ORDINANZA N. 94
ANNO 2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Cesare RUPERTO Presidente
-
Massimo VARI Giudice
-
Riccardo CHIEPPA "
-
Gustavo ZAGREBELSKY "
-
Valerio ONIDA "
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge 19
novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici universitari),
promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 2000 dal Tribunale amministrativo
regionale per l’Emilia-Romagna sul ricorso proposto
da Sergio Rinaldi contro il Ministero dell’Università e della ricerca
scientifica e tecnologica e altri, iscritta al n. 716
del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di Anna
Bergamaschi e altri nonchè
l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica
del 15 gennaio 2002 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato Renato Recca per Anna Bergamaschi e
altri e l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 12
gennaio 2000 il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna
ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt.
12 e 16 della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti
didattici universitari), in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione;
che, secondo quanto risulta
dall’esposizione dell’ordinanza di rimessione, nel
giudizio principale il ricorrente, dipendente universitario con la qualifica
(dal 1966) di tecnico laureato, ha impugnato un provvedimento
dell’amministrazione universitaria con il quale veniva rigettata una sua
istanza rivolta a ottenere il riconoscimento – con relativa annotazione sullo
stato di servizio – della equiparazione allo status di ricercatore
confermato di pari anzianità; detta impugnativa - precisa il TAR - si basa
sull’assunto del ricorrente secondo cui la legge n. 341 del 1990, determinando
una piena equiparazione delle mansioni affidate ai tecnici laureati in possesso
dei requisiti di cui all’art. 50 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonchè sperimentazione organizzativa e
didattica), a quelle dei ricercatori, avrebbe ridefinito lo status
giuridico della categoria dei tecnici laureati, con relativo allineamento
retributivo, e si traduce pertanto, in via principale, nella richiesta di
annullamento del provvedimento dell’amministrazione universitaria per
violazione di legge (n. 341 del 1990) e, in subordine, nell’eccezione di
incostituzionalità della citata legge n. 341 del
che il TAR per l’Emilia-Romagna,
con una ordinanza dell’11 febbraio 1997 (r.o.
687/1997), nel negare di poter accogliere, alla stregua della normativa
vigente, il ricorso nel merito, aveva sollevato, in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt.
12 e 16 della legge n. 341 del 1990, sulla base del triplice argomento - che lo
stesso TAR richiama in sintesi nell’ordinanza ora in esame – secondo cui (a)
non essendo individuabili, alla stregua della disciplina contenuta nella legge
n. 341 del 1990, compiti dei ricercatori che siano tali da delineare
una sostanziale distinzione rispetto alla categoria dei tecnici laureati (in possesso
del requisito del triennio di attività scientifica e didattica entro la data
del 1° agosto
che, investita della anzidetta
questione,
che il TAR per l’Emilia-Romagna
afferma che la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità già precedentemente sollevata "permangono
inalterate", sempre in riferimento agli artt. 3,
36 e 97 della Costituzione, anche in presenza
dell’accennato nuovo intervento legislativo, poichè
la legge n. 4 del 1999 – osserva il rimettente – si limita (art. 1, comma 10) a
prevedere l’inquadramento per concorso, nel ruolo dei ricercatori, dei tecnici
laureati, "facendo salve" le disposizioni di cui all’art. 16 della
legge n. 341 del 1990 per i tecnici laureati che abbiano maturato il più volte
ricordato requisito del triennio di attività scientifica e didattica, a norma
dell’art. 50 del d.P.R. n. 382 del 1980, anche se in
epoca successiva alla data del 1° agosto
che nel giudizio costituzionale così
nuovamente promosso é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
tramite l’Avvocatura generale dello Stato, che, con una memoria depositata, ha
concluso per l’infondatezza della questione;
che si sono costituiti in giudizio,
con atti di identico contenuto, Andrea Baruffaldi, Fulvia Basaglia, Anna Bergamaschi, Annarosa Bernicchia,
Michele Carotenuto, Sergio Varotto,
Gian Carlo Caulini, Fabrizio Venturi, Gabriele
Proietti, Giorgio Bastianoni e Roberto Coli, tutti
tecnici laureati dipendenti presso diverse università e tutti in possesso del
requisito dello svolgimento triennale di attività scientifica e didattica a
norma dell’art. 50 del d.P.R. n. 382 del 1980,
intervenuti ad adiuvandum
nel giudizio pendente dinanzi al TAR per l’Emilia-Romagna
rimettente;
che nelle memorie di costituzione in
giudizio la difesa delle parti private ha insistito per l’accoglimento della
questione sollevata, rilevando che: (a) il combinato disposto degli artt. 12 e 16 della legge n. 341 del 1990 avrebbe
determinato una "sostanziale equiparazione" tra la figura dei
ricercatori universitari e quella dei tecnici laureati (in possesso del più volte ricordato requisito del triennio), in ragione
dell’attribuzione agli uni come agli altri dei medesimi compiti, tra cui in
particolare gli affidamenti e le supplenze di corsi di insegnamento; (b)
non sarebbero perciò individuabili mansioni dei ricercatori che possano
giustificare una differenziazione rispetto ai tecnici laureati; (c) a
tale equivalenza di compiti non corrisponde però nè
lo stesso status nè lo stesso trattamento
economico, e ciò costituirebbe violazione degli artt.
