SENTENZA N. 87
ANNO 1992
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Aldo CORASANITI, Presidente
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina
dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di
industrializzazione della Sicilia), promosso con ordinanza emessa il 19
dicembre 1990 dal Consiglio di giustizia amministrativa per
Visti l'atto di costituzione dell'Associazione sindacale Intersind nonchè l'atto di intervento della Regione Sicilia;
udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991
il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
uditi l'avvocato Filippo Satta
per l'Associazione sindacale Intersind e l'Avvocato
dello Stato Stefano Onufrio per
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per
Ai sensi di tale norma al Consiglio Generale dei Consorzi per lo sviluppo
industriale, partecipano, tra gli altri, con voto deliberativo, tre
rappresentanti delle "associazioni degli industriali, di cui due designati
dalle associazioni provinciali degli industriali ed
uno dall'Associazione piccole e medie industrie, competenti per
territorio". In base a tale norma, l'Intersind, associazione sindacale delle imprese a
partecipazione statale, era stata esclusa dal Consiglio Generale dei Consorzi
per l'area di sviluppo industriale di Palermo, al quale erano stati invece
ammessi due rappresentanti designati dalla Confindustria.
Il giudice a quo ha rilevato che la legge regionale riserva la nomina dei
rappresentanti delle imprese in seno al consiglio direttivo del consorzio alle
"associazioni provinciali degli industriali", sottolineando
nel contempo che soltanto
L'Intersind ha peraltro una notevole
consistenza organizzativa nella provincia di Palermo e - più in generale -
sull'intero territorio regionale; sicchè - osserva il
giudice a quo - appare viziata di illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 della Costituzione, una norma che, in
base al solo dato formale della mancanza di articolazioni associative
provinciali, esclude a priori tale associazione dagli organi consortili anche
in quelle province in cui - in teoria - o potrebbe essere maggiormente
rappresentativa ovvero in cui
Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita l'Intersind
sostenendo la fondatezza della questione e sottolineando,
a tal fine, che appariva arbitraria e irragionevole la valutazione in base alla
quale il legislatore regionale, nel determinare la composizione del Consiglio
Generale, aveva discriminato tra associazioni delle industrie private ed
associazioni delle industrie pubbliche sulla base soltanto del modello di
articolazione territoriale da esse adottato e cioé
sulla base di un criterio privo di una qualsivoglia valenza sostanziale (quale
invece avrebbe potuto avere un criterio basato, ad esempio, sul numero e
sull'entità delle imprese associate operanti sul territorio di competenza del
Consorzio).
Tale irrazionalità appariva poi ancor più evidente, secondo la difesa
dell'Intersind, considerando che il Consorzio per le
aeree industriali è un organismo strumentale allo sviluppo economico di una
parte del territorio nazionale secondo un disegno di incentivazione
da parte dello Stato e della Regione, al quale concorrono, con pari dignità,
imprenditori privati ed imprese a partecipazione statale, e queste ultime
addirittura costituiscono uno degli strumenti tipici per favorire lo sviluppo
economico del Mezzogiorno
Più in generale, la difesa dell'Intersind
denuncia l'incostituzionalità del riferimento territoriale adottato dalla legge
per le organizzazioni datoriali. Senza alcun
fondamento o giustificazione nella logica interna del provvedimento normativo nel
quale è inserita, la norma fa infatti rigidamente
coincidere il limite di rilevanza territoriale dell'organizzazione assunta
dalle varie Associazioni con una tra le varie suddivisioni delle autonomie
locali. Tutto ciò è irrazionale, perchè se l'associazione
è libera, libera deve essere anche la sua
organizzazione.
Ben può essere cioé stabilito il requisito della articolazione e della rappresentatività su base locale
e può anche essere stabilito il principio della "effettiva
rappresentatività locale" degli organismi nei quali si articola una
associazione; non ha invece alcun senso, nè risponde
ad alcuna esigenza di interesse pubblico, lo stabilire "a priori"
quale debba essere la forma della articolazione locale della associazione ed in
particolare imporre un'articolazione per province o per comuni.
