ORDINANZA N. 89
composta dai
signori:
- Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI
MODONA Giudice
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato
la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promossi dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, con ordinanze del
1°, del 4 e del 5 agosto 2003, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Sardegna, con ordinanza del 21 luglio 2003, dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, con ordinanze del 28,
del 29 luglio e del 23 settembre 2003, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Sardegna, con ordinanze del 21 luglio 2003 (n. 2
ordinanze), dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Sicilia, con ordinanza del 6 ottobre 2003, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Sardegna, con ordinanza del 14 luglio 2003, dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, con ordinanza del 1°
marzo 2004, rispettivamente iscritte ai numeri da 845 a 848, da 1018 a 1020, 1045,
1046, 1114 e 1124 del registro ordinanze 2003, ed al numero 589 del registro
ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, numeri 43, 48 e 49, prima serie speciale,
dell’anno 2003 e numeri 1, 2 e 26, prima serie speciale, dell’anno 2004.
Visti gli
atti di costituzione di D.S. M., di B. B. e C. G. ed altri nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 e nella camera di consiglio del 26
gennaio 2005 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi
l’avvocato Paolo Guerra per B. B. e per C. G. ed altri e l’avvocato dello Stato
Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che nel corso del giudizio in materia pensionistica
promosso da D.S. M. (r.o. n. 845 del 2003) – avverso il provvedimento col quale
era stata respinta la sua richiesta di erogazione dell’indennità integrativa
speciale sulla pensione di reversibilità, godendo la ricorrente della medesima
indennità sulla pensione diretta – la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
d’appello per la Regione siciliana, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., dell’art. 99, secondo
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle
norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato);
che il giudice a
quo premette che, a seguito del ricorso avverso il provvedimento di
diniego, il giudice di primo grado ha riconosciuto il diritto alla percezione
dell’indennità integrativa speciale su entrambi i trattamenti di pensione e che
detta sentenza è stata appellata dall’INPDAP con riferimento alla sentenza di
questa Corte n.
494 del 1993;
che, pertanto, è necessario affrontare il problema
della duplicazione dell’indennità integrativa speciale su due trattamenti
pensionistici, già oggetto della sentenza n. 494 del
1993 nella quale la Corte costituzionale, nel fare salvo il diritto del
pensionato alla percezione dell’integrazione al minimo INPS sul secondo
trattamento pensionistico, ha peraltro mantenuto fermo il generico divieto di
percepire per due volte l’indennità integrativa speciale;
che nella successiva sentenza n. 516 del
2000 questa Corte ha chiarito che l’illegittimità costituzionale non deriva
dal divieto di cumulo in sé, bensì dalla mancata fissazione di un limite di
trattamento complessivo al di sotto del quale il divieto di percezione di una
doppia indennità non deve operare, ed ha contestualmente stabilito che spetta
al legislatore la scelta tra diverse soluzioni, ferma restando la necessità di
stabilire quel limite;
che nel dispositivo della sentenza n. 516 del
2000 la Corte remittente ravvisa una diversità rispetto alla precedente sentenza n. 376 del
1994, dettata in materia sostanzialmente identica, perché mentre in
quest’ultima è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una legge
regionale siciliana nella parte in cui non prevedeva, in caso di duplicazione
dell’indennità in questione su più pensioni o assegni vitalizi, la salvezza
dell’importo del trattamento minimo previsto dall’INPS, la più recente sentenza n. 516 del
2000 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di un’altra legge
regionale siciliana (di contenuto pressoché identico) «nella parte in cui non
determina la misura del trattamento complessivo oltre il quale diventi
operante, per i titolari di pensioni ed assegni vitalizi, il divieto di cumulo
della indennità di contingenza ed indennità similari»;
che in base alla sentenza del 2000, dunque, al giudice
a quo pare che la decurtazione
dell’indennità integrativa speciale in presenza di più trattamenti
pensionistici goduti da dipendenti pubblici sia da ritenere illegittima «anche
quando sia salvaguardata l’integrazione al minimo INPS», con evidente
violazione degli artt. 3 e 38 Cost.; e pertanto il remittente chiede che la
norma impugnata venga dichiarata costituzionalmente illegittima «nella parte in
cui non determina la misura del trattamento complessivo oltre il quale diventi
operante, per i titolari di pensioni, il divieto di cumulo della indennità
integrativa speciale»;
che la sezione remittente osserva, quanto alla
rilevanza, che l’appello può essere accolto solo se permanga nell’ordinamento
la disposizione oggetto della presente questione;
che nel corso di altri sei giudizi pensionistici la
medesima Corte dei conti, sezione giurisdizionale d’appello per la Regione