3 e 36 della Costituzione, anche sotto il profilo dell’immotivato livellamento
verso il basso dei tecnici laureati in possesso dei requisiti stabiliti dalla
legge, retribuiti allo stesso modo di coloro che ne sono
privi; (d) il mancato riconoscimento del trattamento dei ricercatori
comporterebbe infine la violazione dell’art. 97 della Costituzione, in quanto
la legge n. 341, oltre a sanare situazioni di fatto consolidatesi nel tempo
nell’ambito universitario, ha contestualmente delineato misure organizzative in
vista del migliore funzionamento dell’attività didattica, in particolare
richiedendo il consenso dei tecnici laureati interessati per l’affidamento di
corsi o di moduli di insegnamento, consenso che é prevedibile venga negato una
volta che all’aggravio di compiti e di responsabilità non segua una
corrispondente retribuzione, determinandosi in conclusione lo sviamento rispetto
all’obiettivo legislativo.
Considerato, preliminarmente, che il Tribunale
amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna,
richiamando le argomentazioni della precedente ordinanza di rimessione,
ha effettuato, a seguito della restituzione degli atti
disposta da questa Corte con l’ordinanza n. 28 del 1999,
la richiesta valutazione sulla persistente rilevanza della questione, motivando
plausibilmente sul punto, e che pertanto la questione nuovamente sollevata in
continuità con la precedente ordinanza può avere ingresso;
che il TAR rimettente dubita, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione,
della legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16
della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici
universitari), che stabiliscono (a) il primo, i compiti dei ricercatori
- "a integrazione di quanto previsto dagli
articoli 30, 31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio
1980, n. 382" -, nel senso che essi "adempiono ai compiti didattici
in tutti i corsi di studio previsti dalla [stessa] legge" n. 341 (comma
1), guidano il processo di formazione dello studente secondo il sistema di tutorato (comma 2), ricevono in affidamento e in supplenza,
con il loro consenso, corsi o moduli di insegnamento ulteriori rispetto a
quelli attribuiti ai professori ovvero insegnamenti sdoppiati (commi 3, 6 e 7),
possono partecipare alle commissioni di esame e possono essere relatori di tesi
di laurea (comma 4), e (b) il secondo, che, nella legge n. 341 del 1990,
"nelle dizioni "ricercatori" o "ricercatori
confermati" si intendono comprese anche quelle [···]
di "tecnici laureati in possesso dei requisiti previsti dall’articolo 50
del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, alla data
di entrata in vigore del predetto decreto"";
che, così disponendo, le suddette
norme avrebbero sostanzialmente equiparato le mansioni affidate alle due
categorie, ma senza che a detta equiparazione di compiti il legislatore abbia
fatto corrispondere la piena assimilazione del rispettivo status
giuridico ed economico;
che di tale omissione legislativa il
rimettente si duole, in riferimento ai principi di uguaglianza e ragionevolezza
e di adeguatezza della retribuzione – per la disparità di trattamento economico
e giuridico tra le due categorie in discorso e, all’inverso, per la
ingiustificata parità tra i tecnici laureati che hanno i requisiti previsti
dalla legge n. 341 del 1990 e quelli che non li hanno – e altresì in
riferimento al principio di buon andamento dell’amministrazione - poichè la gratuità degli incarichi affidati ai tecnici
laureati, subordinati al loro consenso, può vanificare l’intento della legge,
sottraendo forze alla didattica universitaria -;
che la questione costituzionale si
fonda sulla premessa secondo la quale non sarebbero individuabili, "alla
luce degli artt. 12, 15 e 16 della legge n. 341 del
1990", mansioni dei ricercatori che differiscano da quelle dei tecnici
laureati (in possesso dei requisiti di cui all’art. 50 del
d.P.R. n 382 del 1980);
che da tale presunta identità di
funzioni e compiti assegnati alle due categorie viene fatta discendere la
necessità, alla stregua dei parametri costituzionali richiamati, della piena
equiparazione sotto il profilo dello status giuridico e del trattamento
economico;
che l’anzidetta impostazione é
contraddetta dal quadro normativo complessivo concernente le due categorie, dei
tecnici laureati e dei ricercatori, che il rimettente pone a raffronto;
che, in particolare, la categoria
dei tecnici laureati, istituita in origine quale ruolo della ex carriera
direttiva per sopperire alle esigenze funzionali delle Università, in
