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette
finalità», non pone in nessun caso in discussione la finalità di uno strumento,
quale il controllo sulla gestione delle risorse collettive, affidato alla Corte
dei conti, in veste di organo terzo (sentenza n. 64 del
2005) a servizio dello “Stato-comunità” (sentenze n. 29 del
1995 e n. 470
del 1997), che garantisca il rispetto dell’equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva. Del resto, la necessità di coordinamento della
finanza pubblica, nel cui ambito materiale si colloca il controllo esterno
sulla gestione, riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia
differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della
“finanza pubblica allargata”, come già affermato da questa Corte (in
particolare, sentenza
n. 425 del 2004).
Nel richiamato quadro
ordinamentale, lo Stato e
5.
¾ Come detto, diverso è il piano su cui
si colloca e differenti sono i fini che caratterizzano l’attività dell’Autorità
di vigilanza istituita dalla impugnata legge della Regione Valle d’Aosta/Vallée
d’Aoste n. 10 del 2005.
Anzitutto, come fatto
palese dalle disposizioni censurate, detta Autorità, in quanto espressione
dell’ordinamento regionale, agisce nell’interesse esclusivo della Regione alla
corretta gestione delle risorse finanziarie destinate ai bisogni della propria
collettività. Peraltro, non è senza rilievo che i componenti dell’Autorità (tre
membri nominati dal Consiglio regionale) siano privi delle garanzie
costituzionali di indipendenza, proprie, invece, dei componenti della Corte dei
conti (art. 100, terzo comma, Cost.).
Trattandosi, poi, di un
controllo ovviamente limitato alle gestioni di carattere regionale e locale,
esso non è in grado di invadere l’ambito del controllo che, a fini di
coordinamento dell’intera finanza pubblica anche con riguardo al rispetto dei
vincoli comunitari, soltanto le Sezioni regionali della Corte dei conti, in
quanto componenti dell’unitario sistema di controlli esercitati dalla stessa
Corte nel suo complesso, possono perseguire.
In definitiva, le
disposizioni denunciate, configurando un’Autorità di vigilanza che svolge
un’attività di controllo interno alla Regione, a fini di collaborazione con il
Consiglio regionale, presso il quale risulta istituita, e che non si
sovrappone, né pone limitazioni a quella di livello unitario da esercitarsi
dalla Corte dei conti, si collocano nell’ambito delle previsioni di cui agli
artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3, comma primo, lettera f),
dello statuto di autonomia, e cioè delle materie, rispettivamente,
dell’ordinamento degli uffici regionali e degli enti locali e dell’attuazione
ed integrazione delle leggi della Repubblica in tema di finanze regionali e
comunali.
Di qui, l’insussistenza
del contrasto con gli evocati parametri di cui agli artt. 114, 117, terzo
comma, e 119, secondo comma, della Costituzione e della dedotta violazione del
principio di leale collaborazione.
per questi
motivi
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione
Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste 19 maggio 2005, n. 10 (Disposizioni in materia di controllo
sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di vigilanza),
sollevata, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, 119, secondo comma,
e 120 della Costituzione, all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) ed
agli artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3, primo comma,
lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto
speciale per la Valle d’Aosta), dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Depositata in