siciliana, ha sollevato un’identica questione di legittimità costituzionale, in
riferimento ai medesimi parametri (r.o. numeri 846, 847, 1018, 1019, 1020 e
1114 del 2003);
che le ordinanze di remissione, identiche nella
motivazione, si differenziano solo in punto di fatto, essendo diverse le
vicende dei vari giudizi a quibus;
che nei giudizi ora indicati si sono costituiti
davanti a questa Corte le parti private D.S. M. e B. B., con distinte memorie;
che D.S. M. rammenta, innanzitutto, che la questione
sollevata dalla Corte dei conti siciliana è identica a quella dichiarata
manifestamente inammissibile da questa Corte con l’ordinanza n. 179 del
2003, precisando che, a suo parere, il giudice a quo avrebbe dovuto confermare nel merito la sentenza di primo
grado senza riproporre l’odierna questione, in quanto deve ritenersi dominante
l’orientamento giurisprudenziale che afferma la totale eliminazione del divieto
di doppia percezione dell’indennità integrativa speciale, anche in relazione al
caso di doppia pensione;
che, qualora questa Corte non concordi su detta
impostazione, la parte sollecita l’accoglimento della questione, perché sarebbe
del tutto irragionevole ammettere il cumulo delle indennità in argomento per il
pensionato che presti opera retribuita e negarlo per chi gode di due pensioni;
che la parte privata B. B. fa presente, innanzitutto,
che la questione relativa alla possibilità di una doppia percezione
dell’indennità in oggetto anche per chi sia titolare di due o più pensioni deve
essere ripensata dopo che le sezioni riunite della Corte dei conti, con la
sentenza n. 14/2003/QM, hanno diversificato il caso del pensionato che
percepisca un’altra pensione da quello del pensionato che presti opera
retribuita, andando in tal modo di contrario avviso rispetto alla precedente
giurisprudenza contabile largamente maggioritaria, nonché alla sentenza n. 516 del
2000 ed alle ordinanze
n. 438 del 1998 e n. 517 del 2000
di questa Corte;
che il principio di massima di cui alla sentenza n.
14/2003/QM, peraltro, è stato prontamente smentito da numerose pronunce dei
giudici contabili le quali riconoscono, diversamente dal giudice a quo, che le sentenze costituzionali
che hanno inciso nella materia hanno natura ablatoria, sicché il divieto in
questione dovrebbe ritenersi venuto meno;
che, pertanto, l’ulteriore questione oggi riproposta
dalla Corte dei conti siciliana dovrebbe essere inammissibile, essendo ormai il
diritto vivente nel senso di ammettere la doppia percezione;
che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia – nel corso del giudizio pensionistico promosso da un gruppo di
dipendenti della pubblica amministrazione (o di privati) per vedersi
riconosciuto il diritto alla percezione dell’indennità integrativa speciale sia
sulla pensione privilegiata che su quella ordinaria – ha anch’essa sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 38
Cost., dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, negli stessi
termini di cui alle ordinanze della Corte dei conti siciliana (r.o. n. 589 del
2004);
che il remittente, pur evidenziando come, in caso di
pluralità di opzioni interpretative, sussista il potere di seguire
un’interpretazione diversa da quella ritenuta incostituzionale, tuttavia è del
parere di dover ugualmente denunciare la presunta illegittimità della norma
impugnata, perché la decurtazione dell’indennità in oggetto in presenza di più
trattamenti di pensione è, a suo dire, «priva di qualsiasi ragionevole
giustificazione, con violazione degli artt. 3 e 38 Cost., in quanto non
stabilisce un ragionevole limite minimo di trattamento economico complessivo,
al di sotto del quale il divieto debba essere necessariamente escluso»;
che nel giudizio promosso dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, si sono costituite tutte le
parti private ricorrenti, col patrocinio del medesimo difensore;
che l’ampia memoria difensiva, nel ripercorrere le
tappe della complessa vicenda, conclude affermando che la questione di
legittimità costituzionale dovrebbe essere dichiarata inammissibile alla luce
del chiaro contenuto delle più recenti citate pronunce di questa Corte, poiché
la norma impugnata è stata cancellata dall’ordinamento in conseguenza del
mancato esercizio, da parte del legislatore, del potere di indicare il tetto
pensionistico al di sopra o al di sotto del quale possa ritenersi ammissibile
il divieto stesso; con la conseguenza che il giudice a quo avrebbe potuto seguire un indirizzo diverso da quello delle
Sezioni riunite, senza sollevare alcuna questione di legittimità
costituzionale;
che solo in relazione all’ipotesi in cui la Corte
ritenga di poter entrare nel merito della questione le parti chiedono
un’ulteriore sentenza di accoglimento, che dichiari l’illegittimità
costituzionale della norma impugnata nella parte in cui non stabilisce il tetto
complessivo del trattamento pensionistico concorrente;
che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Sardegna – nel corso di quattro distinti giudizi pensionistici promossi
contro l’INPDAP per ottenere il riconoscimento del diritto alla percezione
dell’indennità integrativa speciale su due diversi trattamenti pensionistici (r.o.
numeri 848, 1045, 1046 e 1124 del 2003) – ha anch’essa sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., dell’art.