É intervenuto il Presidente della Giunta regionale della Regione Sicilia,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto della questione. Secondo
l'Avvocatura, l'apparente discriminazione a danno dell'Intersind
trova ragionevole giustificazione nel fatto che il legislatore regionale,
nell'ambito delle scelte normative riservate al suo discrezionale
apprezzamento, ha ritenuto di ancorare alla estensione
territoriale corrispondente alla zona di operatività del Consorzio la
rappresentanza degli interessi degli enti o associazioni di categoria; ciò si
può agevolmente desumere dalla espressione "competenti per
territorio" contenuta nel quarto comma dell'art. 6 e riferita all'associazione
piccole e medie industrie, e dall'espresso riferimento al "perimetro dei
consorzi e delle aree di sviluppo industriale" effettuato nel successivo
art. 7, relativamente al territorio dei Comuni che possono avere diritto alla
rappresentanza in discussione. In proposito, appare pertinente il richiamo allo
scopo primario dei consorzi per le aree di sviluppo industriale, che l'art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218
individua nella necessità di "favorire nuove iniziative industriali di cui
sia prevista la concentrazione in una determinata zona", in quanto il
collegamento territoriale tra "aree attrezzate" (v. art. 3 legge
regionale n. 1 del 1984) ed interessi locali degli industriali trova origine
proprio nella delimitazione della fascia di localizzazione dei Consorzi
medesimi.
2.- Con memoria successivamente depositata, l'Intersind ha replicato alle ragioni esposte dall'Avvocatura
Generale dello Stato, sottolineando che la censura in esame non era volta a
contestare il diritto del legislatore di adottare riferimenti territoriali per
individuare le organizzazioni datoriali che meritano di essere rappresentate
negli organismi pubblici operanti con ambito di competenza territoriale
limitata. Ma il criterio adottato dalla legge
siciliana n. 1 del 1984 fa riferimento non all'effettiva presenza sul
territorio di una certa organizzazione imprenditoriale, bensì al solo fatto che
essa sia formalmente organizzata secondo ripartizioni territoriali tratte aliunde. Ai fini della rilevanza e della rappresentanza
degli interessi, invece, ciò che deve contare, in questi casi, è la loro
effettiva presenza in loco, essendo palesemente assurdo che un'associazione di imprese con fortissima presenza nella regione Sicilia -
quale l'Intersind, che riunisce le imprese a partecipazione
statale - non possa essere presente nei consigli generali dei consorzi per le
aree di sviluppo industriale solo perchè' si è data
un'organizzazione su base regionale e non provinciale.
Considerato in diritto
1.- La questione sollevata dal Consiglio di giustizia amministrativa
della Regione siciliana riguarda l'art. 6 della legge
regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 sui consorzi per le aree di sviluppo
industriale e per i nuclei di industrializzazione della Sicilia, secondo cui al
consiglio generale dei consorzi - che di questi ultimi costituisce l'organo
deliberativo - partecipano, con diritto di voto, "quattro rappresentanti
delle organizzazioni sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative in
campo nazionale, tre rappresentanti delle associazioni degli industriali, di
cui due designati dalle associazioni provinciali degli industriali ed uno
dall'associazione delle piccole e medie industrie, competenti per territorio, e
tre rappresentanti delle associazioni artigiane più rappresentative". La
censura investe la parte della norma che riserva tale potere di designazione
alle associazioni provinciali degli industriali, così escludendo, secondo il
giudice a quo, quelle associazioni imprenditoriali che, come l'Intersind, si siano dotate di un assetto organizzativo le
cui articolazioni locali non abbiano carattere associativo ovvero si
riferiscano ad ambiti territoriali diversi dalla circoscrizione provinciale.
Una simile delimitazione della legittimazione a partecipare alla composizione
dei consigli generali dei consorzi viene considerata
arbitraria e irrazionale - e quindi contraria all'art.3 della Costituzione - in
quanto comporta, senza alcuna ipotizzabile giustificazione sostanziale,
l'esclusione di organizzazioni imprenditoriali pur dotate di notevole
consistenza organizzativa nell'ambito territoriale del consorzio o della
regione e che potrebbero anche rappresentare, in ipotesi, la parte prevalente
ovvero una parte comunque notevole, delle imprese industriali in esso operanti.
2. La questione è fondata.
Come questa Corte ha affermato con la sentenza n. 25 del
1966 ed ha successivamente più volte ribadito (sentenze nn. 2 del 1969, 15 del 1975, 68 del 1980, 975 del 1988),
"l'uguaglianza ... è principio generale che condiziona tutto l'ordinamento
nella sua obiettiva struttura: esso vieta, cioè, che la legge ponga in essere
una disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non
giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche,
indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai quali
queste vengono imputate" (sentenza n.25 del
1966). Il principio di uguaglianza vige quindi non soltanto nei confronti
delle persone fisiche, ma, in quanto sia possibile,
anche nei confronti delle persone giuridiche e dei soggetti collettivi in
generale.