particolare in vista della assegnazione agli istituti dotati di attrezzature
scientifico-didattiche di particolare complessità, e assoggettata, quanto alla
disciplina di status (accesso, progressione in carriera, trattamento
giuridico), alle generali disposizioni concernenti gli impiegati civili dello
Stato (artt. 1, 2 e 5 della legge 3
novembre 1961, n. 1255), é stata specificamente disciplinata dall’art. 35 del d.P.R. n. 382 del 1980, che ne ha stabilito
l’assegnazione ai "laboratori dotati di attrezzature
scientifiche di particolare complessità", con compiti di collaborazione
con i docenti per il funzionamento del laboratorio e di direzione dell’attività
del personale tecnico assegnato a quest’ultimo e con
la connessa responsabilità delle attrezzature scientifiche e didattiche, é
stata poi inserita – a seguito degli inquadramenti di cui al d.P.C.m. 24 settembre 1981 (Declaratoria delle qualifiche
funzionali e dei profili professionali del personale non docente delle
Università), adottato in applicazione della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e
militare dello Stato) - nella VIII qualifica dell’area funzionale
tecnico-scientifica, che non comprende alcuna funzione didattica o di ricerca
(assumendo i tecnici laureati la denominazione di "funzionari
tecnici"), e infine é confluita nell’area tecnico-scientifica secondo il
sistema di classificazione stabilito dall’accordo 9 agosto 2000, recante il
contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al quadriennio normativo
1998-2001 e al biennio economico 1998-1999 del personale del comparto "Università",
restando assoggettata, quanto agli aspetti di status, alla disciplina
del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche (ad
esempio, quanto all’orario di lavoro: art. 25 del sopra citato accordo);
che la categoria dei ricercatori,
invece, istituita con ruolo accomunato, nella unitarietà della funzione della
"docenza universitaria" (sentenza n. 990 del 1988),
a quello dei professori universitari (art. 1 del d.P.R.
n. 382 del 1980), e composta da personale reclutato
attraverso procedure concorsuali specificamente rivolte a verificare
l’attitudine alla ricerca (art. 54 del d.P.R. n. 382 del 1980 e poi, in connessione con il trasferimento
all’autonomia universitaria della relativa competenza, artt.
1 e 2 della legge 3 luglio 1998, n. 210), é assegnataria in via principale di
compiti di ricerca scientifica universitaria e solo in
via integrativa di compiti didattici, consistenti essenzialmente in
esercitazioni, nella collaborazione con gli studenti nelle ricerche per le tesi
di laurea e nella partecipazione alla sperimentazione di nuove modalità
didattiche [artt. 7 della legge 21
febbraio 1980, n. 28, e 32 del d.P.R. n. 382
del 1980; norma quest’ultima significativamente
esclusa dall’abrogazione, nella nuova disciplina in materia di cui alla citata
legge n. 210 del 1998 (art. 6)], e conseguentemente é destinataria di un
trattamento giuridico coerente con la funzione primaria di ricerca, quanto a
modalità di conformazione del rapporto (ad esempio, per la retribuzione: art. 2
del decreto-legge 2 marzo 1987, n. 57, convertito con modificazioni dalla legge
22 aprile 1987, n. 158; per la possibilità di optare
tra il regime di tempo pieno e il tempo definito: art. 1 del citato
decreto-legge n. 57 del 1987);
che nel quadro così delineato - che
il TAR rimettente non prende in considerazione nel suo complesso - ai
denunciati artt. 12 e 16 della legge n. 341 del 1990
non può in alcun modo riconoscersi il carattere di disposizioni che
esauriscono, identificandola, la disciplina delle funzioni e dei compiti propri
dei ricercatori e di quelli degli ex-tecnici laureati (funzionari
tecnici, classificati da ultimo nelle categorie "D" o "EP"
di cui al contratto collettivo di settore), giacchè,
diversamente da quanto prospetta il giudice a quo, alla parziale
coincidenza di compiti per quanto riguarda l’attività didattica, alla quale
esclusivamente le norme impugnate fanno riferimento, si contrappone
l’originaria e persistente differenziazione per quanto riguarda i compiti
primariamente assegnati alle due categorie in esame, cioé
la ricerca, propria ed esclusiva dei ricercatori, e la direzione e gestione di
laboratori, propria ed esclusiva dei tecnici laureati;
che, una volta riconosciuto alle
norme impugnate – come del resto testualmente esse si autoqualificano:
v. il comma 1 dell’art. 12, che affida ulteriori compiti didattici ai
ricercatori "a integrazione di quanto previsto" dagli artt. 30, 31 e 32 del d.P.R. n.