99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, negli stessi termini di cui
alle ordinanze sopra menzionate;
che le argomentazioni della Corte dei conti della
Sardegna ricalcano quelle delle altre sezioni giurisdizionali remittenti;
che in tutti i giudizi davanti a questa Corte è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo con distinte memorie di
identico contenuto che la questione venga dichiarata non fondata;
che l’Avvocatura dello Stato osserva che i giudici a quibus hanno in realtà assimilato due
ipotesi che sono fra loro diverse, regolate rispettivamente dal secondo e dal
quinto comma dell’art. 99 del d.P.R. n. 1092 del 1973;
che nel caso del pensionato che presti opera
retribuita – oggetto della fondamentale sentenza di questa Corte n. 566 del 1989
– ci si trova, infatti, in presenza di un emolumento esattamente determinato,
cioè la pensione, cui si affianca un secondo emolumento variabile, come la
retribuzione, sicché la declaratoria di illegittimità costituzionale consegue
alla mancata individuazione di un limite minimo dell’ulteriore attività
retribuita al di sotto del quale il divieto non deve operare, mentre nel caso
di doppia pensione i due emolumenti sono entrambi sicuramente determinati,
sicché l’erogazione di una sola indennità integrativa speciale è coerente rispetto
al fine dell’indennità medesima, che è quello di garantire il mantenimento del
valore pensionistico.
Considerato
che questa Corte è chiamata a scrutinare, in riferimento agli artt. 3 e 38
Cost., la legittimità costituzionale dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato);
che le
questioni proposte dalle numerose ordinanze di remissione, avendo ad oggetto la
medesima norma e caratterizzandosi, nel complesso, per una sostanziale identità
di contenuti, possono essere riunite e decise con una sola pronuncia;
che la
norma censurata stabiliva nel suo testo originario che nel caso di pluralità di
pensioni l’indennità integrativa speciale fosse dovuta ad un solo titolo;
che sulla legittimità
costituzionale di tale disposizione la Corte costituzionale si pronunciò con la sentenza n. 494
del 1993 con la quale ne dichiarò l’illegittimità nella parte in cui non
prevedeva che nei confronti del titolare di due pensioni, pur restando vietato
il cumulo delle indennità integrative speciali, dovesse comunque farsi salvo
l’importo corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti;
che secondo
tutti i remittenti la norma censurata, anche nel testo risultante dal
suindicato intervento additivo di questa Corte, si pone in contrasto con l’art.
38 Cost. perché può comportare una riduzione al di sotto del minimo idoneo ad
assicurare ai pensionati i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita e perché
del tutto irragionevolmente riserva un trattamento deteriore al
pluripensionato, rispetto a quello riconosciuto al pensionato che sia anche
percettore di retribuzione, dopo che alcune pronunce di questa Corte hanno
escluso il divieto di cumulo tra indennità integrativa sulla pensione e sulla
retribuzione in quanto le norme applicabili non precisavano la misura della
retribuzione oltre la quale diventava operante l’esclusione e il congelamento
dell’indennità integrativa speciale (cfr. sentenze n. 566 del
1989, n. 204
del 1992);
che i
remittenti, pur non ignorando l’esistenza nella giurisprudenza contabile
successiva agli ultimi interventi di questa Corte in materia di indennità
integrativa speciale (cfr. ordinanza n. 438 del
1998, sentenza
n. 516 del 2000, ordinanza n. 517
del 2000) di diversi orientamenti non tutti affermativi della persistenza
del divieto di cumulo delle indennità integrative speciali in caso di
titolarità di più pensioni, non spiegano le ragioni per le quali ritengono di
non adottare l’opzione interpretativa che siffatta persistenza esclude;
che,
secondo un principio non discusso e più volte espressamente affermato da questa
Corte, una normativa non è illegittima perché suscettibile di una
interpretazione che ne comporta il contrasto con precetti costituzionali, ma
soltanto perché non può essere interpretata in modo da essere in armonia con la
Costituzione;
che i
remittenti non hanno espressamente affermato che nessuna altra interpretazione
della norma censurata è possibile se non quella che genera i dubbi di
costituzionalità da loro manifestati, e tantomeno hanno esposto le ragioni di
tale esclusione;
che alla
Corte viene così richiesto di dirimere un contrasto sulla interpretazione della
legge ordinaria;
che
pertanto la questione è manifestamente
inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i
giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza
dei dipendenti civili e militari dello Stato), sollevata, in riferimento agli
artt. 3 e 38 Cost., dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale d’appello
per la Regione siciliana, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia, nonché dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Sardegna, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 febbraio
2005.
Fernanda CONTRI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2005.