Da tale premessa deriva che se una legge "dispone che debbono essere chiamati a far parte di un organo
amministrativo i rappresentanti di talune categorie, sindacalmente
organizzate, è evidente che - salvo a stabilire, in astratto, quali siano i
criteri in base ai quali, quando le organizzazioni di categoria siano in numero
superiore a quello dei componenti da nominare, questi ultimi debbono di volta
in volta essere prescelti e designati - la legge stessa deve assicurare a tutte
le organizzazioni di categoria, allo stesso modo, la possibilità astratta di
essere rappresentate nella composizione di quell'organo" (sentenze nn. 2 del 1969 e 975 del 1988).
Ciò implica che, nell'individuare i requisiti di legittimazione, il
legislatore non può dar rilievo ad elementi che
abbiano l'effetto di escludere determinate organizzazioni, ma che non siano in
alcun modo correlati alla ratio dell'istituto di cui
si tratta ovvero ad altre finalità assunte dall'ordinamento e non siano quindi
tali da giustificare ragionevolmente la differenza di trattamento che essi
determinano.
Così, ai fini della designazione dei rappresentanti delle organizzazioni
dei lavoratori e delle imprese negli organi pubblici (commissioni, comitati,
collegi, consigli di amministrazione ecc.) in cui tale rappresentanza è
prevista, si è legittimamente affermato nel nostro
ordinamento - come ha riconosciuto la sentenza n. 975 del
1988 - un meccanismo di selezione delle associazioni legittimate imperniato
sul concetto di "sindacato maggiormente rappresentativo". Il
dibattito che investe tale concetto ha riguardo ai criteri di definizione, di
rilevazione e di verifica della effettiva maggiore
rappresentatività, ma non pone in dubbio che tale principio organizzativo, se
correttamente definito e applicato, si concilia col principio di uguaglianza di
cui all'art.3 Cost., in quanto è coerente con la finalità di imprimere un
carattere partecipativo alla gestione della cosa pubblica e di assicurare una
genuina rappresentazione degli interessi, delle volontà e delle esperienze
specificamente riferibili alle categorie sociali rappresentate.
La prescrizione - ai fini della designazione dei rappresentanti delle
associazioni sindacali negli organi pubblici - di requisiti di legittimazione
che abbiano l'effetto di escludere talune di esse solamente a causa del modello
organizzativo da esse adottato in ordine alle proprie
articolazioni locali, si pone, invece, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
allorquando, come nella specie, per tale specifica modalità di delimitazione
della legittimazione non sia ipotizzabile alcuna ragionevole giustificazione in
relazione alle ragioni d'essere della disciplina ovvero ad aspetti ai quali una
coerente considerazione dell'ordinamento consenta comunque di dare rilievo. Il
collegamento con l'ambito territoriale di operatività del Consorzio può
certamente essere considerato dal legislatore un elemento rilevante ai fini
della legittimazione a partecipare agli organi del consorzio stesso: ma a tal
fine non è nè idonea nè
necessaria la prescrizione di requisiti - quali il carattere associativo
dell'articolazione locale e la sua dimensione provinciale - che attengono alla
forma organizzativa e non alla effettività delle
realtà imprenditoriali rappresentate e al concreto rapporto di esse con il
territorio di competenza del consorzio.
L'irrazionalità della prescrizione di siffatti requisiti di
legittimazione si traduce poi in una violazione ancor più grave del principio
di uguaglianza, in quanto il discrimine così stabilito
viene ad interferire nella sfera dell'autonomia organizzativa che l'art. 39,
primo comma, della Costituzione riconosce al sindacato, compreso quello degli
imprenditori, e che non può essere assoggettata a limitazioni o condizionamenti
che non siano finalizzati al perseguimento di altri scopi costituzionalmente
rilevanti.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina
dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di
industrializzazione della Sicilia), nella parte in cui prevede che due dei tre
rappresentanti delle associazioni degli industriali nei consigli generali dei
consorzi siano designati dalle associazioni provinciali degli industriali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21/02/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Ugo SPAGNOLI, Redattore
Depositata in cancelleria il 9 marzo del 1992.