382 del 1980; e v. il comma 1 dell’art. 16, che include bensì i tecnici
laureati nella definizione di ricercatori, ma "nella" (cioé: ai soli effetti della) stessa legge n. 341 -
carattere integrativo di altre disposizioni che
definiscono le due figure professionali, viene meno la premessa della
sostanziale sovrapposizione tra i compiti dell’una e dell’altra categoria, da
cui muove il rimettente nel sollevare la questione di costituzionalità in
esame;
che, sotto questo profilo, la
disciplina denunciata é riconducibile alle diverse disposizioni - di cui la
legislazione in materia universitaria offre abbondanti esempi, anche recenti,
proprio in relazione alle figure in discorso: legge n. 4 del 1999 citata, nonchè art. 8 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, e,
specificamente per i tecnici laureati dell’area medica, art. 6 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502; art. 73 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29; art. 1, comma 6, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 -
di volta in volta dettate in vista di esigenze contingenti o per sanare
situazioni di fatto determinate da necessità operative del settore o ancora
finalizzate a riordinare e sistemare un preesistente multiforme quadro di
figure, precarie e non precarie, consolidando posizioni ed effetti prodottisi
nel tempo (sentenze n. 412 del 1992,
n. 367 del 1992,
n. 359 del 1992,
n. 31 del 1992,
n. 549 del 1990);
una disciplina che spetta alla responsabilità del legislatore adottare,
nell’ambito della sua discrezionalità e nel limite della ragionevolezza, ma che
sul piano costituzionale é inidonea, appunto per questa sua caratterizzazione
di normazione particolare, alla estensione e generalizzazione in ambiti diversi
e ulteriori rispetto a quelli cui essa ha riguardo (tra molte, ordinanza n. 398 del 2001;
sentenza n. 14
del 1999);
che tanto é sufficiente per
escludere che, alla stregua dei principi di uguaglianza e ragionevolezza e, in
connessione con questi, alla stregua del principio di adeguatezza e proporzione
della retribuzione, la parziale assimilazione di specifici compiti didattici
disposta dalle norme impugnate debba necessariamente comportare la piena e
indifferenziata equiparazione di status e di trattamento economico delle
figure professionali dei ricercatori e dei tecnici laureati, figure che
presentavano e mantengono essenziali differenziazioni, nel complesso della
disciplina legislativa che riguarda ciascuna di esse;
che, ancora in relazione
all’invocato art. 36 della Costituzione, all’accoglimento della prospettazione del TAR ostano altresì (a) in
generale, la considerazione che il rapporto di proporzionalità, secondo il
parametro costituzionale, deve essere effettuato con riguardo alla complessiva
configurazione normativa dell’attività lavorativa, configurazione che, come
detto sopra, non coincide nel caso dei tecnici laureati e dei ricercatori, e (b)
in particolare, la considerazione che la garanzia apprestata dall’art. 36 della
Costituzione non esclude di per sè la legittimità
della previsione di prestazioni volontariamente rese senza corrispondente
attribuzione di un compenso (sentenza n. 22 del 1996);
che, infine, il profilo della
violazione dell’art. 97 della Costituzione, per l’asserita possibile
vanificazione degli obiettivi legislativi di efficienza organizzativa,
derivante dalla mancata corresponsione di un corrispettivo rapportato alle
incombenze affidate e dunque dalla – possibile – mancata prestazione del
necessario consenso da parte degli interessati, é anch’esso privo di
fondamento, poichè é sufficiente osservare che il
principio di buon andamento dell’amministrazione non può essere richiamato per
conseguire automaticamente miglioramenti economici e retributivi di categoria
(sentenze n. 273
del 1997, n.
15 del 1995, n.
146 del 1994);
che la questione sollevata deve pertanto essere dichiarata manifestamente infondata, sotto ogni profilo dedotto.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma
degli ordinamenti didattici universitari), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2002.
Cesare RUPERTO, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2002.